CC BY
233
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ
Рамазанов Р.У.
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ КАК СПОСОБ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Рамазанов Рамазан Успатович, к.ю.н. Должность: прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Место работы: прокуратура Республики Дагестан. Email: [email protected] Аннотация: В статье рассматриваются меры по противодействию коррупции в органах власти и управления. Указывается на проблемы формирования правовых и организационных основ реализации законодательства о противодействии коррупции. Предлагается внесение изменений в действующее законодательство, регламентирующее работу государственных и муниципальных служащих. Также предлагается внесение изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» с целью улучшения правового механизма борьбы с коррупцией. Кроме того, в статье предлагается усилить ответственность должностных лиц за нарушение законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.
Ключевые слова: коррупция, противодействие, борьба, коррупционная практика, государственный служащий, правоприменение, регламент, ответственность, законодательство, муниципальный.
THE REGULATION OF THE WORK STATE AND MUNICIPAL SERVING AS WAY OF THE RELUCTANCE TO CORRUPTIONS
Ramazanov Ramazan Uspatovich, PhD at law. Position: a public prosecutor of the division on control for performance legislation about reluctance of the corruptions. Place of employment: public prosecutor's office of the Republic Dagestan. E-mail: [email protected] Annotation: Measures are considered In article on reluctance of the corruptions in organ of power and management. It is indicated on problems of the shaping legal and organizing основ to realization legislation about reluctance of the corruptions. Contributing the changes is Offered to acting legislation, specifying work state and municipal employees. Is it Also offered contributing the changes to Federal law "About state civil service of the Russian Federation" and in Federal law "About municipal service in Russian Federation" for the reason improvements of the legal mechanism of the fight with corruption. Besides, in article is offered intensify responsibility of the executives for breach legislation about state civil and municipal service.
Keywords: corruption, anti-corruption measures,
struggle, anti-corruption practice, state officer, law application, regulations, responsibility, legislation, municipal.
Определяя основные направления борьбы с коррупцией на современном этапе развития государства и общества, надо учитывать, что коррупция является
следствием, а не причиной проблем в экономической, политической и социально-культурной сферах. Поиск эффективных путей преодоления этого явления необходимо осуществлять на основе совершенствования законодательства во всех сферах жизни общества.
Главные усилия необходимо направить на профилактику коррупционных действий с учетом требований времени и прогнозов на ближайшую перспективу, устранение причин коррупции, а также привлечение к ответственности коррупционеров.
Одним из направлений по противодействию коррупции является создание законодательства, препятствующего совершению действий коррупционного характера1. Приоритетной должна быть разработка таких правовых норм, которые не оставляли бы возможности для коррупционных злоупотреблений во всех сферах общественной жизни. Устранять «административные барьеры» и коррупционные «лазейки» необходимо посредством детальной регламентации работы государственных и муниципальных служащих.
Административному праву принадлежит ведущая роль в противодействии коррупции и надлежащей организации деятельности должностных лиц.
При этом задачей административного права является законодательное закрепление механизма, устанавливающего правила поведения должностных лиц при выполнении служебных задач. Широкие законодательно установленные возможности должностных лиц создают благоприятную почву для коррупции, тогда как излишняя регламентация действий и порядка принятия решений должностными лицами способствует снижению самостоятельности, что приводит к неэффективной работе органа власти.
В этой связи полагаем, что эффективным способом противодействия и борьбы с чиновничьим произволом является разработка и внедрение административных регламентов работы органов власти с привлечением к этому процессу всех инструментов гражданского общества.
Административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими внутреннюю организацию органов власти, процедуры исполнения государственных функций, а также предоставления государственных и муниципальных услуг.
Термин «регламент» от латинского «regula» — норма, правило, означает порядок работы органов, учреждений, организаций.
Согласно толковым словарям русского языка под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности или последовательности работ.
Назначение административных регламентов заключается в установлении критериев действий должностных лиц.
Виды административных регламентов различаются по предмету регламентирования. При этом выделяются: регламенты органов исполнительной власти; регламенты исполнения государственных функций; регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг.
Все виды регламентов утверждаются приказами руководителя органа.
В соответствии с действующим законодательством органами местного самоуправления должны прини-
1 См.: Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. — 2006. — № 6. — С. 3.
маться лишь административные регламенты предоставления муниципальных услуг.
Административный регламент органа исполнительной власти официально именуется «регламент внутренней организации органа исполнительной власти».
Такое наименование данного вида регламентов установлено Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. от 19.08.2011 г. № 705)2 и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. 19.08.2011 г. № 705)3
Порядок утверждения регламентов органов государственной власти субъектов устанавливается субъектами самостоятельно.
Так, в Республике Дагестан действует Типовой регламент внутренней организации органов исполнительной власти Республики Дагестан (утвержден постановлением Правительства РД от 02.10.2008 № 333).
Административный регламент органа исполнительной власти содержит основные правила внутренней организации органов исполнительной власти.
Кроме того, он содержит общие правила организации взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении, и иными государственными органами.
Административные регламенты исполнения государственных функций являются нормативными правовыми актами органов исполнительной власти (как федеральных, так и в субъектах), устанавливающими сроки и последовательность административных процедур (действий) органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). Также они устанавливают порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействия органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
Административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг являются нормативными правовыми актами, устанавливающими сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей.
Под функцией предоставления государственных и муниципальных услуг понимается деятельность по реализации функций органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которая осуществляется ими непосредственно или через подведомственные учреждения либо иные организации по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Федерации полномочий органов, предоставляющих услуги.
Разделение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг было сделано в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2010 годы, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р4
Дальнейшее правовое закрепление административные регламенты получили в «Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государст-
2 См. Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
3 См. Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
4 См. Собрание законодательства Российской Федерации. —
2005. — № 46. — Ст. 4720.
венных услуг)», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 6795.
При этом важным этапом в процессе формирования административных регламентов оказания государственных и муниципальных услуг стал Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»6.
Так, статья 6 Федерального закона № 210-ФЗ устанавливает, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять их в соответствии с административными регламентами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» утверждены правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, а также правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.
Органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» административных регламентов исполнения функций органом местного самоуправления, а также правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
В Республике Дагестан аналогичное федеральному постановление принято Правительством Республики Дагестан 16.12.2011 № 493 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Полагаем, что необходимо отказаться от практики утверждения различных видов регламентов (регламенты органов исполнительной власти, регламенты исполнения государственных функций, регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг) посредством принятия одного регламента работы органа. В указанный регламент должны включаться положения, регламентирующие порядок исполнения представителями власти государственных и муниципальных функций, а также оказания услуг.
Наличие одного утвержденного регламента в органе власти также будет способствовать быстрому восприятию населением правил работы представителей власти.
Немаловажную роль в регламентации работы государственных гражданских служащих играют должностные регламенты.
Должностные регламенты утверждаются для конкретных должностей государственной гражданской службы.
При этом действующее законодательство не предусматривает порядок принятия должностных регламентов для должностей муниципальной службы, что на наш взгляд является большим пробелом действующего законодательства.
Необходимость принятия административных регламентов установлена Федеральным законом от 27 июля
5 См. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 47. — Ст. 4933.
6 См. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 31. — Ст. 4179.
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ РАБОТЫ СЛУЖАЩИХ
Рамазанов Р.У.
2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», установившим некоторые характеристики административных регламентов7.
Согласно указанному закону профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя.
При этом в должностной регламент включаются: квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 47) определяется, что должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа. Но что имеется в виду под понятием «административный регламент государственного органа», не ясно, так как в указанном законе не говорится о едином
административном регламенте государственного органа.
Следует отметить, что действующее законодательство детально не регламентирует исполнительнораспорядительную деятельность государственных органов, а также органов местного самоуправления, предоставляющих гражданам и юридическим лицам соответствующие публичные услуги (лицензии, разрешения, заключения, справки и др.)8.
В этой связи необходимо регламентировать деятельность должностных лиц, осуществляющих выдачу лицензий, разрешений и т. д., подробно расписав их действия с момента получения документов от физических и юридических лиц, до выдачи разрешительных документов. Необходимо установление норм, детально регламентирующих работу чиновников, не отдавая им на откуп права принятия документов, 30 и более дней на разрешение вопроса, а также не оставляя за служащим
7 См. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
8 См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. — 2008. — № 2.
право на свое усмотрение продлевать сроки разрешения документов. При этом эффективный контроль должен включать обязательную систематическую отчетность и гласность.
Отсутствие чёткой регламентации оказания услуг в различных сферах деятельности приводит к злоупотреблениям. Именно на этом уровне формируется негативное отношение людей к власти в целом, создается представление в массовом сознании о её коррумпированности.
Различные лицензии, разрешения, ссуды, субсидии, ассигнования государственного бюджета и фондов в большинстве случаев распределяются по нечётким критериям. Такая ситуация даёт возможность государственным чиновникам принимать субъективные решения по вопросу, заявление какого просителя удовлетворять, а какого — нет.
К примеру, статья 19 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях граждан, имеющих детей» установлено, что органы, осуществляющие назначение и выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, имеют право на выборочную проверку правильности сообщенных заявителем сведений о доходах семьи, в процессе которой указанные органы вправе запрашивать и безвозмездно получать необходимую информацию у всех органов и организаций независимо от форм собственности, владеющих такой информацией.
В соответствии с п. б ст. 3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам относится определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций.
Указанная норма позволяет вариативно подходить к выполнению возложенных обязанностей, может создать условия, способствующие проявлению коррупции, в том числе стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создавать условия легитимности коррупционных деяний.
Полагаем, что эффективным способом противодействия коррупции будет подробное описание административных процедур на отношения в следующих сферах:
— размещения государственных и муниципальных заказов;
— проведения контрольных и надзорных проверок;
— при приеме на правоохранительную службу;
— лицензирования видов деятельности;
— регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
— предоставления земельных участков;
— предоставления кредитов, ссуд, субвенций, субсидий;
— управления государственным и муниципальным имуществом.
Административные процедуры должны осуществляться на основе приоритета прав, законных интересов и свобод граждан, а также доступности и прозрачности административных процедур.
Необходимо устранять пробелы в правовом поле, связанные с отсутствием четких трактовок и регламентаций деятельности государственных и муниципальных служащих, в целях исключения вариативного подхода к исполнению обязанностей.
Формирование четких регламентаций полномочий представителей власти не позволит выходить им за
рамки установленных требований и не даст возможность произвольно толковать государственные нормы и предписания.
Необходимо внести изменения в действующее законодательство об обжаловании решений органов власти и должностных лиц путем принятия специального закона «Об обжаловании действий должностных лиц на досудебной стадии».
Основные проблемы, порождающие необходимость досудебного обжалования, — это отсутствие заинтересованности государственных и муниципальных органов в рассмотрении жалоб граждан и организаций, устранении допущенных ими ошибок, а также отсутствие механизмов примирительного разрешения споров.
Полагаем, что в КРФоАП необходимо включить статью о ненадлежащем исполнении должностных полномочий (обязанностей) государственными и муниципальными служащими — ненадлежащем использовании должностным лицом своих служебных полномочий, если это повлекло волокиту, несвоевременном и некачественном принятии решений по материалам, находящимся в производстве, информациям контрольных органов и т. д.
Правом составления протоколов (постановлений) об административных правонарушениях наделить работников органов прокуратуры Российской Федерации (в силу ст. 28.4 КРФоАП). Правом рассматривать дела указанной категории наделить судей.
Необходимость досудебного обжалования связана с большими расходами на судебные процедуры, которые, как правило, оказываются дороже предмета спора.
Важнейшую роль в рассматриваемой сфере играет судебный контроль, который осуществляется в ходе рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения, принятые в результаты административного усмотрения.
Необходимо внести изменения в ГПК РФ, установив особый порядок разрешения жалоб (короткий срок разрешения, возложив обязанность по представлению необходимых документов на государственные органы, и т. д.) граждан на действия или бездействия должностных лиц, нарушающих их права и свободы. В настоящее время большое количество дел рассматривается судами по спорам между гражданами и государством. Основной массив административных правонарушений с признаками коррупции образуют жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. При этом рассмотрение таких дел судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства не соответствует сущности такого рода дел. Необходимо рассмотреть вопрос о создании специализированной системы административных судов, которые внесут свой существенный вклад в дело противодействия коррупции, и могли бы наиболее квалифицированно рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов административной власти и их должностных лиц.
Список литературы:
1. Талапина Э. Правовые способы противодействия
коррупции // Право и экономика. - 2006. - № 6. - С. 3.
2. Собрание законодательства Российской Федера-
ции. — 2005. — № 31. — Ст. 3233.
3. Собрание законод ател ьства Российской Федера-
ции. — 2005. — № 4. — Ст. 305.
4. Собрание законод ател ьства Российской Федера-
ции. — 2005. — № 46. — Ст. 4720.
5. Собрание законод ател ьства Российской Федера-
ции. — 2005. — № 47. — Ст. 4933.
6. Собрание законод ател ьства Российской Федера-
ции. — 2010. — № 31. — Ст. 4179.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
8. Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Г ражданин и право. — 2008. — № 2.
Рецензия
на статью «Регламентация работы государственных и муниципальных служащих как способ противодействия коррупции» кандидата юридических наук Рамазанова Р.У.
Статья Рамазанова Р.У. «Регламентация работы государственных и муниципальных служащих как способ противодействия коррупции» посвящена освящению проблемы регламентации работы государственных и муниципальных служащих.
Автором статьи предлагается внесение изменений в действующее законодательство с целью организации надлежащего функционирования государственных и муниципальных служащих. В статье рассматриваются меры по противодействию коррупции в органах власти и управления. Указывается на проблемы формирования правовых и организационных основ реализации законодательства о противодействии коррупции. Предлагается ужесточить ответственность служащих посредством внесения изменения в КРФоАП. Также предлагается внесение изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» с целью улучшения правового механизма борьбы с коррупцией.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку надлежащая регламентация работы государственных и муниципальных служащих является эффективным способом профилактики коррупции.
Автором проведена серьезная работа по определению правил поведения служащих при исполнении ими функций государства.
Научная статья Рамазанова Р.У. соответствует всем требованиям, предъявляемым к научным работам такого рода. Также рецензируемую работу отличают новизна и доказательность ряда идей.
Статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес не содержит плагиата и может быть рекомендована к публикации.
Начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Республики Дагестан
заслуженный юрист Республики Дагестан
Н.М. Караханов
