CC BY
117
Регулирование градостроительства в изменяющихся условиях развития России
В.Я.Любовный
В статье рассматриваются актуальные проблемы регулирования градостроительства в изменяющихся условиях развития России. Особое внимание уделяется повышению роли и изменению функций благоприятной среды жизнедеятельности, благодаря которой должны обеспечиваться условия для комплексного социально-экономического развития и инженерно-планировочной организации территорий. Рассматриваются возможные пути совершенствования управляющего воздействия, в наибольшей степени отвечающие новым задачам развития градостроительства!
Ключевые слова: градостроительство, регулирование, благоприятная среда жизнедеятельности, города, муниципальные образования.
The regulation of urban development under varying
conditions of the Russia's development. By V.Ya.Lyubovnyj
The article concerns current issues of regulation of urban development in changing conditions of the Russia's development. Special attention is paid to enhancing the role and functions of a favorable environment due to which the conditions for a comprehensive socio-economic development and engineering planning of the territories should be provided. The article discusses possible ways to improve the control action to meet the new challenges of urban development.
Key words: planning, regulation, enabling environment, cities, municipalities
На каждом этапе развития страны цели, задачи и содержание градостроительства в значительной мере определяются новыми условиями и требованиями её социально-экономического развития и пространственной организации. В связи с этим должны изменяться и особенности управляющего воздействия на градостроительство. Естественно, нельзя забывать, что и сложившаяся система расселения, а также инфраструктурно-планировочная организация городов и других населенных мест характеризуются устойчивым консерватизмом, что должно учитываться при совершенствовании управления градостроительством.
Начавшийся в последние десятилетия новый этап в развитии страны характеризуется весьма сложными процессами и предопределяет особую актуальность определения стратегических направлений совершенствования градостроительства как важнейшей расселенческо-пространственной основы, способствующей процессам преобразования страны. Столь важная, надотраслевая, консолидирующая роль градостроительства
обусловлена его объективной востребованностью в качестве пространственной основы формирования главного ресурса позитивного развития страны - человеческого капитала.
В этой связи представляется крайне важным завершение работы над проектом «Градостроительной доктрины Российской Федерации». Уточненные после широкого обсуждения «Доктрины» стратегические направления развития градостроительства могут получить предметное развитие в таких документах, как «Стратегия пространственного развития Российской Федерации», «Приоритетные направления размещения производительных сил» и «Совершенствование системы расселения». Разработка всей системы документов и материалов, предусмотренных ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и последующими федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации, делают особенно актуальной задачу по целенаправленному регулированию градостроительства.
Актуальность регулирования градостроительства, прежде всего, определяется:
- нарастающим противоречием между ростом значимости главного ресурса перспективного развития - человеческого капитала - и все большим отставанием в формировании благоприятной среды жизнедеятельности;
- необходимостью преодоления негативных тенденций в региональном развитии страны: углубляющимися диспропорциями между центром и большинством регионов страны, снижением уровня социально-экономического развития и инфраструктурно-планировочной организации преобладающей части городов и других муниципальных образований, усиливающейся деградацией сельских территорий;
- низкой эффективностью влияния существующей системы управления на преодоление сложившихся негативных тенденций в территориально-градостроительной сфере: отставание в разработке государственной градостроительной политики, не ориентированной на рациональное сочетание стратегических и текущих задач; отсутствие сформировавшейся системы органов управления градостроительства на всех территориальных уровнях власти; дефицит профессиональных кадров в органах управления градостроительством;
- слабой согласованностью в решении градостроительных проблем между органами, ответственными за земельные и имущественные отношения и за развитие архитектурно-градостроительной сферы; отставание информационного и научно-методического обеспечения; потерей престижа градостроительной профессиональной деятельности, вызванной сокращением профильных организаций; разработкой значительной части
проектов по территориальному планированию непрофессиональными коллективами, в связи с ущербностью системы критериев, принятых для отбора исполнителей, игнорирующих до последнего времени обязательность разработки проектов профессиональными организациями и исполнителями, а также использования в качестве главных критериев минимизацию стоимости работ и сроков их выполнения1.
В связи с новыми условиями развития страны, необходимостью кардинальных изменений в структуре экономики и пространственной организации нуждаются, на наш взгляд, в определенной переоценке цели, состав объектов и содержательная основа градостроительства, что, в свою очередь, требует соответствующих изменений в управляющем воздействии на градостроительные процессы.
Представляется важным превращение градостроительства из «падчерицы» строительного комплекса (что никак не умаляет роли стройкомплекса в развитии страны) в орган «впередсмотрящего» и во многом предопределяющего сферу деятельности строительных организаций.
Цель регулирования градостроительства - формирование благоприятной среды жизнедеятельности, в наибольшей степени удовлетворяющей коллективные и индивидуальные интересы населения страны, а также совершенствование системы расселения, учитывающей потребности развития и размещения производительных сил и обеспечения национальной безопасности.
При внешнем сходстве с традиционным пониманием цели следует отметить и существенные различия. Это, прежде всего, относится к понятию и содержанию благоприятной среды. Нам представляется, что вместо «благоприятной городской среды» следует ввести понятие - «благоприятная среда жизнедеятельности»2. Благоприятная среда жизнедеятельности в современных и особенно в перспективных условиях развития страны наряду с рассмотрением традиционных градостроительных аспектов должна обеспечить условия для комплексного социально-экономического и инфраструктурно-планировочного развития не только города или городской агломерации, но и более широкого пространственного ареала, в пределах которого происходят качественные и количественные изменения экономической и социальной основы. Такая направленность особенно актуальна для формирования территорий опережающего социально-экономического развития.
Формирование новой «миссии» в территориальном разделении труда будет возможно лишь через целевое преобразование среды жизнедеятельности. Такая направленность особенно актуальна для территорий опережающего социально-экономического развития.
1 Градостроительная доктрина Российской Федерации (проект). 2014 г.
2 В Градостроительном кодексе РФ от 7.05.1998 г. термин «благоприятная среда
жизнедеятельности» содержался во второй главе. Но по существу этот термин был идентичен термину «благоприятная городская среда».
Традиционно благоприятная городская среда была ориентирована на обеспечение комплекса условий жизнеобеспечения населения: организацию жилищно-коммунального и социально-бытового и культурного обслуживания, и была индифферентна по отношению к сферам приложения труда, кроме организации трудовых связей с промышленными и другими объектами.
В новых условиях благоприятная среда жизнедеятельности, сохраняя традиционную градостроительную направленность, призвана решать или создавать условия для обеспечения комплексного социально-экономического развития и рациональной инфраструктурно-планировочной организации.
Одной из важных задач новой среды становится обеспечение высокой конкурентности города (или урбанизированного образования), инвестиционной привлекательности, в том числе и за счет размещения на территории «знаковых» объектов, выделяющих город своей неординарностью, планировочными особенностями, своеобразным «климатом», притягивающим наиболее активные, образованные кадры3. Существенным элементом новой среды становится сеть общеобразовательных и профессиональных заведений разного уровня и профиля, ориентированных на заблаговременную подготовку и переподготовку кадров в связи с ускоряющимися процессами изменения профиля и специализации экономической базы города.
Во многих случаях наряду с формированием разноуровневой системы профессиональных заведений (или включение в общеобразовательный процесс профессиональной подготовки - «дуальное образование») целесообразно развитие прикладных научных исследований, содействующих трансформации экономической базы города или региона.
Представляется важным включение в сферу градостроительного воздействия не только разработки комплекса про-ектно-планировочных и обосновывающих материалов, но и направлений, методов и «механизмов», позволяющих получить «желаемый результат». Включение последней стадии позволит при проектировании развития города оценить степень реальности проектных предложений.
Для определения ареала полноценной среды жизнедеятельности необходим анализ социально-экономических позиций: особенности мест приложения труда и их взаимосвязи с местами проживания (с учетом маятниковой миграции); доступности культурно-бытовых, медицинских, образовательных, рекреационных и иных объектов, расположенных в зонах тяготения крупных центров.
Отправными позициями, определяющими направленность регулирования территориально-градостроительных процессов, является осознание стратегических направлений социально-экономического развития и пространственной организации страны, а также оценка взаимозависимости и взаимовлияния между
3 В ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития...» выделена отдельная статья (20), посвященная особенностям осуществления образовательной профессиональной деятельности.
трансформацией экономической основы и развитием городских и сельских поселений. Выявление ведущих факторов этих процессов позволит более обоснованно подойти к прогнозированию перспективных направлений изменения расселения, а также определить предпочтительные в условиях формирования новой экономической модели типы и формы расселения.
В настоящее время мы не имеем обоснованной и принятой стратегии социально-экономического развития страны на долгосрочный период. Её разработку на период до 2030-2035 годов осуществляет Минэкономики России.
В условиях значительной неопределенности, существенного изменения геополитической ситуации можно в определенном приближении обозначить ведущие направления, которые будут оказывать непосредственное или опосредованное влияние на градостроительные процессы:
- переход от монопрофильного развития экономики (добыча и транспортировка углеводородного сырья) к многоотраслевой структуре, в значительной мере ускоряемой необходимостью импортозамещения и обеспечения национальной безопасности страны;
- удовлетворение потребностей национального рынка при активной компенсации значительной части выпадающих импортных товаров;
- расширение экспортных направлений экономики, прежде всего, за счет роста производства сельскохозяйственной продукции и перерабатывающей её промышленности; увеличение продукции, выпускаемой в сфере высоких технологий, масштабное развитие внутреннего и международного туризма благодаря рациональному использованию уникального по масштабам, разнообразию и ценности природного потенциала и историко-культурного наследия;
- обеспечение целостности страны и её национальной безопасности.
Следует также учитывать существенное влияние на градостроительные процессы научно-технологического прогресса, масштабное и многоотраслевое внедрение цифровых технологий, переоценку роли возобновляемых и традиционных источников энергии, рационализацию использования земельных, водных и иных природных ресурсов, рост значимости экологической безопасности в целом.
Существенное влияние на градостроительные процессы окажут социально-демографические факторы: рост доли населения старших возрастных групп при сокращении части населения в трудоспособном возрасте. Эти изменения необходимо будет учитывать не только в планировочной организации городов, но и возможном формировании новых типов расселения. В этом плане особого внимания будет заслуживать значительный рост доли кадров, работающих в своих квартирах и домах, а не в офисе, предприятии или в исследовательских центрах.
Реализация приоритетных направлений долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны будет в значительной мере определяться своевременными изменени-
ями в пространственной организации производительных сил и в градостроительстве. Это потребует:
А. В сфере пространственной организации и расселения:
- масштабного формирования полноценной системы транспортной и иной коммуникационной инфраструктуры как магистрального, так и регионального и местного значения;
- выделения регионов, играющих ведущую роль в реализации стратегии социально-экономического развития страны и обеспечении её безопасности и нуждающихся в приоритетном внимании государства: Сибирь и Дальний Восток; Север и Арктическая зона; Северный Кавказ, Крым и приграничные территории; обеспечения в этих регионах комплексного формирования территорий опережающего развития.
- пересмотра стратегии развития Москвы и столичного региона в целом, вызванного необходимостью снижения уровня региональных диспропорций, прежде всего, в уровне жизни населения и избыточной миграционной привлекательности столицы, а также в связи с назревшей задачей децентрализации управления и повышения уровня финансово-экономической самодостаточности преобладающей части регионов страны.
Б. В сфере предпочтительных форм расселения:
- возрождения роли научных и научно-технологических и прикладных центров (наукоградов, ЗАТО и др.), воссоздания на новой основе многоуровневой системы профессиональных учебных заведений, их органической взаимосвязи с возможными (прогнозируемыми) местами приложения труда;
- расширения экономической базы монопрофильных и других небольших городов с их ориентацией на выпуск относительно несложной продукции в тесной кооперации с крупными научно-производственными центрами, обеспечивающими подготовку и переподготовку местных кадров, техническое и организационно-хозяйственное сопровождение; а также принимающих участие в формировании инфраструктуры и других элементов среды жизнедеятельности;
- развития малых городов в качестве многофункциональных центров локальных аграрно-промышленных комплексов и сельского расселения при целенаправленном формировании двух их главных миссий: во-первых, как местных «столиц», обеспечивающих население тяготеющих к ним сел многими видами услуг (такая роль особенно важна в условиях малолюдности преобладающей части сельских населенных пунктов); во-вторых, как центров локальных аграрно-промышленных комплексов, выполняющих разнообразные функции, связанные с производством сельскохозяйственной продукции, её переработкой и реализацией, организацией необходимых форм финансово-экономической, юридической, технической и иных видов содействия субъектам хозяйствования. Тем самым, малый город, оказывая разностороннюю помощь сельской местности, с одной стороны, приобретает прочные и постоянно возобновляемые функции для своего устойчивого развития, с другой -способствует возрождению сельской местности. Обязательное условие реализации отмеченных миссий - своевременное развитие транспортной и иных видов инфраструктуры;
- востребованности населенных мест с ценным историко-культурным и природным наследием на основе расширения и обогащения в них рекреационной деятельности;
- формирования полноценной среды жизнедеятельности как в локальных, так и во взаимосвязанных системах расселения (крупные городские агломерации, пригородные зоны, линейные формы расселения).
Применительно к управлению социально-экономическим и пространственным развитием регионов, городов и других населенных мест можно говорить о двух принципиально разных подходах, характеризующих управляющее воздействие. Первый подход, в значительной мере унаследованный от советского периода, базируется на жестком иерархическом разграничении компетенций и полномочий между различными по таксономии территориальными уровнями управления. Это по существу продолжение линии на укрепление «вертикали власти», на централизованное управление.
Признавая определенное «удобство» в таком подходе для функционирования жестко ориентированной на иерархическое подчинение системы централизованного управления, необходимо видеть и существенные недостатки. Они связаны с тем, что подобная, в значительной степени формальная логика вступает в противоречие с реальными потребностями объективно существующих целостных образований, таких, как регионы, города и городские агломерации, развивающиеся по своей логике в рамках свойственных им воспроизводственных процессов.
Следует подчеркнуть, что применительно к городам при подобном подходе, из сферы управления исчезает сам объект - город как единое социально-экономическое и пространственно-инфраструктурное образование (вспомним выражение К. Маркса: «Само существование города как такового отличается от простой множественности независимых домов... Это своего рода самостоятельный организм»4).
Тем самым, во-первых, происходит подмена управления городом как целостным объектом дробными позициями, рассредоточенными по разным территориальным и ведомственным уровням власти. Во-вторых, исчезает главная цель управления городом или иным системным образованием - содействие реализации воспроизводственных процессов, ориентированных на воссоздание единого городского «организма» и повышение его устойчивости в соответствии с новыми требованиями и условиями социально-экономического и пространственного развития.
Второй подход может быть реализован лишь при условии значительной децентрализации управления. Его содержательная основа должна базироваться на объективных факторах, главные из которых связаны с воспроизводственными процессами, свойственными каждому таксономическому уровню (страна, различные по масштабам регионы и города, а также сельские территории).
4 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 46, ч. 1. С. 470.
Применительно к управлению такими сложными социально-экономическими и инфраструктурно-пространственными образованиями как системы расселения, города и городские агломерации, не умаляя значимости других элементов управления, примат должен быть отдан процессам регулирования.
С учетом позиций, изложенных в проекте Градостроительной доктрины, можно отметить следующие принципы регулирования:
- подход к городу, городской агломерации как к сложной системе, «своего рода самостоятельному организму», управление развитием которого определяется, в значительной мере, процессами самоорганизации, требующими обязательного учета при внешнем регулирующем воздействии;
- обеспечение учета обратной связи;
- непротиворечивое сочетание в процессе регулирующего воздействия текущих, среднесрочных и долгосрочных мер и инструментов;
- учет значительного консерватизма сложившейся пространственной организации, «системы, сети» расселения и особенностей инфраструктурно-планировочной организации городов и других населенных мест;
- учет региональных особенностей, требующих разработки адекватных инструментов регулирования или внесения к общим инструментам «поправочных коэффициентов»;
- максимальное приближение управления к жителям, благодаря реальному местному самоуправлению, ориентированному на устойчивые финансовые и иные собственные ресурсы и под свою ответственность за результаты управления; создание условий для реального формирования местного самоуправления, обеспечивающего вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс регулирования градостроительной деятельности;
- информационная открытость и гласность принимаемых мер при активном участии населения в регулировании развития городских и иных населенных мест, доступность официальной градостроительной информации.
В регулировании важно выделить два аспекта. Первый -связан с разработкой определенной системы документов и проектов, описывающих желательное состояние объекта на определенный период времени развития. Второй - характеризует применяемые методы (инструменты), способствующие достижению желаемого состояния объекта.
Первый аспект связан с разработкой научно-обоснованных прогнозов, регулирующих территориально-градостроительные процессы, базирующиеся на:
- стратегиях социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации, макрорегионов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- долгосрочных и среднесрочных прогнозах развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований5.
5 В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Полноценное формирование взаимосвязанной системы регулирования развития сети населенных мест, городов и городских агломераций возможно лишь в рамках совершенствования общегосударственной системы управления, федеративных отношений, региональной и муниципальной политики.
Реализация приведенных выше направлений требует своевременной разработки и апробации взаимоувязанной и непротиворечивой системы «механизмов» правового, бюджетно-финансового, административно-управленческого характера.
Такая трансформация может оказать решающее влияние на возможность модернизации социально-экономического и пространственного развития и снижения диспропорций между столицей, региональными центрами и большинством городов страны.
Важно отметить, что взаимодействие в сфере регулирования должно осуществляться как на «горизонтальном», так и на «вертикальном» уровнях. При этом горизонтальное взаимодействие включает межмуниципальное сотрудничество, а также взаимодействие между населением, органами местного и регионального управления и бизнес-сообществом. Вертикальное подразумевает взаимодействие между различными территориальными уровнями управления - федеральным, региональным и муниципальным.
Одним из ключевых вопросов развития градостроительства является кардинальное совершенствование организационных структур управления. Формирование этой сферы градостроительной деятельности на всех территориальных уровнях власти предполагает четкое разделение функций между федеральными органами, определяющими общенациональную политику в сфере градостроительства и осуществляющими разработку её нормативно-законодательного обеспечения, с одной стороны, а с другой, региональными и муниципальными органами, осуществляющими непосредственное руководство градостроительной деятельностью на местах с учетом региональных и иных особенностей. При этом существенно повышается роль региональных и муниципальных органов в разработке нормативных документов и материалов, уточняющих и развивающих основополагающие документы, подготавливаемые на федеральном уровне. Представляется необходимым, помимо соблюдения требований к профессиональному уровню привлекаемых на работу кадров, обеспечить регулярное повышение их квалификации и обмен опытом работы.
Рассматривая целесообразность новых подходов к формированию среды жизнедеятельности, следовало, с нашей точки зрения, обратиться к отечественному и зарубежному опыту. Применительно к опыту индустриализации в СССР особого внимания заслуживает формирование Сталиногорского энергохимического комбината в начале 30-х годов прошлого века. Отметим, что по объему капитальных вложений комбинат занимал второе место в СССР, лишь немного уступая Магнитке. Даже предварительный просмотр состава электрохимкомбината позволяет отметить комплексный подход к развитию нового промышленного узла, в котором достаточно четко выделяются
четыре группы взаимоувязанных объектов: профилирующие предприятия, представленные химкомбинатом в составе 15 заводов, 9 шахт, газового завода и электростанции; обслуживающими профилирующие предприятия производственными объектами; инфраструктурный комплекс с объектами транспортной, инженерной инфраструктуры и гидротехнических сооружений, объекты внешнего транспорта и газопровод; а также индустриальный город. В силу определенных обстоятельств не все задачи комплексного развития комбината и города, создания благоприятной среды жизнедеятельности удалось реализовать. Тем не менее, этот опыт позволил приобрести пути и методы обеспечения комплексного развития, которые были бы полезны при формировании других индустриальных гигантов страны.
Поучительным примером нового подхода к формированию среды жизнедеятельности в связи с кардинальным изменением социально-экономического развития и пространственной организации является Рурский бассейн ФРГ. Рассматривая особенности преобразования Рурской агломерации, осуществленного за чрезвычайно короткий исторический период - 30-40 лет, представляется важным привести наиболее существенные направления и методы, позволившие в значительной мере реализовать намеченные цели и задачи6.
Ниже сформулированы выводы, полезные в значительной мере и для отечественной практики.
Первое и возможно самое главное - преобразования носили комплексный и системный характер. Они были направлены на взаимоувязанное и целенаправленное изменение экономических, социально-психологических и иных «укладов», сопряженных с пространственно-планировочной и инфраструктурной организацией территории, включая формирование благоприятной среды жизнедеятельности.
Второе - в результате активной позиции местных органов управления и заинтересованного участия населения удалось, по-видимому, создать обновленную общность людей, объединенную общими целями и задачами, направленными на реализацию коллективных, общинных интересов и не вступающих в противоречие с индивидуальными интересами. Следует подчеркнуть, что, скорее всего, удалось увязать и все четыре группы интересов: общенациональные, региональные (агломерационные, мегалополисные и региональные), муниципальные и личностные (индивидуальные). Формирование такой общности людей в обычных (типичных) условиях, как показывает исторический опыт, требует вызревания через передачу, накопление знаний и опыта путем смены многих поколений.
Третье - произвести в течение короткого периода смену технологических укладов - с 3-4-го на 5-й - постиндустриаль-
6 Анализ кардинальных изменений в социально-экономическом развитии и характеристика примененных методов управляющего воздействия изложен в книге автора статьи «Проблемы регулирования развития городов и городских агломераций в условиях реструктуризации угольной промышленности (зарубежный и отечественный опыт)» (М., 2015).
ный, с зачатками 6-го уклада. Это - многосторонний процесс, включающий:
- переход от преимущественного тяжелого физического труда (в том числе и ручного) в угольной и металлургической промышленности к современным и «продвинутым» производствам и сферам деятельности, основанным на широком использовании инновационных методов и технологий, а также новых форм организации производства и научной деятельности, включая передовые подходы и формы их пространственной организации (научно-технологические парки и т.д.);
- активное и масштабное формирование системы образования всех уровней при лидирующей роли университетов, сочетающих подготовку кадров и широкий спектр фундаментальных и прикладных научных исследований, не только ориентированных на внутринациональные потребности, но и возглавляющих новые направления, получающие в том числе мировое признание; наряду с высшим образованием широкое распространение получило профессиональное образование на дуальной основе;
- активное, масштабное и разностороннее развитие культуры и искусства, открытие театров и музеев, спортивных объектов, нестандартное использование существующих индустриальных сооружений не только в качестве музейных объектов прежних промышленных технологий, но и как мест размещения современных культурных и спортивных видов деятельности; совокупность указанных объектов - основа познавательного и иных форм туризма, а высокий уровень транспортного и гостиничного обслуживания - важные условия для масштабного притока туристов.
Четвертое - формирование новой пространственной организации территории и благоприятной среды жизнедеятельности, включающих:
- переход от экологически неблагоприятной среды (угольная, металлургическая промышленность, ущербные системы ЖКХ, транспортные средства и пути сообщения) к активной природоохранной деятельности с масштабным ростом лесных угодий; исключение открытых выбросов в атмосферу и сбросов вредных производственных и коммунальных отходов и стоков; рекультивация земель и, прежде всего, террикоников и нарушенных земельных угодий, превращаемых в парковые зоны и рекреационные территории; создание предприятий и технологий, ориентированных на переработку «вредных» грунтов и стоков;
- максимальный сбор и утилизация производственных и бытовых отходов (последние позволяют удовлетворять 12% потребности в тепловой энергии); масштабное расширение использования возобновляемых источников энергии, что снижает выбросы ТЭЦ. ФРГ - одна из мировых лидеров в использовании возобновляемых источников энергии;
- новые подходы к пространственной организации и совершенствованию расселения, направленные: на создание благоприятных планировочных, инженерных условий для реализации прогрессивной миссии и приоритетных направлений социально-экономического развития, способствующих повышению конкурентоспособности территории и ее инвестиционной
привлекательности; реализацию задач внутриагломерационного развития, касающихся упорядочения, рационализации развития муниципальных образований, городских и сельских поселений по вопросам, которые лучше, эффективнее и с большей пользой решать на межмуниципальном уровне; совершенствование транспортного комплекса (транспортного каркаса) с разделением (отделением) транзитного потока от межмуниципальных потоков людей и грузов; улучшение взаимосвязи не только в пределах своего региона, но и соседних территорий, с которыми могут быть общие экономические и иные интересы, включая производственные кооперированные связи, маятниковые миграции населения, а также связи, способствующие формированию единого экономического пространства.
Решение поставленных задач, как показывает опыт Рура, стало возможным лишь в рамках формирования общей (единой) концепции пространственного развития, позволяющей в условиях ограниченных территориальных ресурсов увязать основные элементы пространственной организации агломерации в непротиворечивое единство.
Пятое - системный подход к управлению и регулированию социально-экономического развития и пространственной организации, включающий:
- разработку концепции и совокупность проектов и проектной документации развития Рурской агломерации и расположенных на её территории объектов;
- законодательное, правовое и нормативное обеспечение;
- финансово-бюджетные и хозяйственные механизмы, позволяющие обеспечить реализацию концепции и проектов развития Рурской агломерации;
- межмуниципальное сотрудничество, активно поддерживаемое на региональном и общенациональном уровне, а также в рамках ЕС;
- мониторинг и методы (инструменты) корректировки направлений совершенствования развития агломерации с учетом результатов наблюдения, изменяющихся внешних условий и новых потребностей внутреннего развития.
Шестое - активная разработка и практическое использование инновационных направлений, при значительном акценте на формирование благоприятной экологической среды: масштабное вовлечение возобновляемых источников энергии и разностороннее развитие «зеленой» промышленности.
Завершая рассмотрение преобразований, происходящих в Рурской агломерации, представляется целесообразным особое внимание обратить на системный подход, обеспечивающий взаимоувязанное, консолидированное развитие всех преобразовательных процессов в регионе. При этом важно отметить качественное изменение роли региона и муниципалитетов в разработке и реализации задач по социально-экономическому развитию и пространственному переустройству. Большая доля ответственности за будущее региона отводилась местным властям, которые должны были разработать концепции регионального развития и представить их в вышестоящие инстанции. Одобренные проекты получали финансирование.
Приведенные направления и методы представляется важным учитывать при решении сложных задач в отечественных условиях. Россия стоит перед острейшей необходимостью кардинального преобразования структуры экономики - перехода от одностороннего развития хозяйства (лишившего, в том числе, градообразующей основы многие городские поселения) к его многоотраслевой основе, базирующейся на использовании передовых достижений науки и техники. Такой переход возможен лишь при условии, что в этом процессе практически «на равных» будет участвовать качественно измененная территориально-градостроительная основа, которая должна стать активной и многофункциональной «платформой», солидарно взаимодействующей с другими участниками процесса преобразования экономики региона.
Среди основных функций, реализуемых на территории региона выделим: подготовку и переподготовку кадров с учетом потребностей новой экономической структуры; развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, ориентированных в значительной мере на развитие приоритетных направлений; формирование объектов культуры, искусства, спорта, способствующих созданию креативной атмосферы; развитие инженерной и транспортной системы, а также расселения с учетом изменяемой пространственной организации территорий; формирование общей зоны экологического благополучия. Все это, в конечном счете, будет способствовать созданию благоприятной среды жизнедеятельности и формированию условий для воспроизводства главного ресурса - человеческого капитала.
По-видимому, речь должна идти о новой форме территориально-градостроительной организации, состав и границы которой определяются не только зонами маятниковых миграций (как это имеет место применительно к городским агломерациям), а расположением (или необходимостью размещения) объектов различного функционального назначения, призванных содействовать развитию стратегических направлений, определяющих место региона в национальном и международном разделении труда.
Одной из важных и не менее значимой задачей становится определение методов и инструментов, обеспечивающих реализацию стратегических направлений и целенаправленное развитие территориально-градостроительной системы. В этом отношении следует выделить законодательно-нормативную базу, финансово-бюджетные отношения, организационно-административные и другие методы. Полноценная реализация всего комплекса направлений возможна лишь при условии активизации местного самоуправления, развития межмуниципального сотрудничества, а также солидарного взаимодействия населения (или представляющих его интересы общественных организаций), бизнес-сообщества, государственных или муниципальных структур управления.
Литература
1. Владимиров, В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием / В.В. Владимиров: Труды РААСН. - М., 2000.
2. Смоляр, И.М. Градостроительное планирование как система: прогнозирование - программирование - проектирование / И.М. Смоляр. - М., 2001.
3. Вавакин,Л.В. Профессионализм в деятельности главного архитектора. По итогам деятельности главного архитектора Московской области (1976-1981) и города Москвы (1987-1996) / Л.В. Вавакин. - М., 2009.
4. Градостроительная доктрина Российской Федерации (проект). РААСН / Г.В. Есаулов (руководитель группы), И.Г. Лежава, В.Я. Любовный, Г.С. Юсин, Д.Ю. Ломакина. - М., 2014.
5. Любовный, В.Я. Города России: альтернативы развития и управления / В.Я. Любовный. - М., 2013.
6. Любовный, В.Я. Проблемы регулирования развития городов и городских агломераций в условиях реструктуризации угольной промышленности (зарубежный и отечественный опыт) / В.Я. Любовный. - М., 2015.
7. Федеральный закон № 172-ФЗ «О государственном стратегическом планировании».
8. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля её реализации».
9. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2014 г. № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
Literatura
1. VladimirovV.V. UpravLeniegradostroitel'stvom i tem'torial'nym razvitiem / V.V. VLadimirov: Trudy RAASN. - M., 2000.
2. Smolyar I.M. GradostroiteL'noe pLanirovanie kak sistema: prognozirovanie - programmirovanie - proektirovanie / I.M. SmoLyar. - M., 2001.
3. Vavakin L.V. ProfessionaLizm v deyateL'nosti gLavnogo arhitektora. Po itogam deyateL'nosti gLavnogo arhitektora Moskovskoj obLasti (1976-1981) i goroda Moskvy (1987-1996) / L.V. Vavakin. - M., 2009.
4. GradostroiteL'naya doktrina Rossijskoj Federacii (proekt) / G.V. EsauLov (rukovoditeL' gruppy), I.G. Lezhava, V.Ya. Lyubovnyj, G.S. Yusin, D.Yu. Lomakina. - M., 2014.
5. Lyubovnyj V.Ya. Goroda Rossii: aL'ternativy razvitiya i upravLeniya / V.Ya. Lyubovnyj. - M., 2013.
6. Lyubovnyj V.YA. ProbLemy reguLirovaniya razvitiya gorodov i gorodskih agLomeracij v usLoviyah restrukturizacii ugoL'noj promyshLennosti (zarubezhnyj i otechestvennyj opyt) / V.Ya. Lyubovnyj. - M., 2015.
7. FederaL'nyj zakon № 172-FZ «0 gosudarstvennom strategicheskom pLanirovanii».
8. PostanovLenie PraviteL'stva RF ot 20 avgusta 2015 g. № 870 «0 soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii, a takzhe o poryadke osushhestvLeniya monitoringa i kontroLya ee reaLizacii».
9.FederaL'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrya 2014 g. № 473-FZ «0 territoriyah operezhayushhego sociaL'no-ekonomicheskogo razvitiya v Rossijskoj Federacii».
