CC BY
865
УДК 342.922
А.Ю. Красноглазов, канд. юрид. наук, доц., зав. кафедрой, [email protected], (Россия, Калуга, Калужский филиал Московского государственного технического университета им. Н.Э.Баумана)
РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СРЕДСТВО ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
Рассматривается порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов, определяются направления оптимизации административных процессов, тесно связанных с регламентами. Раскрываются теоретические проблемы разработки должностных регламентов государственных служащих и практические затруднения перехода от типовых должностных регламентов к должностным регламентам по конкретным должностям.
Ключевые слова: государственный орган, государственная служба,
многофункциональный центр, оптимизация, регламентация, электронные услуги.
Административный регламент - официальный документ, регламентирующий предоставление государственными органами услуг гражданам и организациям. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административный регламент определяется как «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги».
Административный регламент исполнения государственных функций -обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе исполнения государственных функций. Административные регламенты должны четко определять круг обязанностей и прав органа власти, сферу его юрисдикции, раскрыть возможные формы внутренних взаимодействий различных органов власти между собой на всех этапах прохождения документов в процессе принятия решений. Идея регламентации под другим названием (реинжиниринг, оптимизация бизнес-процессов, упорядочение операций и проч.) давно проникла в современный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов снижения издержек и повышения конкурентоспособности. В европейских странах в последнее время широко стали применяться процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией [1].
Идея воссоздания административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг для улучшения государственного управления возникла у экспертов Государственного университета - Высшей школы экономики в 2003-2004 гг. Она основывалась, с одной стороны, на модели «идеального» бюрократа М. Вебера, требующей
соблюдения определенных правил, с другой - на концепции управления по результатам, ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг [2]. По сути, административный регламент - это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения.
При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников, прежде всего при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг [3].
Для стран со сложившейся правовой культурой и административными традициями идея регламентации, возможно, не столь актуальна, как для России, в которой бюрократия и гражданское общество все еще находятся в поиске баланса взаимных прав и обязанностей. В России административные регламенты выступают в настоящее время своеобразными публичными обязательствами органов исполнительной власти, в которых выражены гарантии качества услуг и взаимодействия гражданского общества с государством.
Благодаря созданию административных регламентов гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия, трактовать результаты своей деятельности. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень прозрачности бюрократии. Однако открывающиеся в связи с этим возможности еще недостаточно осознаны и востребованы не только гражданским обществом, но и самой бюрократией.
Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг создаются в России органами исполнительной власти с 2005 г. для каждой законодательно установленной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правительственной комиссии по проведению административной реформы [4].
Порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов определены постановлением правительства [5]. Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов проводят описание последовательности административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание, прежде всего на устранение избыточных действий, упрощение административных процессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упрощения административной процедуры в
большинстве случаев является критерием качества административного регламента [6].
Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют научные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, заложенных в регламенте, потребностям тех общественных групп, на которые действие этого регламента будет распространяться. К сожалению, сам порядок проведения экспертизы до сих пор недостаточно регламентирован, что позволяет проводить ее иногда формально - с привлечением подведомственных, т.е. зависимых организаций - и в минимальном объеме учитывать требования граждан и бизнеса [7].
Раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является главной частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан.
Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости государственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе исполнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Наличие стандарта создает реальные возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Одним из направлений оптимизации административных процессов, тесно связанных с регламентами, стало создание так называемых многофункциональных центров, т.е. систем обслуживания «одного окна» [8].
Многофункциональный центр представляет собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предоставлении различных государственных и муниципальных услуг. Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта и муниципалитетами.
До сих пор эти центры создавались за счет средств федерального бюджета на административную реформу. Однако в дальнейшем необходимо выработать модель финансирования их оперативной деятельности, сложность которой состоит в том, что она должна объединить на стабильной основе средства бюджетов разных уровней - федерального, регионального и муниципального.
Разработка административных регламентов имеет непосредственное отношение к формированию электронного правительства (электронных сервисов для граждан и бизнеса, электронного и информационного
межведомственного взаимодействия). В настоящее время работа по переходу к электронным государственным услугам ведется, прежде всего, по тем из них, для которых уже утверждены «бумажные» регламенты. Такой подход позволяет избежать «автоматизации хаоса». Кроме того, расходы на создание электронных услуг при наличии регламента снижаются на 30-40% [9].
В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации к 2015 г. все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид. Для координации этой работы в мае 2008 г. была принята Концепция развития электронного правительства, а в октябре 2009 г. правительство утвердило план перехода на оказание государственных услуг в электронном виде [10].
План перехода федеральных органов исполнительной власти на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде предусматривал поэтапное развитие сервисов:
1-й этап - размещение информации о государственной услуге (функции) в сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на едином портале [11];
2-й этап - размещение на едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения государственной услуги (исполнения функции), и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде;
3-й этап - предоставление документов в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций);
4-й этап - обеспечение возможности для заявителей с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) осуществлять мониторинг хода предоставления государственной услуги или исполнения государственной функции;
5-й этап - обеспечение возможности получения результатов предоставления государственных функций в электронном виде на едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это допускается федеральным законом [12].
Запланированный переход к более высоким уровням электронного взаимодействия в рамках оказания государственных услуг (исполнения функций) требует серьезного пересмотра большинства ранее созданных административных регламентов. Эта работа началась в конце 2009 г. и затронула 14 наиболее востребованных и массовых услуг [13]. Она потребовала усиления межведомственного подхода, поскольку именно межведомственные согласования, межведомственный информационный обмен являются основной причиной длительных сроков обслуживания, возникновения посреднических услуг, иных административных барьеров для граждан и бизнеса.
Процессная регламентация исполнения функций органом власти предполагает ее продолжение на уровне должностей государственных служащих. В целом можно сказать, что всякая должность государственной
службы предполагает наличие круга требований и обязанностей, так или иначе связанных с реализацией функций государственного органа (в том числе оказанием государственных услуг). Замещение должности подразумевает, что государственный служащий исполняет эти требования и обязанности, и они должны быть зафиксированы.
Федеральное законодательство о государственной гражданской службе предполагает три инструмента (формы) фиксации требований и обязанностей государственных гражданских служащих. Это должностные регламенты (ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), представляющие собой описание квалификационных требований к уровню и характеру знаний и навыков по данной должности, необходимому образованию и стажу (опыту работы по специальности), должностные обязанности, права и ответственность служащего. Важными компонентами должностных регламентов являются перечни вопросов, по которым государственный гражданский служащий обязан самостоятельно принимать решения, и по которым он должен участвовать в принятии решений. В должностном регламенте фиксируются также сроки и процедуры подготовки и рассмотрения решений, порядок их согласования и принятия. По сути, должностей регламент - это система предписаний для профессиональной деятельности, в том числе предписаний процедурно-технологического характера [14]. Второй инструмент (форма) фиксации обязанностей -служебный контракт (гл. 5 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), т.е. соглашение, заключаемое с государственным гражданским служащим при поступлении и прохождении службы [15]. Поскольку в служебном контракте устанавливаются права и обязанности государственного гражданского служащего, то в содержании служебного контракта в числе прочего фиксируется описание его профессиональной деятельности. Наконец, составление государственным гражданским служащим программы индивидуального профессионального развития позволяет сформировать стратегические ориентиры его должностного роста, возможное направление изменения его профессиональной деятельности
[15].
К теоретическим проблемам разработки должностных регламентов относится неопределенность описания профессиональной деятельности и относительность понятия «цели деятельности». Эти затруднения можно преодолеть, если рассматривать профессиональную деятельность государственных служащих как следование поведенческим образцам (социальные эстафеты) [14]. В таком случае возникает два понимания целей, Одни цели задаются описанием деятельности государственного органа в целом (так называемая надрефлексивная позиция), а другие цели характерны для профессиональной деятельности отдельных государственных служащих (так называемая рефлексивная позиция). Эти два описания целей взаимодополнительны и не выводятся друг из друга. Поэтому коллизия, когда отдельный служащий считает свою деятельность результативной, а с точки
зрения исполнения функций государственного органа это не результаты, а только участие в процессе, в данной концепции преодолима.
К практическим затруднениям относилась сложность перехода от
типовых должностных регламентов к должностным регламентам по
конкретным должностям, усугубленная нежеланием многих государственных гражданских служащих работать по точному регламенту, в составлении
которого они должны были принимать участие. Поэтому вплоть до 2006 г. процесс разработки реальных должностных регламентов «застопорился» на уровне типовых регламентов по категориям и группам должностей [16]. И только в 2007-2008 гг. на федеральном уровне произошел положительный сдвиг в разработке должностных регламентов в некоторых государственных органах.
Список литературы
1. Антипов В.А. Реализация положений концепции управления по
результатам в практике осуществления административной реформы в РФ / Антипов В.А. // Управление по результатам: преобразованный взгляд на деятельность и результаты. Мурманск, 2008. С. 24-25.
2. Делягин М. Необходимые направления административной реформы / М. Делягин // Аналитический банковский журнал. 2012. № 1 (128). С. 17-21. (Политика).
3. Жуков А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства / А. Жуков, Д. Савин, А. Чуев // Муниципальная власть. 2010. № 1. С. 90-101.
4. Исаева Н. Административно-территориальная реформа в России: задачи и перспективы / Н. Исаева //Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С. 40-45. (Государственное управление).
5. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
6. Лексин В.Н. Административная реформа: федеральный,
региональный и местный уровни / В. Лексин // Российский экономический журнал. 2012. № 2. C. 32-52. (Становление новой экономической системы) (Реформа и регион).
7. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance" / Л.В. Сморгунов // Полис: Политические исследования. 2011. № 4. С. 50-58. (Интерпретации).
8. Цыганов С.И. Пути решения проблем административной реформы / С.И. Цыганов // ЧиновникЪ. 2010. N 6 (40). С. 42-45. (Общество и власть)
9. Комаровский В.С. Административная реформа: ожидания и
требования граждан к государственной службе / В. С. Комаровский // Государственная служба. 2011. №4. С. 35-42. (Профессия - госслужащий).
96
10. Лазарев А.М. Некоторые результаты российской административной реформы в 2006 - 2007 гг. / А.М. Лазарев // Чиновникъ. 2010. № 5. С. 12-15. (Общество и власть).
11. Портал госуслуг - gosuslugi.ru - был открыт в тестовом режиме 15 декабря 2009 г.
12. Комаровский, В.С. Административная реформа в Российской Федерации / В. С. Комаровский // Полис: Политические исследования. - 2011. N 4. С. 172-178. (Интерпретации).
13. Богомолов О. А. О ходе проведения и перспективах административной реформы в Курганской области / О.А. Богомолов // Чиновникъ. 2011. № 4. С. 9-11.
14. Примерная форма служебного контракта дана в Указе Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
15. Розов М. А. Теория социальных эстафет и проблемы эпистемологии. / М.А. Розов Смоленск, 2008. С.25.
16. Кириллов А. Л. Формирование кадрового состава государственной и муниципальной служб в свете современной административной реформы / Кириллов А. Л., Башкеева Н. В. // Управленческое консультирование. 2010. №
4. С. 32-41. (Государственная и муниципальная служба).
A.J. Krasnoglazov
REGULATION OF ACTIVITY OF EXECUTIVE AUTHORITIES
AS MEANS OF IMPROVING EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS
The article explains the development and validation order, structure and contents of the administrative regulations and identifies areas of optimization of administrative processes that are closely related to the regulations. It reveals theoretical problems of development of official regulations of civil servants and practical difficulties of transition from standard official regulations to official regulations on concrete positions.
Key words: public body, public service, multipurpose center, optimization, regulatory activity, electronic services.
