CC BY
70
Региональные целевые программы как составляющие социально-экономического развития территории (на примере Мурманской области)
Д.С. Бороухин, В.А. Гришин
Экономический факультет, кафедра финансов, бухгалтерского учета, анализа и аудита
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы планирования социально-экономического развития территорий на примере субъекта РФ - Мурманской области. Обосновывается необходимость формирования региональных целевых программ как составляющих социально-экономического развития территории. Описан порядок составления, утверждения и реализации региональных целевых программ на территории Мурманской области, показана их взаимосвязь с областным бюджетом. Представлена статистика по региональным программам, предусмотренным к финансированию в 2003 г.
Abstract. In the paper the questions of planning of social and economic development of territories have been considered on the example of the Murmansk region. The necessity of formation of regional target programmes as components of social and economic development of the territory has been proved. The order of drawing up, approval and realization of the regional target programmes has been described, their interrelation with the regional budget has been shown. The paper contains the statistics of the regional programmes financed in 2003.
1. Введение
В настоящее время все более актуальной для большинства территорий Российской Федерации становится проблема планирования их социально-экономического развития. Главный финансовый документ - бюджет субъекта РФ - по сути, является основным финансовым планом любого региона. Вопросы бюджетного планирования и прогнозирования на региональном уровне достаточно изучены и освещены в литературе (Бюджетная система России, 2001). Тем не менее, недостаточно внимания уделяется составляющим территориального бюджета - региональным целевым программам, которые играют важнейшую роль в экономике региона. При планировании социально-экономического развития территорий на современном этапе применим программно-целевой метод, сущность которого состоит в разработке, утверждении и реализации социально-значимых программ для субъекта РФ и их отражение в структуре расходов бюджета. В статье рассматриваются вопросы формирования региональных целевых программ на примере Мурманской области.
2. Актуальность и необходимость формирования региональных целевых программ на территории Мурманской области
В структуре расходов бюджета Мурманской области предусматривается ежегодное выделение денежных ресурсов для реализации региональных целевых программ с целью финансовой поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, отраслей экономики и муниципальных образований. Формирование и утверждение региональных целевых программ, предлагаемых к полному или частичному финансированию из областного бюджета, осуществляется Правительством Мурманской области с учетом возможностей бюджета и привлечения иных источников финансирования (местных бюджетов, внебюджетных источников, средств предприятий и населения), актуальности и значимости решаемых в программах проблем. Первостепенное внимание при этом должно уделяться обеспечению безопасности региона, поддержке социально незащищенных слоев населения (особенно, детей), муниципалитетов, остро нуждающихся в финансовой поддержке, реконструируемых предприятий и отраслей экономики. Не менее важными являются поддержка научных исследований, мероприятий по охране окружающей среды, предупреждению и устранению последствий аварийных ситуаций (Живалов, 2000).
Необходимо признать важность региональных целевых программ. Однако следует отметить серьезные недостатки в практике их разработки и реализации. К числу основных недостатков можно отнести следующие:
1) многочисленность подобных программ (например, только на 2003 г. заявлено к финансированию из бюджета Мурманской области 42 программы), их "раздробленность", ориентация на
решение частных проблем. Это приводит к тому, что часть программ реально не финансируется, либо получает финансирование не в полном объеме.
2) крайне малы бюджетные ассигнования на реализацию региональных целевых программ. В силу этого многие региональные целевые программы после их принятия неоднократно редактируются, причем зачастую новые редакции документов предусматривают уже меньший объем финансирования из областного бюджета.
3) большинство региональных целевых программ не является комплексными, т.е. обеспеченными финансовыми ресурсами на весь период реализации этих программ. Однако, следует отметить, что в Мурманской области часть региональных программ уже отвечает принципу комплексности (например, "Правовая информатизация Мурманской области", "Дети Кольского Севера").
Практика разработки и реализации региональных социально-экономических программ в Мурманской области показывает, что целесообразно охватывать этими программами более длительные сроки (например, трехлетние, пятилетние программы), что позволяет более свободно маневрировать ресурсами и, главное, предусматривать уже в самих программах определенную отдачу, дополнительные доходы, которые могут быть направлены на их дальнейшее финансирование. В настоящее время социально-экономическая эффективность некоторых региональных целевых программ Мурманской области должным образом не обосновывается, что затрудняет контроль за ходом их выполнения и проведение необходимой корректировки программ на последующие периоды.
3. Этапы разработки и реализации региональных целевых программ на территории Мурманской области
Региональную целевую программу в данной статье будем трактовать как комплекс мероприятий и проектов, направленных на достижение целей и конкретных задач экономического, социального или экологического характера, требующих согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов и финансируемых полностью или частично из бюджета субъекта РФ (Бабич, Павлова, 2001).
Целевые программы являются одним из средств государственного управления социально-экономическими процессами и системного решения актуальных проблем региона (Бюджетная система РФ, 2001).
Инициаторами постановки проблемы для программной разработки обычно выступают органы представительной и исполнительной государственной власти Мурманской области, органы местного самоуправления, территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти, хозяйствующие субъекты и общественные организации Мурманской области.
Государственными заказчиками программ могут быть уполномоченные Правительством Мурманской области органы исполнительной государственной власти Мурманской области, органы местного самоуправления, территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти, государственные или муниципальные предприятия, учреждения и организации.
К региональным целевым программам, реализуемым на территории Мурманской области, предъявляются серьезные требования. В частности, в соответствии с действующим законодательством Мурманской области, в любой программе обязательно должны присутствовать: ее паспорт, содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами, основные цели и задачи, сроки и этапы реализации, перечень программных мероприятий с указанием сроков, исполнителей, объемов и источников финансирования, нормативное и ресурсное обеспечение, организация управления и контроль за ходом реализации программы, оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от ее реализации и другая информация.
В работе с региональными целевыми программами можно выделить следующие основные этапы:
- отбор проблем и принятие решения о разработке программы;
- формирование программы;
- утверждение программы;
- реализация программы;
- контроль за реализацией программы (Финансы..., 2001).
Выбор проблем для программной разработки необходимо осуществлять с учетом приоритетов и прогнозов социально-экономического развития Мурманской области.
На этапе формировании программы требуется четко определить состав исполнителей программных мероприятий, согласовывать сроки их выполнения, объемы и источники финансирования, провести предусмотренные законодательством экспертизы, заключить соглашения (договоры) о намерениях по реализации программных мероприятий с предприятиями, организациями, органами местного самоуправления.
На этапе утверждения проекты программ со всеми материалами государственные заказчики должны представлять в Правительство Мурманской области. Долгосрочные программы после их рассмотрения Правительством области Губернатор Мурманской области направляет для утверждения в Мурманскую Областную Думу.
На этапе реализации финансовое обеспечение программ за счет областного бюджета может осуществляться путем предоставления субвенций, субсидий, процентных и беспроцентных бюджетных кредитов и гарантий. Входящие в программы объекты капитального строительства, финансируемые за счет бюджета, должны включаться в адресную инвестиционную программу в составе областного бюджета на очередной финансовый год. Реализация мероприятий программы осуществляется путем совместной деятельности государственного заказчика и исполнителей, а также закупками товаров, работ или услуг для государственных нужд.
На этапе контроля за реализацией программы государственный заказчик ежеквартально обязан представлять в Департамент экономики Мурманской области информацию о ходе выполнения программы и использовании бюджетных средств. Информация по программам с участием муниципальных образований предоставляется также в органы местного самоуправления.
4. Характеристика региональных целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета Мурманской области в 2003 г.
В 2003 г. заявлено к финансированию из областного бюджета порядка 30 региональных целевых программ (табл.). Большинство этих программ принято не на один финансовый год, а значит, требует ежегодного утверждения в структуре расходов бюджета Мурманской области. Следует отметить, что из областного бюджета далеко не всегда обеспечивается финансирование программ по полной их стоимости. Возможно несколько вариантов. По первому варианту областной бюджет несет субсидиарную ответственность за финансовое обеспечение программы. Другими источниками финансирования могут быть: федеральный бюджет, местные бюджеты, внебюджетные источники, средства предприятий, средства населения. По второму варианту финансирование программы предполагается только за счет областного бюджета, но из-за недостатка финансовых ресурсов программа может быть профинансирована лишь частично, либо вообще приостанавливается ее финансирование в текущем году.
При исследовании утвержденных региональных целевых программ Мурманской области на 2003 г. необходимо отметить следующее.
Во-первых, прослеживается стремление Правительства Мурманской области к разработке и реализации социально-значимых для жителей региона программ. Яркий пример этого - программа "Дети Кольского Заполярья", которая включает в себя комплекс подпрограмм, направленных на финансирование лечения и отдыха молодых северян, обеспечения их занятости в свободное от учебы время, поддержку одаренных детей, детей-сирот, детей-инвалидов. Кроме того, приняты и действуют программы "Старшее поколение", "Бронхиальная астма", "Сахарный диабет", "Вакцинопрофилактика", "SOS!", сами названия которых говорят о значимости для населения Кольского полуострова.
Во-вторых, необходимо отметить многочисленность утвержденных региональных программ. С одной стороны, они учитывают потребности большинства отраслей Мурманской области, а также населения, и призваны решить насущные проблемы экономики региона. С другой стороны, учитывая дефицит областного бюджета, многие из заявленных и утвержденных программ не могут быть профинансированы, а значит, и реализованы.
В-третьих, часть программ источником своего финансирования предполагает не только средства бюджета Мурманской области, но также и федерального бюджета, муниципальных бюджетов, внебюджетные источники. Таким образом, предполагается солидарная ответственность за реализацию региональных программ между всеми звеньями бюджетной системы.
В нижеследующей таблице приведена информация о тех программах, которые были утверждены к реализации в 2003 году. В таблице собраны данные о полной стоимости каждой программы, о сумме средств бюджета области, затрачиваемых на реализацию программ, о сроках их реализации и времени утверждения. Часть программ подвергалось редактированию уже после их утверждения, что также отмечено в таблице.
Источником данных для таблицы послужили постановления и распоряжения Правительства Мурманской области (с приложениями), постановления и распоряжения Губернатора Мурманской области, а также Законы Мурманской области о бюджетах области на очередной финансовый год.
Таблица. Финансирование региональных целевых программ Мурманской области (тыс. руб.)
№ п/п Наименование программы Полная стоимость в т. ч. областной бюджет Период действия Дата утвержд. Редакции
1 "Дети-сироты" 1800 1800 2001-2003 03.12.2001
2 "Одаренные дети" 1480 1480 2001-2003 03.12.2001
3 "Дети и труд" 24495 3450 2001-2003 03.12.2001
4 "Дети и культура" 13101,5 0 2001-2003 03.12.2001
5 Программа борьбы с преступностью 37955,6 14000 2003-2004 28.06.2002
6 Программа поддержки предпринимательства 167600 80000 2000-2004 03.02.2000 30.09.2002
7 Развитие образования 1178800 193200 2002-2005 11.01.2002
8 Геологическое изучение недр 49000 49000 2003 29.10.2002 31.03.2003
9 Правовая информатизация 4485,2 2232,2 2001-2003 04.07.2001
10 Земельный кадастр 6700 6700 2003-2007 30.12.2002
11 "SOS!" 7267 7267 2002-2003 26.12.2001
12 Охрана и гигиена окружающей среды 12250 12250 2003 29.10.2002 31.03.2003
13 Восстановление и охрана водных объектов 15500 15500 2003 29.10.2002 31.03.2003
14 Научно-техническая программа 45720 1000 2003 29.10.2002
15 Охрана оленьих пастбищ от пожаров 2900 2900 2002-2005 13.03.2002
16 Развитие культуры 292457 238043 2002-2005 04.03.2002
17 Защита прав потребителей 2250 0 2001-2003 05.02.2002
18 Социальная поддержка инвалидов 29471,4 0 2002-2005 30.11.2001
19 Сахарный диабет 48961 2030 2002-2003 05.11.2001
20 Бронхиальная астма 12018 1477 2002-2003 05.11.2001
21 Вакцинопрофилактика 5650 750 2002-2003 05.11.2001
22 Повышение плодородия почв 186113 51480 2002-2005 13.08.2001
23 Профилактика йоддефицитных заболеваний 17441 17441 2001-2005 17.01.2001
24 Восстановление земель в Терском районе 13829 4004 2001-2006 06.10.2000
25 Безопасное материнство 130633,5 20000 2001-2005 17.01.2001
26 Улучшение условий и охраны труда 17057 261 2000-2003 26.01.2000 04.11.2000
27 Профилактика венерических заболеваний 96692 81990 1999-2003 08.02.1999
28 Обеспечение химической безопасности 1100 1100 2000-2005 02.08.2000
29 Учебно-методическая литература 26466 26466 2002-2005 03.07.2001
30 Программа по водоснабжению, электроэнергии 155209 155209 1997-2003 05.11.1997
5. Заключение
В статье приведена характеристика региональных целевых программ, принятых к финансированию на территории Мурманской области в 2003 году, обоснована необходимость их реализации для экономики региона, описаны этапы утверждения программ применительно к Мурманской области. Вопросы стратегического планирования составляющих социально-экономического развития Мурманской области - региональных программ - являются на сегодня достаточно актуальными, т. к. регион испытывает дефицит в бюджетных ресурсах. Это связано не только с низкими собственными доходами, но и с нерациональным и неэффективным расходованием средств территориального бюджета. Механизм функционирования региональных целевых программ не нашел пока еще должного отражения в экономической литературе. В то же время вопросы планирования и прогнозирования социально-экономического развития территорий являются актуальными и значимыми на современном этапе развития российской экономики. Поэтому результаты исследований, проводимых авторами статьи, будут иметь практическую значимость для экономики всей Мурманской области и ее финансовой системы.
Литература
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., ЮНИТИ, 638 е., 2001. Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. М., ЮНИТИ, 542 е., 2001.
Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., Юрайт, 613 е., 2001.
Живалов В.Н. Финансовые потоки в российской экономике. М., Экономика, 234 е., 2000. Финансы, денежное обращение, кредит. Под ред. Г.Б. Поляка. М., ЮНИТИ, 458 е., 2001.
