CC BY
53
www.hjournal.ru
Journal of Institutional Studies, 2021, 13(3): 69-80 DOI: 10.17835/2076-6297.2021.13.3.69-80
РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОРПОРАЦИИ РАЗВИТИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА
АЛЕКСАНДР БОРИСОВИЧ ГУСЕВ,
Центральный аэрогидродинамический институт имени профессора Н.Е.Жуковского, Московская обл., г. Жуковский, e-mail: [email protected];
МАКСИМ АНДРЕЕВИЧ ЮРЕВИЧ,
Финансовый университет при Правительстве РФ,
г. Москва, e-mail: [email protected]
Цитирование: Гусев, А.Б., Юревич, М.А. (2021). Региональные корпорации развития: зарубежный опыт и российская практика // Journal of Institutional Studies 13(3): 69—80. DOI: 10.17835/2076-6297.2021.13.3.069-080
В данной работе рассмотрена хронология и классификация агентств (корпораций) развития территорий как инструмента государственной региональной политики. В работе показана угроза трансформации потенциально конструктивной роли института в негативную плоскость. На примере Польши отмечено вмешательство Евросоюза во внутренние дела страны через корпорации регионального развития как контактные точки. В Казахстане первая волна социально-предпринимательских корпораций, директивно созданных в 2006-2007 гг. по экстерриториальному принципу, вызвала внутренний конфликт между элитами, что привело к переформатированию данного института и его подчинению сложившейся системе регионального управления (<одна область - один регион»). Плюрализм подходов к формированию института регионального развития (<снизу вверх» - <сверху - вниз», монотерриториальность - экстерриториальность и др.) предоставляет возможности для управленческого экспериментирования, результаты которого на территории РФ выразились в массе хозяйственно-управленческих структур федерального и регионального уровня. Вместе с тем макроэкономический успех от солидарной деятельности институтов регионального развития остается до конца неясным. Для РФ предложена модель консолидации и развития внутреннего экономического пространства на основе корпораций макрорегионов, представляющих совокупность соседствующих субъектов РФ и исторически имеющих экономические связи разной степени широты и прочности. В основе рассмотренной модели лежит новый институт государственной собственности (собственность макрорегиона), который позволяет решать задачи по экономической интеграции территорий за счет выстраивания экстерриториальных производственно-хозяйственных комплексов.
Ключевые слова: государственная региональная политика; институты регионального развития; корпорации развития макрорегионов
Благодарность: Работа выполнена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 20-010-00712 «Перспективные модели институтов регионального развития»).
© Гусев А.Б., Юревич М.А., 2021
REGIONAL DEVELOPMENT CORPORATIONS: FOREIGN EXPERIENCE AND RUSSIAN PRACTICE
ALEXANDR B. GOUSEV,
Central Aerohydrodynamic Institute, Zhukovsky, Moscow Region, e-mail: [email protected];
MAKSIM A. YUREVICH,
Financial University under the Government of the Russian Federation,
Moscow,
e-mail: [email protected]
Citation: Gousev, A.B., Yurevich, M.A. (2021). Regional development corporations: Foreign experience and russian practice. Journal of Institutional Studies 13(3): 69-80. DOI: 10.17835/20766297.2021.13.3.069-080
The article is focused on the chronology and classification of territorial development agencies (corporations) as an instrument of state regional policy. The paper shows the threat of transformation of the potentially constructive role of corporations into a negative plane. The example of Poland illustrates the EU's intervention in the country's internal affairs through regional development corporations as contact points. In Kazakhstan, the first wave of social and entrepreneurial corporations, which were created in 2006-2007 on an extraterritorial basis, caused an internal conflict between the elites, which led to the reformatting of this institution and its subordination to the existing system of regional management ("one district - one region"). The pluralism of approaches to the formation of a network of regional development corporations ('bottom-up" - "top-down", monoterritoriality - extraterritoriality, etc.)provides opportunities for managerial experimentation, the results of which in the territory of the Russian Federation were expressed in the mass of economic and managerial structures at the federal and regional levels. At the same time, the macroeconomic success of their joint activities remains unclear. For the Russian Federation, the model of consolidation and development of the internal economic space on the basis of corporations of macroregions representing a set of neighboring subjects of the Russian Federation and historically having economic ties of varying degrees of breadth and strength seems appropriate. The model under consideration is based on a new institution of state ownership (macroregion ownership), which allows solving the problems of economic integration of territories by building extraterritorial production and economic complexes.
Keywords: state regional policy; regional development institutions; macroregion development corporations
Acknowledgements: The research was supported by the Russian Foundation for Basic Research (project № 20-010-00712 "Prospective models of Regional Development Institutions").
JEL: R12; R58; O18
Введение
Усложнение социально-экономических отношений, потребность в творческих и нетривиальных решениях для поступательного развития территорий и наиболее полного раскрытия их потенциала стимулировали органы государственного управления делегировать часть своих полномочий специализированным агентствам (корпорациям) регионального развития. Можно сказать, что их деятельность находится на стыке роли продюсера и промоутера применительно к целевой территории и отличается большей степенью свободы и возможностями, чем у госаппарата центрального, регионального или местного уровня.
Для Pоссийской Федерации институты регионального управления, включая корпорации развития, сохраняют особую актуальность. Поиски их эффективных форм и настроек продолжаются. Цель данной статьи состоит в разработке предложений о перспективной модели института регионального развития для Pоссийской Федерации, опирающейся на результаты аналитического обзора практики функционирования профильных агентств в зарубежных странах, которые отчасти по ряду характеристик близки к PФ. При этом должны учитываться специфические внутренние условия федеративного устройства государства, административные рамки и социально-экономические факторы.
Хронология возникновения региональных агентств развития
Идея создания региональных или локальных агентств (корпораций) развития (PAP) как институциональной формы поддержки и ускорения территориального экономического роста базировалась на двух предположениях (Halkier, 1992). Находясь в полуавтономном статусе, такие учреждения, с одной стороны, имели некоторый иммунитет к ограничениям, связанным с политическим вмешательством и правительственной бюрократией; а с другой — поддерживая тесную связь с местным бизнесом, решали реальные проблемы предпринимателей и не сводили свою деятельность к имитации улучшения деловой среды, что нередко свойственно государственным структурам.
История PAP берет начало с 1950-х годов. Формирование первых PAP в Западной Европе стало частью региональной, а иногда и федеральной экономической политики, направленной на преодоление трудностей индустриальной реструктуризации в послевоенное время (Halkier, Danson, Damborg, 2002: 14). В 1960-1970-х годах сеть агентств и корпораций развития была развернута в Северной Aмерике с целью дать новый импульс развитию индустриальных городов и диверсифицировать экономику. В следующие 20 лет PAP активно создавались в азиатских странах, благоприятствуя индустриальному и технологическому росту региональных экономик (Clarke, Huxley, Mountford, 2010: 41). В дальнейшем институт PAP продолжал набирать популярность как в странах — экономических лидерах (в частности в Европе, СШЛ), так и на территории развивающихся экономик. С одной стороны, эффективность продемонстрировала практика создания агентств развития «снизу», т.е. по инициативе местного бизнеса; с другой — актуальность и целесообразность не утратил запуск таких проектов региональными или центральными органами власти (Pike, Rodríguez-Pose, Tomaney, 2016: 186).
С точки зрения теорий региональной и институциональной экономики, концепция агентств вписалась в парадигму опоры на локальные очаги экономического роста, а не на долгосрочную эволюцию всей региональной системы (Martin, Sunley, 1998). Во множестве работ представителями этой точки зрения была доказана и обоснована необходимость формирования местных и региональных институтов развития, четко учитывающих специфику локальной экономики (например, (Scott, 1992; Amin, Thrift, 1995)). Модель PAP гармонично вписалась и в концепцию национальных инновационных систем, которая является совокупностью региональных инновационных систем, — агентствам была отведена роль своеобразных шестерней в механизме технологического трансфера (Marxt, Brunner, 2013). В рамках экономики знаний PAP приобрели важнейшую обязанность связывать системы производства и использования знаний. Как отмечается, именно во взаимодействии этих систем острее всего наблюдаются провалы рынка и государства, что детерминирует участие в этом процессе специальных структур (Cooke, 2003).
Отдельно стоит выделить место PAP в теоретических институциональных моделях, получивших название тройной, а затем четырехзвенной спирали (Юревич, 2019). Pегиональные агентства, с одной стороны, выступают в качестве связующего звена между всеми участниками спиралей. Одновременно PAP обладают возможностью мобилизации инновационного потенциала региона путем направления финансовых потоков в наукоемкие проекты. Наконец, агентства могут курировать процессы накопления инновационного потенциала при условии тесного сотрудничества с научными организациями и университетами (Todeva and Danson, 2016; Danson, Todeva, 2016).
Таким образом, во всех широко известных теоретических концепциях РАР представлялись исключительно в форме вспомогательного, хотя и очень важного, а иногда витального, института. Тем не менее рассмотрение опыта ряда развитых стран (в частности Финляндии, Германии, Италии и др.) показало, что агентства могут выступать не только и не столько в роли поддерживающей и связующей структуры, а брать на себя бремя лидерства трансформации региональной экономики (Beer et al., 2019). Естественно, в этих случаях РАР имели обильные финансовые ресурсы и карт-бланш на выбор стратегии проводимых мер.
Классификация РАР
Накопленный глобальный опыт создания РАР продемонстрировал их богатое разнообразие с позиции избираемых моделей функционирования. По области действия охват агентства — от отдельных городов и регионов (штатов, земель и т.п.) до групп территориальных единиц и целых наций. Среди форм собственности доминируют частные и государственные организации, однако встречаются и смешанные формы. Кроме того, агентства сильно разнятся как по объему бюджета и источникам его наполнения, так и по численности штатных сотрудников. При этом наиболее интересными с точки зрения институционального анализа являются отличия по ключевой цели и зоне ответственности.
Так, по итогам изучения различных практик создания РАР по всему миру под эгидой ОЭСР была разработана типология агентств и корпораций развития в зависимости от роли, которую они выполняют в региональной экономике (Clarke, Huxley, Mountford, 2010: 76). Всего было выделено пять типов РАР:
1) «развитие и возрождение» — агентства преимущественно отвечают за привлечение и управление инвестициями в транспортную инфраструктуру, недвижимость, улучшение городской среды, т.е. повышают привлекательность локации для работников и работодателей;
2) «производительность и экономический рост» — агентства курируют развитие профессиональных навыков у местных предпринимателей и инноваторов, стимулируют приращение человеческого капитала через тренинги, курсы повышения квалификации и т.д. Кроме того, в круг задач входит маркетинговая поддержка предприятий и содействие привлечению финансовых ресурсов;
3) «всестороннее содействие развитию» — агентства формируют общую стратегию развития территории, объединяя усилия бизнеса, власти и других заинтересованных сторон. В большей степени такие РАР можно отнести к координирующим органам с функциями экспертных площадок;
4) «интернационализация» — агентства специализируются на маркетинге ресурсов подотчетной территории и продукции местных производителей на международной арене, таким образом привлекая инвестиции и финансовые потоки из-за рубежа;
5) агентства «завтрашнего дня»—оказывают поддержку формированию долгосрочных планов развития территорий, содействуют проведению перспективных НИОКР и коммерциализации особенно рисковых инновационных проектов, лоббируют интересы высокотехнологичных компаний.
Альтернативная классификация была предложена в работе (Екимова, 2020), где во главу угла был поставлен не только круг задач, решаемых РАР, но и хронологические и географические детерминанты волн создания агентств. К первой группе были отнесены учреждения, возникшие в 1960-1970-х годах в некоторых европейских странах и Австралии и нацеленные на «подтягивание» отстающих территорий внутри страны. Во многих случаях такие агентства встраивались в региональную экономическую политику, построенную по принципу «снизу вверх». Второй тип РАР активно распространялся на территории стран Центральной и Восточной Европы в 1990-х годах. Важно отметить, что инициатором, а точнее заказчиком, этих агентств выступала Европейская Комиссия, интересы которой сводились к устранению экономической отсталости новых членов ЕС через создание отдельных локальных очагов роста (Hughes, Sasse, Gordon, 2004). Третий вид агентств сформировался в странах, совершивших
«экономическое чудо», преимущественно в азиатских государствах. Справедливо будет отметить, что такие РАР покровительствовали экономическому росту значительных территорий, а иногда отвечали за общенациональное экономическое развитие, т.е. не в полной мере могут считаться региональными. В работах (Полтерович, 2016; Полтерович, 2018) такие организации получили название федеральных агентств развития.
Обе классификации демонстрируют достаточно широкое многообразие задач, которые способны решать РАР. Иными словами, агентства являются в высокой мере гибким институтом, который используется в зависимости от конкретных потребностей и возможностей экономического развития региона (Bellini, Danson, Halkier, 2012; Balatsky, Ekimova, 2020). При этом напрашивается вопрос о том, какой тип РАР и для каких конкретных исходных условий является максимально эффективным и целесообразным?
Очевидно, что первостепенное значение приобретают доступные ресурсы, в том числе человеческий капитал, природные богатства, качество инфраструктуры, туристическая привлекательность и, конечно же, объем финансовых активов (как всей территории, так и бюджет самого РАР). Другим фактором успеха можно считать соответствие стратегии действий агентства общенациональной политике. В государствах с сильной централизацией управления, проектно-целевым подходом едва ли даже в рамках подотчетного региона агентства могут рассчитывать на полную автономию и самостоятельность. Пожалуй, в таких условиях РАР вынуждены встраиваться в макроинициативы федеральных ведомств и институтов развития и, скорее всего, будут иметь статус государственно-частного партнерства или вовсе бюджетного учреждения. Следуя классификации ОЭСР, агентства типа «интернационализация» и «завтрашнего дня» с трудом можно представить в регионах, не имеющих финансовой самостоятельности и некоторой политической независимости от центральной власти.
С этой точки зрения России вряд ли стоит ориентироваться, а тем более копировать опыт развертывания или доработки сети РАР таких стран, как Англия, Испания или Нидерланды. Более логичным выглядит исследование успешных практик в государствах, близких к нашей стране по системе государственного управления, качеству экономических институтов и остроте диспропорций в развитии территорий.
Польский сценарий региональных агентств развития
Опыт Польши примечателен тем, что в ней была развернута самая широкая среди стран Центральной и Восточной Европы и самая разноплановая по моделям сеть РАР (Ferry, 2007). Особый интерес представляет кардинальное изменение формата деятельности польских агентств до и после 1999 года, когда был выпущен первый пакет важнейших законодательных инициатив, ознаменовавших переход от централизованно контролируемых мероприятий для поддержки отдельных регионов к более согласованному и скоординированному подходу к региональной политике. До этого момента польские РАР действовали в слабой институциональной структуре. Они в своем большинстве существовали в формате частно-государственных партнерств для оказания помощи в осуществлении программ и проектов государственной поддержки «сверху вниз». Другие учреждения были результатом спонтанных региональных или местных инициатив и имели более ограниченный круг полномочий, обычно связанных с деловым консалтингом. При этом ряд учреждений функционировали как распорядители средств, поступавших напрямую от ЕС, т.е. выступали своеобразными фондами (Ferry, 2003).
Пожалуй, главной проблемой польских РАР этого периода было недостаточно тесное, а иногда конфликтное взаимодействие с местными властями. Поскольку самые крупные и влиятельные агентства являлись проводниками решений и мер центральной власти, их действия порой шли вразрез с интересами местных чиновников или предпринимателей. Соответственно, не удавалось реализовать одну из основных функций агентств — института, объединяющего все заинтересованные стороны (Gorzelak, Kozak, Roszkowski, 2017).
В 1999 году состоялась административная реформа, и территориальные единицы Польши получили заметно больший уровень автономности, в том числе благодаря введению прямых
выборов региональных советов, которые, в свою очередь, избирали руководителей регионов (воевод). Новый статус территорий потребовал от них разработки стратегий экономического развития, где как раз пришлись очень к месту компетенции РАР. На этом этапе произошла более тесная интеграция агентств с местными властями, что в дальнейшем определило их эффективное сотрудничество.
Кроме того, появление новых, менее крупных территориальных единиц — повятов — позволило агентствам перепрофилироваться и начать работу на более низком административном уровне. Некоторые из них стали более мелкими, специализированными, ориентированными на бизнес учреждениями. Как итог, РАР превратились в крайне дифференцированные по сфере деятельности, структуре собственности и акционерного капитала, финансовым и людским ресурсам институты. К началу 2010-х в стране функционировало не менее 60 РАР1.
Важно выделить два неизменных аспекта функционирования РАР в Польше. Во-первых, спонсорские средства от ЕС являются неизменным источником финансирования агентств. Например, в 2018 году Европейский инвестиционный банк направил 110 млн евро на реализацию инфраструктурных проектов2. Также европейскими органами через агентства оказывается поддержка развитию малого и среднего предпринимательства. Во-вторых, в обоих рассмотренных периодах существовали координирующие или консалтинговые органы, направленные на повышение эффективности работы агентств всех возможных моделей: Польское агентство регионального развития, Польское агентство по развитию предпринимательства и др.
Эволюция институтов регионального развития: опыт Казахстана
Все страны СНГ, за исключением Российской Федерации, являются унитарными государствами с централизованной системой управления социально-экономическим развитием. Вместе с тем ни одна из стран СНГ, кроме России, не отличается высокой численностью административных единиц и одновременно существенным размером территории. С управленческой точки зрения это определяет степень контролируемости объекта.
Рассмотрим деятельность агентств регионального развития в Казахстане. Именно данное государство представляет наибольший интерес, поскольку из стран СНГ оно занимает второе место по размеру территории при сравнительно невысокой плотности населения.
Административно Казахстан разделен на 14 областей, также в государстве выделено три города республиканского значения. В целях регионального экономического развития на территории Казахстана условно существует семь макрорегионов: Северный, Каспийский, Уральский, Иртышский, Сарыаркинский, Южный и Жетысуйский.
Для каждого макрорегиона была образована так называемая социально-предпринимательская корпорация (СПК), которая и выступала агентством регионального развития. Процесс создания СПК стартовал в 2006 году. Изначально СПК представляла собой акционерное общество с единственным собственником в лице Комитета республиканского имущества и приватизации Минфина Республики Казахстан.
Исходно СПК официально позиционировались как устойчивые бизнес-структуры, осуществляющие свою деятельность с целью получения прибыли от производства и продажи товаров и услуг. Основным отличием СПК от коммерческих корпораций является то, что полученная прибыль реинвестируется для реализации социальных, экономических или культурных целей населения того региона, в интересах которого СПК создавались3.
На этапе создания СПК сценарий «одна область — один институт регионального развития» был отвергнут. Скорее всего, это было обусловлено стремлением управлять более крупными территориальными экономическими комплексами, преодолевая административные границы.
1 Senate of Poland. Agencje rozwoju regionalnego (ARR). (https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k8/komisje/2012/kgn/prezentacje/ kgn2.pdf - Дата доступа: 23.05.2021).
2 European Investment Bank. Polish regional development agencies. (https://www.eib.org/en/projects/pipelines/all/20160564# - Дата доступа: 23.05.2021).
3 Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана. Март 2006 г. (https://www.akorda.kz/ru/addresses/ addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubHki-kazahstan-na-nazarbaeva-narodu-kazahstana-mart-2006-g - Дата доступа: 27.05.2021).
В противном случае вообще вряд ли следовало вмешиваться в систему управления на уровне областей и городов.
Однако экстерриториальный характер деятельности СПК не только сделал необходимым делегирование им от центральной власти полномочий и ресурсов (финансовые средства, земельные участки и права пользования ими), но и породил конфликты с региональными органами управления, местными элитами, контролирующими территорию (Сулейменова, 2010). Таким образом, структуры межрегионального развития, созданные волевым образом по решению главы Казахстана на основе адаптированного зарубежного опыта США, Англии и Дании (Рау, 2007), начали свою деятельность в сложных условиях.
В процессе деятельности СПК обнаружился клубок проблем, связанных с отсутствием четкого целеполагания (Матаев, 2012) и критериев оценки эффективности деятельности, неквалифицированным корпоративным управлением, недостаточно активным взаимодействием с региональными органами и другими институтами развития (Егембергенов, Азылканова, 2012). Вместе с тем СПК приносили и положительные результаты. В работе (Балацкий, 2012) показаны успешные проекты СПК «Онтустик».
С течением времени, наиболее вероятно, под воздействием межэлитной борьбы и утратой популярности СПК монополия центральной власти на контроль за ними стала размываться. Например, в 2010 году республиканский пакет акций СПК «Ертис», созданной в 2007 году и охватывавшей территорию Восточно-Казахстанской и Павлодарской областей, был разделен поровну между этими областями. Данный факт, с одной стороны, может свидетельствовать о попытке заинтересовать региональную власть (акиматы) в результатах работы СПК, а с другой стороны, подчеркивает перенос ответственности на региональный уровень. Однако центробежный процесс продолжился, и в 2011 году акционерами было принято решение о преобразовании СПК «Ертис» в две независимые СПК, каждая из которых теперь занимается своей областью4. Подобные процессы распада происходили и в других СПК.
В связи с новыми реалиями потребовался пересмотр модели СПК. Согласно постановлению Правительства Республики Казахстан от 31 октября 2012 года №1382 «Об одобрении Концепции развития социально-предпринимательских корпораций» СПК стала позиционироваться как региональный институт развития, эффективно управляющий активами, стимулирующий экономическую активность в точках роста региона, в том числе через привлечение инвестиций, и выступающий катализатором формирования конкурентоспособных устойчивых производств. Таким образом, социальная составляющая из поля деятельности исключена, и статус СПК понижается.
В целом идея экстерриториальности института регионального развития в Казахстане не сработала, и система управления откатилась к административно привычной и понятной ей модели: «одна область
— одна СПК». Войдя в состав региональной системы управления и владея различного рода ресурсами, СПК стали участниками конфликтов и злоупотреблений (например, АО СПК «Павлодар»5, АО СПК «Сарыарка»6, АО СПК «Ертис»7). Скорее всего, критическая масса общего неудовольствия вокруг СПК дала почву для недавних заявлений главы Казахстана о необходимости совершенствования их работы8. При этом вопрос об отказе от данного института развития пока не стоит.
Модель агентств регионального развития для России
Зарубежный опыт деятельности агентств регионального развития достаточно разнообразен и во многом обусловлен внутриполитическими, внешнеполитическими и социально-экономическими реалиями соответствующих стран. Разделяя идею о целесообразности особых
4 Официальный интернет-сайт АО СПК «Павлодар». (http://spkpavlodar.kz/about-us/ - Дата доступа: 27.05.2021).
5 Перхальский С. СПК «Сарыарка»: дело на 785 миллионов. 15.11.2019. (https://ratel.kz/investigations/spk_saryarka_delo_na_785_millionov
- Дата доступа: 27.05.2021).
6 Маричева Д. В городе назревает громкий коррупционный скандал, где на кон поставлено 4 миллиарда тенге. 23.08.2016. (http://www. gorodpavlodar.kz/News_45233_2.html - Дата доступа: 27.05.2021).
7 Вологодская Г. Бизнесмены ВКО: Власть поманила нас пряником, а ударила кнутом. 26.09.2016. (https://www.caravan.kz/gazeta/ biznesmeny-vko-vlast-pomanila-nas-pryanikom-a-udarila-knutom-383144 - Дата доступа: 27.05.2021).
8 Токаев: СПК должны быть открытыми и контролироваться обществом. 25.02.2021. (https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/tokaev-spk-doljnyi-otkryityimi-kontшliшvatsya-obschestvom-430062 - Дата доступа: 27.05.2021).
структур для адресного социально-экономического развития территорий, следует подчеркнуть, что в РФ необходим свой институт, учитывающий сложные внутренние условия, в том числе необходимость сохранения централизации власти и ресурсов, многонациональный состав населения, наличие национальных регионов со своими элитами и тенденциями к экономическому протекционизму и исключительности.
Исторически на федеральном уровне политика регионального развития всегда была в поле зрения, хотя и представлена в достаточно разрозненном виде. С одной стороны, общие вопросы регионального развития курировало экономическое ведомство. С другой стороны, отдельная область региональной тематики была переплетена с вопросами национальностей и межнациональных отношений, специальных программ и проектов по развитию отдельных территорий, коренных малочисленных народов и др. Такая ситуация была характерна для периода начала 1990-х — начала 2010-х годов. В табл. 1 приведена эволюция федеральных органов управления, занимавшихся специальными регионально-национальными вопросами.
Таблица 1
Ретроспектива федеральных органов исполнительной власти, занимавшихся регионально-национальными вопросами
Год образования /период деятельности Линия национальной политики Линия региональной политики
1994 Министерство РФ по делам национальностей и региональной политике
1996 Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям РФ
1998 Министерство региональной и национальной политики РФ
1998 Министерство национальной политики РФ Министерство региональной политики РФ
1999 Министерство по делам федерации и национальностей РФ Государственный комитет РФ по делам Севера
2000-2001 Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ
2001-2004 Специализированный федеральный орган исполнительной власти отсутствовал
2004-2014 Министерство регионального развития РФ
2015-н.в. Федеральное агентство по делам национальностей -
2014-2015 - Министерство РФ по делам Крыма
2014-2020 - Министерство РФ по делам Северного Кавказа
2012-2019 - Министерство РФ по развитию Дальнего Востока
2019-н.в. - Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики
От упраздненного в 2014 году Министерства регионального развития России собственно региональная тематика перешла в Минэкономразвития России, а национальная повестка — к Федеральному агентству по делам национальностей (образовано в 2015 году).
Во второй половине 2000-х годов систему органов исполнительной власти, ответственных за пространственное развитие, дополнили специальные структуры, которые по своему функционалу могут быть отнесены к агентствам регионального развития федерального уровня. В их число входили Фонд содействия реформированию ЖКХ (действует с 2007 года) и Фонд содействия развитию жилищного строительства (2008—2016 годы, полномочия переданы в АО «ДОМ.РФ»). Образование Фонда ЖКХ трудно считать заранее спланированным системным решением в региональной политике. Своим существованием фонд обязан переданным в его управление средствам, полученным федеральным бюджетом в результате банкротства НК «Юкос» (290 млрд рублей).
Важно подчеркнуть, что оба фонда объединял общий принцип работы, согласно которому регионам открывался доступ к дополнительным ресурсам (денежным средствам, неиспользуемым
земельным участкам, находящимся в федеральной собственности) при проявлении с их стороны должной активности для выполнения ряда существенных условий административного и финансового характера. Данная форма мягкого экономического стимулирования субъектов РФ позволила ускорить наведение порядка на местах в жилищной сфере, межевании территории и обороте земельных участков.
В начале 2010-х годов в политике регионального развития был принят курс на возвращение к территориальной привязке федеральных органов исполнительной власти. Образованное в 2012 году Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики выступило фактически преемником Государственного комитета РФ по социально-экономическому развитию Севера (1992-1994 годы) и Госкомитета Российской Федерации по делам Севера (1999-2000 годы). Административным продолжением Минвостокразвития России в регионах стало АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики».
Вектор закрепления подведомственных территорий был реализован также в создании Министерства РФ по делам Крыма (2014-2015 годы) и Министерства РФ по делам Северного Кавказа (2014-2020 годы). Несмотря на разную подоплеку образования и деятельности министерств, их успешность как управленческих единиц остается под большим вопросом. После упразднения их полномочия были переданы в Минэкономразвития России, включая АО «Корпорация развития Северного Кавказа» с уставным капиталом 19,95 млрд рублей.
На уровне субъектов РФ практика создания агентств и корпораций регионального развития в виде ГУП, ОАО, автономных некоммерческих организаций, государственных учреждений представляется скорее как номинальное следование общему тренду, чем эффективное системное решение9. Дело в том, что для потенциальных инвесторов, представляющих хотя бы средний бизнес с выручкой 1-3 млрд рублей в год, договороспособным становится лицо, обладающее достаточным административным и финансовым ресурсом. К числу таковых в лучшем случае относится только региональный государственный орган, способный принимать решения. Прослойка между региональной властью и инвесторами в виде разного рода организаций, реализующих режим «одного окна», функции информационно-консультационного центра, может иметь место, но содержательная роль таких организаций остается второстепенной. Ряд корпораций развития имеют полномочия выступить соинвесторами новых проектов, что становится фильтром и даже барьером для внешних инициатив.
В текущей концепции деятельности корпораций/агентств регионального развития на уровне субъектов есть существенные системные дефекты.
Во-первых, многочисленность разнородных регионов порождает их анархическую конкуренцию за ограниченные свободные ресурсы, ищущие место приложения на территории страны. Для макроуровня такая модель является тупиковой, но, видимо, ограниченно эффективной на уровне субъекта РФ. Таким образом, принцип «один регион - одна корпорация развития» при высокой численности самих регионов порождает сильную административную избыточность. Кроме того, деятельность региональных агентств содержательно пересекается с профилем деятельности корпораций регионального развития, образованных на федеральном уровне (например АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики», АО «Корпорация развития Северного Кавказа»).
Во-вторых, наличие в РФ национальных республик, как институциональное наследие от СССР, существенно усложняет задачу обеспечить фактическое равноправие регионов, в том числе в конкурентной борьбе за федеральные ресурсы.
В существующих условиях стратегическим решением в области регионального развития является опора на 12 макрорегионов, выделенных в Стратегии пространственного развития РФ, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 года №207-р: Центральный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северный, Южный, Северо-Кавказский, Волго-
9 Например, государственное автономное учреждение Калужской области «Агентство регионального развития Калужской области», АНО Архангельской области «Агентство регионального развития», государственное областное автономное учреждение «Агентство развития Новгородской области».
Камский, Волго-Уральский, Уральско-Сибирский, Южно-Сибирский, Ангаро-Енисейский и Дальневосточный.
Предложение заключается в плавной экономической губернизации10 регионов страны посредством запуска механизма регионального развития на уровне макрорегионов. Данный шаг позволит системе управления рассматривать субъекты РФ как части более крупной территориальной единицы и постепенно смещать акценты на достижение интересов макрорегиона как единого целого. Одновременно с этим внимание федерального центра будет переключено на макрорегионы, а прямое взаимодействие с отдельными субъектами РФ снизится. Принятие решений на уровне макрорегиона также локализует соперничество субъектов РФ друг с другом за инвестиционные ресурсы из федерального бюджета и корпоративного сектора.
Очевидно, что макрорегионы, как и субъекты РФ, тоже неоднородны с точки зрения управляемости и экономического потенциала. Наибольшую управленческую сложность представляют Волго-Камский, Волго-Уральский и Северо-Кавказский макрорегионы, где в наибольшей степени представлены субъекты РФ с ярко выраженным национальным признаком.
Предлагаемый механизм экономической губернизации регионов нуждается в соответствующей базе. Если макрорегион позиционируется как объект политики пространственного развития, то важно предусмотреть следующее.
Во-первых, необходима стратегия социально-экономического развития каждого макрорегиона и план ее реализации. В настоящее время субъекты РФ принимают собственные стратегии развития, которые в масштабе макрорегиона не исследованы с точки зрения координации целеполагания, инструментов и ресурсов решения общих социально-экономических задач. Здесь предстоит существенная общественно-политическая работа по выстраиванию объединяющей повестки регионального развития. В первое время ее широта может быть ограничена, но в перспективе должна только расширяться.
Во-вторых, нужна управляющая структура, которая будет выступать от имени и в интересах макрорегиона (агентство развития макрорегиона). Фактически речь идет о том, чтобы не только за счет привлеченных средств федерального бюджета создавать новые и приобретать действующие активы, но и привлекать крупных частных инвесторов под гарантии и при покровительстве таких структур. При этом экономическая емкость макрорегиона несопоставима с аналогичным показателем отдельно взятого субъекта РФ. В такой конфигурации региональный протекционизм может быть ослаблен.
В-третьих, необходимо учреждение института собственности макрорегиона, являющегося видом государственной собственности и сосуществующего параллельно с собственностью субъектов РФ. В долгосрочной перспективе собственность макрорегиона наряду с федеральной собственностью минимизирует либо существенно потеснит собственность субъекта РФ. При этом доходы и налоги от объектов, находящихся в собственности макрорегионов, должны закрепляться за этим макрорегионом.
Можно сказать, что в настоящее время прообраз агентства развития макрорегиона реализуется из федерального центра применительно к Дальнему Востоку и Арктической зоне, однако в этом проекте преследуются стратегические цели, выходящие за рамки полномочий предлагаемых агентств развития макрорегионов. Вместе с тем подобный подход используется и в отношении Северного Кавказа (Минэкономразвития России и акционерное общество «Корпорация развития Северного Кавказа»).
На примере экстерриториальной деятельности АО «Корпорация развития Северного Кавказа» можно видеть альтернативную практику, когда компания, находящаяся в федеральной собственности, становится соинвестором сравнительно крупных проектов, реализуемых на подведомственной территории. Таким образом, расширяется участие федеральной собственности в региональной экономике, однако эффектов, экономически консолидирующих внутреннее пространство, не наблюдается.
10 Под экономической губернизацией понимается направление политики пространственного развития, обеспечивающее интеграцию субъектов РФ посредством формирования на их территориях связанных производственно-хозяйственных комплексов, представляющих высокую социально-экономическую значимость для каждого региона.
Территория макрорегионов не совпадает с границами федеральных округов, в которых полномочные представители Президента РФ играют контрольно-политическую роль. Теоретически создаваемые структуры при полномочных представителях Президента РФ могли бы выступать агентствами развития для федеральных округов. Однако этот управленческий потенциал остается незадействованным. Следует отметить, что в недавней ретроспективе был короткий отрезок времени, когда министр Российской Федерации по развитию Дальнего Востока одновременно являлся полномочным представителем Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (май 2012 года - август 2013 года). Далее ответственность министерства географически распространилась на Арктическую зону, охватывающую в том числе северную часть территории Сибирского, Уральского и Северо-Западного федеральных округов.
Особенностью предлагаемой модели агентств развития макрорегионов является промежуточный институт собственности макрорегиона, который в равной степени удален от федеральной собственности и собственности субъекта РФ. При этом он будет способствовать экономической интеграции регионов, если будет охватывать цепочки крупных производственно-хозяйственных объектов, размещенных в разных регионах, но имеющих тесные производственные связи.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Балацкий Е.В. (2012). Агентства регионального развития и их особенности: международный опыт // Капитал страны. (http://kapital-rus.ru/articles/article/agentstva_regionalnogo_ razvitiya_i_ih_osobennosti_mezhdunarodnyj_opyt/ - Дата доступа: 20.06.2020). [Balatsky, E.V. (2012). Regional development agencies and their features: international experience. Capital of the country (In Russian).]
Егембергенов Д.С., Азылканова С.А. (2012). Проблемные аспекты функционирования социально-предпринимательских корпораций в Республике Казахстан в современных условиях / Устойчивый рост национальной экономики: инновации и конкурентоспособность: Материалы III Международной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых, Минск, 28-29 ноября 2012 г. / под ред. Г.А. Короленок и др. Минск: РИВШ. [Egembergenov, D.S., Azylkanova, S.A. (2012). Problematic aspects of the functioning of social and entrepreneurial corporations in the Republic of Kazakhstan in modern conditions. In: Sustainable growth of the national economy: innovations and competitiveness: materials of the III International Scientific and Practical Conference of Postgraduates and Young Scientists, Minsk, November 28-29, 2012. Minsk: RISH. (In Russian).] Екимова Н.А. (2020). Институты регионального развития: опыт Великобритании // Журнал институциональных исследований 12(3): 42-59. [Ekimova, N.A. (2020). Institutes of regional development: the experience of Great Britain. Journal of Institutional Studies 12(3): 42-59. (In Russian).]
Матаев, Т.М. (2012). Социально-предпринимательская корпорация как институциональная, социально ориентированная форма взаимоотношений государства и бизнеса // Экономические науки 94(9): 96-100. [Mataev, T.M. (2012). Social and entrepreneurial corporation as an institutional, socially oriented form of relations between the state and business. Economic Sciences 94(9): 96-100. (In Russian).]
Полтерович В.М. (2016). Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз 47(5): 34-56. [Polterovich, V.M. (2016). Institutions of catching-up development (on the project of a new model for economic development of Russia). Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast 47(5): 34-56. DOI: 10.15838/esc/2016.5.47.2 (In Russian).] Полтерович В.М. (2018). Федеральное агентство развития: оно необходимо для разработки и реализации успешных стратегий // Проблемы теории и практики управления 3: 35-41. [Polterovich, V.M. (2018). Federal Development Agency: It is Necessary for the Development and Implementation of Successful Strategies. International Journal of Management Theory and Practice 3: 35-41. (In Russian).]
Рау А.П. (2007). Социально-предпринимательские корпорации как новый инструмент регионального развития // Вестник регионального развития 13(3): 44-47. [Rau, A.P. (2007). Social and entrepreneurial corporations as a new tool for regional development. Regional Development Bulletin 13(3): 44-47. (In Russian).]
Сулейменова Г.К. (2010). Социально-предпринимательские корпорации: региональные институты развития в Республике Казахстан // Журнал институциональных исследований 2(2): 72-80. [Suleimenova, G.K. (2010). Socio-entrepreneurial corporations: Regional development institutions in the Republic of Kazakhstan. Journal of Institutional Studies 2(2): 72-80. (In Russian).]
Юревич М.А. (2019). Новые институциональные инициативы России в контексте концепции четырехзвенной инновационной спирали // Журнал институциональных исследований 11(2): 79-93. [Yurevich, M.A. (2019). Quadruple innovation helix and new institutional initiatives in Russia. Journal of Institutional Studies 11(2): 79-93. (In Russian).]
Amin A., Thrift N. (1995). Institutional issues for the European regions: from markets and plans to socioeconomics and powers of association. Economy and society 24(1): 41-66.
Balatsky, E.V., Ekimova, N.A. (2020). Modern ways to boost economic growth in regions. Ekonomicheskie i Sotsialnye Peremeny 13(3): 74-92.
Beer, A. et al. (2019). Place leadership and regional economic development: A framework for cross-regional analysis. Regional Studies 53(2): 171-182.
Bellini, N., Danson, M., Halkier, H. (ed.). (2012). Regional Development Agencies: The Next Generation?: Networking, Knowledge and Regional Politics. Routledge.
Clarke, G., Huxley, J., Mountford, D. (2010). Organising Local Economic Development: The Role of Development Agencies and Companies. Paris, Local Economic and Employment Development (LEED). OECD Publishing.
Cooke, P. (2003). The Regional Development Agency in the Knowledge Economy: Boundary Crossing for Innovation Systems / 43rd Congress of the European Regional Science Association: "Peripheries, Centres, and Spatial Development in the New Europe", 27th - 30th August 2003, Jyvaskyla, Finland, European Regional Science Association (ERSA), Louvain-la-Neuve.
Danson, M., Todeva, E. (2016). Government and governance of regional Triple Helix interactions. Industry and Higher Education 30(1): 13-26.
Ferry, M. (2007). From government to governance: Polish regional development agencies in a changing regional context. East European Politics and Societies 21(3): 447-474.
Ferry, M. (2003). The EU and recent regional reform in Poland. Europe-Asia Studies 55(7): 1097-1116.
Gorzelak, G., Kozak, M., Roszkowski, W. (2017). Regional development agencies in Poland / In Regional Development Agencies in Europe: 104-124.
Halkier, H. (1992). Development agencies and regional policy: the case of the Scottish Development Agency. Regional & Federal Studies 2(3): 1-26.
Halkier, H, Danson, M, Damborg, C. (ed.). (2002). Regional development agencies in Europe. Psychology Press.
Hughes, J., Sasse, G., Gordon, C. (2004). Europeanization and regionalization in the EU's enlargement to Central and Eastern Europe. London: Palgrave Macmillan.
Martin, R., Sunley, P. (1998). Slow convergence? The new endogenous growth theory and regional development. Economic geography 74(3): 201-227.
Marxt, C., Brunner, C. (2013). Analyzing and improving the national innovation system of highly developed countries - The case of Switzerland. Technological Forecasting and Social Change 80(6): 1035-1049.
Pike, A., Rodriguez-Pose, A., Tomaney, J. (2016). Local and regional development. Routledge.
Scott, A.J. (1992). The Roepke lecture in economic geography the collective order of flexible production agglomerations: Lessons for local economic development policy and strategic choice. Economic Geography 68(3): 219-233.
Todeva, E., Danson, M. (2016). Regional dimensions of the Triple Helix model: setting the context. Industry and Higher Education 30(1): 5-11.
