Научная статья на тему 'Реформирование системы программно-целевого управления в агрокомплексе России и Самарской области'

Реформирование системы программно-целевого управления в агрокомплексе России и Самарской области Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
169
39
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Карпова М. В., Невзгодов В. В.

В статье рассматриваются особенности реформирования и развития программно-целевого управления в России и за рубежом, институциональные основы программирования социально-экономического развития агрокомплекса, выявлены основные недостатки в процессе осуществления комплексных программ развития АПК на территории Самарской области, а также основные причины низкой реализуемости программ и недостижения программных целей, предложены меры по повышению их эффективности за счет совершенствования структуры программы и создания Объединенной дирекции программ агрокомплекса по Самарской области.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

REFORMING OF PROGRAM-PURPOSEFUL MANAGEMENT PROGRAM IN AGRARIAN COMPLEX OF RUSSIA AND SAMARA REGION

The peculiarities of reforming and development of program-purposeful management in Russia and abroad and institutional bases of programming of social economic development of agrarian complex are regarded in this article. General lacks at the process of complex program realization of agrarian complex development on the territory of Samara region are revealed and also general reasons of programs low realization and inaccessibility of program aims are given in this work. The authors suggest measures of their effectiveness increase at the expense of program structure perfection and creation of United direction of agrarian complex programs at Samara region.

Текст научной работы на тему «Реформирование системы программно-целевого управления в агрокомплексе России и Самарской области»

Карпова М.В., Невзгодов В.В.

Самарская государственная сельскохозяйственная академия

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ В АГРОКОМПЛЕКСЕ РОССИИ И САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ

В статье рассматриваются особенности реформирования и развития программно-целевого управления в России и за рубежом, институциональные основы программирования социальноэкономического развития агрокомплекса, выявлены основные недостатки в процессе осуществления комплексных программ развития АПК на территории Самарской области, а также основные причины низкой реализуемости программ и недостижения программных целей, предложены меры по повышению их эффективности за счет совершенствования структуры программы и создания Объединенной дирекции программ агрокомплекса по Самарской области.

Практически любая человеческая деятельность является целенаправленной, то есть практическое действие выполняется в результате стремления субъекта управления достигнуть желаемого. Исходя из этого, можно говорить, что программно-целевой подход в решении различных проблем возник одновременно с началом ведения человеком разумной деятельности. Однако как метод управления он оформился только в 1960-е года, при осознании, что ряд методов управления можно объединить в целевую программу [9]. При этом отдельные элементы программно-целевого подхода стали складываться еще в 50-60-е годы в США, впрочем, как и в СССР, преимущественно в военных целях.

Начальной вехой программного планирования принято считать план ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России) от 1920 годы. Первый пятилетний план, построенный на основе ГОЭЛРО (программа планировалась к реализации на период до середины 30-х годов), был воплощением «идей перспективности и программности», поскольку она была развернутой программой социально-экономического строительства, намечавшей пути и способы использования комплексных народохозяйственных программ в качестве средства перспективного планирования [1, 11, 13].

В довоенное время было разработано и реализовано несколько крупных народохозяйственных программ, среди которых программа «Большая Волга», охватывающая решение транспортной, энергетической и сельскохозяйственной задач, выполнение

которой было прервано Великой Отечественной войной и возобновлено после ее завершения [10].

Особое место в становлении планирования в СССР занимала Государственная общеплановая комиссия (Госплан), созданная еще в 1921 г. на базе комиссии ГОЭЛРО, основными задачами которой были:

- разработка единого общегосударственного хозяйственного плана, способов и порядка его осуществления;

- рассмотрение и согласование производственных программ и плановых предложений;

- выработка мер общегосударственного характера по развитию знаний и организации исследований, необходимых для осуществления плана государственного хозяйства, а также по подготовке и использованию персонала;

- выработка мер по распространению в широких кругах населения сведений о плане народного хозяйства, о способах его осуществления и формах соответственной организации труда [1].

Дальнейший опыт планирования в СССР сводился к пятилетним планам (строящимся на основе долгосрочных планов), которые по сути дела являлись целевыми программами и планами в одном. К началу 80-х гг. получила распространение практика разработки перспективных планов развития народным хозяйством страны на 10-15 лет одновременно с подготовкой основных направлений на ближайшую перспективу. Эти перспективные разработки включались в основные на-

правления экономического и социального развития страны.

Параллельно развитие программно-целевого подхода в управлении аграрным комплексом происходило и в других развитых странах: США, Канаде, странах Западной Европы. При этом системы управления в каждой из них разнились в зависимости от уже сложившихся систем управления и национальных особенностей. Так в США система программного управления в области программ для сельского хозяйства изначально была интегрирована в функции министерства сельского хозяйства, однако после реформы правительственных структур 1994 г. осуществление руководства фермерскими программами было возложено на Объединенное агентство фермерских программ [ 14]. Одновременно для координации реализации программ в США практикуется создание дирекций программ, которые несут всю полноту ответственности за их реализацию.

В структуре министерства сельского хозяйства и продовольствия Канады для управления программами создан департамент анализа и аудита по программам министерства.

Опыт советской России и зарубежных стран по использованию программно-целевого метода в управлении сельским хозяйством показал продуктивность целостного научного подхода к решению проблем посредством программно-целевого метода. Этот положительный опыт использовался в развитии программно-целевого управления и в постсоветской России.

Для вывода сельского хозяйства из воспроизводственного кризиса, обусловленного в том числе переходом к свободным рыночным отношениям, были разработаны такие программы, как «Плодородие» в 1992 и 1998 гг., «Программа развития сельскохозяйственной кооперации на период до 2000 года», утвержденная постановлением коллегии Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 7 июля 1997 г. №5-5.

Для целей координации целевых программ в области сельского хозяйства при

Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации образован Департамент экономических программ, анализа и управления государственным имуществом Министерства сельского хозяйства РФ.

Нормативно-правовую основу использования программно-целевого метода в управлении России создает Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятый в июле 1995 г., в котором четко очерчивается идея, что разрабатываемые программы социально-экономического развития - комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Уже в ноябре 1995 г. Правительства РФ постановило разработать весь необходимый комплекс мероприятий, необходимых для осуществления работ по прогнозированию социально-экономического развития РФ на ближайшие десять лет и разработке аналогичных программы и концепции на пять и десять лет соответственно.

В результате очередным и немаловажным шагом в процессе планирования стратегического развития страны, и в том числе развития агрокомплекса, стала разработка Правительством РФ Основных направлений социально-экономической политики на 2001-2010 годы.

С принятием вышеперечисленных законодательных актов, а также на основании постановления главы администрации Самарской области от 1 февраля 1996г. на территории области началась работа по разработке аналогичных нормативных актов в пределах административно-территориальных единиц, а в марте 1996 г. постановлением главы администрации Самарской области утвержден Порядок разработки и реализации областных целевых программ:

- «Миграционная программа Самарской области на период с 1996-2000 г.» - в ней осуществлена попытка улучшения миграционной динамики путем создания условий

стимулирования миграции в сельскую местность, через обеспечение мигрантов земельными ресурсами, социально-экономическое стимулирование расселения мигрантов в сельской местности, обеспечение мигрантов жильем, содействие в трудоустройстве, в том числе направлена на стимулирование создания новых миграционных потоков из городов области, испытывающих трудности со строительством жилья и созданием рабочих мест, в сельскую местность для активизации сельскохозяйственного производства;

- «Малокомплектная сельская школа в Самарской области на 1997-2005 гг.», направленная на формирование гармоничного человека как основу трудового потенциала аграрного комплекса и в первую очередь крестьянской (фермерской) прослойки сельского населения;

- «Совершенствование производства зерна в Самарской области с применением ресурсо- и влагосберегающих технологий на период 1998-2000 годов», целью которой являлось внедрение ресурсо- и влагосберегающей технологии возделывания зерновых на площади 276 тысяч га и создание комплексного механизма решения задачи повышения эффективности производства и сбыта зерновых культур в Самарской области.

Прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития Самарской области стали неотъемлемой частью системы планирования аграрного производства.

Однако фактически до 1999 г. не было программы, разработанной непосредственно для аграрного комплекса, затрагивающей все стороны его экономической и социальной жизни сельской местности, при этом существовали разрозненные программы, косвенно или частично влияющие на процесс воспроизводства в этом общественно-экономическом секторе.

Этот пробел в программном управлении аграрного комплекса был восполнен только в 1999 г., когда постановлением гла-

вы администрации Самарской области была принята Комплексная программа развития агропромышленного комплекса на 2000-2003 гг. (далее Программа на 2000-2003 гг.), которая включала в себя перечень мер, оказывающих положительное воздействие на воспроизводство в комплексе практически по всем вопросам, обеспечивая системный подход к решению проблем аграрного комплекса, ставя своей целью «осуществление комплекса мер, способствующих сохранению и постепенному наращиванию ресурсного потенциала регионального АПК, восстановлению эффективности сельскохозяйственного производства и созданию условий по обеспечению области основными видами сельскохозяйственного сырья и продовольствия».

Бичом большинства программ является проблема финансирования. Программа, рассчитанная на период с 2000 по 2003г., в рамках областных обязательств фактически начала осуществляться только в 2001 году, причем размеры финансирования как в 2001, так и в последующем финансовом году отставали от запланированных объемов на 9,5 и 21,0% соответственно. Однако в 2003 г. запланированное финансирование превысило втрое, что дало возможность превысить запланированный объем областного финансирования программы на 23,0%1. В результате осуществления программы показатели производства по всем отраслям производства в сельском хозяйстве повысились (кроме производства зерна), но прогнозируемые показатели не были достигнуты, исключение составляют овощи, производство которых превысило запланированный объем за программный период на 52,7 тыс. т2.

В целях дальнейшего повышения эффективности сельскохозяйственного производства и стабилизации экономического положения сельскохозяйственных товаропроизводителей и организаций агропромышлен-

ного комплекса Самарской области была

1 Рассчитано автором на основе данных отчетов об исполнении областного бюджета за соответствующие годы [4, 5, 6, 7] и Комплексной программы развития агропромышленного комплекса на 2000-2003 гг. [8]

2 Рассчитано автором с использованием данным статистических сборников [12] и Комплексной программы развития агропромышленного комплекса на 2000-2003 гг. [8]

разработана «Комплексная программа развития агропромышленного комплекса Самарской области на 2004-2006 годы» и стратегия развития агропромышленного комплекса Самарской области до 2015 года.

Положительной стороной этой программы является также то, что она осуществляется в симбиозе с федеральной целевой программой «Социальное развитие села до 2010 года» и «Концепцией благоустройства сельских населенных пунктов Самарской области», одобренной постановлением губернатора Самарской области от 30 октября 2001 года №388, предусматривает комплексный подход при решении аграрных проблем, затрагивая по возможности все стороны аграрного комплекса области.

Для достижения целей и решения задач, предусмотренных Комплексной программой на 2004-2006 гг., планировалось использовать финансовые ресурсы из пяти источников, но наибольший удельный вес в структуре финансирования Комплексной программы на 2004-2006 гг. занимают средства областного бюджета - 39,6%, что определяет степень ее реализуемости в зависимости от состояния областного бюджета и приоритетами его распределения на практике. В 2004 г. в областном бюджете было запланировано на 8,6% меньше программного объема финансирования в 2004 г., в 2005 г. в бюджет было заложено 52,8% от программного плана финансирования из областного бюджета, а в 2006 г. - 59,3%, что уже поставило под вопрос выполнение программы. Фактически же в 2004 г. было исполнено лишь 90,9%3 от программного плана. Таким образом, можно сформулировать следующие причины низкой реализуемости программ и достижения программных целей:

- несоблюдение утвержденных в программе объемов финансирования;

- невыполнение взятых на себя обязательств областным бюджетом.

Эти причины возможно отнести условно к внешним. Помимо их можно выделить

и внутренние, то есть которые несет в себе сама программа. Анализ комплексных программ развития агропромышленного комплекса Самарской области показал их неэффективность, вызванную прежде всего неудовлетворительным планированием финансирования программных мероприятий.

Во-первых, необходимо более критично отбирать цели для программной проработки, выделять наиболее важные для большей части населения, но не переходящие в разряд абстрактных.

Во-вторых, при планировании программных мероприятий предусматривать перераспределение финансирования в зависимости от уровня значимости и приоритетности проектов в условиях срыва графика финансирования работ по проектам. Применение такого подхода к программированию позволит обезопаситься от главной проблемы на этапе исполнения программы - это аритмичность ресурсного обеспечения вследствие как необоснованного увеличения программных мероприятий, так и нехватки бюджетных и внебюджетных ресурсов.

В-третьих, для своевременной оценки и координирования программного процесса необходимо вести непрерывный мониторинг проектов и программ.

Для того чтобы свести к минимуму срыв реализации проектов и других мероприятий в рамках программ, закрытие программ (что ведет к снижению эффективности использования бюджетных средств как основного источника финансирования программ), необходимо законодательно закрепить пороговый уровень финансирования программ АПК как на текущий год, так и на среднесрочную перспективу (3-5 лет). Данный показатель, как нами предполагается, должен представлять собой максимально возможный размер гарантированного бюджетного финансирования всех программ в АПК области.

Конечно, все эти меры вызваны одной, но практически неразрешимой проблемой -

3 Рассчитано автором на основе данных отчетов об исполнении областного бюджета за соответствующие годы [2] и Комплексной программы развития агропромышленного комплекса на 2004-2006 гг. [3]

нехваткой ресурсов. Поэтому параллельно необходимо более тщательно подходить к проработке вопроса финансирования программных мероприятий, в том числе и за счет расширения возможных внебюджетных источников и связанной с этим необходимостью разработки мероприятий по их привлечению, страхованию, использованию различных форм участия в проектах и т. п.

Наиболее действенной в привлечении внебюджетного финансирования в роли независимых инвесторов может стать оптимизация механизма разработки и реализации программ, поскольку программа - это по сути дела тот же проект, только более высокой иерархии, а от качества разработки, так же как и от качества управления этим «проектом», зависит конечный результат.

На сегодняшний день в губернии функции по управлении программами в области агрокомплекса распределены между следующими министерствами и ведомствами: инициатором разработки региональных программ является Правительство Самарской области, разработчиками - министерство социально-экономического развития, исполнителем - министерство сельского хозяйства и продовольствия, контролирует целевое использование средств - Федеральное казначейство по Самарской области.

Система управления программами в Самарской области представляет собой систему, в которой фактическим исполнителем программ развития АПК является министерство сельского хозяйства и продовольствия области, но оно не имеет специализированного управления, главной целью которого явилось бы эффективное осуществление целевых программ. В таких условиях требовать высокой реализуемости программ нет возможности, поскольку структура его не приспособлена для этого, а построена на отраслевом принципе, что давно уже является неактуальным и требует реформирования, о чем свидетельствует опыт преобразования министерств сельского хозяйства в развитых странах Запада и России. Попытка преобразования минсельхозпрода области в 2006 г.

привела к изменению и в территориальных (районных) управлениях сельского хозяйства. Они перешли под юрисдикцию минсельхозпрода области, а их функции главным образом трансформировались в консультационное обслуживание сельскохозяйственных производителей в сфере участия и предоставления отчетности по программам. Функции самого министерства также усилились в аспекте программной составляющей, однако указанные проблемы остались неразрешенными.

Создание Объединенной дирекции программ, действующих на территории Самарской области, на наш взгляд, повысило эффективность программ, поскольку основой явилась бы личная заинтересованность работников в конечном результате, поскольку заработная плата формируется из расчета принятых средств к управлению и уровня достижения программных целей.

Работу Объединенной дирекции предполагается построить на:

- внедрении новых информационных технологий;

- использовании системы «мониторинг

- принятие решения»,

- применении вариантного плана программных мероприятий,

- целостной системе управления программой.

Комплексное внедрение указанных мероприятий по совершенствованию программно-целевого управления процессом воспроизводства в АПК Самарской области позволит повысить эффективность программно-целевого управления, активизировать воспроизводственный потенциал.

Обобщив вышесказанное, можно сформулировать следующее: программный процесс в мировой практике управления аграрным комплексом является ведущей формой, использование его в российской практике актуально, однако существование различных недостатков в программном процессе снижает эффективность использования данного метода. Однако создание рабочего органа, такого как Объединенная дирекция про-

грамм в агрокомплексе Самарской области, сом, является необходимым с точки зрения

занимающегося мониторингом и своевре- российской и мировой практики программ-

менным управлением программным процес- но-целевого управления.

Список использованной литературы:

1. Белоусов Р.А. Исторический опыт планового управления экономикой СССР. - М.: Мысль, 1983. - 319 с.

2. Закон Самарской области от 04.07.2005 N 137-ГД «Об исполнении областного бюджета за 2004 год» (принят Самарской Губернской Думой 21.06.2005).

3. Закон Самарской области от 11 февраля 2004 г. N 17-ГД «Об утверждении комплексной программы развития агропромышленного комплекса Самарской области на 2004-2006 годы и стратегии развития агропромышленного комплекса Самарской области до 2015 года» (ш-10).

4. Закон Самарской области от 11.02.2005 N 34-ГД «Об исполнении областного бюджета за 2003 год» (принят Самарской Губернской Думой 25.01.2005).

5. Закон Самарской области от 15 июня 2001 г. N 43-ГД «Об исполнении областного бюджета за 2000 год» (Принят постановлением Самарской Губернской Думы от 29 мая 2001 г. N 175).

6. Закон Самарской области от 3 июля 2003 г. N 52-ГД «Об исполнении областного бюджета за 2002 год» (принят постановлением Самарской Губернской Думы от 24 июня 2003 г. N 585).

7. Закон Самарской области от 7 октября 2002 г. N 67-ГД «Об исполнении областного бюджета за 2001 год» (принят постановлением Самарской Губернской Думы от 24 сентября 2002 г. N 191).

8. Комплексная программа развития агропромышленного комплекса на 2000-2003 годы, утвержденная постановлением Главы Администрации Самарской области от 16 декабря 1999 г. N 361 «О Комплексной программе развития агропромышленного комплекса на 2000-2003 годы».

9. Ладенко И.С., Тульчинский Г.Л. Логика целевого управления / Отв. ред. В.Н. Корпович; АН СССР, Сиб. Отд-ние, Ин-т Истории, филологии и философии. - Новосибирск: Наука. Сиб. Отд-ние, - 1988. - 205, [2]: ил., 21 см.

10. Мовин, Сергей Анатольевич. Программно-целевое государственное регулирование рыночной экономики [Электронный ресурс]: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 .

11. Райзберг Б. А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

12. Самарский статистический ежегодник. Официальное издание // Федеральная служба государственной статистики Самарский областной комитет Государственной статистики. - Самара, 2005. С. 441.

13. Серов В.М., Руденко Н.Р. Формирование программно-целевого управления региональным АПК: теория, методология, практика. Монография. М.: Отдел оперативной полиграфии ФГУП «ВО Минсельхоза России», 2005. - С. 244.

14. Ушачев И.Г. Формирование рациональных систем управления в АПК. - М.: Экономика и информатика, 1999. - 368 с.

Статья рекомендована к публикации 28.02.07

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.