CC BY
37В ФОКУСЕ: ВОПРОСЫ ГРАЖДАНСТВА
И МИГРАЦИИ
Регламентация двойного гражданства в европейских странах: современные тенденции
Татьяна Васильева
В статье рассматриваются причины и условия предоставления двойного гражданства в европейских странах, современные тенденции и правовые коллизии в данной сфере правового регулирования. По мнению автора, вопрос о множественном гражданстве сильно политизирован, поскольку он связан с проблемой формирования государственности и трактовкой государственной идентичности.
^ Гражданство; миграция; интеграция; идентичность; свобода личности
В настоящее время двойное гражданство разрешено в шестнадцати из двадцати семи государств — членов Европейского союза и в шести допускается при определенных обстоятельствах. Увеличение числа лиц, имеющих двойное гражданство, обусловлено, с одной стороны, повышением мобильности населения и интенсификацией миграционных процессов, ростом количества смешанных браков и предоставлением обоим родителям права передавать свое гражданство ребенку, с другой стороны, развитием международно-правового регулирования в области прав человека и изменением приоритетов национальной политики в отношении предоставления и утраты гражданства. По мнению экспертов, случаи множественного гражданства неизбежны, даже если национальное законодательство и международные договоры государства содержат правила, ориентированные на сокращение числа таких случаев1.
Вопрос о допустимости или недопустимости двойного гражданства носит сугубо политический характер, и способы его решения в различных государствах, как правило, обусловлены исторически. При этом изменение отношения к двойному гражданству мо-
жет происходить в силу различных причин. В странах Западной Европы эти вопросы, как правило, рассматриваются в контексте проблемы интеграции мигрантов (в первую очередь речь идет о гражданах государств, не входящих в состав Европейского союза). Так, в Люксембурге, 45 % населения которого составляют иностранцы, введение в 2008 году двойного гражданства обосновывалось необходимостью формирования открытого сообщества, гармонично интегрирующего лиц, прибывающих в страну2. В странах Центральной и Восточной Европы проблема признания двойного гражданства в первую очередь связана с вопросами становления национальной государственности и определения круга потенциальных граждан страны. Как отмечается в литературе, практически все государства, образованные на территории бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии, использовали законы о гражданстве в качестве эффективного инструмента «этнической инженерии» в целях предоставления особого статуса лицам, принадлежащим к преобладающей или «титульной» этнической группе, независимо от места их проживания3.
В современных условиях признание двойного гражданства все чаще понимается как один из признаков либерализации подходов государства к предоставлению гражданства4, шаг в направлении создания постнациональной концепции правовых связей, открывающей населению государства новые возможности для свободы передвижения и множественной идентичности5. Все большее распространение получает точка зрения, согласно которой гражданство должно рассматриваться как выражение личной связи со страной, а не личной лояльности, и лицо может быть связано отношениями не только политического, но и культурного, экономического, социального или эмоционального характера с несколькими государствами6. По мнению члена Комитета по миграции, беженцам и народонаселению Парламентской ассамблеи Совета Европы М. Бусакла, признание государством множественной идентичности — наличия у человека одного или двух гражданств — должно в максимально возможной степени базироваться на выборе самого заинтересованного лица7. Для многих бипатри-дов сохранение гражданства по происхождению имеет важное значение как элемент личной идентификации, а выбор двойного гражданства — как одно из существенных проявлений свободы личности. Необходимо учитывать также и тот факт, что многие граждане стран Центральной и Восточной Европы, пережившие развал государств, в которых родились, рассматривают второе гражданство и в качестве определенной гарантии личной безопасности.
Конституционное регулирование двойного гражданства
Во многих государствах вопросы гражданства не относятся к сфере конституционного регулирования. Соответственно, и положения о множественном гражданстве встречаются лишь в отдельных учредительных актах. Как правило, закрепление соответствующих положений обусловлено политизацией вопросов двойного гражданства в конкретной стране, наличием многочисленной диаспоры за рубежом, существованием особых связей с определенными странами в силу общего прошлого, близости языка и культуры. На конституционном уровне, как правило, закреп-
ляются общие подходы к двойному гражданству. В частности, в учредительных актах могут предусматриваться:
— общий запрет двойного гражданства (ч. 2 ст. 7 Конституции Княжества Андорра 1993 года: «Получение или сохранение гражданства, отличного от гражданства андоррского, влечет утрату последнего на условиях и в сроки, установленные законом»);
— допустимые основания отступления от такого запрета (абз. 2 ст. 12 Конституции Литовской Республики 1992 года: «За исключением установленных законом отдельных случаев, никто не может быть одновременно гражданином Республики и другого государ-ства»8);
— возможность сохранения двойного гражданства в отношениях с определенными странами с учетом особых взаимоотношений (ч. 3 ст. 11 Конституции Королевства Испания 1978 года: «Государство может заключить договоры о двойном гражданстве с ибе-ро-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства»9).
В соответствии с Законом о реализации положений Конституции Черногории 2007 года, принятым одновременно с учредительным актом, гражданам Черногории, обладавшим двойным гражданством на день провозглашения независимости (3 июня 2006 года), было разрешено сохранить гражданство Черногории (ст. 12 указанного закона). Тем, кто получил второе гражданство после провозглашения независимости, но до принятия Конституции Черногории, разрешалось сохранять гражданство Черногории до подписания соглашений о двойном гражданстве между Черногорией и государством их гражданства, но не дольше, чем в течение года после принятия Конституции Черногории10.
Анализ конституционных актов показывает, что в последнее десятилетие в ряде стран (Молдова, Мальта, Румыния) были внесены изменения в положения о гражданстве, отражающие тенденцию к смягчению подходов к множественному гражданству. Так, Конституция Румынии 1991 года в оригинальной редакции гарантировала доступ к публичным
гражданским и военным должностям только лицам, имеющим исключительно «румынское гражданство и местожительство в стране» (ч. 3 ст. 16), однако в 2003 году указанные ограничения были сняты.
Регулирование вопросов двойного гражданства в законодательстве11
В законах европейских государств вопросы двойного гражданства детально не регламентируются12. Как правило, в них лишь определяется общее отношение к множественному гражданству и к лицам, имеющим гражданство других государств. В одних странах признание двойного гражданства носит безусловный характер (ст. 3 Закона № 8389 от 5 августа 1998 года об албанском гражданстве: албанский гражданин может иметь одновременно другое гражданство), в других гарантируется лишь в определенных обстоятельствах (ч. 2 ст. 18 Закона о гражданстве Черногории от 21 февраля 2008 года: двойное гражданство может устанавливаться в соответствии с международным договором на основании принципа взаимности13).
В тех государствах, где двойное гражданство не разрешено, в законах может содержаться требование выбора одного из гражданств в течение установленного срока. Так, в Эстонии лицо, которое по рождению приобрело гражданство другого государства наряду с эстонским, должно отказаться либо от эстонского гражданства, либо от гражданства другого государства в течение трех лет после достижения им 18-летнего возраста (ст. 3 Закона о гражданстве 1995 года). Следует отметить, что некоторые страны, допускающие двойное гражданство для своих граждан, не исключают возможности восстановления требования об отказе от прежнего гражданства (ст. 27 Закона об албанском гражданстве: албанское государство в соответствии с духом международных конвенций о предотвращении случаев двойного гражданства и безгражданства резервирует за собой право требовать от граждан или лиц, ходатайствующих о приобретении албанского гражданства, выбора одного из имеющихся гражданств).
Правовое положение лиц, имеющих двойное гражданство, сравнительно редко регламентируется в законах о гражданстве. Вместе с тем Законом № 136-3 от 1 августа 2002 го-
да «О гражданстве Республики Беларусь» предусматривается, что граждане страны, имеющие двойное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Республики Беларусь (ч. 2 ст. 11). В соответствии с Законом «О гражданстве Республики Молдова» граждане этого государства, постоянно и на законных основаниях проживающие на территории страны и обладающие на законных основаниях гражданством другого государства, имеют те же права и обязанности, что и остальные граждане страны, за исключением случаев, предусмотренных законом. Лица с двойным гражданством считаются военнообязанными, если постоянно и на законных основаниях проживают на территории страны, вне зависимости от того, освобождены ли они от прохождения воинской обязанности в другом государстве или нет (ст. 25).
Для национального права некоторых государств имеет значение только принадлежность лица к их гражданству, то есть бипатрид рассматривается исключительно как гражданин этого государства (ч. 2 ст. 2 Закона IV
1993 года о венгерском гражданстве; ч. 2 ст. 9 Закона Латвийской Республики от 22 июля
1994 года «О гражданстве»; ст. 27 консолидированной версии Закона № 37/81 от 3 октября 1981 года о гражданстве Португалии); ст. 2 Закона о гражданстве Хорватии от 28 июня 1991 года). В некоторых из этих государств допускается отступление от данного правила в случаях, предусмотренных международными договорами (ст. 28 Закона о гражданстве Люксембурга от 23 октября 2008 года; ст. 2 Закона о гражданстве Черногории) или законами страны (ст. 28 Закона о гражданстве Люксембурга). Практически во всех законах о гражданстве регламентируются допустимые случаи приобретения или сохранения второго гражданства. Можно выделить несколько наиболее типичных ситуаций, определяющих возникновение двойного гражданства.
1. Натурализация без утраты предшествующего гражданства
Натурализация, то есть предоставление гражданства лицу, не являющемуся гражданином
страны по рождению, по его ходатайству на основании решения компетентного органа, представляет собой наиболее типичный и адекватный способ приобретения гражданства мигрантами в первом поколении. Заметно увеличивается число стран, которые не требуют отказа от прежнего гражданства в случае натурализации14. Но данная тенденция, очевидно проявляющаяся в государствах Западной Европы, не столь характерна для государств Центральной и Восточной Европы.
Отказ от прежнего гражданства как условие натурализации сохраняется в ряде госу-дарств15. Как правило, это объясняется тем, что двойное гражданство препятствует полной интеграции бипатрида в стране нового гражданства, а также приводит к неравномерному распределению бремени прав и обязанностей между лицами, имеющими одно или несколько гражданств. Вместе с тем необходимо учитывать, что и законодательством этих стран могут предусматриваться случаи отступления от требования об отказе от второго гражданства. Так, в соответствии Законом о гражданстве Германии от 22 июля 1913 года не обязаны отказываться от прежнего гражданства лица, имеющие гражданство других государств — членов ЕС16, также это необязательно в случаях, предусмотренных международным договором (ч. 2, 3 ст. 12). Кроме того, сохранение прежнего гражданства в случае натурализации допускается, когда: 1) закон другого государства не требует отказа от гражданства; 2) иностранное государство обычно отказывается освобождать от гражданства; 3) иностранное государство отказывается предоставлять освобождение от гражданства по причинам, которые не зависят от гражданина, или выдвигает необоснованные условия; 4) множественное гражданство является единственным препятствием для натурализации лиц старшего возраста, и процесс освобождения от гражданства предполагает необоснованные сложности, а неудача с предоставлением гражданства приведет к особым трудностям; 5) отказываясь от иностранного гражданства, иностранец окажется в неблагоприятном положении в связи с утратой своих гражданских прав, в частности экономического характера или в отношении собственности; 6) иностранец имеет проездной документ, выдача которого предусмотрена статьей 28 Конвенции о ста-
тусе беженцев (ч. 1 ст. 12 указанного закона). В силу этих причин значительное число натурализованных граждан сохраняют свое прежнее гражданство. Так, в 2006 году такие лица составляли 51 % от всех натурализованных граждан Германии17.
В Испании с 1990 года требование отказа от прежнего гражданства не распространяется на граждан стран Латинской Америки, Андорры, Филиппин, Экваториальной Гвинеи и Португалии18 (п. «Ь» ст. 23, ч. 1 ст. 24 Гражданского кодекса Испании). В испанской литературе такой подход объясняется признанием граждан названных государств членами испанского культурного сообщества (в силу близости традиций, культуры, языка) и определенных исторических обязательств по отношению к ним19.
В некоторых государствах (Дания, Германия, Австрия) для получения удостоверения о натурализации необходимо представить документ об освобождении от прежнего гражданства, в других (Испания) этого не требуется. В Болгарии государственные органы требуют предоставления доказательств отказа от гражданства до рассмотрения ходатайства о приеме в гражданство, в Хорватии их необходимо представить в течение двух лет после приема в гражданство. В Нидерландах и Норвегии новое гражданство может быть аннулировано, если лицо не откажется от гражданства по происхождению.
В соответствии с существующими международными стандартами сохранение прежнего гражданства считается допустимым, если отказ от него или его утрата невозможны, если отказа нельзя обоснованно требовать20, а также если лицо, о котором идет речь, является беженцем. Эти стандарты нашли отражение в законодательстве Австрии, Дании, Нидерландов, Норвегии, Чехии, Германии. В австрийской практике сохранение прежнего гражданства возможно и в тех случаях, когда страна гражданства заинтересованного лица находится в состоянии войны или в ней не функционирует административная система.
В соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве от 6 ноября 1997 года21 добровольное приобретение гражданства другого государства рассматривается как допустимое условие утраты гражданства по инициативе государства-участника (подп. «а» п. 1 ст. 7). Однако следует отметить, что доб-
ровольное приобретение гражданства иностранного государства в настоящее время во многих странах не влечет за собой автоматической утраты гражданства по происхожде-нию22. В последнее десятилетие соответствующие изменения были внесены в законодательство Мальты (2000), Исландии (2003), Финляндии (2003), Бельгии (2007), Люксембурга (2009), Турции (2009).
Следует отметить, что в законодательстве о гражданстве отдельных государств могут устанавливаться различные подходы к иностранцам и собственным гражданам. В частности, Болгария, Хорватия и Словения требуют отказа от прежнего гражданства в случае натурализации иностранцев, но не в случае приобретения гражданства других государств собственными гражданами. Ирландия, наоборот, допускает натурализацию иностранцев без отказа от прежнего гражданства, но не разрешает собственным гражданам сохранять ирландское гражданство, приобретая гражданство иного государства.
В ряде стран для сохранения прежнего гражданства в случае натурализации за рубежом необходимо согласие государственных органов страны происхождения (ч. 2 ст. 25 Закона о гражданстве Германии; ст. 28 Закона о гражданстве Австрии 1985 года). В настоящее время сохранение австрийского гражданства может быть, в частности, оправдано и исходя из специфических интересов частной и семейной жизни заявителя или интересов малолетних детей, а сохранение гражданства Германии — исходя не только из публичных, но и из частных интересов.
2. Предоставление гражданства представителям диаспоры
Предоставление гражданства в особом порядке для лиц, не проживающих на территории страны, но имеющих с ней близкие культурные связи, предусматривается в ряде государств Западной Европы (Дания, Испания, Франция, Германия, Ирландия, Греция, Италия, Португалия) и Восточной Европы (Болгария, Сербия, Хорватия, Венгрия, Литва, Румыния). Следует отметить, что число лиц, на которых распространяются указанные меры, достаточно велико. Под требования Закона о румынском гражданстве подпадают 2,5 млн граждан Молдовы, под требования
Закона о болгарском гражданстве — 2/3 населения Македонии23. Некоторые из тех государств, которые предоставляют гражданство представителям диаспоры, выражают недовольство в отношении аналогичной политики других государств, ориентированной на этнические меньшинства, которые проживают на их территории (Хорватия — в отношении Италии, Румыния — в отношении Венгрии). Необходимо учитывать, что политика стран Центральной и Восточной Европы в данной сфере обусловлена особенностями становления и формирования их государственности. Немногие из них имели опыт существования в качестве самостоятельных государств. После распада Союза Советских Социалистических Республик, Социалистической Федеративной Республики Югославии и Чехословацкой Социалистической Республики число государств в Центральной и Восточной Европе существенно увеличилось. По мнению экспертов, либерализация подходов к двойному гражданству для представителей «титульной» нации во многих из этих стран воспринимается как восстановление исторической справедливости в отношении тех бывших граждан, которые в силу исторических обстоятельств, не меняя места своего жительства, оказались за пределами страны своего происхождения, и их потомков24.
Закрепление возможности предоставления гражданства в упрощенном порядке представителям диаспоры может порождать определенные сложности в отношениях между соседними государствами. Эта проблема встает достаточно остро, когда речь идет о государствах, образовавшихся в результате распада империи или многонациональной федерации, границы которых были установлены достаточно произвольно. В качестве примера можно привести конфликт между Венгрией и Словакией. Венгрия 26 мая 2010 года внесла изменения в Закон IV 1993 года о венгерском гражданстве, предоставив право на приобретение венгерского гражданства без соблюдения требований об отказе от прежнего гражданства и проживании на территории страны потомкам жителей венгерской части Австро-Венгрии25, если они осознают себя венграми. При этом предоставляемый статус не давал им избирательных прав. Поправка вступила в силу 1 января 2011 года, однако ходатайства о предоставлении венгерского гражданства в
особом порядке было разрешено подавать, начиная с 20 августа 2010 года. Следует учитывать, что почти четверть этнических венгров проживает за пределами страны в соседних государствах. По данным официальных переписей населения, проведенных в 2000— 2002 годах, в Румынии проживало 1 435 000 венгров, в Словакии — 516 000, в Сербии и Черногории - 293 000, в Украине - 156 000, в Хорватии — 16 000, в Словении — 8 50026. В ответ на действия венгерских властей Словакия в тот же день внесла в Закон № 40/1993 о гражданстве Словацкой Республики изменения, предусматривавшие автоматическую утрату лицом словацкого гражданства в случае добровольного получения гражданства другого государства в порядке натурализации.
3. Предоставление гражданства по рождению ребенку, родившемуся в смешанном браке
Законы о гражданстве большинства государств являются нейтральными с точки зрения пола, то есть допускают возможность предоставления гражданства как по отцовской, так и по материнской линии. Соответственно, дети, родившиеся от смешанных браков, получают право на гражданство как отца, так и матери. В настоящее время все старые государства Европейского союза предусматривают возможность приобретения гражданства обеих родителей детьми, рожденными в браке, однако в некоторых государствах (Австрия, Нидерланды) устанавливаются определенные ограничения в отношении передачи внебрачному ребенку гражданства отца. В соответствии с оригинальной версией Закона Королевства Нидерландов о гражданстве от 19 декабря 1984 года ребенок, родившийся вне брака, у гражданина Нидерландов и иностранки, автоматически получал гражданство страны в случае установления отцовства в добровольном порядке. После внесения Законом Королевства Нидерландов от 21 декабря 2000 года изменений в законодательство о гражданстве, вступивших в силу 1 апреля 2003 года, ребенок мог приобрести гражданство отца автоматически только в том случае, если отец признавал его еще до рождения27. Процедура признания могла быть осуществлена в любом муниципалитете или у нотариуса на террито-
рии Королевства Нидерландов, а также в посольстве или консульстве страны в тех государствах, где было разрешено признание отцовства в отношении еще не родившегося ребенка (Ирландия, Греция, Португалия, Канада, Соединенные Штаты Америки и др.).
4. Рождение ребенка у родителей-иностранцев на территории другого государства
Одним из показателей либеральности политики государства является предоставление мигрантам во втором или третьем поколении, то есть детям иностранных граждан, родившимся и (или) проживающим в стране на долгосрочной основе, возможности приобретения гражданства страны пребывания в особом порядке. Государства — участники Европейской конвенции о гражданстве должны предусматривать в своем законодательстве возможности, облегчающие получение гражданства данными лицами (подп. «е», «¡» п. 4 ст. 6). Мигранты во втором и третьем поколении имеют гораздо больше оснований претендовать на гражданство страны пребывания, чем их родители. Они лучше социализированы и интегрированы в общество принимающего государства, у них менее четко выражены связи со страной происхождения. Для этой категории мигрантов именно государственный язык страны пребывания, как правило, является родным, а базовые представления об ее истории, культуре, политической и правовой системе они усвоили во время обучения в образовательных учреждениях этой страны.
Европейские государства традиционно отдают предпочтение «праву почвы», однако в настоящее время ряд государств допускает также предоставление гражданства иммигрантам во втором или третьем поколении в особом порядке. Если гражданство предоставляется по рождению, то обычно требуется еще какой-либо дополнительный критерий, свидетельствующий о связи ребенка со страной рождения, который позволяет предположить, что он действительно сможет впоследствии стать частью общества принимающей страны. Как правило, речь идет либо о законном пребывании в течение установленного срока (в Бельгии это — 10 лет, в Германии — 8 лет, в Португалии и Греции — 9 лет), либо о рождении одного из его родителей на
территории страны (как в Испании, Нидерландах, Португалии, Франции, Люксембурге). Гражданство может предоставляться также по достижении определенного возраста в порядке регистрации (как в Бельгии, Испании, Италии, Франции и Финляндии) или в соответствии с упрощенной процедурой натурализации (как в Болгарии, Австрии, Чехии, Венгрии, Румынии). В этих случаях значение имеет проживание самого заинтересованного лица на территории страны в течение установленного срока. Лица, получившие гражданство в связи с рождением на территории страны, могут иметь двойное гражданство по законам Бельгии, Нидерландов, Болгарии, Ирландии, Словении, Великобритании, Люксембурга, Венгрии, Греции, Италии, Португалии, Финляндии, Франции, Румынии.
5. Предоставление гражданства
супругу-иностранцу в связи с заключением брака с гражданином страны
Заключение брака с гражданином страны, как правило, предоставляет иностранцу возможность приобретения гражданства на более выгодных условиях. Согласно Европейской конвенции о гражданстве, ее участники должны предусматривать в своем законодательстве возможность упрощения порядка предоставления гражданства супругам граждан страны (подп. «а» п. 4 ст. 6). Согласно Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы 1081 (1988) «О проблемах гражданства в смешанных браках»28, каждый из супругов должен иметь возможность приобретения гражданства другого супруга, не утрачивая собственного гражданства (п. 5). Такой подход предусмотрен в законах о гражданстве Хорватии (ст. 10), Македонии (ст. 12), Черногории (ст. 11). В двух последних случаях заинтересованное лицо для получения гражданства супруга должно состоять в браке и проживать на территории страны в течение установленного срока.
Введение ограничений для лиц, имеющих двойное гражданство
Эта мера используется лишь в отдельных зарубежных странах — в определенной степени потому, что существуют международные стандарты в данной области. В соответствии
с Европейской конвенцией о гражданстве граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника (п. 1 ст. 17). Как отмечается в Пояснительном докладе к Европейской конвенции о гражданстве, это относится к осуществлению избирательных прав, приобретению имущества или исполнению воинской обязанности, однако при определенных обстоятельствах круг этих прав и обязанностей может быть изменен путем заключения международного соглашения (п. 101).
В тех странах, в которых вводятся такие ограничения, они, как правило, касаются реализации пассивного избирательного права или права занимать государственные должности. Следует отметить, что эти государства либо не участвуют в Европейской конвенции о гражданстве, либо при ее подписании сделали оговорку о неприменении на своей территории положений соответствующей статьи (например, Болгария).
Ограничения, о которых идет речь, могут устанавливаться на конституционном уровне и предусматривать запрет баллотироваться на пост депутата Парламента (ч. 2 ст. 85 Конституции Азербайджанской Республики 1995 года; ч. 1 ст. 65 Конституции Республики Болгарии 1991 года; ч. 1 ст. 56 Конституции Литовской Республики 1992 года; п. «а» ч. 1 ст. 54 Конституции Республики Мальта 1964 года), Президента (ст. 100 Конституции Азербайджанской Республики; ст. 37 Конституции Латвийской Республики 1922 года), а также занимать должность члена Правительства (ст. 121 Конституции Азербайджанской Республики; ст. 110 Конституции Республики Болгарии).
Введение ограничений может осуществляться и на законодательном уровне. Например, в Молдове запрет занимать определенные публичные должности для лиц, имеющих двойное гражданство, был введен Законом № 237-ХУ1 от 7 декабря 2007 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты». Действие этого запрета распространялось на Президента и депутатов Парламента; членов Правительства, Счетной палаты и Конституционного Суда Республики Молдова; судей; членов Совета
директоров Национального банка Молдовы и Национальной комиссии по финансовым рынкам, Центральной избирательной комиссии; сотрудников службы разведки, государственной безопасности, органов государственной охраны, прокуратуры, дипломатических служб и государственной службы специальной связи; полицейских, таможенников, государственных служащих, сотрудников Центра по борьбе с экономической преступностью и коррупцией, имеющих доступ к государственным тайнам; мэров и председателей местных органов публичной администрации. Закон не предусматривал механизма проверки наличия двойного гражданства у кандидатов на публичные должности и не гарантировал прав лиц, имевших двойное гражданство и занимавших такие должности на момент его принятия.
В соответствии со статьей 9 указанного закона были внесены изменения в Избирательный кодекс Республики Молдова, согласно которым:
— лицо, имеющее двойное гражданство или подавшее ходатайство о предоставлении ему второго гражданства, должно сделать об этом соответствующее заявление во время регистрации его в качестве кандидата (ч. 2);
— лица, имеющие двойное гражданство, должны представить документ об отказе от гражданства другого государства, о начале процедуры отзыва или об отзыве ходатайства
0 предоставлении гражданства для признания факта их избрания в Парламент (ч. 3);
— отсутствие соответствующего заявления или фактическое получение лицом второго гражданства в период осуществления им депутатских полномочий является основанием для лишения его депутатского мандата на основании постановления Конституционного Суда Республики Молдова по представлению Центральной избирательной комиссии (ч. 4).
Введение этих ограничений было связано с политикой румынских властей, направленной на предоставление румынского гражданства гражданам Молдовы в упрощенном порядке, и существенным возрастанием после
1 января 2001 года числа лиц, имеющих двойное гражданство, в связи с предоставлением гражданам Румынии права безвизового въезда на территорию государств — членов ЕС. Президент Республики Молдова отказался подписать соответствующий закон, но Пар-
ламент преодолел вето главы государства 10 апреля 2008 года29.
Европейский Суд по правам человека дважды рассматривал жалобы о соответствии запрета баллотироваться в Парламент для граждан Молдовы, имеющих второе гражданство, статье 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (о праве на свободные выборы)30. В решении Большой палаты от 27 апреля 2010 года по делу Танасе против Молдовы Европейский Суд отметил, что обзор практики государств — членов Совета Европы свидетельствует о консенсусе в отношении того, что, если множественное гражданство разрешается, то наличие гражданства нескольких государств не должно служить препятствием для избрания кандидата в члены парламента даже в тех случаях, когда этнический состав населения государства является неоднородным и число членов парламента с множественным гражданством достаточно велико. Однако, несмотря на это, различие в подходах может быть оправдано, если существуют исторические или политические причины, требующие введения ограничений (п. 172).
Европейский Суд обратил внимание на то, что Молдова является государством — участником Европейской конвенции о гражданстве и при этом не сделала каких-либо оговорок в отношении применения статьи 17 Конвенции на ее территории. Кроме того, было отмечено, что соответствующий запрет введен через семнадцать лет после провозглашения Республики Молдова независимым государством и через пять лет после признания в ней двойного гражданства. В таких обстоятельствах аргументы о необходимости защиты законодательства, институтов и национальной безопасности не выглядят достаточно убедительными, а Правительство Республики Молдова не смогло предоставить каких-либо объяснений тому, что такая озабоченность в отношении лиц, имеющих двойное гражданство, возникла у него сравнительно недавно, а не сразу же после введения двойного гражданства (п. 174). В этой связи Европейский Суд признал положения Закона № 237-XVI от 7 декабря 2007 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» несоразмерными преследуемой им легитимной цели и установил факт нарушения статьи 3 Протокола № 1. Следует отметить,
что после вынесения данного решения Европейского Суда число депутатов, имеющих румынское гражданство, составило 10 % от общего числа членов Парламента Республики Молдова31.
Механизм учета лиц с двойным гражданством
Этот механизм зависит от принятой в каждом государстве системы учета граждан. В Финляндии сведения о наличии двойного гражданства вносятся в информационную систему населения (гл. VI Закона 359/2003 от 1 июня 2003 года о гражданстве), в Турции отметка о приобретении гражданином страны иностранного гражданства делается в книгах регистрации актов гражданского состояния (ст. 44 Закона № 5901 от 29 мая 2009 года о гражданстве).
Наиболее детально вопросы учета граждан регламентируются в законодательстве Словении и Черногории. Информация о наличии у того или иного лица иностранного гражданства вносится в реестр граждан Черногории (ст. 34 Закона о гражданстве Черногории от 21 февраля 2008 года) или в центральный реестр актов гражданского состояния Словении, где также указываются сведения о времени получения лицом иностранного гражданства (ч. 1 ст. 31, ч. 3 ст. 33 Закона о гражданстве Словении от 25 июня 1991 года). Персональные данные сохраняются в таких реестрах в течение 50 лет после смерти гражданина или утраты им гражданства страны (ч. 2 ст. 35 Закона о гражданстве Черногории; ч. 3 ст. 33 Закона о гражданстве Словении). Государственные органы, ведающие вопросами гражданства, могут передавать содержащиеся в реестрах сведения на основе взаимности исключительно в целях урегулирования вопросов гражданства или осуществления уголовного разбирательства при условии соблюдения требований защиты персональных данных (ст. 38 Закона о гражданстве Черногории; ст. 36 Закона о гражданстве Словении).
Предпринимались попытки внесения изменений в законодательство о гражданстве, связанных с учетом лиц с двойным гражданством, и в странах Содружества Независимых Государств. Так, в Украине правительственной коалицией в Верховную Раду был
внесен проект Закона № 3102-1 от 18 ноября
2008 года «О декларировании иностранного гражданства»32, предусматривавший необходимость уведомления гражданами компетентных государственных органов о наличии у них двойного гражданства в течение 90 дней после его получения и применение наказания в виде штрафа (в размере от 100 до 500 ежемесячных минимальных размеров оплаты труда для рядовых граждан и от 1 000 до 3 000 ежемесячных минимальных размеров оплаты труда для должностных лиц) к лицам, уклонившимся от такого уведомления. Законопроект был одобрен в первом чтении 2 июня
2009 года, однако его дальнейшее рассмотрение было приостановлено33.
Международно-правовое регулирование вопросов множественного гражданства
В докладе Комитета экспертов по вопросам гражданства Совета Европы отмечается, что на универсальном уровне не было заключено договоров, в которых бы регламентировались вопросы множественного гражданства в целях гармонизации внутреннего законодательства государств-участников34. В настоящее время международно-правовые инструменты регламентируют лишь отдельные аспекты множественного гражданства. Ряд европейских стран являются участниками Протокола о воинской обязанности в некоторых случаях двойного гражданства от 12 апреля 1930 года35, Конвенции об обмене информацией по вопросам приобретения гражданства от 10 сентября 1964 года36, Конвенции о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случае множественного гражданства № 43 от 6 мая 1963 года37 (и протоколов к ней: Протокола № 95 от 24 ноября 1977 года38; Дополнительного Протокола № 96 от 24 ноября 1977 года39; Второго Протокола о внесении изменений № 149 от 2 февраля 1993 года40), Европейской конвенции о гражданстве (1997)41.
Следует отметить, что Европейская конвенция о гражданстве, в отличие от действовавшего ранее регулирования42, занимает более гибкую позицию по отношению к множественному гражданству, допуская различие в подходах государств-участников и признавая право каждого из них самостоятельно опре-
делять в рамках своего внутреннего законодательства, какие последствия влечет для граждан данной страны получение или наличие другого гражданства (преамбула). Вместе с тем государства-участники сочли целесообразным отметить, что нахождение надлежащих путей преодоления этих последствий, в частности, в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством, является желательным (преамбула).
Вопросы двойного гражданства регламентируются и на двусторонней основе. Соответствующие соглашения могут затрагивать как общие подходы (в 1998 году Италия и Швейцария подписали договор о взаимном признании двойного гражданства), так и отдельные аспекты проблемы двойного гражданства. Многие страны заключили двусторонние договоры о прохождении воинской службы при наличии двойного гражданства43, при том что данная проблема постепенно утрачивает свою актуальность в связи с отменой обязательного призыва в армию в ряде государств44. В 1994 году Чехия и Словакия подписали договор о регулировании определен -ных вопросов в сфере регистрации актов гражданского состояния и гражданства, который предусматривал регулярный обмен информацией о гражданах одной из договаривающихся сторон, приобретавших гражданство другой стороны. Министры юстиции Хорватии и Боснии и Герцеговины заключили 10 февраля 2010 года соглашение о предотвращении злоупотреблений двойным гражданством в процессе экстрадиции осужденных преступников. В соответствии с этим соглашением разрешается арест и экстрадиция лиц, которые скрываются от правосудия благодаря наличию гражданства обоих государств-участников, причем после вступления соглашения в действие согласия осужденного на отбывание наказания в той стране, где он скрывается от правосудия, более не требуется. Аналогичное соглашение Федерация Боснии и Герцеговины готовится подписать с Сербией45.
Данные социологических исследований свидетельствуют о том, что в последние два десятилетия все большее число стран, в том числе европейских, на законодательном уровне допускает двойное гражданство46. Исследование, проведенное Институтом политических наук Университета Люцерна показало,
что при реформировании законодательства о гражданстве вопрос о двойном гражданстве является одним из наиболее противоречивых. Так, он имел ключевое значение при осуществлении соответствующих реформ в Италии, Литве, Мальте, Турции, Финляндии, Швеции, Швейцарии и являлся одним из наиболее существенных вопросов в Венгрии, Люксембурге, Нидерландах, Испании47. Данный вопрос сильно политизирован, поскольку он связан с проблемой формирования государственности и трактовкой государственной идентичности. К тому же, как отмечается в литературе, тема двойного гражданства очень привлекательна для консервативных политиков как идеальная основа для обсуждения более общих и символических вопросов о том, кто принадлежит и кто не должен принадлежать к «нам»48.
Васильева Татьяна Андреевна — и.о. заведующего сектором сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
tan-vas@mail.ru
1 Cm.: Council of Europe. Committee of Experts on Nationality (CJ-NA): Report on Multiple Nationality. Strasbourg, 30 October 2000. CJ-NA (2000) 13. P. 14.
2 Cm.: ScutoD. Luxembourg: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 24. P. 24 (http://eudo-citizenship.eu/docs/CountryReports/ Luxembourg.pdf).
3 Cm.: Stiks I. A Laboratory of Citizenship: Shifting Conceptions of Citizenship in Yugoslavia and its Successor States: CITSEE Working Paper. 2010. No. 2. P. 11.
4 Cm.: De Hart B., Van Oers R. European Trends in Nationality Law // Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European Countries. Vol. 1: Comparative Analyses / Ed. by R. Baubock, E. Ersb0ll, K. Groenendijk, H. Waldrauch. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006. P. 336.
5 Cm.: Dual Citizenship for Transnational Minorities? How to Respond to the Hungarian-Slovak Tit-for-tat / Ed. by R. Baubock: EUI Working Papers. Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. 2010.
No. 75. P. 2 (http://eudo-citizenship.eu/docs/ RSCAS%202010_75.rev.pdf).
6 См.: De Hart B. Political Debates on Dual Nationality in the Netherlands (1990-2003) // Migration and the Regulation of Social Integration / Ed. by A. Böcker, B. De Hart, I. Michalowski. Osnabrük: Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS), Universität Osnabrück, 2004. P. 154.
7 Is the Child's Acquisition of the Nationality of his or her Country of Immigration a Means of Integration?: Report prepared by M. Bousakla. 3rd European Conference on Nationality «Nationality and the Child». Strasbourg, 11 October 2004. CONF/ NAT (2004) Rapl.
8 В данном государстве неоднократно предпринимались попытки введения множественного гражданства на законодательном уровне, однако Конституционный суд Литовской Республики в решении от 13 ноября 2006 года постановил, что если законодатель хочет снять ограничения в отношении двойного гражданства, то он должен начать процесс пересмотра со статьи 12 Конституции Литовской Республики, а для этого необходимо следовать предусмотренной в Конституции процедуре, то есть провести референдум. Подробнее об этом см.: Kfiris E. Lithuania: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 29. P. 39 (http://eudo-citizenship.eu/ docs/CountryReports/Lithuania.pdf).
9 Начиная с середины прошлого века, Испания заключала такие договоры с латиноамериканскими государствами (в 1958 году — с Чили; в 1959 году — с Перу и Парагваем; в 1961 году — с Никарагуа, Гватемалой и Боливией; в 1964 году — с Эквадором и Коста-Рикой; в 1966 году — с Гондурасом; в 1968 году — с Доминиканской Республикой; в 1969 году — с Аргентиной; в 1979 году — с Колумбией). Договоры предусматривали введение системы так называемого активного и пассивного гражданства, одновременное действие которых исключено. Вопросы, связанные с реализацией прав лиц, на которых распространялось действие соответствующих договоров, и их дипломатической защитой регламентировались законами страны проживания заинтересованного лица. См.: Rubio Marin R., Sobrino I. Spain: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 27. P. 23 (http:// eudo-citizenship.eu/docs/CountryReports/ Spain.pdf).
10 См.: Dzankic J. Lineages of Citizenship in Montenegro: CITSEE Working Paper. 2010. No. 14. P. 20-21.
11 Тексты законов приводятся в действующей редакции по материалам сайтов: http://www. legislationline.org; http://eudo-citizenship.eu; http://recht.germany.ru.
12 Вместе с тем необходимо отметить, что в Законе № m24-XIV от 2 июня 2ООО года «О гражданстве Республики Молдова» с изменениями 2ОО8 года выделяется специальная глава, посвященная двойному гражданству (гл. IV).
13 В настоящее время такой договор заключен только с Македонией.
14 В настоящее время это условие не закреплено в законодательстве Бельгии, Швеции, Великобритании, Исландии, Румынии, Кипра, Мальты, Ирландии, Люксембурга, Венгрии, Греции, Италии, Португалии, Турции, Словакии, Франции, Финляндии, Швейцарии.
15 В Австрии, Латвии, Литве, Чехии, Эстонии, Болгарии, Хорватии, Германии, Дании, Испании, Нидерландах и Норвегии.
16 В 2ОО4 году Федеральный административный суд Германии обращал внимание на то, что гражданам Европейского союза необходимы дополнительные стимулы для приобретения немецкого гражданства: у них нет особой потребности или интереса его приобретать, поскольку возможность жить и работать в Германии гарантирована для них европейским правом. См.: Хорват Э., Рубио-Марин Р. «Все или ничего»? Внешние очертания дискуссии о немецком гражданстве // Сравнительное конституционное обозрение. 2О1О. № 5 (78). С. 51—7О, 58.
17 См.: Dumbrava C. How Illiberal are Citizenship Rules in European Union Countries?: EUI Working Papers. Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. 2010. No. 50. P. 13 (http://cadmus.eui.eu/bitstream/ handle/1814/14114/RSCAS_2010_50.pdf).
18 Соответственно, граждане Испании по рождению сохраняют свое гражданство в случае приобретения гражданства этих стран (ч. 1 ст. 24 Гражданского кодекса Испании).
19 См.: Rubio Marín R., Sobrino I. Op. cit. P. 3.
20 В частности, к таким случаям относится установление высокой пошлины на выход из гражданства.
21 См.: Конвенции Совета Европы и Российская Федерация: Сборник документов / Сост.: Ю. Ю. Берестнев (Предисл.), Е. К. Глушко,
Е. Е. Исаева; Отв. ред.: Л. И. Брычева. М.: Юридическая литература, 2000. С. 370—384.
22 В Бельгии, Швеции, Великобритании, Болгарии, Хорватии, Венгрии, Греции, Италии, Португалии, Турции, Финляндии, Франции, Исландии, Румынии, Люксембурге, Мальте, Польше, Кипре, Швейцарии.
23 См.: Pogonyi S., Kovacz M., Kortvelyesi Z. The Politic of External Kin-State Citizenship in East Central Europe: EUI Working Papers. Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. 2010. No. 6. P. 8 (http:// eudo-citizenship.eu/docs/ECEcompreport.pdf).
24 См.: Margiotta C., Vonk O. Nationality Law and European Citizenship: The Role of Dual Nationality: EUI Working Papers. Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. 2010. No. 66. P. 7 (http://eudo-citizenship. eu/docs/RSCAS%202010_66.pdf); Culic I. Dual Citizenship Policies in Central and Eastern Europe: Working Paper in Romanian Minority Studies. 2009. No. 15. P. 10.
25 То есть включает территорию современных Словакии, Румынии и Сербии.
26 См.: Kovacs M.M, Toth M. Hungary: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 36. P. 10, 11 (http://eudo-citizenship.eu/ docs/CountryReports/Hungary.pdf).
27 Ребенок, родившийся вне брака и не признанный отцом до своего рождения, в настоящее время может приобрести голландское гражданство в порядке оптации или натурализации.
28 Parliamentary Assembly. Recommendation 1081 (1988) on Problems of Nationality in Mixed Marriages. Text adopted by Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 30 June 1988 (http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/ Documents/AdoptedText/ta88/EREC1081.htm).
29 См. подробнее: Gasca V. Moldova: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 18. P. 17-19 (http://eudo-citizenship.eu/ docs/CountryReports/Moldova.pdf).
30 См.: Application no. 7/08, Tanase and Chirtoaca v. Moldova, Judgment of 18 November 2010; Application no. 7/08, Tanase v. Moldova [G.C.], Judgment of 27 April 2010. Тексты решений доступны на сайте: http://www.echr.coe.int.
31 См.: Pogonyi S., Kovacz M., Kortvelyesi Z. Op. cit. P. 11.
32 Текст закона см.: http://gska2.rada.gov.ua/pls/ zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33322.
33 Подробнее об этом см.: Shevel O. Ukraine: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 38. P. 16-17 (http://eudo-citizenship. eu/docs/CountryReports/Ukraine.pdf).
34 См.: Council of Europe. Committee of Experts on Nationality (CJ-NA): Report on Multiple Nationality. P. 6.
35 Австрия, Бельгия, Швеция, Нидерланды, Великобритания, Кипр и Мальта. Текст договора см.: http://eudo-citizenship.eu/lnternationalDB/ docs/Protocol %20Military%20Obligations %20 1930.pdf.
36 Государства-участники: Австрия, Греция, Италия, Португалия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург. Текст Конвенции см.: http://eulaw.edu. ru/documents/legislation/eur_int_law/ conv_ civil_state.htm#_ftnref20.
37 Государства-участники: Австрия, Италия, Франция, Бельгия, Дания, Испания, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Великобритания, Люксембург. Текст Конвенции см.: Сборник международных правовых документов по вопросам миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994. С. 66-70.
38 Государства-участники: Бельгия, Дания, Испания, Норвегия, Швеция, Нидерланды, Великобритания, Люксембург. Текст Конвенции см.: Сборник международных правовых документов по вопросам миграции. С. 71-73.
39 Государства-участники: Бельгия, Норвегия, Нидерланды, Люксембург. Текст Конвенции см.: Сборник международных правовых документов по вопросам миграции. С. 74-77.
40 Государства-участники: Италия, Нидерланды. Текст Конвенции см.: Сборник международных правовых документов по вопросам миграции. С. 78-81.
41 Государства-участники: Австрия, Венгрия, Португалия, Словакия, Финляндия, Чехия, Румыния, Украина, Черногория, Босния и Герцеговина, Исландия, Албания, Болгария, Молдова, Македония, Германия, Дания, Норвегия, Швеция, Нидерланды. См.: Конвенции Совета Европы и Российская Федерация: Сборник документов.
42 Ранее второе гражданство считалось нежелательным и признавалось необходимым избегать его, насколько это возможно.
43 В частности, Дания заключила такие договоры с Францией (в 1950 году), Италией (в 1954 году), Великобританией (в 1955 году), странами Северной Европы (в 1956-1968 годах), Чили (в
1960 году), Аргентиной (в 1963 году), Германией (в 1985 году). См.: Waldrauch H. Rights of Expatriates, Multiple Citizens and Restricted Citizenship for Certain Nationals // Acquisition and Loss of Nationality: Policies and Trends in 15 European Countries. Vol. 1: Comparative Analyses / Ed. by R. Baubock, E. Ersb0ll, K. Groenendijk, H. Waldrauch. P. 366.
44 В Великобритании он был отменен в 1960 году, в Люксембурге — в 1967 году, в Бельгии — в 1994 году, в Нидерландах — в 1997 году, во Франции и Испании — в 2001 году, в Италии и Португалии — в 2004 году, в Боснии и Герцеговине — в 2006 году.
45 См.: Spaskovska L. Croatia and Bosnia and Herzegovina Sign Agreement to Prevent Abuse of Dual Citizenship (http://eudo-citizenship.eu/cit-izenship-news/232-croatia-and-bosnia-herze-
govina-sign-agreement-to-prevent-abuse-of-du-al-citizenship-).
46 Cm.: Brondsten Sejersen T. B. «I Vow to Thee My Countries» — The Expansion of Dual Citizenship in the 21st Century // International Migration Review. Vol. 42. 2008. No. 3. P. 523-549, 531.
47 Cm.: Blatter J. K., Erdmann S., Schwanke K. Acceptance of Dual Citizenship: Empirical Data and Political Contexts: Working Paper Series «Glocal Governance and Democracy», Institute of Political Science, University of Lucerne. 2009. No. 2. P. 20.
48 Cm.: Achermann A., Achermann Ch., DAmato G., Kamm M., Van Rütte B. Switzerland: EUI, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, EUDO Citizenship Observatory. Country Report. 2010. No. 25. P. 27 (http://eudo-citizenship.eu/docs/ CountryReports/Switzerland.pdf).
