Гражданство ЕС для латвийских «Неграждан»: конктретное предложение Текст научной статьи по специальности «Право»

УНИВЕРСИТЕТА

именио.Е.кутефина(мгюА) конктретное предложение

ГРАЖДАНСТВО ЕС ДЛЯ ЛАТВИЙСКИХ «НЕГРАЖДАН»: КОНКТРЕТНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ1

«Обладатель данного паспорта находится под защитой Латвийской Республики».

«Паспорт негражданина» Латвийской Республики. С. 34.

В данной статье авторы используют исключительно утилитарный подход к праву Европейского Союза, что позволяет предложить реальный способ увеличения диапазона возможностей для обладателей статуса т.н. «неграждан» в Латвийской Республике, которым обладают в основном представители этнических меньшинств и который сводится к неполному обладанию прав, связанных с латвийским гражданством. Авто-ры полагают, что расширение прав гражданства Европейского Союза на обладателей данного статуса может быть полезным в контексте этнически разобщенного общества. В статье показано, что данное расширение юридически возможно и не противоречит доктрине континуитета Латвийской Республики, причем оно не предполагает каких-либо особых экономических или политических издержек на национальном уровне. Ключевые слова: неграждане, Латвия, гражданство ЕС, русское меньшинство, этнические меньшинства, право ЕС, дискриминация, государства Балтии, национализм, Конституция Латвии, гражданство Латвии, континуитет государств, безгражданство.

KOCHENOV D. V.

(PhD) is Visiting Professor and Martin and Kathleen Crane Fellow in Law and Public Affairs at the Woodrow Wilson School, Princeton University;

Professor of EU Constitutional Law, Faculty of Law, University of Groningen (The Netherlands) and Visiting Professor at the College of Europe (Natolin campus, Poland)

DIMITROVA. S.

(LLM) is a legal advisor for the Greens/EFA Group in the European Parliament

EU CITIZENSHIP FOR LATVIAN "NON-CITIZENS":

THE EXACT OFFER

This contribution embraces a purely utilitarian view of European Union law in suggesting a viable way to enlarge the horizon of opportunities of the holders of the so called"non-citizen" status in the Republic of Latvia, which is reserved for some ethnic minorities in that country and does not amount to the possession of full Latvian citizenship. It is argued that the extension of EU citizenship to the holders of this status can be helpful in the context of an ethnically divided society. It is demonstrated that such an extension is legally feasible and is in line with the doctrine of continuity on which the statehood of the Latvian Republic rests, implying virtually no economic or political internal cost. Keywords: Non-citizens, Latvia, EU citizenship, Russian minority, Ethnic minorities, EU law, discrimination, Baltic states, nationalism, Latvian constitution, Latvian citizenship, state continuity, statelessness.

Димитрий

Владимирович

КОЧЕНОВ,

доктор права, профессор конституционного права Европейского Союза, Гронингенский Университет (Нидерланды), приглашенный профессор и стипендиат премии Мартина и Катлин Крейн в области права и публичных отношений Школы Вудро Вильсона при Университете Принстона (США), приглашенный профессор Колледжа Европы в Натолине (Польша)

Авторы выражают благодарность профессору Джозефу Вайлеру (J.H.H. Weiler) за публикацию первой версии этой стати в Jean Monnet Working Papers Школы права Нью-Йоркского Университета, а также многочисленным коллегам, с которыми мы обсуждали черновики этой статьи на множестве конференций и круглых столов в Брюсселе, Белфасте, Вашингтоне, Кембридже, Риге, Таллине и Москве. Особое спасибо Евгению Серебренникову и Вадиму Полещуку из Таллина за прекрасный перевод статьи на русский язык.

Алексей Сергеевич ДИМИТРОВ,

магистр права, юридический советник, группа «Зеленых»/ЕСА в Европейском парламенте

© Д. В. Коченов, 2016 © А. С. Димитров, 2016

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Введение и линия аргументации

Данная статья объясняет, что право Европейского Союза (ЕС) допускает расширение статуса и связанных с ним прав гражданства ЕС на «неграждан» Латвии и что такое расширение не повлияет на внутренние дела Латвийской Республики и соответствует доктрине континуитета2. Авторы полагают, что такое решение будет способствовать улучшению правовой ситуации неграждан, находящихся ныне в уязвимом положении. Авторы полностью осознают, что расширение гражданства ЕС как таковое не является заменой полноценного гражданства Латвийской Республики. Разумеется, данное предложение может быть расценено как некий паллиатив. Однако авторы исходят из того, что отказ от возможного позитивного влияния гражданства ЕС, с его правами и льготами, по чисто идеологическим соображениям было бы неразумным. Если невозможно расширить гражданство Латвии, то идея расширения статуса граждан ЕС — автоматически, непосредственно и практически без издержек для Латвии — не должна отвергаться с порога3. Если существует практически реализуемая возможность улучшить правовое положение уязвимых групп, то она должна серьезно обсуждаться. В этом и заключается задача данной работы, содержащей конкретные предложения для латвийских властей. Соответствующий проект декларации Латвийской Республики для присоединения к Договорам ЕС включен в приложение к данной статье.

В краткосрочной и среднесрочной перспективе в таком этнически разобщенном обществе, как Латвия, трудно представить себе любое политическое изменение, полностью охватывающее все группы меньшинств4. Авторы исхо-

2

3

4

Доктрина континуитета закреплена в Декларации 1990 года «О восстановлении независимости Латвийской Республики». Как выразился латвийский Конституционный Суд: «Если государство, независимость которого была незаконно прекращена, восстанавливает свою государственность, то оно может в соответствии с доктриной континуитета признавать себя тем же самым государством, которое было незаконно прекращено. В этом случае необходимо, чтобы само государство установило свою непрерывность и законы в соответствии с требованиями этой доктрины, как в международных отношениях, так и во внутренней политике, а также необходимо, чтобы такая самооценка государства была одобрена международным сообществом. Государство, можно сказать, является "тем же самым" государством (и, следовательно, те же самые правовые нормы, включая основные правила, продолжают применяться) там, где оно непрерывно в указанном смысле или где после временного подавления образование с существенно теми же самыми определяющими чертами восстановлено, а его требование о континуитете воспринято». См.: Конституционный Суд Латвийской Республики. Дело № 2007-10-0102, 32 (2007) // URL: http://www .satv.tiesa. gov.lv/upload/judg_2007_10_0l02.htm (цитаты опущены). См. также: Krystyna Marek. Identity and Continuity of States in Public International Law (1954) ; Ineta Ziemele. State Continuity and Nationality: The Baltic States and Russia — Past, Present and Future as Defined by International Law (2005) ; James Crawford. Creation of States in International Law (2nd ed., 2006) ; Вадим Полещук, Алексей Димитров. Континуитет как основа государственности и этнополитики в Латвии и Эстонии // Этническая политика в странах Балтии (Вадим Полещук & Валерий Степанов, ред., 2013).

Подобная идея обсуждалась 10 лет назад, но не была достаточно серьезно проработана и не вызвала серьезных дискуссий в Латвии. См. Kristine Kruma & Ineta Ziemele. Eiropas SavienTbas pilsonTba un Latvijas nepilsoni, 33 Jurista Vards (2003).

James Hughes. "Exit" in Deeply Divided Societies: Regimes of Discrimination in Estonia and Latvia and the Potential for Russophone Migration (43) J. Common Mkt. Stud. 739 (2005); HOW INTEGRATED IS LATVIAN SOCIETY? AN AUDIT OF ACHIEVEMENTS, FAILURES AND CHALLENGES (Nils Muiznieks ed., 2010) ; ПриитЯрве. Cоветское наследие и современная этнополитика стран Балтии // Этническая политика в странах Балтии (Вадим Полещук и Валерий Степанов, ред., 2013).

Ж^р)ШШп1Ж Качена*Д. В ДимитраВ А. С. Л Л Л

С, УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвииских «неграждан»: III

L_У имени o.e. кугефина(мгюА) конктретное предложение

дят из посылки, что значительное число русскоязычных латвийцев, не имеющих гражданства государства, никуда не исчезнет и, следовательно, проблема раскола между гражданами и «негражданами» должна быть решена с использованием любых возможных инструментов. Данная работа показывает, что ЕС и его гражданство могут быть полезными в этом отношении. Исходное предположение учитывает, в основном, четыре взаимосвязанных фактора. Во-первых, 260 тысяч человек со статусом «неграждан» (и это в стране с населением в два миллиона) — достаточно большое число, и оно оставалось таковым на протяжении многих лет5. Во-вторых, темпы натурализации низки6, и статус «неграждан», по сути, «наследуется» детьми7, и поэтому данная группа не исчезнет в ближайшем будущем. Статус «неграждан» уже не рассматривается более как временный8. В-третьих, дискриминация в отношении этой группы широко распространена, вызывая озабоченность, в частности, у Комитета ООН по правам человека9. В-четвертых, испытывая недостаток в политических правах («неграж-

5 На 1 января 2015 года население Латвии составляло 2 160 125 человек. Из них 1 813 466 (84,0%) —граждане; 262 622 (12,1%) — неграждане; 84 037 (3,9%) — граждане иностранных государств, лица без гражданства или беженцы. Среди этнических латышей почти нет неграждан; с другой стороны, среди 868 211 человек, принадлежащих к меньшинствам,

261 993 (или 30,2%) являются негражданами. См. данные Управления по делам гражданства и миграции // URL: http://www.pmlp.gov.lv/lv/assets/documents/statistika/01.01.2015/ ISVP_Latvija_pec_VPD.pdf; http://www.pmlp.gov.lv/lv/assets/documents/statistika/01.01.2015/ ISVN_Latvija_pec_TTB_VPD.pdf;

6 Ожидалось, что процесс натурализации решит проблему неграждан в Латвии. Натурализация началась 1 февраля 1995. На 1 января 2015 года было получено 142 262 заявления на натурализацию, 142 557 лицам (включая детей натурализованных) предоставили гражданство. Между 5 октября 1995 и 1 января 2015 года число неграждан уменьшилось с 731 078 до

262 622. См. данные Управления по делам гражданства и миграции // URL: http://www.pmlp. gov.lv/lv/assets/documents/statistika/Naturalizacija/Info%20par%20naturaliz%C4%81cijas%20 gaitu.pdf. Таким образом, процесс натурализации сократил количество неграждан только на 30% за десять лет, даже если мы предположим, что все натурализованные были негражданами (остающееся уменьшение могло быть объяснено эмиграцией, отрицательным приростом населения и принятием иностранного гражданства, главным образом российского). Низкие показатели и препятствия к натурализации подверглись критике международными организациями. См., например, заключение Комитета по правам человека ООН: Латвия, 7, Док. ООН. CCPR/C/LVA/Co/3 (2014); заключение Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Латвия, 13, CERD/C/63/CO/7 (2003). >

7 Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonïbas [Закон о ста- ^ тусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства], статья 8 (2), Latvijas Vestnesis, 63 (346) (1995).

8 Kristine Kruma. Country Report: Latvia — Revised and updated February 2013 // EUDO i CITIZENSHIP OBSERVATORY 18 (Eur. Univ. Inst. 2013). ГП

9 «Комитет обеспокоен наличием значительной доли неграждан в государстве-участнике, ^ которые, согласно закону, не рассматриваются ни как иностранцы, ни как лица без гражданства, но как некая особая категория людей с длительными и эффективными связями с Латвией, в каких-то областях сопоставимая с гражданами, но в других областях без прав, которые связаны с полным гражданством. Комитет выражает свое беспокойство по поводу увековечивания ситуации исключения, приводящей к отсутствию эффективного пользования многими правами по Пакту такой группой населения, как неграждане, включая политические права, возможность занятия определенных государственных и общественных должностей, возможность заниматься определенными профессиями в частном секторе, Â ограничения в отношении права собственности на сельхозугодия, а также социальные по- j собия». См. заключение Комитета ООН по правам человека: Латвия, Док. ООН, 18, CCPR/ m CO/79/LVA (2003). СИСТЕМЫ.

Ш □

□ "0

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

дане» не могут принимать участия в каких-либо выборах10), данная группа не может улучшить свою ситуацию в контексте латвийской демократии, которая явно демонстрирует свою этническую небеспристрастность11.

Авторы используют следующую линию аргументации: статус «негражданина» Латвии как таковой не является безгражданством (статусом апатрида)12. Согласно латвийскому законодательству13, взаимные обязательства имеются как у «неграждан», так и у Латвийской Республики, что свидетельствует о наличии постоянной правовой связи между обладателями этого статуса и Латвийским государством14 (I).

В соответствии с законодательством ЕС и в рамках международного права15 Латвия сама определяет, кому быть ее гражданами, а также она вольна решать, кто является гражданином для целей (в контексте) права ЕС16. Иными словами, Латвия может определить, кто среди ее жителей приобретет гражданство ЕС17 — автономный правовой статус18, — приобретение которого зависит от того, как бу-

12

Конституция Латвийской Республики. Статьи 8 и 101.

Svetlana Diatchkova. Ethnic Democracy in Latvia // The Fate of Ethnic Democracy in Post-Communist Europe (Sammy Smooha & Priit Jarve eds., 2005) ; Sammy Smooha. Types of Democracy and Models of Conflict Management in Ethnically Divided Societies, 8 Nations

& Nationalism 423 (2002) ; Richard C. Visek. Creating the Ethnic Electorate through Legal Restorationism: Citizenship Rights in Estonia, 38 Harv. Int'l L.J. 315, 357 (1997) ; Альфред Степан. Когда логика демократии противоречит логике национального государства, 3 Российский бюллетень по правам человека 100 (1995).

См., например, Конституционный суд Латвии, Дело № 2004-15-0106, 15 (2005), имеется на http://www .satv.tiesa.gov.lv/upload/2004-15-0106E.rtf.

Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonTbas [Закон о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства]. Latvijas Vestnesis. 63 (346) (1995).

Конституционный суд Латвии. Дело № 2004-15-0106, 17 (2005) // URL: http://www .satv.tiesa. gov.lv/upload/2004-15-0106E.rtf.

«Каждое государство самостоятельно определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами». См. Гаагскую конвенцию, регулирующую некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве. См. также статью 2: «Любой вопрос относительно того, обладает ли человек гражданством конкретного государства, должен быть определен в соответствии с законом государства».

Дело C-135/08, Rottmann v Freistaat Bayern, [2010] E.C.R. I-1449; Дело C-192/99, The Queen v Secretary of State for the Home Department, ex parte: Kaur, [2001] E.C.R. I-1237; Дело C-369/90, Micheletti and others v Delegación del Gobierno en Cantabria, [1992] E.C.R. I-4239. См. также Stephen Hall. Determining the Scope Ratione Personae of European Citizenship: Customary International Law Prevails for Now, 28 Legal Issues of Econ. Integration 355 (2001).

См. обзорно в: Jo Shaw. Citizenship: Contrasting Dynamics at the Interface of Integration and Constitutionalism, in Evolution of eU Law 575 (Paul Craig & Gráinne de Búrca eds., 2nd ed., 2011) ; Ferdinand Wollenschlager. A New Fundamental Freedom beyond Market Integration: Union Citizenship and Its Dynamics for Shifting the Economic Paradigm of European Integration, 17 Eur. L.J. 34 (2011) ; Dimitry Kochenov. The Essence of European Citizenship Emerging from the Last Ten Years of Academic Debate: Beyond the Cherry Blossoms and the Moon? 62 Int'l. & Comp. L.Q. 97, 136 (2013).

Дело C-135/08, Rottmann v Freistaat Bayern [2009] ECR I-1449, Мнение Ген. адвоката Пойареша Мадуру (Poiares Maduro), 23. См. также Dimitry Kochenov & Sir Richard Plender, EU Citizenship: From and Incipient Form to an Incipient Substance? 37 Eur. L. Rev. 369 (2012).

10

11

13

14

15

17

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»: 11J

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

дет определено гражданство государства-члена в контексте права ЕС19. При этом гражданство для целей права ЕС может отличаться по содержанию и сфере применения по сравнению с «гражданством» в национальном законодательстве20. Простой декларации21, разъясняющей, кто является гражданином Латвии для целей права ЕС, было бы достаточно для немедленного расширения гражданства ЕС на всех, обладающих статусом «неграждан» Латвии22. Гражданство ЕС с его правом на работу, выбором места жительства и равным обращением на всей территории Союза представляет собой значительный пакет прав23, сулящий потенциальные выгоды для «неграждан» Латвии (II).

Расширение гражданства ЕС на «неграждан» Латвии является особенно привлекательным, поскольку не повлечет за собой почти никаких экономических или политических издержек для Латвийской Республики: такой статус связан с возможностью реализации прав в других странах — членах Евросоюза, таких как Франция, Хорватия и Великобритания, но не дома24. В равной степени это не обременит существенно другие государства-члены25: речь идет о небольшом числе задействованных «неграждан» на фоне полумиллиарда граждан ЕС, к тому же не все они решат уехать из Латвии с тем, чтобы извлечь выгоду из нового статуса. Таким образом, имеет смысл на полном серьезе обсуждать использование концепции гражданства ЕС в интересах «неграждан» Латвии.

20

21

Дело C-192/99, The Queen v Secretary of State for the Home Department, ex parte: Kaur, [2001] E.C.R. I-1237. См. также Dimitry Kochenov. lus Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult Relationship between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, 186—190 (2009) (для анализа).

См., например, Richard Plender. An Incipient Form of European Citizenship, in European Law and the Individual 39 (Francis G. Jacobs ed., North Holland 1979) (для критики).

Äkos G. Toth, The Legal Status of the Declarations Attached to the Single European Act, 23 Common Mkt. L. Rev. 803 (1986) (о правовом эффекте деклараций в праве ЕС).

Соглашение относительно вступления в Европейское экономическое сообщество Королевства Дании, Ирландии и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, 1-я британская Декларация, 22 января 1972, 1972 O.J. (L 73) 196. Британская декларация была обновлена после вступления в силу британского Акта о гражданстве 1981 года. См., например, Andrew C. Evans. Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act >

1981, 2 Y.B. Eur. L. 173, 189 (1982); K.R. Simmonds, The British Nationality Act 1981 and ^

the Definition of the Term "National" for Community Purposes, 21 Common Mkt. L. Rev. 675 <

(1984); Dimitry Kochenov, lus Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult Е

Relationship between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, 186—190 (2009). ^

См., например, Ferdinand Wollenschläger. A New Fundamental Freedom beyond Market I

Integration: Union Citizenship and Its Dynamics for Shifting the Economic Paradigm of European Е

Integration, 17 Eur. L.J. 34 (2011); Dimitry Kochenov, Ius Tractum of Many Faces: European -,

Citizenship and a Difficult Relationship between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, ^

193—209 (2009) (для обзора прав гражданства ЕС). >

Ш

См., Alina Tryfonidou. In Search of the Aim of the EC Free Movement of Persons Provisions □

46 Common Mkt. L. Rev. 1591, 1592—1595 (2009); Niamh Nic Shuibhne, The Resilience of □

EU Market Citizenship, 47 Common Mkt. L. Rev. 1597 (2010). -

Жерар-Рене де Грот утверждал, что практика предоставления гражданства страны-члена > изрядному числу граждан стран третьего мира без уведомления об этом других стран-

членов может нанести ущерб праву ЕС. См., Gerard-Rene de Groot. Towards a European ^

Nationality Law, 8 Electronic J. Comp. L. (2004), текст при сноске номер 54 (в отсутствие j

нумерации страниц). См. также, Andrew C. Evans, Nationality Law and the Free Movement of Е

Persons in the EEC, 2 Y.B. Eur. L. 173, 177—178 (1982). СИСТЕМЫ

Ш

3/2016

>

22

23

24

25

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

I. Статус «неграждан» Латвии

Ответственность за трагические события истории Латвийской Республики, по сути, легла на плечи этнических меньшинств, предки которых поселились на ее территории после Второй мировой войны. Для таких меньшинств был создан специальный правовой статус, свидетельствующий об их связи с латвийским государством: они — «неграждане» Латвии до тех пор, пока не натурализуются26. Носителями данного статуса сейчас являются около 260 тысяч человек, принадлежащих к этническим меньшинствам, — значительная часть населения небольшого государства — и эта ситуация имеет постоянный характер: каждый день рождаются новые «неграждане»27. Более того, латвийский закон в некоторых случаях позволяет родителям иностранного подданного регистрировать своего ребенка как «негражданина»28.

С юридической точки зрения, «негражданство Латвии» находится где-то рядом с концепцией гражданства без права участия в политической жизни29. Носителю оно приносит множество прав, традиционно связанных с гражданством30, включая безоговорочное право въезжать на латвийскую территорию, остаться там и строить там свою жизнь: право работать, недискриминация и постоянное место жительства включены в данный пакет31. Это определенно не укладывается в понятие безгражданства по смыслу международного права. С учетом всех связанных со статусом прав и обязанностей, он может рассматриваться как особый вид устойчивой правовой связи с Латвией, даже если высшие судебные ин-

Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonTbas [Закон о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства], Latvijas Vestnesis. 63(346). 1995.

В соответствии со статьей 8 (2) Закона о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства, ребенок также становится «негражданином», если оба его родителя — «неграждане», или если один — «негражданин», а другой является лицом без гражданства (апатридом). Это регулирование подверглось критике Комитета ООН по правам ребенка. См. Заключительные замечания Комитета по правам ребенка: Латвия, Док. ООН CRC/C/LVA/CO/2 (2006). В соответствии со ст. 3.1 латвийского Закона о гражданстве, любой родитель может зарегистрировать такого ребенка как гражданина Латвии при условии выполнения некоторых административных формальностей. Такой подход весьма проблематичен с точки зрения международного права. См. Gerard-Rene de Groot, Strengthening the Position of the Children: Council of Europe's Recommendation 2009/13, in Concepts of Nationality in a Globalised World (Council of Europe 2011).

Если один из родителей — «негражданин», а другой — иностранный подданный, то родители наделены правом выбрать статус «негражданина» для ребенка вместо иностранного гражданства (административная практика, которая признавала только иностранное подданство для таких случаев, была признана незаконной Сенатом Верховного Суда 13 апреля 2005 года в деле SKA-136). См. также Kristine Krama. Country Report: Latvia — Revised and updated February 2013, in EUDO Citizenship Observatory 19—20 (Eur. Univ. Inst. 2013) (для досконального обзора данной судебной практики).

И это таким образом отличается, например, от Пуэрто-Рико в американском контексте, так как пуэрториканцы, хотя и неграждане, являются принадлежащими к США (nationals without citizenship), и при этом могут использовать политические права в ряде случаев.

Citizenship Rights (Jo Shaw & Igor Stiks eds., 2013).

Kristine Krama. Country Report: Latvia — Revised and updated February 2013 // EUDO Citizenship Observatory (Eur. Univ. Inst. 2013).

26

27

28

29

30

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»: 115

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

станции страны не решаются использовать термин «гражданство» в этом контексте. Так, латвийский Конституционный Суд разъяснял, что статус «неграждан» есть «новая, до сего времени неизвестная категория лиц»32. Подобный подход был раскритикован Комитетом ООН по правам человека, который указал на проблематичную природу увековечивания промежуточного решения такого рода33. Весьма «продолжительное существование» статуса «неграждан» вызвало беспокойство даже у Комитета ООН против пыток34, не говоря уже о других международных организациях.

В то время, как в латвийском праве сохраняются многочисленные различия в правах граждан и « неграждан», следует особо выделить два из них. Во-первых, полное исключение из участия в выборах35: чтобы голосовать, требуется пройти натурализацию36. Во-вторых, полный отказ в доступе к правам гражданства ЕС на территории Европейского Союза, к которому Латвия присоединилась 1 мая 2004 года. Данная статья рассматривает право ЕС как один из возможных способов улучшить ситуацию «неграждан». Таким образом, авторы будут иметь дело лишь с одним из упомянутых выше основных ограничений, связанных с правовым статусом «неграждан».

Правовая история статуса «неграждан» тесно переплетена с недавним прошлым Латвии. 15 октября 1991 года латвийский Верховный Совет принял решение «О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и об основных принципах натурализации»37, которое провозгласило принцип континуитета в отношении гражданства Латвийской Республики, существовавшей перед насильственным присоединением к СССР в 1940 году38. Было восстановлено гражданство тех людей, которые были гражданами независимой Латвии в 1940 году, а также гражданство их потомков39. Этот подход был закреплен в Законе о гражданстве 1994 года40, и он является отражением доктрины континуитета, непрерывности существования нынешнего Латвийского государства, начиная с признания независимости Латвии в период сразу после окончания Первой мировой войны и до сегодняшнего дня.

На латышском языке: «Radas jauna, ÍTdz sim starptautiskajas tiesTbas nezinama personu

Ш

kategorija". См. Конституционный суд Латвии, дело № 2004-15-0106, 15 (2005) // URL: http://

www .satv.tiesa.gov.lv/upload/2004-15-0106E.rtf. ^

Заключение Комитета ООН по правам человека: Латвия, док. CCPR/CO/79/LVA ООН, 18 Е (2003).

Заключение Комитета ООН против пыток: Латвия, док. CAT/C/LVA/CO/3-5 ООН, 16 (2013). 1

Конституция Латвийской Республики. Статьи 8 и 101. —

PilsonTbas likums [Закон о гражданстве]. Latvijas Vestnesis 93 (224). 1994. >

Верховный совет Латвии, Par Latvijas Republikas pilsonu tiesTbu atjaunosanu un naturalizacijas I pamatnoteikumiem, atvijas Republikas Augstakas Padomes un ValdTbas Zinotajs [О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и об основных принципах натурализации], -

43. nr. (1991). ^

>

Конституционный суд Латвии. Дело № 2004-15-0106, 13 (2005) // http://www.satv.tiesa.gov.lv/

upload/2004-15-0106E.rtf. □

Там же. Ст. 2.

40 PilsonTbas likums [латвийский Закон о Гражданстве], Latvijas Vestnesis, 93 (224) (1994).

3/2016

m

СИСТЕМЫ

>

32

33

34

35

36

37

38

39

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Правовой статус лиц, которые не были признаны гражданами Латвии, оставался неясным до 1995 года, пока не был принят Закон о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства41. Закон ввел специальный правовой статус «неграждан»42, предоставленный тем, кто имел в Латвии прописку (регистрацию) на 1 июля 1992 года и у кого не было гражданства Латвии или какой-либо другой страны (за исключением некоторых советских военных отставников и членов их семей)43.

Латвия неизменно настаивала, что «неграждане» — это не лица без гражданства, и это было молчаливо воспринято органами ЕС44, но не всегда ООН и другими международными организациями45. Согласно полезному разъяснению латвийского Конституционного Суда, «неграждане» «не могут рассматриваться как граждане, как иностранцы и как лица без гражданства»46. Латвийские и международные суды разъяснили, что этот статус предполагает устойчивую правовую связь между Латвийской Республикой и ее «негражданами», таким образом исключая ситуацию без-гражданства47 (в ее классическом понимании). Далеко идущий эффект от статуса «негражданства Латвии» был подчеркнут в рамках дел, которые касались его лишения в соответствии с законом. Так, статус мог быть утрачен из-за постоянного места жительства за границей, что де-юре и де-факто вело к безгражданству48: такое лишение статуса было расценено латвийским Конституционным судом как неконституционное с учетом «взаимных прав и обязанностей»49 «неграждан» и Латвийской Республики, подтвержденных также Европейским Судом по правам человека50.

41

46

47

48

Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonTbas [Закон о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства]. Latvijas Vestnesis, 63 (346) (1995).

Там же. Ст. 1 (1).

Там же. Ст. 1 (3).

См., например, Fundamental Rights Agency of the European Union, Fundamental Rights: Challenges and Achievements in 2012 44 (F.R.A. 2013) (отнесение «неграждан Латвии» к «непризнанным негражданам» и их отличие от лиц без гражданства).

Считается, что Латвия нарушает свои обязательства в соответствии с Конвенцией о сокращении безгражданства 1961 года. См., например, Addendum on the Mission to Latvia of the Report to Human Rights Council of the Special Rapporteur on Contemporary Forms of Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, UN Doc. A/HRC/7/19/ Add.3, 88 (2008). Однако некоторые органы ООН явно различают «неграждан» и лица без гражданства. См., например, Submission by the UN High Commissioner for Refugees for the Office of the High Commissioner for Human Rights' Compilation Report: Universal Periodic Review — Latvia, at IV (2010).

На латышском языке: «Latvijas nepilsoni nav uzskatami ne par pilsoniem, ne arvalstniekiem, ne arT bezvalstniekiem». Cм.: Конституционный суд Латвии, Дело № 2004-15-0106, 15 (2005) // URL: http://www .satv.tiesa.gov.lv/upload/2004-15-0106E.rtf.

Там же. Ст. 17. См. также Административная коллегия, Сенат Верховного Суда Латвии, Дело SKA — 89 (C27261801) (2004). См. Kristine Kruma, Country Report: Latvia — Revised and updated February 2013 // URL: EUDO Citizenship Observatory 20 (Eur. Univ. Inst. 2013).

Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonTbas [Закон по Статусу Граждан Бывшего СССР, у Которых Нет Гражданства Латвии или Какого-либо другого государства], бывший раздел 1(3)5, Latvijas Vestnesis, 63(346) (1995).

Конституционный суд, Дело № 2004-15-0106, 17 (2005). URL: http://www .satv.tiesa.gov.lv/ upload/2004-15-0106E.rtf.

Andrejeva v Latvia, App. № 55707/00, Eur. Ct. H.R. 88 (2009) (в контексте социального обеспечения).

42

43

44

45

49

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»: 117

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

Права, которыми обладают «неграждане», указывают на то, что мы имеем дело с классическим гражданством, только без избирательных прав: это попало под критику органов ООН51. «Неграждане» имеют многие права, сродни гражданам, например, право проживать в Латвии без виз или без видов на жительство52, право работать без разрешения на работу53 и т.д. Некоторые права и возможности закреплены, однако, только за « полноправными» гражданами. Это включает в себя политические права (такие, как право участвовать в выборах54 и право учреждать политические партии)55, право занимать определенные должности, некоторые социальные и экономические права (право собственности на землю на некоторых территориях56; работа в государственном и частном секторе по некоторым профессиям57; признание пенсионного стажа, заработанного в советское время за пределами Латвии или на предприятиях союзного подчинения или подчинения других союзным республик58, если это не охвачено международным соглашением)59. На октябрь 2011 года было всего восемьдесят различий в правах между гражданами и «негражданами», главным образом касающихся работы в публичном секторе60. По сей день абсолютное большинство этих ограничений не отменено.

Такие различия между обладателями двух статусов, предполагающих правовую связь с Латвийским государством (граждане и «неграждане»), не могли не вызывать вопросы о возможной дискриминации. В сентябре 2008 года латвийский омбудсмен завершил анализ различий в правах между гражданами и «негражданами»61. Он пришел к выводу, что некоторые ограничения носят непропорциональный характер, например, запрещение «негражданам» работать адвокатами или патентными управляющими62, запрет на получение высшего уровня доступа для работы в сфере безопасности63 или на то, чтобы быть главой или

51 См., например, заключение Комитета ООН по правам человека: Латвия, Док. CCPR/CO/79/ LVA ООН, 18 (2003); заключение Комитета по ликвидации расовой дискриминации: Латвия, Док. CERD/C/63/CO/7 ООН, 12 (2003).

52 Imigracijas likums [Закон об иммиграции], ст. 1 (1) 1, Latvijas Vestnesis, 169 (2744) (2002).

53 Там же.

54 Конституция Латвийской Республики. Ст. 8 и 101.

55 Politisko partiju likums [Закон о политических партиях], ст. 12(1), Latvijas Vestnesis, 107 (3475) >

(2006). i

<

56 См., например, Likums par zemes privatizaciju lauku apvidos [Закон о приватизации земли в сельских районах]. Раздел 29 (2), Zinotajs, 32 (1992).

57 См., например, Valsts civildienesta likums [Закон о государственной гражданской службе]. j Ст. 7(1) 1, Latvijas Vestnesis, 331/333 (2242/2244) (2000). □

58 Andrejeva v Latvia, App. No. 55707/00, Eur. Ct. H.R. (2009). —

59 Likums par valsts pensijam [Закон о государственных пенсиях]. Ст. 1, Latvijas Vestnesis, 182 >

(465) (1995). □

□

60 Latvian Human Rights Committee, Citizens Of A Non-Existent STATE 29—33 (2011) s

61 Atzinums parbaudes lieta (2008). URL: http://www.tiesibsargs.lv/img/content/atzinums_par_ pilsonu_un_nepilsonu_tiesibam_2008_09.pdf. >

62 Latvijas Republikas Advokaturas likums [Закон об адвокатуре], ст. 14 (1), Zinotajs, 28 (1993); □ Patentu likums [Закон о патентах]. Ст. 26 (4) 1, Latvijas Vestnesis, 34 (3610) "(2007). □

ü

63 Apsardzes darbTbas likums [Закон о охранной деятельности]. Ст. 6 (1), Latvijas Vestnesis, 83 щ

(3451) (2006). СИСТЕМЫ.

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

членом правления в сыскных бюро64. Он также выявил непропорциональный характер некоторых правовых ограничений, а именно касающихся приобретения земельной собственности в городах65. Омбудсмен рекомендовал также проверить, были ли оправданы ограничения относительно прав, гарантируемых для граждан ЕС, но в которых было отказано «негражданам»66. Такая проверка еще никогда не осуществлялась на практике. Однако новый омбудсмен, избранный в марте 2011 года, заявил, что принцип равенства требует различного подхода к лицам, находящимся в юридически различных ситуациях; статус «неграждан» не сравниваем со статусом граждан, а различие в правах между гражданами и «негражданами» не имеет дискриминационной природы67.

Учитывая, что никакие существенные аргументы в пользу таких выводов приведены не были, они могут быть охарактеризованы как явно необоснованные, особенно учитывая тот факт, что ни один подданный любого из двадцати семи других стран — членов ЕС не может быть дискриминирован на тех же основаниях — это гарантируется общим запретом на дискриминацию в ст. 18 Договора о функционировании Европейского Союза68. То же самое относится к долговременным жителям из числа граждан третьих стран (не стран ЕС), переселяющихся в Латвию из других стран — членов ЕС, пользующихся своими правами по Директиве ЕС о долговременных жителях из числа граждан третьих стран69. Логика омбудсмена, таким образом, подразумевает, что это законно, если с французом

67

Detektïvdarbïbas likums [Закон детективной деятельности], ст. 4 (1), Latvijas Vestnesis, 110 (2497) (2001) (разница отменена с 1 октября 2012).

Likums par zemes reformas pabeigsanu pilsëtâs [Закон о завершении земельной реформы в городах], статья 3(1), Latvijas Vestnesis, 333 (1394) (1998).

Atzinums parbaudes lieta (2008). URL: http://www .tiesibsargs.lv/img/content/atzinums_par_ pilsonu_un_nepilsonu_tiesibam_2008_09.pdf.

Par nepilsonu tiesisko statusu (2011). URL: http://www .tiesibsargs.lv/img/content/tiesibsarga_ viedoklis_par_nepilsonu_tiesisko_statusu.pdf.

Gareth Davies. Nationality Discrimination In The European Internal Market 188 (2003); Silvia Gastaldi. L'égalité de traitement au service de la citoyenneté européenne, in L'harmonisation internationale du droit 326, 342—344 (C. Chappuis et al. eds., 2007)

Директива 2003/109/EC. Директива о долговременных жителях Европейского Союза из числа граждан третьих стран (лиц, не обладающих гражданством ЕС) не относится к «негражданам» из-за того, каким образом она была транспонирована (перенесена) в латвийское законодательство. В мае 2006 года Сейм принял Закон о статусе долговременных жителей Европейского сообщества в Латвийской Республике, который предусматривает, что латвийские «неграждане» должны выполнить ряд требований, в особенности, они должны сдать экзамен по латышскому языку, чтобы получить статус долговременного жителя ЕС. Президент Латвии отказался провозглашать закон и подверг его критике, утверждая, что «неграждане» принадлежат к особой категории, поэтому «интеграционное требование» к ним применяться не должно. См. Закон о статусе долговременных жителей Европейского сообщества в Латвийской Республике, Latvijas Vestnesis, 85 (3453) (2006). Тем не менее, парламентское большинство преодолело президентское вето. Согласно Конституции, если президент отказывается провозглашать закон и возвращает его в Сейм для повторного рассмотрения, парламент должен голосовать по спорным положениям снова. Если предыдущее голосование подтверждено, то президент обязан провозгласить закон. Таким образом, «неграждане» автоматически не были признаны долговременными жителями ЕС. В 2010 году только 265 человек обладали таким статусом в Латвии и 64 из них были «негражданами». См. Pilsonïbas un migracijas lietu parvaldes publiskais parskats 2010 (2011).

64

65

66

68

69

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»: 11Ц

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

или поляком, которые решили переехать в Латвию, или с россиянином, имеющим статус долговременного жителя в соответствии с соответствующей директивой, будут обращаться лучше, нежели с «негражданами»70, которые обладают устойчивой правовой связью с Латвией. Такой проблематичный подход, к сожалению, весьма популярен в балтийском государстве71. Латвия проигрывала дела в Страсбурге из-за таких незаконных различий и ограничений в правах72. Комитет ООН по правам человека также открыто осудил дискриминационные методы, укоренившиеся в латвийском праве и практике73.

Учитывая, что «неграждане» полностью исключены из избирательного процесса, разъяснение Конституционного Суда, что безгражданство «не есть и не может рассматриваться как разновидность латвийского гражданства»74, является логичным, поскольку участие в политической жизни обычно расценивается как одна из неотъемлемых сущностных характеристик гражданства как такового75. Называя аполитичный статус «негражданства» разновидностью гражданства, можно, таким образом, не заметить его важные сущностные характеристики.

Более интересным выглядит обоснование тонких различий между «негражданством» и гражданством, данное латвийским Конституционным судом: «Тот факт, могут ли латвийские неграждане рассматриваться как граждане в понимании международного права, является не только правовой, но главным образом политической проблемой, которая должна быть рассмотрена в рамках демокра-

70 Парламентская Ассамблея Совета Европы потребовала «пересмотра существующих различий в правах между гражданами и негражданами в целях отмены тех из них, что не оправданы или не строго необходимы, по крайней мере предоставляя негражданам те же права, которыми обладают граждане других стран — членов Европейского Союза в пределах латвийской территории». См. Совет Европы, Права национальных меньшинств в Латвии, Резолюция 1527 (2006) ПАСЕ (17 ноября 2006).

71

Dimitry Kochenov. Vadim Poleshchuk & Aleksejs Dimitrovs, Do Professional Linguistic Requirements Discriminate? A Legal Analysis: Estonia and Latvia in the Spotlight, 10 Eur. Y.B. Minority Issues (2013) (для анализа).

Andrejeva v Latvia, App. No. 55707/00, Eur. Ct. H.R. (2009). Соответствующий латвийский закон не был изменен до настоящего времени, и Конституционный Суд отказался применять дело Андреевой к другим подобным случаям. См.: Конституционный суд, Дело № 2010-20-0106 (2011). URL: http://www .satv.tiesa.gov.lv/upload/judg_2010_20_0106.htm. Как следствие дела Андреевой, на рассмотрении ЕСПЧ имеется и другое важное дело: ^

Savickis and Others vLatvia, App. No. 49270/11, Eur. Ct. H.R. Ul

m

«Комитет выражает свое беспокойство об увековечивании ситуации исключения, приводящего к отсутствию эффективного применения многих прав Пакта такой частью населения, как неграждане, включая политические права, возможность занять определенные Е государственные и общественные позиции, возможность занять определенные профессии в частном секторе, ограничения в области собственности пахотной земли, а также социальные пособия (статья 26). Государство-участник должно предотвратить увековечивание ситуации, где имеется значительная часть населения классифицированая как "неграждане"». См. Заключение Комитета по правам человека ООН: Латвия, Док. CCPR/CO/79/ LVA ООН, 18 (2003). ^

На латышском языке: «Nepilsona statuss nav un nevar tikt uzskatTts par Latvijas pilsonTbas paveidu». Cм. Конституционный суд Латвии, Дело № 2004-15-0106, 17 (2005). URL: http:// ^

www .satv.tiesa.gov.lv/upload/2004-15-0106E.rtf. g

См., например, Linda Bosniak, Citizenship Denationalised, 7 Ind. J. Global Legal Stud. 477 Ы

(2000); Will Kymlicka & Norman Wayne, Return of the Citizen: A Survey of Recent Work on □

Citizenship Theory, 104 Ethics 352 (1994). СИСТЕМЫ

3/2016

>

72

73

74

75

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

тического политического процесса в государстве»76. Однако, как мы показали выше, данный статус уже содержит характеристики, соответствующие классическому пониманию гражданства в международном праве, а именно наличие устойчивой правовой связи между человеком и государством, поддержанной взаимными правами и обязанностями. Представляется, что такая политическая отсылка в решении Конституционного суда может касаться лишь названия, но не сущности рассматриваемого статуса. Суду хочется напомнить, что не только названия, но и сущностные особенности должны быть предметом судебного разбирательства. На самом деле, сущность рассматриваемого статуса есть то, по поводу чего правовая мысль Латвии близка к консенсусу: используя выражение, «неграждане обладают теми же самыми правами, что и граждане, за исключением политических прав и права занимать определенные должности,..»77. В данном контексте крайне важным является то, что «суды интерпретируют статус [«негражданина» Латвии] согласно тем же самым принципам, что и статус гражданина»78.

В целом статус «негражданина» Латвии подразумевает следующее: его носители не являются лицами без гражданства в глазах латвийского закона — несмотря на то, что этот подход сомнителен с точки зрения международного права. Внутреннее латвийское понимание важно, однако, для аргументации, которую мы используем ниже. С учетом понимания данного статуса латвийским Конституционным судом он не может приравниваться к статусам, которыми обладают в Латвии иностранцы и мигранты. У «неграждан» есть длительная и устойчивая правовая связь с Латвией, что подкреплено взаимными правами и обязательствами, сродни тем, что имеют граждане. Статус не сопоставляется с гражданством Латвии, но предоставляет доступ ко всем главным правам гражданства, за исключением политических прав и права занимать государственные должности. Это не временный статус и он может быть утрачен только после натурализации в Латвии — получение статуса «полноправного» гражданина — или за границей. Статус в настоящее время не увязывается с гражданством ЕС, что лишает его носителей права пользования большинством прав, гарантированных в наднациональной правовой системе ЕС. Но для последней проблемы как раз можно найти легкое решение.

II. Гражданство ЕС — «неграждане» Латвии

Путем принятия простой декларации юридический статус и связанные с ним права гражданства ЕС могут быть расширены на «неграждан» Латвии. Большинство соответствующих прав обрисованы в общих чертах во второй ча-

На латышском языке: "Tas, vai Latvijas nepilsoni butu uzskatami par nationals (anglu val.) starptautisko tiesTbu izpratne, ir ne tikai juridisks, ставка galvenokart politisks jautajums, kаs butu jaizskata valstT pastavosa demokratiski politiska procesa ietvaros". См. Конституционный суд Латвии, Дело № 2004-15-0106, 24 (2004), имеется на http://www .satv.tiesa.gov.lv/ upload/2004-15-0106E.rtf.

Kristine Krama. Country Report: Latvia — Revised and updated February 2013, in EUDO Citizenship Observatory 9 (Eur. Univ. Inst. 2013). Обратим внимание на то, что известный эксперт игнорирует одно важное различие между гражданами и «негражданами», а именно то, что связанно с правом ЕС и с доступом к гражданству ЕС.

Там же. С. 19.

76

77

78

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»:

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

сти Договора о функционировании Европейского Союза79. Эти значимые права обязаны своим возникновением Европейскому Союзу, а не национальным правовым системам государств-членов, благодаря чему, по точному замечанию Генерального адвоката Пойареша Мадуру, правовой статус гражданства ЕС можно охарактеризовать как «автономный»80 по отношению к правовым системам государств — членов ЕС.

Права гражданства ЕС были бы желанным дополнением к правам, связанным с латвийским статусом « негражданина». (а) Статус гражданина ЕС расширен на граждан стран-членов для целей права ЕС. Хотя в абсолютном большинстве случаев сфера применения прав гражданства государства-члена для целей права ЕС и прав гражданства по национальному законодательству полностью совпадают, это не является необходимым с точки зрения права ЕС. (Ь) «Неграждане» Латвии могут быть классифицированы как граждане Латвии для целей права ЕС, и таким образом могут быть быстро превращены в граждан Евросоюза. (с)

а. Права гражданства ЕС

Права, связанные с гражданством ЕС, существенно дополняют права национального гражданства в любом государстве — члене Европейского Союза, поскольку права ЕС можно использовать на территории всех государств-членов. Граждане ЕС обладают правом проживания81 и свободного передвижения по Союзу82. Последнее выходит за рамки собственно путешествий и включает фактически неограниченный доступ к работе83, учреждению бизнеса84; граждане ЕС также обладают правом выбора места жительства на территории всего ЕС85, которое распространяется также на всех членов их семьи, имеющих при этом любое гражданство86. Они обладают активным и пассивным избирательным правом на выборах Европейского парламента87 и при выборах в муниципальные

79 Формулировка основного положения в этой части — ст. 20 Договора о функционировании ЕС — довольно широка, она указывает на права «в Договоре», но также явно касается неписанных прав, таких, как право не быть принужденным покинуть территорию Союза. См. Дело C-34/09, Ruiz Zambrano v Office national de l'emploi [2011] ECR I-1449. Dimitry Kochenov, The Right to Have What Rights? EU Citizenship in Need of Clarification (2013) 19 > Eur. L.J. 502 (для анализа). ^

80 Дело C-135/08, Rottmann v Freistaat Bayern [2009] ECR I-1449, Мнение Генерального j адвоката Пойареша Мадуру (Poiares Maduro), 23. См. также: Dimitry Kochenov. Annotation

of Rottmann, 47 Common Mkt. L. Rev. 1831 (2010).

81 Статья 21 (1) ДФЕС; Директива 2004/38, 2004 O.J. (L 158) 77. □

82 Статья 21 (1) ДФЕС. —

83 Статья 45 (1) ДФЕС. >

84 Статья 49 ДФЕС. □

85 Dimitry Kochenov. A Real European Citizenship: A New Jurisdiction Test — A Novel Chapter in ^ the Development of the Union in Europe (2011) 18 Colum. J. Eur. L. 56, 99—101 (для анализа). ^

86 Директива 2004/38, Статья 2(2)(b), 2004 O.J. (L 158) 77 (EC) ; Eugenia Caracciolo di Torella □ & Annick Masselot, Under Construction: EU Family Law, 29 Eur. L. Rev. 32 (2004); Peter Van □ Elsuwege & Dimitry Kochenov, On the Limits of Judicial Intervention: EU Citizenship and Family ш Reunification Rights, 13 Eur. J. Migration L. 443 (2011).

87 Статья 22 (2) Договора о функционировании ЕС.

3/2016

m

СИСТЕМЫ

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

органы власти по месту жительства88 на всей территории Союза, независимо от того, каким национальным гражданством государства-члена они обладают. Они также извлекают выгоду из «защиты дипломатическими и консульскими властями любого государства — члена Союза на тех же условиях, как и граждане этого государства»89 в странах всего мира, где их собственное государство не имеет дипломатического представительства.

Гражданство Евросоюза подразумевает полный запрет на прямую и косвенную дискриминацию на основе гражданства90, которая фактически подразумевает две вещи: страны-члены не могут благоволить «своим» по закону (нет, Франция не любит французов больше, чем, скажем, эстонцев или испанцев), и эффективно является равнозначной тому, о чем писал Гэрет Дэвис, а именно: фактическая «отмена»91 гражданств государств — членов в сфере применения права ЕС. Иными словами, гражданство ЕС связанно с запретом на дискриминацию по признаку национального гражданства государств-членов Союза. Запрет установлен в ст. 18 Договора о функционировании ЕС, что, по сути, объявляет вне закона использование гражданства государств — членов как юридически значимого фактора92. Вместе с базовыми принципами верховенства93 и прямого действия94 права ЕС в пределах диапазона его применения95, это гарантирует то, что права граждан ЕС обладают эффективной защитой: любое национальное право, устанавливающее требование, дискриминационное по признаку гражданства, будет проигнорировано национальными судами и администрациями, причем никакое формальное аннулирование не требуется96.

95

Статья 22 (1) Договора о функционировании ЕС. См. также: Jo Shaw, The Transformation of Citizenship in the European Union: Electoral Rights and the Restructuring of Political Space 131 — 142 (2007) (о значении и юридическом определении границ этого уровня политического представительства в соответствии с Договорами ЕС).

Статья 23 (1) Договора о функционировании ЕС. Это право особо ценно для граждан ЕС из крошечных государств-членов, у которых нет широкой сети консульских миссий, таких как Латвия, Словения, Люксембург и др.

Статья 18 Договора о функционировании ЕС. См. также: Pieter Boeles, Europese burgers en derdelanders: Wat betekent het verbod van discriminatie naar nationaliteit sinds Amsterdam? 12 Sociaal-economische Wetgeving 502 (2005); Tamara Hervey, Migrant Workers and Their Families in the European Union: The Pervasive Market Ideology of Community Law, in New Legal Dynamics of the European Union 91, 97 (Jo Shaw & Gillian More eds., 1995) (для анализа сферы применения этого положения).

Gareth Davies. "Any Place I Hang My Hat?" or: Residence is the New Nationality, 11 Eur. L. J. 1, 43 and 55 (2005).

Gareth Davies. Humiliation of the State as a Constitutional Tactic, in The Constitutional Integrity of the European Union (Fabian Amtenbrink & Peter van den Bergh eds., 2010).

Дело 6/64, Flaminio Costa v E.N.E.L., [1964] E.C.R. 585.

Дело 26/62, N.V. Algemene Transport en Expeditie Onderneming van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] E.C.R. 3, fl II B. См. также: Bruno de Witte, Direct Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order, in The Evolution of EU Law 177 (Paul Craig & Grainne de Burca eds., 1st ed., 1999).

EleanorSpaventa. Seeing the Wood Despite the Trees? On the Scope of Union Citizenship and its Constitutional Effects (2008) Common Mkt. L. Rev. 13.

Gareth Davies. Humiliation of the State as a Constitutional Tactic // The Constitutional Integrity of the European Union (Fabian Amtenbrink & Peter van den Bergh eds., 2010).

88

89

90

91

92

93

94

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийск

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

Защита граждан ЕС идет еще дальше: недискриминационные ограничения на осуществление прав гражданства ЕС также запрещены правом ЕС и регулярно осуждаются Судом ЕС97. Исключения из правил права ЕС интерпретируются строго ограничительно98. В то время, как государствам-членам позволяется осуществлять некоторые государственные функции по отношению к держателям их собственных паспортов99, злоупотреблять этим не позволено — Европейский Суд будет всегда тщательно проверять, имеют ли в действительности смысл аргументы государств-членов. Огромное число дел в Европейском Суде иллюстрирует преимущества этого статуса на уровне ЕС. Государства-члены не могут потребовать от граждан ЕС из других частей Союза, чтобы те платили более высокую плату за университетское обучение100, или высылать тех, чьи профессии не запрещены для их собственных граждан, — девушки легкого поведения также защищены правом ЕС101. Даже бессрочный запрет для граждан ЕС появляться на территории отдельного государства-члена из-за совершенных преступлений запрещен как дискриминация на основе гражданства102.

Появление гражданства ЕС как значимого правового института стало причиной рассмотрения гражданства государств-членов в новом свете103: невозможно утверждать, что граждане ЕС являются иностранцами в любом из государств-членов ЕС, учитывая то множество прав, которыми они наделены в правовой системе Евросоюза и которые обычно увязываются с национальным гражданством — от недискриминации на основе гражданства до права на работу, право воссоединиться с супругом любого гражданства и оставаться на территории определенного государства — все это эффективно удалено из сферы национального права и обеспечено непосредственно правом ЕС. В целом гражданство ЕС — значимый правовой статус, который оказывает существенную поддержку его обладателям через увеличение классических прав гражданства, де-факто увеличивая их в 28 раз по числу государств — членов Союза: любой

97 Дело C-192/05, Tas-Hagen en Tas v Raadskamer WUBO van de Pensioenen Uitkeringsraad, [2006] ECR I-10451. Дело C-224/02, Pusa v Osuuspankkien Keskinäinen Vakuutusyhtiö, [2004] E.C.R. I-5763 $ Мнение Генерального Адвоката Джейкобса (Jacobs); Дело C-403/03, Schempp v Finanzamt München V, [2005] E.C.R. I-6421, Мнение Генерального Адвоката Кокотт (Kokott). Также см.: Sir Francis Jacobs, Citizenship of the European Union: A Legal Analysis, 13 Eur. L.J. 591, 596—598, 608 (2007).

Статья 45(3) ДФЕС. См. также: Объединенные дела C-482 & C-493/01, Orfanopoulos & Oliveri ^

v Land Baden-Württemberg, [2004] E.C.R. I-5257. См. также, Дело C-149/79, Commission m v Belgium, [1981] E.C.R. 3881; Niamh Nic Shuibhne, Derogating from the Free Movement of

Persons: When Can EU Citizens Be Deported?, 8 Cambridge Y.B Eur. Legal Stud. 187 (2006). j

Статья 45(4) ДФЕС. Nanda Beenen, Citizenship, Nationality andAccess to Public Service Employment m

(2001) (детальное изучение в сфере занятости исключений из свободы перемещения). □

Т1

Дело 293/83, Gravier v City of Liege, [1985] E.C.R. 593. См. также, Dorothea Charlotte Ringe, Tuition Fees and Equal Access to Higher Education in Germany and the EU (2009).

Объединенные дела 115 & 116/81, Adoui v Belgian State and City of Liège; Cornuaille v Belgian è State, [1982] E.C.R. 1665.

Дело C-348/96, Criminal proceedings against Donatella Calfa, [1999] E.C.R. I-11. См. Cathryn À

Costello, Дело C-348/96, 37 Common Mkt. L. Rev. 817 (2000) (for a commentary). См. так- щ

же: Dimitry Kochenov & Benedikt Pirker. Deporting EU Citizens: A Counter-Intuitive Trend, 19 п

Colum. J. Eur. L. 369 (2013). щ

CT

Dimitry Kochenov. Member State Nationalities and the Internal Market: Illusions and Reality // From

Single Market to Economic Union (Niamh Nic Shuibhne & Laurence W. Gormley eds., 2012). СИСТтмы

3/2016

>

98

99

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

латвиец как латвийский гражданин может работать в Латвии, он же, как гражданин ЕС, может работать в двадцати восьми государствах; как ирландский гражданин может проживать в Ирландии как ирландец — он же, будучи гражданином ЕС может делать то же самое в двадцати восьми государствах; как мальтийский гражданин, в качестве мальтийца, может рассчитывать на прямую дипломатическую защиту лишь в трех столицах за пределами ЕС (Вашингтоне, Москве и Пекине104), так он же, как гражданин ЕС, пользуется такой защитой во всем мире.

Ь. Приобретение гражданства ЕС

«Каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза», — гласит Договор о ЕС105. Нет никакого другого способа приобрести гражданство ЕС. Иными словами, в то время как сам статус автономен и ассоциируется с важными правами, его приобретение основано на ius tractum, в противоположность ius soli или ius sanguinis106. В соответствии с международным правом — что полностью признанно правом ЕС в этом контексте107 — государства обладают свободой при определении того, кто же является их гражданами108. Во всем мире в этом отношении нет никакой однородности, и точно так же в ЕС нет какого-то единого механизма109. Это разнообразие позволяет государствам учитывать свою специфику и находить собственные специфические подходы к определению гражданской «принадлежности»110. На практике в контексте ЕС государства-члены обладают даже большей свободой при определении сферы применения гражданства ЕС, нежели это можно предположить из простого чтения соответствующих положений договоров: исторический подход к толкованию закона требуется для того, чтобы понимать его особенности во всей полноте111.

До того, как гражданство ЕС официально появилось в Договорах в начале 1990-х благодаря Маастрихтскому договору112, большинство прав, связанных

109

Сеть мальтийских консульств и посольств действительно не обширна.

Статья 9 Договора о ЕС. См. также ст. 20 Договора о функционировании ЕС.

DimitryKochenov. Ius Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult Relationship between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, 181 (2009).

Dimitry Kochenov & Fabian Amtenbrink. The Active Paradigm of the Study of the EU's Place in the World: An Introduction, in European Union's Shaping of the International Legal Order (Dimitry Kochenov & Fabian Amtenbrink eds. 2013) (для общего обзора взаимодействия права ЕС и международного права).

«Каждому государству необходимо определить в соответствии с его законом, кто является его гражданами, а кто нет». См. Гаагскую конвенцию, регулирующую некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве. См. также ст. 2: «Любой вопрос относительно того, обладает ли человек гражданством конкретного государства, должен быть решен в соответствии с законом этого государства».

Для актуального обзора, пожалуйста, ознакомьтесь с базой данных гражданства EUDO Института европейского университета, расположенного во Флоренции.

Matthew J. Gibney. The Rights of Non-Citizens to Membership // Statelessness In The European Union: Displaced, Undocumented, Unwanted 41 (Caroline Sawyer & Brad K. Blitz eds., 2010).

Dimitry Kochenov & Richard Plender. EU Citizenship: From and Incipient Form to an Incipient Substance?, 37 Eur. L. Rev. 369 (2012).

Маастрихтский договор O.J. (C 191/1) 1992.

104

105

106

107

108

110

111

112

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийск

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

ныне с этим статусом, уже распространялись на граждан государств-членов тогдашнего Европейского экономического сообщества113. Вместо того, чтобы просто предоставить наднациональные права всем гражданам государств-членов, появилось понятие «гражданина для целей права Европейского экономического сообщества»114, дабы учесть возможные различия в сфере применения между гражданствами стран-членов и правами граждан, которые проистекают из права ЕС. Цели разделения гражданства государства-члена и гражданства государства-члена для целей права Европейского экономического сообщества становится понятнее при рассмотрении двух исторических примеров — Германии и Великобритании.

Федеративная Республика Германия стремилась обеспечить более широкое прочтение понятия гражданства по сравнению с реальными пределами ее гражданства, стремясь соединить — пусть несколько эфемерно — всех «немцев», оставшихся по другую сторону «железного занавеса» — в Польше, ГДР Советском Союзе и в других местах115. Будучи скорее символическим жестом, это потенциально расширяло сферу действия права ЕС по кругу лиц, затрагивая также людей, которые ( де-юре по крайней мере) не обладали гражданством тогдашней ФРГ С этой целью ФРГ присоединила специальную декларацию к учредительным Договорам Евросоюза (тогда Европейского экономического сообщества)116.

Другой важный пример появился после вступления в Евросоюз (на тот момент Сообщество) Великобритании в начале семидесятых. В результате быстрого развала империи, Великобритания ввела в оборот большое количество различных видов гражданства и других типов принадлежности к государству и Короне. Поскольку права уровня ЕС затрагивают все государства-члены и включают, среди прочего, право на проживание и право на работу на всей территории Союза, государства — учредители Европейского экономического сообщества (и в частности Королевство Нидерланды) потребовали от Великобритании ввести юридические ограничения касательно категорий граждан, на которые распространится право европейской интеграции, с целью избежать массового наплыва в Европу британских подданных из многочисленных колоний, обретающих неза-висимость117. Именно это и было сделано. Следуя немецкому примеру, Велико- À

британия присоединила декларацию к Договорам, обрисовав, кто из британских ^

<

СП m

X

I □

m Ï

114 См. также: Dimitry Kochenov. lus Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult À Relationship between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, 186—190 (2009); Stephen  Hall, Determining the Scope Ratione Personae of European Citizenship: Customary International g Law Prevails for Now, 28 Legal Issues Econ. Integration 355 (2001); D.F. Edens & S. Patijn, The ^ Scope of the EEC System of Free Movement of Workers, 9 Common Mkt. L. Rev. 322, 323 (1972). g

115 Eberhard Grabitz. L'unité allemande et l'intégration européenne // Cahiers de droit européen 421 (1991). À

116 Dimitry Kochenov. lus Tractum of Many Faces: European Citizenship and a Difficult Relationship g between Status and Rights, 15 Colum. J. Eur. L. 169, 188 (2009) (для анализа). ш

(Г

117 Edens D. F., Patijn S. The Scope of the EEC System of Free Movement of Workers, 9 Common

Mkt. L. Rev. 322, 326 (1972). СИСТЕМЫ

подданных является ее гражданином для целей права Европейского экономического сообщества. Как и в случае Германии, не было никакой прямой связи между

113 Antje Wiener. «European» Citizenship Practice: Building Institutions of a Non-State (1997).

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

этим понятием и британским гражданством sensu stricto. Британская декларация118, которая была позже обновлена после изменений в национальном праве119, распространила права гражданства для целей права Европейского экономического сообщества на некоторые категории людей, которые не считались до этого британскими гражданами, но при этом бесспорно имели устойчивую правовую связь с Великобританией. В особенности это касалось «британских подданных без гражданства»120. Прецедент был установлен: гражданство государства — члена ЕС для целей права Европейского экономического сообщества (и, следовательно, Евросоюза ныне) не обязательно идентично по кругу лиц, к которому оно применяется, тому, как гражданство понимается в национальном праве государ-ства-члена121. И немецкий, и британский примеры свидетельствуют об этом.

Когда понятие гражданства ЕС было, наконец, зафиксировано в договорах после падения Берлинской стены, сущностное понимание действия наднациональных правовых норм по кругу лиц осталось неизменным. Европейский Суд нашел в деле Каур, что гражданство ЕС не совпадает с гражданством государств-членов по смыслу их национального права, но, скорее, следует за понятием гражданства для целей права Европейского экономического сообщества, как оно определено в специальных декларациях, если те существуют. В результате г-жа Манджит Каур, которая обладала британским паспортом категории, не разрешающей ей извлечь выгоду из права Европейского экономического сообщества до введения понятия гражданства ЕС в Договорах (г-жа Каур обладала Британским гражданством заморских территорий, Британским гражданам этой категории не было предоставлено право проживания в Великобритании), не смогла извлечь выгоду из вновь предоставленных прав гражданства ЕС122.

Европейский Суд постановил, что даже будучи британской подданной (хоть и совершенно особой категории, не предоставляющей ей никаких прав в Великобритании), г-жа Каур никогда не была гражданкой ЕС123. Подход Европейского Суда понятен только в свете принципа наделения полномочиями (principle of conferral)124: было бы неразумно ожидать, что ЕС проигнорирует особо высказанные пожелания государств-членов, учитывая производную природу компетенции ЕС125. Иными

Соглашение относительно вступления в Европейское экономическое сообщество королевства Дании, Ирландии и Соединенного Королевства Великобритании и Северной

Ирландии, первая британская декларация, 22 января 1972, 1972 O.J. (L 73) 196. Была обновлена после вступления в силу британского Акта о гражданстве 1981 года.

Текст второй декларации, которая в настоящее время в силе, не соответствует нынешним категориям британского гражданства, что предполагает необходимость обновления декларации. См.: Gerard-Rene de Groot, Towards a European Nationality Law, 8 Electronic J. Comp. L. 3 (2004) (отсутствует нумерация страниц).

Первая декларация Великобритании, пункт (a).

Это долго принималось учреждениями ЕС. См.: Решение Европейского парламента по британскому Акту о гражданстве, 1981 O.J. (C 260) 100.

Дело C-192/99, The Queen v Secretary of State for the Home Department, ex parte: Kaur, [2001] E.C.R. I-1237, 27.

Дело C-135/08, Rottmann v Freistaat Bayern, [2010] E.C.R. I-1449, 49 (различие с делом Kaur). Статья 4 (1) Договора о ЕС.

Но см. Richard Plender, An Incipient Form of European Citizenship, in European Law and the Individual 39 (Francis G. Jacobs ed., 1979).

120

121

122

123

124

УНИВЕРСИТЕТА

имени o.e. кугеФина(мгюА) конктретное предложение

словами, введение гражданства ЕС не привело к отступлению от общего дома-астрихтского подхода к вопросу об определении, кто же является гражданами для целей права ЕС: этот вопрос может решаться государствами-членами иначе, нежели то, как они определяют вопросы гражданства в собственном национальном праве. Такой подход прямо затрагивает прочтение термина «гражданин» в ст. 9 Договора о ЕС и ст. 20 Договора о функционировании ЕС. «Гражданин» здесь не обязательно накладывается на термин «гражданин» или его эквиваленты в национальном праве государств-членов. Как демонстрируют примеры Германии и Великобритании, наличие гражданства ЕС может, таким образом, отрицаться по отношению к определенным группам граждан государств-членов по смыслу национального права, но также признаваться за теми, кто, обладая правовой связью с государством-членом, не могут быть охарактеризованы как полноправные граждане в соответствии с национальным правом.

Свобода государств-членов отклоняться от норм собственного права о гражданстве при обозначении круга собственных граждан, на которых распространится гражданство ЕС, тем не менее ограничена, когда вопрос касается определения того, кто является гражданами для целей права ЕС. Имеется общее требование лояльности — один из ключевых принципов права ЕС126: при определении тех, кто является гражданами для целей права ЕС, не должно быть причинено ущерба целям евроинтеграции, обозначенных в ст. 3 Договора о ЕС. Можно перечислить множество примеров, когда возможны ограничения свободы регулирования государствами-членами областей, находящихся, в общем, в сфере их полной компетенции, в результате требований права ЕС. Например — что наиболее релевантно для данной статьи — государства — члены ЕС не вправе не признавать гражданство, которое активирует гражданство ЕС, предоставленное в соответствии с правом других государств-членов другими членами ЕС127. Таким образом, в деле Микелетти Испания должна была признать итальянское гражданство «для целей права ЕС» у доктора Микелетти, обладателя двойного аргентинского и итальянского гражданства, несмотря на то, что его связь с Аргентиной была, по-видимому, более сильной. Кроме того, в деле Роттманн128 Европейский Суд определил, что, лишая человека обманным образом приобретенного гражданства государства-члена, необходимо применять принцип права ЕС — принцип пропорционально- Ш

сти, сопоставляя интерес государства в денатурализации такого человека ^

с теми негативными последствиями, которые вызовет потеря человеком прав гражданства ЕС129. Наконец, государства-члены не могут применять чисто территориальную логику с целью ограничения сферы применения права о

m

Статья 4(3) Договора о ЕС. ^

>

Дело C-369/90, Micheletti and others v Delegación del Gobierno en Cantabria, [1992] E.C.R.

I-4239. См. также мнение Генерального адвоката Тезауро (Tesauro). m

Дело C-135/08, Rottmann v Freistaat Bayern, [2009] ECR I-1449.

Там же, 56. См. также, Has the European Court of Justice Challenged the Member State Sov- >

ereignty in Nationality Law? (Jo Shaw ed., Eur. Univ. Inst., RSCAS Working Paper No. 2011/62, □

2011) , доступно на: http://eudo-citizenship.eu/citizenship-forum/254—has-the-european-court- □

of-justice-challenged-member-state-sovereignty-in-nationality-law (для общего анализа); Dimi- □

try Kochenov, Annotation, Case C-135/08, 47 Common Mkt. L. Rev. 1831 (2010); Gerard-Rene

de Groot, Overwegingen over de Janko Rottmann-beslissing van het Europese Hof van Justitie, m

Asiel- & Migrantenrecht 293 (2010). СИСТтмы

3/2016

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

гражданстве ЕС: даже те граждане ЕС, что проживают за пределами Союза, сохраняют свое гражданство ЕС и возможность извлечь выгоду из нетерриториальных прав, которые с этим статусом связаны130. В целом свобода государств-членов принимать суверенные решения по поводу своего гражданства, равно как и гражданства для целей права ЕС (т.е. гражданства ЕС), ограничена требованием лояльности к Союзу, а выражается такая свобода в декларациях, приложенных странами-членами к Договорам.

а Гражданство ЕС для «неграждан» Латвии

Самый очевидный способ исправить одно из главных несоответствий между статусом гражданина Латвии и статусом «негражданина» состоит в том, чтобы распространить применение права гражданства ЕС на всех « неграждан» Латвии. Это не только приведет, используя выражения Сена131, к ощутимому расширению горизонта возможностей для «неграждан», но и будет также соответствовать рекомендациям фактически всех международных организаций, отслеживающих ситуацию «неграждан» в Латвии, включая тех из них, кто порицает присущую этому статусу дискриминационную составляющую. Статус « негражданина» Латвии, бесспорно, обозначает устойчивую правовую связь, подразумевающую под собой права и обязанности между держателями статуса и Латвийской Республикой. Кроме того, как и у тех категорий «британских поданных без британского гражданства», что упомянуты в первой и второй британских декларациях как подпадающие под понятие «граждан для целей права Европейского экономического сообщества», у «неграждан» Латвии имеется неограниченное право проживания в стране.

Учитывая, что право ЕС уважает суверенитет государств-членов, объединенных в Союз согласно общему принципу ограниченного наделения полномочиями, сам ЕС не может решить, кто является его собственным гражданином, кроме тех отдельных случаев, когда государства-члены при применении собственного национального законодательства не соблюдают в полной мере принципы права ЕС в тех областях, где Евросоюз не обладает компетенцией для прямых действий132. Таким образом, правовые действия, направленные на распространение прав гражданства ЕС на «неграждан», могут быть предприняты только самой Латвией, а не наднациональными органами или международными организациями. Большинство государств-членов просто расширяет гражданство ЕС на всех тех, кто обладает статусом гражданина в соответствии с национальным правом, таким образом устанавливая тождество между «гражданством» и «гражданством для целей права ЕС». Другие же, как Великобритания, используют свое

130 Дело C-300/04, Eman and Sevinger v College van burgemeester en wethouders van Den Haag, [2006] E.C.R. I-8055, 29, 72.1. См. также, Dimitry Kochenov, EU Citizenship in the Overseas, in EU Law of the Overseas 199 (Dimitry Kochenov ed., 2011) (для анализа).

131 GianluigiPalombella. Whose Europe? After the Constitution: A Goal-Based Citizenship, 3 Int'l. J. Const. L. 357 (2005) (касательно рассмотрения гражданства ЕС в свете философии Амар-тии Сена).

132 Дело C-369/90, Mario Vicente Micheletti and others v Delegación del Gobierno en Cantabria, [1992] E.C.R. I-4239, 10; Дело C-135/08, Janko Rottmann v Freistaat Bayern, [2009] ECR I-1449, 56.

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийск

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

суверенное право решить этот вопрос иначе. Латвия, выбрав первый вариант по умолчанию, как и абсолютное большинство других государств-членов133, может в любой момент скорректировать свой подход.

В самом деле, как и любое другое суверенное государство, Латвия вольна изменить свое национальное законодательство о гражданстве. Это включает как определение корпуса граждан, так и тех, кто подпадает под понятие носителей «гражданства для целей права ЕС». Никаких шагов со стороны ЕС не требуется, чтобы изменить данное определение, как о том свидетельствует приятие первой и второй деклараций Великобританией. Кроме того, очень важно, что полной тождественности круга лиц, к которым применяются понятия национального гражданства и гражданства для целей права ЕС, не требуется134, а отклонение от наиболее популярного среди государств — членов ЕС тождественного подхода можно юридически закрепить в декларациях, которые могут определять — как мы видим в деле Каур — круг тех, кто является обладателем статуса гражданства для целей права ЕС. Кроме того, первая британская декларация, если ее толковать вместе с решением Европейского Суда по делу тому же делу Каур, ясно показывает, что государство-член может исключить некоторые группы граждан, равно как и включить в рассматриваемую категорию некоторые группы тех, кто, строго говоря, гражданами государства-члена не являются. Последняя категория точно соответствует ситуации «неграждан» Латвии. Хотя они и обладают постоянной правовой связью с государством в соответствии с национальным правом, они все же не являются гражданами Латвии по латвийскому национальному законодательству. Они могут, однако, быть превращены в латвийских «граждан для целей права ЕС» путем принятия специальной декларации Латвийской Республикой, даже оставаясь без гражданства Латвии senso stricto. При таком развитии статус «негражданина» Латвии в целом не претерпит изменений в контексте национального латвийского права, но соответствующая декларация соединит статус «негражданина» со статусом гражданства ЕС для целей права ЕС, и, таким образом, права гражданства ЕС будут распространены на «неграждан» с момента принятия соответствующей декларации. «Неграждане» Латвии станут гражданами ЕС и латвийскими «гражданами для целей права ЕС». Как вытекает из дела Микелетти, этот статус не подлежит какому-либо утверждению со Ш стороны других государств — членов Союза. Напротив, на них лежит прямая ^

обязанность, в свете права ЕС, всецело уважать осуществление Латвийской Республикой ее суверенного права определять, кто же является ее гражданами для целей права ЕС135.

<

СП m

X

I □

m

См. Протокол № 2 к Акту о вступлении относительно Фарерских островов, ст. 4, 1972 O.J. ^

(L 73) 163; Договор об изменении Договора об основании Европейских экономических со- >

обществ, касающийся Гренландии, 2 января 1985 года, 1985 O.J. (L 29) 1. См. также: Friendl Ш

Weiß, Greenland's Withdrawal from the European Communities, 10 Eur. L. Rev. 173 (1985) (для m

анализа редких исключений). m

Если бы это было не так, то весь громоздкий процесс принятия деклараций был бы совершенно излишним. ^

Gerard-Rene de Groot, Towards a European Nationality Law, 8 Electronic J. Comp. L. (2004) text ^

accompanying n. 54 (отсутствует нумерация страниц). См. также: Andrew C. Evans, Nation- ы

ality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British m

Nationality Act 1981, 2 Y.B. Eur. L. 173, 177—178 (1982). СИСТтМЫ

3/2016

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

III. Вопрос об издержках

Превращение «неграждан» Латвии в граждан ЕС на деле не связано с какими-либо издержками для Латвийской Республики, т.к. гражданство ЕС и права, связанные с ним, ограничены правом ЕС и сферой его применения136. Вертикальное разделение полномочий в ЕС между Союзом и государствами-членами функционирует таким образом, что ЕС ответственен только за регулирование ситуаций, в которые вовлечено несколько государств-членов, либо тех, что имеют касательство к материальному праву ЕС, что называется также «трансграничными ситуациями». Все другие ситуации регулируются лишь национальным правом государств-членов («полностью внутренние ситуации»), не подпадая в сферу действия права ЕС137. В то же время граница между этими двумя типами ситуаций не всегда очевидна138: Европейский Суд установил, например, что физическое пересечение границ государств-членов не является необходимым, чтобы создать юридические предпосылки для категоризации ситуации как «трансграничной» — в каждом деле могут быть фактические обстоятельства, которые позволяют рассматривать его шире, нежели другие ситуации, которые будут полностью урегулированы национальным правом государства-члена139. Для принятия решения о разграничении компетенций и применимом праве всегда необходимо концентрироваться на сущности рассматриваемой ситуации. В результате, право ЕС включается порою в непредсказуемых случаях: когда кто-то родился на территории одного государства-члена с гражданством другого140, или если речь идет о вычете алиментов из налогов при условии, что бывшая жена — гражданка

136

137

138

139

Dominik Hanf. Reverse Discrimination II Constitutional Aberration, Constitutional Necessity, or Judicial Choice?, 18 Maastricht J. Eur. & Comp. L. 29 (2011). См. также: Peter Van Elsuwege & Stanislas Adam, Situations purement internes, discriminations à rebours et collectivités autonomes après l'arrêt sur l'Assurances soins flamande, Cahiers de Droit Europeen 655 (2008); Alina Tryfonidou, Reverse Discrimination in Purely Internal Situations: An Incongruity in a Citizens' Europe, 35 Legal Issues Econ. Integration 43 (2008). См. также Alina Tryfonidou. Reverse Discrimination in EC Law (2009).

NiamhNicShuibhne. Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule: Time to Move On? 39 Common Mkt. L. Rev. 731 (2002); Niamh Nic Shuibhne. The EU and Fundamental Rights: Well in Spirit but Considerably Rumpled in Body? II Convergence and Divergence in European Public Law 177, 187 (Paul Beaumont et al. eds., 2002); Miguel Poiares Maduro. The Scope of European Remedies: The Case of Purely Internal Situations and Reverse Discrimination I/ The Future of Remedies in Europe 117 (Claire Kilpatrick et al. eds., 2000) ; Haris Tagaras. Règles communautaires de libre circulation, discriminations à rebours et situations dites "purement internes"II Mélanges en hommage de Michel Waelbroeck 1499 (1999) ; Giorgio Gaja. Les discriminations à rebours: Un revirement souhaitable II Mélanges en hommage de Michel Waelbroeck 993, 997—998 (1999) ; Enzo Cannizzaro. Producing "Reverse Discrimination" Through the Exercise of EC Competences, 17 Y.B. Eur. L. 29 (1997).

Dimitry Kochenov. Citizenship without Respect: The EU's Troubled Equality Ideal 34—58, Jean Monnet Working Paper No 08I10 (NYU Law School), 2010. URL: http:IIcenters.law.nyu.eduI jeanmonnetIpapersI10I100801.pdf.

Европейский Суд разъяснил, что «ситуация гражданина страны-члена, который (...) не использовал право на свободу движения, не может, только по этой причине, относиться к полностью внутренней ситуации». См.: Случай C-403I03, Schempp v Finanzamt München V, [2005] E.C.R. I-6421, 22.

Дело C-200I02, Zhu & Chen v Secretary of State for the Home Department, [2004] E.C.R. I-9925.

140

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийских «неграждан»:

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

ЕС — уехала с любовником в другое государство ЕС141. Схожим образом, действия государств-членов, которые могут лишить граждан ЕС прав, приобретенных благодаря их наднациональному статусу, могут «активировать» право ЕС и без увязки с «трансграничной ситуацией»142. Это, однако, главным образом касается тех редких случаев, когда государства-члены очевидно игнорируют свои собственные законы, таким образом вынуждая ЕС вмешаться, чтобы защитить права и статус гражданина ЕС рассматриваемого государства-члена, как это случилось, например, в деле Руиса Самбрано143.

Иными словами, область применения прав гражданства ЕС в абсолютном большинстве случаев будет фактически ограничена остальной частью Союза — не территорией, собственно говоря, Латвийской Республики. Гэаждане ЕС, которые не смогут продемонстрировать логическую связь с трансграничной ситуацией, не извлекут выгоды из права ЕС, поскольку их ситуация будет урегулирована лишь законодательством государства-члена — в данном случае Латвии. На практике это может привести к парадоксальным результатам, когда жители государства-члена, которые никогда не передвигались или как-то иначе не извлекали пользу из права ЕС, обладают меньшим количеством прав, чем граждане ЕС, приезжающие из других государств-членов. Несмотря на то, что подобное видение юрисдикции ЕС, приводящее к тому, что именуется «обратной дискриминацией» в праве ЕС, последовательно критикуется учеными144, закон есть закон145.

Применительно к ситуации «неграждан» Латвии это означает, что юридический статус этой категории лиц, превратившихся в граждан ЕС, фактически не изменится, коль скоро они остаются в Латвии: права европейского гражданства будут «активированы» только после перемещения в другие государства—члены ЕС или при возникновении трансграничной ситуации. Латвийский законодатель, таким образом, сможет в полной мере сохранять правовые различия между двумя статусами личной связи с республикой согласно своему национальному праву, т.е. закрепленная в законе принципиальная разница между юридическими статусами граждан и «неграждан» Латвии никуда не исчезнет. Это соображение имеет ключевое значение: распространение

Ш

Ш

"0

141 Дело C-403/03, Schempp v Finanzamt München V, [2005] E.C.R. I-6421. <

m

X

I □

Дело C-34/09, Ruiz Zambrano v Office national de l'emploi, [2011] E.C.R. I-1177; Case C-434/09, McCarthy v Secretary of State for the Home Department, [2011] E.C.R. I-3375; Koen Lenaerts, "Civis Europaeus Sum": From the Cross-border Link to the Status of Citizen of the Union (2011) 3

Electronic J. Free Movement Workers EU 6, esp. 18; Dimitry Kochenov,AReal European Citizenship: ui

A New Jurisdiction Test; A Novel Chapter in the Development of the Union in Europe (2011) 18 □

Colum. J. Eur. L. 56; Sara Iglesias Sánchez, ¿Hacia una nueva relación entre la nacionalidad T

estatal y la cuidadanía europea? 37 Revista de derecho comunitario europeo 933 (2010). S

Dimitry Kochenov, Richard Plender. EU Citizenship: From and Incipient Form to an Incipient m

Substance? 37 Eur. L. Rev. 369 (2012). m

См. также: Niamh Nic Shuibhne, Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule:

Time to Move On? 39 Common Mkt. L. Rev. 731 (2002); Dimitry Kochenov, Citizenship Without Ш

Respect: The EU's Troubled Equality Ideal 34—58 (Jean Monnet Working Paper No. 08/10, q

2010) // URL: http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/10/100801.pdf. ш

Ü

Dominik Hanf. Reverse Discrimination // Constitutional Aberration, Constitutional Necessity, or

Judicial Choice? 18 Maastricht J. Eur. & Comp. L. 29 (2011). СИСТтмы

3/2016

>

142

143

144

145

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

статуса гражданства ЕС на «неграждан» не будет иметь непосредственного влияния на внутрилатвийскую ситуацию, т.е. каких-либо политических издержек принятие соответствующей декларации не предполагает. С учетом того, что «обратная дискриминация», хоть и подвергающаяся критике, тем не менее не только позволена, но и закреплена в праве ЕС на его нынешней стадии развития146, Латвия будет законно наделена правом использовать ее, дабы провести в жизнь дифференцированный подход к двум рассматриваемым статусам (граждан и «неграждан») в национальном праве. Это, вероятно, один из тех редких примеров, когда «обратная дискриминация» может играть явно положительную роль, гарантируя при этом, что расширение гражданства ЕС на «неграждан» не будет означать отказа от принципиального различия между этими двумя статусами, связанного с основами официальной латвийской доктрины государственного континуитета. Более того, это также приведет к сокращению числа « неграждан», поскольку граждане ЕС обладают льготами при натурализации в других странах — членах Союза147. Если от гражданина Украины требуется прожить более десяти лет и приложить огромные усилия, чтобы получить вид на жительство и разрешение на работу, для того, чтобы стать гражданином Италии, то гражданин ЕС может стать итальянским гражданином уже через пять лет и без административных формальностей, связанных с получением разрешений на работу и жительство на территории страны148. Выгода от статуса гражданства ЕС в этом контексте очевидна.

Единственной областью, где проблемы могут возникнуть даже в контексте «обратной дискриминации», является сфера избирательных прав. Закон ЕС уполномочивает граждан ЕС голосовать и быть кандидатами на муниципальных выборах и выборах Европейского парламента149. Положения Соглашения сформулированы таким способом, однако, что они расширяют избирательные права только на тех граждан ЕС, которые переехали в другое государство-член, тогда как национальный закон будет решать вопрос об избирательных правах тех, кого национальный закон наделил «гражданством для целей права ЕС»150. Европейский Суд уже разъяснил, что государства — члены не обладают неограниченным правом усмотрения в этой области, но также должны уважать общий принцип равенства151: не может быть никакого лишения гражданских прав группы граждан ЕС, объясняемого лишь некими территориальными факторами. В деле Эмана и Севингера152 Суд обнаружил несоответствие праву ЕС голландского закона, ис-

Там же. Niamh Nic Shuibhne. The Resilience of EU Market Citizenship, 47 Common Mkt. L. Rev. 1608 (2010).

Dimitry Kochenov. Member State Nationalities and the Internal Market: Illusions and Reality // From Single Market to Economic Union (Niamh Nic Shuibhne & Laurence W. Gormley eds., 2012).

См. также для большего количества примеров подобных различий. Статья 22(1) и (2) ДФЕС.

Дело C-145/04, Spain v U.K., [2006] E.C.R. I-7917.

См. также: Дело 117/76, Ruckdeschel et al v Hauptzollamt Hamburg-St Annen, [1977] E.C.R. 1753, 7 (где этот неписанный принцип был впервые сформулирован).

Дело C-300/04, Eman & Sevinger v College van Burgemeester en Wethouders van Den Haag, [2006] E.C.R. I-7917.

146

147

148

149

150

151

УНИВЕРСИТЕТА

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

ключающего проживающих на Арубе граждан ЕС из круга граждан, пользующихся активным и пассивным избирательным правом на выборах Европейского парламента. Дело касалось граждан Нидерландов, проживающих на острове Аруба. Аруба — это заморская страна или территория, ассоциированная с Союзом и находящаяся под суверенитетом Королевства Нидерландов153. Европейский Суд постановил, что распространение права голосовать на всех нидерландских граждан за пределами Союза, за исключением лишь тех, кто проживает в карибских владениях Королевства, признано нарушением общего неписанного принципа равенства в праве ЕС154.

В то же время, однако, Европейский Суд по правам человека не нашел нарушения Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) в практике лишения избирательных прав на национальном уровне по отношению к жителям Арубы155. Кроме того, немало стран лишают гражданских прав всех своих граждан, проживающих за рубежом156. Примечательно, что правила права ЕС о голосовании содержат только общий принцип недискриминации, применимый за пределами территории страны-члена их гражданства, а не общее право на участие в выборах как таковое. Наряду с бесспорным правом в виде (не)предоставления по собственному усмотрению избирательных прав любой категории граждан или неграждан157, покуда основные требования отвечают соответствующему протоколу к ЕКПЧ158, ясно, что дифференцирование в зависимости от особого статуса принадлежности к стране-члену вполне возможно (хотя оно теоретически сомнительно, как, к слову, и статус самого «негражданства»). Хотя право ЕС не касается вопроса об избирательных правах граждан ЕС в государстве-члене их гражданства, существование такового очевидным образом предполагается, по крайней мере на тех уровнях, где применим общий принцип недискриминации права ЕС, т.е. на выборах Европейского парламента и на муниципальных выборах. Если же этого нет, то, скорее всего, не право ЕС, а ЕКПЧ подлежит применению в данном случае, причем здесь будут широкие возможности для оценки с должным учетом исторического контекста рассматриваемой страны. Иными словами, пока расширение избирательных прав на новоиспеченных граждан ЕС, коими могут стать « неграждане» Латвии, не является, по сути, одним из требова-

Ш >

Т1

153 Dimitry Kochenov. The EU and the Overseas, in EU Law of the Overseas 47—53 (Dimitry Kochenov ed., 2011) (о статусе заморских владений государств-членов ЕС в праве ЕС). m Также см. главу премьер-министра Эмана там же — о том, как он выиграл дело против Нидерландов в Европейском Суде. Ш

154 Дело C-300/04, Eman & Sevinger v College van Burgemeester en Wethouders van Den Haag, m [2006] E.C.R. I-8055, fl 23. ^

Sevinger & Eman v The Netherlands, App. No. 17173/07, Eur. Ct. H.R. See Leonard F.M. ш

Besselink, Annotation of Case C-145/04 Spain v U.K., Case C-300/04 Eman en Sevinger, and q

ECt.HR Case Sevinger and Eman v The Netherlands, 45 Common Mkt. L Rev. 787 (2008). ^

См. в основном: Dimitry Kochenov. Free Movement and Participation in the Parliamentary ^

Elections in the Member State of Nationality: An Ignored Link? 16 Maastricht J. Eur. & Comp. L. > (2009) (для критического обзора).

Дело C-145/04, Spain v U.K., [2006] E.C.R. I-917. Ш

0"

Статья 3 Первого протокола к ЕКПЧ. См. также: Matthews v U.K., App. №. 24833/94, 28 Eur. m

Ct. H.R. 361 (1999). систтмы

3/2016

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина (МГЮА)

ний права ЕС, однако было бы лучше сделать этот шаг, чтобы законодательство Латвии гарантированно соответствовало бы ЕКПЧ и ее протоколам159.

Таким образом, учитывая архитектуру вертикального разделения полномочий в контексте многоуровневой правовой системы ЕС, гражданство ЕС в основном ограничено ситуациями, которые являются трансграничными по своей природе, не затрагивая тех, кто не перемещается по Союзу, или тех, кто не занимается трансграничным бизнесом160. В этом контексте предоставление гражданства ЕС латвийским «негражданам» будет иметь весьма незначительные последствия в контексте национального латвийского права, поскольку подобные действия предоставят этим людям права в других государства — членах ЕС. Это определенно уменьшает политические издержки принятия решения о расширении прав европейского гражданства на эту группу. Что касается избирательных прав, то хотя последующее распространение на «неграждан» избирательных прав на муниципальных и европейских выборах будет весьма желательным, на данном этапе это не является абсолютным требованием права ЕС.

Заключение

В этой работе авторы рассмотрели три основных вопроса в контексте возможности существенного улучшения ситуации « неграждан» Латвии без каких-либо видимых политических или экономических издержек для государства.

Во-первых, основываясь на кратком обзоре латвийского законодательства и практики судов, было продемонстрировано, что статус «негражданина» Латвии не должен приравниваться к статусу лица без гражданства (апатрида). На самом деле, это — наследственный статус квазигражданства, признанный как таковой многими государствами и международными организациями. Латвийские суды имели возможность подробно высказаться по данному вопросу.

Во-вторых, основываясь на кратком обзоре практики предоставления гражданства ЕС по всей Европе, мы показали, что статус гражданства ЕС ¡ив 1гасШт не всегда является производным лишь от полного статуса гражданства государства — полноправного члена ЕС согласно его национальному праву, но, скорее, основывается на таком понятии права ЕС, как «гражданство для целей права ЕС». Такое гражданство может включать различные дополнительные категории лиц, причем исторические примеры Германии и Великобритании демонстрируют, что возможны как ограничительные, так и расширительные трактовки того, кто есть «граждане для целей права ЕС». В деле Каур Европейский Суд признал легитимной практику стран-членов принимать декларации, касающиеся вопроса, кого следует считать гражданином ЕС. После прецедентного дела Микелетти страны-члены лишились возможности не признавать осуществление суверенитета каким-либо государством-членом при решении данного вопроса.

159 Этот шаг будет также в унисон с рекомендациями всех международных организаций, отслеживающих ситуацию с «негражданами», а также он учтет опыт Эстонии, которая столкнулась, по сути, с подобной проблемой, но решила ее несколько иначе. См. эстонский Закон о выборах в собрания местных самоуправлений, ст. 5 (2) 1, Riigi Teataja, 2002, 36, 220.

160 Dimitry Kochenov. The Citizenship Paradigm, 15 Cambridge Y.B. Eur. Legal Stud. (2012—2013) (для критики).

УНИВЕРСИТЕТА Гражданство ЕС для латвийск

имени o.e. кутеФина(мгюА) конктретное предложение

В-третьих, мы объединили два предыдущих вывода: постоянный, во многом подобный гражданству личный статус правовой принадлежности к Латвийской Республике, которым обладают этнические меньшинства, предлагает возможность распространения на «неграждан» Латвии гражданства путем принятия соответствующей декларации. Таким образом, они получат важные права во всех государствах — членах Европейского Союза, включая фактически неограниченное право работать, проживать и не подвергаться дискриминации по признаку гражданства и иным основаниям на всей территории ЕС. С учетом четкого разделения между «полностью внутренними ситуациями», урегулированными национальным законодательством, и урегулированными правом ЕС «трансграничными ситуациями», распространение прав гражданства ЕС на латвийских «неграждан» в абсолютном большинстве случаев не затронет внутреннюю ситуацию в Латвии, предоставляя негражданам Латвии с гражданством ЕС дополнительные права в других государствах — членах Союза, что резко снизит политико-экономические издержки при принятии и осуществлении такого решения.

Ниже прилагается проект декларации Латвийской Республики, которая немедленно бы «активировала» право гражданства ЕС в отношении «неграждан» Латвии (на латышском языке с русским переводом).

Приложение I:

Проект Декларации Латвийской Республики Latvijas Republikas deklarâcija par termina «pilsoni» definïciju

Attiecïba uz Latvijas Republiku termini „pilsoni" vai „Dalîbvalstu pilsoni", kas tiek lietoti Lïguma par Eiropas Savienïbu, Lïguma par Eiropas Savienïbas darbïbu vai Eiropas Atomenergijas kopienas dibinasanas lïguma, vai arï jebkura akta, kas vai nu atvasinats no minetajiem Lïgumiem, vai paliek speka saskana ar minetajiem Lïgumiem, attiecinami uz:

1. Latvijas pilsoniem;

2. Latvijas nepilsoniem, kuriem sis statuss pieskirts saskana ar likumu „Par to bijusas PSRS pilsonu statusu, kuriem nav Latvijas vai citas valsts pilsonïbas".

Декларация Латвийской Республики, касающаяся определения термина «граждане»

Относительно Латвийской Республики термины «граждане» или «граждане государств-членов», где-либо использованные в Договоре о Европейском Союзе, Договоре о функционировании Европейского Союза или Договоре, основывающем Европейское сообщество по атомной энергии, или в любом другом акте, проистекающем из этих Договоров или имеющим силу благодаря этим Договорам, должны быть поняты как имеющие отношение к:

(a) гражданам Латвии;

(b) негражданам Латвии, обладающим этим статусом на основании Закона о статусе граждан бывшего СССР, у которых нет гражданства Латвии или какого-либо другого государства.