CC BY
78
УДК 328:342.552
Гармаш И.В.,
заместитель Губернатора и Председателя Правительства Орловской области, руководитель Аппарата Губернатора и Правительства Орловской области
Региональные парламенты — субъекты политической модернизации современной России
Научная статья посвящена актуальным проблемам политической модернизации современной России. Раскрываются цели и задачи реформирования политической системы и государственного устройства страны. Изучаются особенности реализации принципа разделения властей в федеративном государстве, а также выявляется роль региональных парламентов как субъектов политической модернизации.
Ключевые слова: модернизация, парламент, реформы, политическая система, политические отношения.
В соответствии с мнением большинства исследователей, политическую модернизацию следует рассматривать как формирование, развитие и распространение современных политических институтов, практик, а также современной политической структуры. В свою очередь, под современными политическими институтами и практиками предлагается понимать не копии с аналогичных субъектов политической системы стран развитой демократии, а те политические институты и практики, которые в наибольшей мере готовы обеспечить адекватное реагирование и приспособление политической сферы к нарастающим вызовам современности, в основе которых в XXI веке — глобализация, информатизация, десуверенизация.
Сущность политической модернизации заключается в возрастании способности политической системы постоянно и эффективно адаптироваться к периодически возникающим образцам обустройства социально-политической действительности. Для этого должны быть созданы соответствующие типы политических институтов, перестроена политическая система в целом. В настоящее время политическая модернизация невозможна без налаживания полноправного диалога между органами публичной власти и гражданским обществом. Однако в большинстве признанных концепций политической модернизации основным ее субъектом и инициатором все же
признаются не неправительственные институты, а такие традиционные акторы политики, как государство, элитарные группировки, лидеры массовых общественно-политических движений.
Успех модернизации определяется способностью ее инициаторов преодолевать объективные и субъективные препятствия, борьба с которыми сопряжима с существенными издержками и требует концентрации усилий всего общества. Устоявшийся комплекс волевых и интеллектуальных качеств «политического класса» оказывает влияние на функционирование политической системы Нередко под его воздействием принципиально преображается содержание целей модернизации и средств их достижения. Реформы всех сфер жизнедеятельности оказываются перед необходимостью преодоления противоречия между «традиционным» и «современным». Противостояние этих двух начал способно вызвать системный политический кризис, привести к непреодолимому идеологическому и социальному размежеванию в обществе. Крайним вариантом неудачи модернизации в ряде стран может стать ликвидация национального государства и его распад на государственные образования, вынужденные доказывать свое право на суверенитет. Негативные процессы политической модернизации в полной мере проявили себя на постсоветском пространстве и на российском Северном Кавказе. Во многом причиной драматического развития событий стали непродуманность преобразований и радикальные меры по устранению традиционного общества.
Отмеченные обстоятельства должны быть учтены при реализации преобразований на региональном уровне территориальной организации политической власти. Особенно это актуально для современной России, где до настоящего времени сохраняет востребованность проблема формирования оптимальной модели отечественного федерализма.
Американский политолог Роберт Даль обосновал концепцию политической модернизации, описывающую механизмы перехода к полиархии. Под ней понималась политическая система «реальной демократии», которая наряду с гарантиями свободного политического участия граждан обеспечивала цивилизованную конкуренцию политических лидеров. По мнению Р. Даля, метод
реализации политической модернизации должен быть основан на принципе последовательности, поскольку радикальные средства осуществления преобразований приводят к утверждению авторитаризма.
Ввиду этого важнейшей задачей реализации современного проекта модернизации Российской Федерации, начало которому было положено в известном выступлении Д.А. Медведева «Россия, вперед!», является сохранение устойчивости политической системы, с одновременным развитием демократических начал, расширением возможностей и форм политического участия граждан. Учитывая федеративный характер государственного устройства России, демократическая модернизация должна охватывать всю вертикаль управленческой конструкции публичной власти.
В соответствии с популярными научными концепциями катализатором модерни-зационных процессов служит совокупность факторов внутреннего и внешнего происхождения, наличие которой побуждает «политический класс» страны приступить к преобразованиям. Для предшествующих реформаторских замыслов, реализуемых в истории России, характерным было достаточно успешное реформирование экономической и социальной систем в сочетании с консервацией традиционных политических технологий, основанных на автократических принципах функционирования. Таким образом, и «имперский», и «советский» модернизационные проекты сводились преимущественно к реформированию социально-экономических отношений. Современный этап российских реформ также характеризуется вектором на развитие экономики в сочетании с формированием модели «суверенной демократии».
Все очевиднее становится тот факт, что итоги реформирования политической системы обусловлены прочностью альянса «государство—общество». Однако сам факт возможности заключения такого соглашения, притом соглашения, скорее не обремененного формальными юридическими договоренностями, а носящего в большей степени духовный, мировоззренческих характер, нередко ставится под сомнение. Не секрет, что государственные институты, как федеральные, так и относящиеся к уровню субъектов Федерации, не в полной мере
восстановили доверие общества, утраченное в годы бессистемных либеральных реформ.
Дело здесь не только в несовершенстве российской политической системы. Серьезные проблемы с легитимацией правящих режимов заявляют о себе и в странах, относимых к классическим демократиям. В странах Западной Европы и Северной Америки учеными и публицистами чаще констатируется факт формализации демократии как механизма политического участия граждан. В обществе растет осознание недееспособности демократической системы в сфере защиты интересов личности и общества. Демократические государства демонстрируют ограниченность возможностей в противодействии таким явлениям, как коррупция, наркотизация общества, незаконная иммиграция и распространение организованной преступности. В сфере международной политики ведущие мировые державы, культивирующие имидж образцов демократии, благодаря кровопролитным «гуманитарным интервенциям» надолго дискредитировали духовные ценности либерализма.
Таким образом, недоверие значительной части гражданского общества к властным институтам современной России обусловлено не только внутриполитическими причинами, но и проблемами, носящими системный, наднациональный характер, в полной мере проявляющимися в странах с давними демократическими традициями.
С другой стороны, и значительные сегменты российского социума оказались поражены пороками затянувшегося «переходного периода». Некоторые социальные группы, вновь возникшие в современной России, отличаются не только мобильностью и умением приспосабливаться к стремительно меняющимся реалиям мира, но и откровенным нигилизмом, криминальным мышлением и склонностью к радикальным методам политической борьбы.
Исследователи полагают, что далеко не все претензии, исходящие со стороны общественных кругов по отношению к властным институтам, можно признать обоснованными. Критикуя власть, оппозиционные или же псевдооппозиционные политики-популисты нередко утрачивают чувство такта и меры. В свою очередь, подобные эскапады предоставляют бюрократам повод игнорировать не только необдуманные и
провокационные лозунги внесистемной оппозиции, но и должным образом аргументированные требования гражданского общества: со стороны представителей государственного управления нередко можно услышать тезисы об отсутствии среди неправительственных акторов политики ответственных партнеров по взаимодействию.
Выход из создавшейся ситуации многие политологи усматривают в создании социального субъекта реформ — «национальной модернизаторской коалиции». Как полагает И. Дискин, важнейшей ее функцией должна стать оценка проводимого правительственного курса. При этом автор идеи «национальной модернизаторской коалиции» подчеркивает, что она изначально не должна носить общенародного характера, ориентируясь в первую очередь на выражение интересов определенного социального слоя — так называемой «новой России». Ее составляют «массовые слои и группы, способные ... к самостоятельному решению собственных жизненных проблем»1. Именно данная страта способна к рациональной критике сложившейся институциональной среды, включая оценку содержания и направленности модернизации.
Отмеченная выше идеологическая позиция представляется весьма противоречивой. Она в полной мере укладывается в рамки концепта либерализма, будучи ориентирована на поиск неких «избранных», «современных» социальных сил, в интересах которых и должен быть реализован очередной модернизационный проект. Очевидно, что сторонники подобного подхода, критикуя прежние попытки «догоняющей модернизации» России за их обособленность от интересов большинства населения страны, на деле оказываются приверженцами отвергаемой ими методологии проведения реформ. Как и много лет назад, вновь звучат призывы соизмерять цели модернизации с социальным заказом со стороны определенной социально-политической агрегации. Интересы остальных групп и сообществ, очевидно, отходят на второй план.
Едва ли рассмотренный подход соответствует целям модернизации России, декларируемым высшими должностными лицами страны, включая позицию главы государства. Думается, что при формировании государственно-гражданского альянса, именуемого в некоторых публикациях «национальной
модернизаторской коалицией», должны быть учтены запросы всех без исключения категорий и слоев жителей Российской Федерации. Только в этом случае будет соблюден ключевой принцип реализации современного модернизационного проекта, заключающейся в безусловном приоритете гарантирования интересов свободной личности.
Как отмечает А.С. Семененко, приоритетной задачей сегодня представляется формирование социально приемлемого и разделяемого обществом дискурса модернизации. Наиболее серьезным препятствием в решении отмеченной задачи признаются рост неоднородности и вопиющего неравенства в российском обществе, дисфункции общественных институтов и падение доверия к ним, низкий уровень социальной солидарности. Выходом из сложившейся ситуации может стать широкая общественная дискуссия вокруг проекта развития Российской Федерации в XXI веке.
Продолжая начатую мысль, отметим, что местом для проведения такой дискуссии, площадкой для выработки и апробации идеологии обновления России могут и должны выступить представительные органы государственной власти. В этой связи целесообразно напомнить о научном тезисе, согласно которому модернизация может сопровождаться укреплением традиционных систем функционирования политической системы через влияние новых форм организации2.
Для современной России институт парламентаризма с полным основанием может считаться одним из системообразующих элементов конструкции государственного управления. Несмотря на историческую «молодость» отечественной демократии, политико-правовое развитие представительных органов государственной власти является основой формирования традиций реального народовластия в нашей стране.
По поводу эффективности деятельности представительной ветви власти Российской Федерации высказываются неоднозначные, порой весьма критические суждения. Отметим, что даже самые последовательные критики российского парламентаризма констатируют, что в целом представительная демократия доказывает свою способность регулировать политическую и общественную жизнь3.
Одним из упреков в адрес системы разделения властей, реально сложившейся в
России, является констатация доминирования исполнительных органов всех уровней над законодательными.
Практика доказывает, что исполнительная власть практически занимает более весомое положение в рамках политической системы, нежели представительная. В ее руках находятся непосредственные рычаги распределения ресурсов: финансовых, материальных, организационных, информационных, «силовых» и т.д.4. Однако в условиях проведения политической модернизации усилия исполнительной власти должны быть нацелены на всемерное использование потенциала парламентаризма, ибо законодатели, облеченные доверием населения, способны в полной мере донести до инициаторов реформ ответную реакцию гражданских структур и институтов.
Именно ввиду изолированности вдохновителей судьбоносных преобразований от социальных групп, чьи интересы так или иначе оказались затронуты в период реализации планов по модернизации России, самые благородные начинания «просвещенной бюрократии» в прошлом нередко не находили понимания в обществе и заканчивались кризисом доверия к власти.
Наличие представительных органов в системе публичной власти практически всех стран является неотъемлемым атрибутом государственного устройства демократических государств. В конституциях государств либо в ведущих теоретических концепциях подчеркивается приоритет принципа разделения властей как неотъемлемого условия создания системы сдержек и противовесов. Одним из таких механизмов сдержек и противовесов является создание реального действующего парламента, способного выполнять те полномочия, которые установлены в Конституции Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации этот принцип содержится в статье 10. Его наличие предполагает необходимость создания реально действующих механизмов сдер-жек и противовесов, прежде всего между представительной (законодательной) и исполнительной властью. В федеративном государстве принцип разделения властей должен реально действовать не только по горизонтали, но и по вертикали, формируя, таким образом, три уровня публичной власти: федеральную власть, региональную власть
субъектов Федерации и местную власть — местное самоуправление. На всех трех уровнях публичной власти наличие представительных органов является не только необходимым, но и обязательным.
Вместе с тем именно в процессе политической модернизации должны быть устранены те диспропорции в системе публичной власти, что сложились в процессе «парада суверенитетов» в 1990-е годы. В данном контексте следует рассматривать изменения в порядке наименований органов представительной власти субъектов Федерации, инициируемые депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно принятому 19 октября 2010 года в первом чтении законопроекту «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливаются общие правила, касающиеся наименований законодательного (представительного) органа государственной власти российских регионов. Законопроектом предусматривается, что «наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может содержать словосочетания, составляющие основу наименований федеральных органов государственной власти».
У большинства граждан страны наименования региональных законодательных собраний ассоциируются с федеральными органами государственной власти, поэтому предлагается определить правило установления в субъектах Российской Федерации наименований законодательных органов, исключающее подобные случаи.
Представляется, что отмеченный шаг должен быть поддержан и на региональном уровне. Именно от того, насколько парламентарии субъектов Федерации проникнутся духом и смыслом идеологии модернизации, во многом будет зависеть успех реформаторских начинаний.
В последнее десятилетие ученые указывают, что в России нарастает процесс формирования так называемых «новых регионов», тогда как оставшиеся в наследство от периода советского федерализма субъекты Федерации все более доказывают собственную неэффективность. В контексте модернизации региональной политики так назы-
ваемый «новый российский регион» представляет собой совокупность территорий с гибкими и нечеткими очертаниями, которые сложились после завершения перехода России к рыночной экономике на основе приоритета социокультурных и экономических особенностей и связей, факторов развития в противовес жестким физическим свойствам их пространства и административным границам5. В период политической модернизации как никогда важно учесть интересы социальных групп и агрегаций, в том числе на региональном и местном уровнях.
В этих условиях представители ученого сообщества считают необходимым всемерно поддерживать «институты саморазвития» в России. Как полагает член-корреспондент РАН Н.И. Лапин, они должны охватывать и граждан страны, и муниципальные и региональные сообщества6.
В условиях радикальной трансформации российского социума в регионах и муниципиях гражданами были созданы сотни тысяч общественных объединений и коммерческих организаций. По экспертным оценкам, более половины населения России проявили способность адаптироваться к инновациям, внедряемым в ходе реализации планов по модернизации страны. В обществе отчетливо заметен социальный срез, готовый к модификации своего мировоззрения и образа жизни. Это свидетельствует об укреплении среди какой-то части населения России норм «активистской» политической культуры. Представляется, что именно ее представители окажутся способны проявить себя, обозначить осмысленную гражданскую позицию в ходе избирательных кампаний в представительные органы власти всех уровней, предстоящих в 2011—2012 гг.
В настоящее время необходимо сформулировать и реализовать стратегические приоритеты модернизации. В принципиальном обновлении нуждается не только экономическая или технологическая сфера, но и социально-политические отношения. Как известно, сугубо прагматические показатели роста народного хозяйства не способны морально стимулировать общество, инициировать гражданскую активность и самодеятельные инициативы населения, столь необходимые в период полномасштабных преобразований. Высказывается мнение, что в первую очередь России необходимы духов-
но-нравственные и социально значимые императивы развития, которые обладают мощным мобилизационным потенциалом7.
Отмеченная задача также может быть реализована в системе представительной власти. Наличие идейного и политического плюрализма среди парламентариев, несомненно, должно способствовать выработке идеологической доктрины модернизации, которая до настоящего времени еще не представлена обществу в завершенном виде. В свою очередь, обращение народных избранников к проблеме поиска духовных обоснований модернизации позволит высвободить институты исполнительной власти для решения практических задач реформирования страны.
Только соизмеряя протекание процесса модернизации применительно к территориальным уровням государственного управления, можно преодолеть две основные дисфункции, способные существенно снизить эффективность реформ. Во-первых, необходимо не допустить отставание развития политической сферы от преобразований в других областях жизнедеятельности социума. Во-вторых, интенсивное внедрение демократических моделей в политике должно учитывать объективно существующий уровень развития гражданского общества и специфику его политической культуры. Последнее особенно актуально для российской действительности, где
традиционно сложилось довольно четкое размежевание между столичным и провинциальным типами политической культуры, помноженное на плюрализм политических субкультур различных регионов страны, существенно влияющее на содержание государственного управления в субъектах Федерации.
Опираясь на содержание ведущих научных доктрин, раскрывающих сущность и характер политической модернизации, следует констатировать, что основным ее актором в российских условиях по-прежнему будет оставаться федеральная власть. Вместе с тем успех современного модернизационного проекта во многом будет зависеть от того, насколько будут учтены в процессе его реализации интересы российских регионов, некоторые из которых за прошедшие годы проявили способность к устойчивому и последовательному развитию. Необходимо создать и всемерно развивать каналы диалога и сотрудничества между федеральной властью и региональными политическими институтами, включая и неправительственные организации «третьего сектора», субъекты формирующегося гражданского общества.
В современных российских условиях все большее значение приобретает роль представительной власти, которая должна выступить в качестве связующего звена между правительством и гражданским обществом.
1 Дискин И. Кризис...и все же модернизация / И.Дискин. М.: Европа, 2009. — С. 170.
2 Эйзенштадт Ш. Новая парадигма модернизации // Сравнительное изучение цивилизаций. Хрестоматия. Сост. Б.С. Ерасов. М., 2001. — С. 473.
3 Дахин В.Н. Кризис института представительной власти в России // Куда идет Россия? Формальные институты и реальные практики / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. - С. 52-57.
4 Дементьев А. Становление института парламентаризма и эволюция государственного устройства России в XX веке //«Казанский федералист». — 2005. — № 2-3(14-15). — С. 45-56.
5 Подопригора А.В. Революция регионов: Россия на пороге глобальной трансформации / А.В. Подопригора; Изд-во ОЛМА. - М., 2006. - С. 318.
6 Лапин Н.И. Новые проблемы исследований региональных сообществ // Социологические исследования. 2010. № 7. С. 37.
7 Кулькина Т.Б. Стратегический прорыв и модернизация российского общества. - М.: ИСПИ РАН, 2005. - С. 34-35.
Garmash I.J., e-mail: [email protected]
REGIONAL PARLIAMENTS - THE SUBJECTS OF POLITICAL MODERNIZATION IN
MODERN RUSSIA
The scientific article is devoted to actual problems of political modernization in modern Russia. The goals and objectives of reforming of the political system and polity of the country are revealed. The principles of powers separation in a federal state are studied, and the role of the regional parliaments as agents of political modernization is defined.
Key words: modernization, parliament, reform, political system, political relations.
