CC BY
133
А. Е. Чирикова
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ДИСКУССИИ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Чирикова Алла Евгеньевна - доктор социологических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН.
Сложные и противоречивые политические процессы, направленные на унификацию политического российского пространства, предпринятую федеральным Центром, ставят перед исследователями целый ряд важ просов. Насколько в реальности удается достичь «политического выравнивания» в практике политической жизни, учитывая региональное многообразие и множественность экономических и политических интересов региональных политических игроков? Исходя из каких теоретических оснований следует подходить к анализу элиты вообще и региональной элиты, в частности, чтобы последствия предпринятых решений были видны наиболее отчетливо, а размышления о проблеме качества элиты не оправдывали бы неэффективности общих стратегических подходов? Как влияют на региональные политические процессы новые политические правила - так называемое укрепление вертикали власти и связанные с ней институциональные изменения в формировании губернаторского корпуса? Как предпринятые шаги отражаются на характере политического действия и мотивации основных политических и экономических игроков регионального уровня?
Ответы на поставленные вопросы могут быть получены на основе анализа ситуации на местах, в конкретных российских регионах. Без исследования региональной элиты, ее мотивации и готовности действовать в том или ином направлении невозможно сегодня представить общую картину власти в России, ее проблемы и противоречия. И это не случайно. В годы перемен региональные элиты превратились в значимый ресурс российской политики. Даже сегодня, несмотря на выстроенную вертикаль, региональная властная 160
элита
сохраняет большой ресурсный потенциал, продолжает контролировать внутрирегиональные процессы, вынуждая московских политиков прямо или косвенно, считаться со своим влиянием.
Региональная проекция позволяет осознать неоднозначность и многомерность политических, институциональных и социально-экономических сдвигов, которые произошли на российском политическом пространстве за время президентства Владимира Путина.
Цель настоящей статьи, опираясь на теоретический и эмпирический анализ, проследить изменения, происходящие в региональном политическом сообществе, вскрыть мотивацию и характер политического реагирования региональных элит на изменение «политических правил», привести оценку предпринятых изменений со стороны федерального центра самими региональными элитами.
Эмпирическая база работы - вторичный анализ данных социологических опросов элит, в том числе региональных, полученных Центром Ю. Левады в 2006 г.1, материалы собственных исследований, проведенных автором в 2004 г. (совместно с Н. Лапиной)) и 2006-2007 гг. (совместно с Л. Дробижевой). Исследования проводились с использованием техники глубинных интервью в среде региональных элит в пяти российских регионах. Всего было проведено 102 интервью с представителями региональных элит, 22 интервью с региональными экспертами.
Переход к эмпирическому анализу региональных элит целесообразно предварить некоторыми теоретическими размышлениями относительно того, кого собственно сегодня можно относить к элите. Какие теоретические предпосылки дают наибольшие возможности для эмпирического анализа политического поведения российских элит? Можно ли выйти из тупика определений категории элиты? Какой из теоретических подходов при эмпирическом изучении элит дает для этого наибольшие возможности?
Понятие элиты: Есть ли выход из тупика определений ?
Дискуссии о содержании понятия «элита» в российской политологии и социологии не прекращаются уже более 15 лет. В последнее время они зву-
1. Вторичный анализ осуществляется на основе эмпирических данных, полученных в ходе трех волн экспертного опроса, проведенного сотрудниками Аналитического центра Юрия Левады по заказу Фонда «Либеральная миссия» в 2005-2006 гг., результаты которых опубликованы в монографии Л.Д. Гудкова, Б.В. Дубина, Ю.А. Левады «Проблема "элиты в сегодняшней России"» (М., 2007).
чат все более актуально. В этих дискуссиях вновь всплывает вопрос о том, кого следует относить к элите и существует ли в России элита как таковая.
Некоторые из авторов занимают весьма радикальную позицию в ведущихся спорах, предлагая различать настоящую элиту и псевдоэлиту, которая в современной России находится у власти. Настоящая элита, в противовес псевдоэлите, - «это группа, указывающая обществу путь к совершенствованию, путь в лучшее будущее, приближающая его своей деятельностью. Это патриоты Отечества и одновременно - граждане мира»2.
Главными критериями принадлежности к элитному слою выступают не занимаемые позиции во власти, не сила влияния и даже не размер богатства, а направленность общественной деятельности, ее моральная сторона, авторитетность и инновационность в глазах общества, включенность элитных субъектов в воспроизводство высоких нравственных норм, принятых в данном обществе.
Ценностный критерий отнесенности к элите, как основной, при определении ее границ, однако, обозначают далеко не все российские элитологи, хотя определенной части исследователей элит эта точка зрения достаточно близка. Например, А.Г Чернышов на вопрос: «Не являются ли современные российские элиты квазиэлитами»?, отвечает определенно: «Да, являются»3. В целом разделяет данную позицию и Г. Ашин., который убежден, что, «выполняя элитные обязанности, российская элита, по существу, является «исполняющей обязанности» элиты»4.
Однако большинство элитологов в ходе экспертного опроса, проведенного Северо-Кавказской академией государственной службы в 2007 г., склонны были трактовать элиту более широко, выделяя не только ценностные, но и функциональные критерии ее определения5. Так, О.В. Гаман-Голутвина на вопрос о критериях отнесения к элите приводит следующие основания: «Ответ на вопрос об отнесении к элите зависит от используемого критерия.
С точки зрения функционального критерия (элита как сообщество лиц, принимающих решение) в любом обществе существует элита. Российское об-
2. Койчуев Т. Элита постсоциалистического общества: Кого к ней относить? // Общество и экономика 2007. № 5-6. С. 4.
3. Понеделков А.В. Старостин А.М. Элитологи об элитах. Ростов на Дону 2007. С. 105
4. Там же. С. 39.
5. Там же. С. 7.
щество не исключение. Другое дело, что с точки зрения меритократическо-го критерия российская элита оставляет желать лучшего»6.
Отказаться от нормативного подхода к определению элиты предлагает и другой известный исследователь российской власти В. Ледяев: «Я предпочитаю не использовать термины типа "квазиэлита", подразумевающие нормативные элементы в содержании понятия "элита". Элита - это группа людей, обладающая политической властью»7.
К наивному социально-нормативному взгляду на элиту А. Дука относит подход, согласно которому элиты выступают синонимом «хороших, лучших, замечательных людей»8. По его мнению, в социологии и политологии предпочтительней функциональный подход, исходя из которого в России элита все-таки есть; другое дело, что отечественную можно скорее отнести к номенклатуре.
Если обобщить многообразие сложившихся подходов к определению элиты, то можно вполне обоснованно констатировать - данная научная категория представляет собой понятие, разрабатываемое в рамках различных научных школ, поэтому ее многообразие есть закономерный результат вариативности концептуальных схем, которые нельзя даже при всем желании свести только к ценностному, структурно-функциональному или позиционному подходу. Выход из тупика определений - не в ценностном взгляде на проблему, а в попытке выделить в критериях отнесения к элите те из них, которые являются несущими и интегрируют в себе характеристики, ключевые с точки зрения реального политического действия.
Именно поэтому реконструкция понятия элиты, на мой взгляд, должна производиться с позиции субъектно-деятельностного подхода. В рамках названного подхода элита предстает как действующий субъект, оказывающий прямое или косвенное влияние на принятие важнейших решений, за счет чего она занимает соответствующее положение в обществе. Данное определение предполагает соединение институциональных и поведенческих (субъектных) направлений в изучении элиты, которое, как представляется, и может вывести исследователей элит из «ловушки» многообразия определений.
Подобный подход существенно расширяет привычные рамки изучения элит в российской социологии и политологии, не изменяя и не искажая при этом ее базового вектора.
Как правило, российские исследования элит находятся в русле аналитического подхода. Как и в зарубежной научной литературе, у российских
6. Там же. С. 44.
7. Понеделков А.В. Старостин А.М. Элитологи об элитах. Ростов на Дону 2007. С. 29.
8. Там же. С. 49.
исследователей нет однозначного толкования категории элиты, хотя можно утверждать, что дисперсия этих определений значительно ниже по сравнению с западными трактовками хотя бы потому, что российские ис-следователи изучают проблему элиты сравнительно недолго, избегая давления каких-либо идеологических установок9.
Несмотря на многообразие определений, некоторые российские социологи предлагают выделить три группы определений категории элит:
1. Элита - это верхние слои общества, группы, занимающие в нем высшие или ведущие позиции (властные, экономические, профессиональные и пр.).
2. Элита - это совокупность относительно замкнутых групп, доступ в которые ограничен и регулируется механизмом достаточно жесткого отбора.
3. Элита - это группы, обладающие особыми культурными ориентация-ми и менталитетом, образом жизни и действия, которые отделяют их от прочего населения, поддерживая с ним ощутимую социальную дистанцию. Элитные нормы для населения высокопривлекательны, но при этом малодоступны.
Первое определение фиксирует элиту как номинальную статистическую группу. Второе - высвечивает институциональные рамки в виде корпоративной организации, регулирующей процессы социальной мобильности. Третье - предполагает определенное «единство» норм как основу сходного поведения. Здесь также содержится указание на регулирующую роль элиты в обществе10.
Весьма характерной для российских исследований является стремление рассматривать элиту с позиций репутационного или функционального подхода. Данная тенденция остается доминирующей для исследований последних лет. Особенно это характерно для эмпирического изучения региональной элиты11.
9. См., например: Гельман В. «Сообщество элит» и пределы демократизации: Нижегородская область // Политические исследования. - 1991. № 1. - С. 29. Дробиже-ва Л.М. 110 интервью с элитой Леокадии Дробижевой. - М., 1997. - С. 12. Барзилов С. Чернышов А. Провинция: Элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль. 1996. № 1. - С. 34. Гаман О. Политические элиты: Эволюция теоретических концепций. - М., 1996. - С. 4.
10. Радаев В.В. Шкаратан О.И. Социальная стратификация. - М., 1995. - С. 167.
11. Региональная элита современной России / Отв. ред. Я. Фрухтман. М. Фонд «Либеральная миссия». 2005. Соколова Т. Феномен губернаторской власти в России: Мо-
Чаще всего базовыми признаками в определении элиты у российских исследователей являются, с одной стороны, ее властный потенциал, способность принимать или влиять на принятие важных стратегических решений, а с другой - деятельностный масштаб, близость к центрам принятия решений, способность совершать конкретные политические действия по управлению обществом, государством, регионом.
«Функциональный подход к определению элит явно и вполне оправданно преобладает среди российских исследователей. Некоторые авторы напрямую заимствуют операциональные определения, например, "властвующей элиты", по Миллсу, или критерии выделения элит по принципу участия в принятии решений, по Хигли», - замечают в одной из работ санкт-петербургские политологи12.
Ряд ведущих российских социологов закономерно расширяют границы функционального подхода, правомерно полагая, что «причастность к элите подразумевает два важнейших качества: лояльность власти или оппозиция ей, а также способность влиять на общественное мнение, обладание некоторым потенциалом для массовой мобилизации»13.
В свою очередь, «статичные» характеристики элиты меритократиче-ского плана, социальные качества элит практически не берутся в расчет исследователями, за исключением ряда авторов14. Достаточно вспомнить работу Ю. Левады, который различает в своих работах публичную и социальную элиты, показывая тем самым необходимость различать действительные группы элит от тех, кто стремится продемонстрировать свою мнимую влиятельность в глазах общественного мнения15.
Смещение понятия «элита» в современной российской социологии и политологии к термину, базовым содержанием которого становится именно деятельностный аспект, в котором решающее место отводится субъекту и результативности его деятельности, представляется весьма важным и прин-
дели политического лидерства. - Пермь, 2006. - С. 21. Сельцер Д. Взлеты и падения номенклатуры. - Тамбов, 2007. - С. 21.
12. Гельман Г., Тарусина И. Изучение политических элит в России: Проблемы и альтернативы // Элитизм в России: За и против. - Пермь, 2002. - С. 15.
13. Гудков Л.Д., Дубин Б.В, Ю.А. Левада. Проблема «элиты» в сегодняшней России». - М., Фонд Либеральная миссия. - 2007. - С. 33.
14. См. Тощенко Ж. Элита? Кланы? Касты? Клики? Как назвать тех, кто правит нами? // Социологические исследования. - 1999. №11. - С. 124. Койчуев Т. Элита постсоциалистического общества: Кого к ней относить? // Общество и экономика. - 2007. № 5-6. - С. 12.
15. Левада Ю. Еще раз о проблеме социальной элиты // От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993-2000. - М., 2000. - С. 54.
ципиальным16. И это вполне закономерно для России. Длительное время политического бездействия и политического подчинения сформулировало особый запрос на социальное действие и приподняло над остальными тех, кто способен их осуществлять.
Не менее важен и другой аспект. Запрос на особые социальные качества элиты в России если и появится, то несколько позднее. В настоящее время можно говорить о том, что субъекты, занимающие ведущие позиции во власти или бизнесе, вышли из советских семей. Это означает, что они не обладали серьезными различиями в образовательном или профессиональном ресурсах, поэтому их превращение в элиту происходило не «до», а «после» того, как они заняли эти ведущие позиции. «Догоняющая элитарность», таким образом, является естественной характеристикой российской элиты хотя бы потому, что изначально стартовые возможности претендентов на занятие элитных позиций не сильно отличались друг от друга. Даже если они и имелись, то касались капитала социальных связей, номенклатурного и партийного опыта, а отнюдь не личностного или иного потенциала.
Одновременно обращает на себя внимание тот факт, что, несмотря на не снижающийся запрос исследователей на необходимость системного подхода к изучению элиты, предлагаемые определения по существу не содержат системных характеристик. Они остаются практически нечувствительными к множественности элитных групп, к их поведенческим и личностным качествам. Ориентируясь преимущественно на потенциал власти и характер влияния на принимаемые решения, предлагаемые определения не устанавливают параметры этого влияния, не отделяют результативные влияния от нерезультативных.
Именно поэтому следующий шаг, который может быть сделан в определении понятия «элита», адекватного современной ситуации в России, -более детальная проработка базовых категорий субъектно-деятельностного подхода с учетом поведенческих характеристик. В предлагаемом мною варианте деятельность политической элиты не отрывается от конкретного субъекта и начинает зависеть не только от позиции, занимаемой в иерархии власти, но и от индивидуальных акторов, их социальных стратегий, политических предпочтений. Субъект при этом обретает свою социально-психологическую определенность и становится персонифицированным. В этом случае мотивация его деятельности, готовность действовать в одном, а не в другом направлении, становятся определяющими при анализе деятельности современных элит.
16. Более подробное обоснование выделенной тенденции дается в работе: Чирикова А.Е. О теориях элит // Общество и экономика. - 2008. № 3-4. - С. 144-174.
Субъектно-деятельностный подход позволяет выделить в качестве предмета изучения элиты характер взаимодействия социальных субъектов, рассматривать политический процесс как творение самих субъектов, поведение которых вместе с тем определяется не только внутренними мотивами и политическими ресурсами, но и свойствами социально-политической системы.
В этом случае элита предстает как объективно постигаемая социальная категория, в которой ценностная и поведенческая характеристики образуют нечто целостное и не противопоставляются друг другу.
Субъектно-деятельностный подход, в котором учитывается мотива-ционный аспект политического поведения, обусловленный в том числе состоянием политических институтов, характером неформальных правил, действующих в той или иной политической ситуации, позволяет наиболее полно описать конкретные практики политического поведения элиты, без изучения которых вряд ли можно обоснованно судить о характере политических процессов, происходящих сегодня в России.
Наиболее адекватную эмпирическую базу для проведения подобной работы предоставляет, на мой взгляд, анализ политических практик региональных элит. Данные практики отличаются вариативностью, связанной с социально-экономическими, социально-политическими и социально-культурными различиями регионов. Немаловажную роль в вариативности политических практик региональных элит продолжает играть тот факт, что сегодня они вынуждены действовать в рамках серьезных ограничительных коридоров, обусловленных унифицированным характером политики федерального центра. Именно поэтому на разницу экономического, политического и культурного потенциала регионов накладываются различия в персональных стратегиях политического поведения игроков, которые стремятся адаптировать предпринимаемые центром шаги к условиям своего региона. Немаловажное значение в этой связи приобретает собственно политическая мотивация региональных элит.
Можно предположить, что в условиях вертикали власти возможны как минимум три сценария поведения элит с соответствующей им мотивацией, имеющей, как правило, сложную структуру.
Первый сценарий «Безусловное подчинение» - адаптация к требованиям центра, проведение требуемой политической линии без видимого сопротивления. Это не означает, что без ведома центра региональные элиты на местах не предпринимают шагов, которые не совпадают с требованиями Кремля. Но делают они это, не афишируя ситуацию и сохраняя публичную лояльность. В основе такого поведения лежит мотивация достижения блага для региона, потребность расширить ресурсную базу региона за счет дополнительных федеральных вливаний. Мотивация блага существенно кор-
ректируется действием другого мотивационного стимула, не менее существенного - стимула сохранения себя во власти. Модель назначения делает подобную мотивацию фактически определяющей. Данная модель поведения сегодня наиболее распространена и втягивает в свою орбиту со временем все большее число сторонников. Среди ее безусловных последователей - слабые в экономическом смысле регионы со слабой властью.
Второй сценарий «Модель торга» - формулировка собственных важных для региона требований в обмен на политическое послушание и проведение необходимых мер тактического характера. В основе подобного поведения -мотивация достижения тактических целей в ущерб стратегическим, избегания постановки долгосрочных целей. Последствия подобной стратегии вполне очевидны. Именно они приводят к прагматизации отношений между центром и регионами на фоне сниженной модернизационной активности стратегической направленности. Стратегия в таких случаях просматривается на бумаге, но отсутствует в реальности. Данный тип поведения характерен для регионов с диверсифицированной экономикой и стабильной властью. Политические игроки регионов понимают, что они находятся с федеральной властью «в одной лодке», а следовательно, ее не стоит сильно раскачивать, чтобы не потерять собственную устойчивость. В обмен они требуют от центра преференций и, как правило, их получают.
Третий сценарий «Инерция и консерватизм» исходит из доминирования консервативных стратегий в поведении элит. В их основе желание получить как можно больше денег от центра в виде траншей, имитируя бурную преобразовательную активность, избегая при этом существенных изменений в расстановке политических фигур, в политическом режиме, в ресурсной базе власти, что, естественно, способствует консервации политической ситуации и не дает стимулов для ее развития. Адаптационные стратегии и здесь являются доминирующими. В основе подобного поведения - вновь мотивация сохранения власти, страх перемен даже при понимании того, что без них не обойтись. Именно такая мотивация снижает скорость проведения реформ, позволяет множить число их противников, рождает уверенность в том, что в регионе слишком много ограничений для преобразований, с которыми в сложившейся ситуации трудно бороться. По оценкам экспертов, около 60% региональных элит живут и действуют в подобном режиме
В ходе дальнейшего эмпирического анализа попытаемся проследить, какие из перечисленных сценариев политического поведения элит являются сегодня определяющими по оценкам региональных экспертов, и сопоставим полученные суждения с оценками представителей самих региональных элит.
Политические стратегии и институциональные
изменения в оценках региональных игроков
Попытка исследовать региональную элиту с позиций субъектно-деятельностного подхода предполагает анализ того, как они сами воспринимают те институциональные изменения, которые существенным образом влияют на характер их политического поведения, как им удается адаптировать политическую линию, предлагаемую центром, к реальной ситуации на местах, сохраняя при этом политическую стабильность.
В качестве материала для анализа выделим вертикаль власти, выстроенную путинской командой, так как именно эта политическая новация является сегодня наиболее обсуждаемой и в среде политиков, и в кругу заинтересованных экспертов. И те, и другие указывают на ее неоднозначное влияние как на характер политических процессов, происходящих в регионах, так и на политические стратегии региональных элит.
Анализ материалов глубинных интервью, проведенных нами в 2004 и 2006 гг., позволяет убедиться в том, что негативные оценки региональной элиты выстроенной вертикали по истечении времени постепенно сменяются на позитивные .
Оставаясь частично удовлетворенными достигнутыми результатами, большинство представителей региональных элит (свыше 70%) в 2006 г. видели в выстроенной вертикали гарантию стабильности, повышение безопасности регионов, возможность получить от центра дополнительные ресурсы.
В 2004 г. идею вертикали и ее позитивное влияние на политическую ситуацию признавали лишь около 40% представителей региональных элит.
Оценки, полученные в ходе глубинных интервью, подтверждаются данными социологического опроса, проведенного сотрудниками Центра Юрия Левады (см. табл. 1).
Весьма симптоматично в контексте выстроенной вертикали восприятие региональными элитами модели назначения, пришедшей на смену прямым выборам и существенно изменившей каналы попадания политических игроков в исполнительную власть региона как базовой составляющей вертикали власти.
Таблица 1
ОЦЕНКИ ИЗМЕНЕНИЙ В СИСТЕМЕ ВЫБОРОВ ГУБЕРНАТОРОВ РУКОВОДИТЕЛЯМИ РЕГИОНОВ (В %)
Характер Вице- Высокопо- Пред- Руководи- Руководите- Высокопо-
оценки губер- ставлен- стави- тели ли крупных ставлен-
17. Более подробный анализ изменения характера оценок региональными элитами вертикали власти можно найти в работе: Чирикова А.Е. Вертикаль власти в оценках региональных элит: Два президентских срока В. Путина // Два президентских срока В. Путина. - М.: ИНИОН РАН, 2008.
нато-ры ные чиновники исполни- тели зако-нода- крупного и среднего частного госпредприятий ные сотрудники судебных
тельной тельной бизнеса органов и
власти власти прокуратуры
Скорее позитивная 57 58 41 67 62 77
Скорее негативная 27 23 41 25 31 15
По-настоя-
щему изме-
нения еще не проводились 16 19 18 8 7 8
Источник: Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левада Ю.А. Проблема элиты в сегодняшней России. -М., 2007. - С. 327.
Полученные результаты социологического опроса фиксируют относительно высокий уровень удовлетворенности всех групп элит новой моделью назначения губернаторского корпуса. Наименее позитивно предпринятые шаги воспринимают представители законодательных органов, наиболее -представители судебных органов и прокуратуры. Обращает на себя внимание относительно большая доля тех представителей региональной исполнительной и законодательной властей, которые убеждены, что система назначения губернаторов еще не заработала в полную силу и лишь провозглашена, но не реализуется полностью. Одна из возможных причин, объясняющих данную позицию, - относительно высокая доля переназначенных губернаторов, что обусловлено серьезным кадровым дефицитом18.
Одновременно региональные акторы, как показывают данные глубинных интервью, признают, что построение вертикали власти имеет как краткосрочные, так и долгосрочные проявления. Причем, если в краткосрочной перспективе респонденты отмечают во многом позитивное влияние вертикали на региональную ситуацию, то в долгосрочной перспективе ее сохранение, по их мнению, может утратить положительный эффект.
Доминирование позитивных оценок, по мнению региональных экспертов, может объясняться возросшей прагматизацией отношений «центр - регионы». Не исключено, по мнению экспертов, что в основе нарастающей удовлетворенности - в одночасье наступившее осознание того факта, что быть лояльным к центру выгоднее, чем находиться с ним в состоянии непрекращающейся войны. Однако поддержка вертикали может объясняться не
18. Титков А. Кризис назначений // Pro et Contra. - 2007, № 4-5 (июль-октябрь). -С. 90-103.
только новыми возможностями, появившимися у региональных элит в условиях вертикали власти, но и убежденностью в том, что именно вертикаль власти и модель назначения губернаторов привели и к стабилизации политической ситуации в России.
Как показывают данные опросов, полученные этими же авторами, региональные элиты в подавляющем большинстве (вице-губернаторы - 69%; высокопоставленные чиновники исполнительной власти - 74; представители законодательной власти - 67; руководители крупного и среднего частного бизнеса - 69; руководители крупных госпредприятий - 76%) убеждены, что принятие законов о назначении губернаторов, изменение закона о выборах в Государственную думу и региональные законодательные собрания ведут к стабилизации ситуации в России. Более того, именно региональные элиты убеждены в том, что усиление роли федерального центра оказалось более значимым стабилизирующим фактором, чем высокие показатели экономического развития, рейтинг и авторитет Путина, рост цен на нефть, поддержка власти населением. Так считают около трети вице-губернаторов и высокопоставленных чиновников.
В то же время региональные элиты дают весьма осторожные оценки влияния выстроенной вертикали на эффективность управления, на состояние демократических институтов, на сокращение размеров коррупции и произвола местных властей. Лишь половина из опрошенных (56%) вице-губернаторов согласны с тем, что укрепление вертикали способствовало повышению эффективности власти, наведению порядка в бюджетных отношениях, в то время как другие говорят о том, что эти цели по существу достигнуты не были. Более осторожно оценивают предпринятые изменения представители законодательной власти. Лишь 35% из них признают позитивные перемены, тогда как не согласны с подобным влиянием свыше 60% опрошенных. Близкие оценки высказывают представители крупного бизнеса.
Похожая картина складывается относительно влияния предпринятых изменений на основной бич российской власти - коррумпированность и масштабы произвола чиновников.
С утверждением, что новая вертикаль власти сократила масштабы коррупции и произвол чиновников - полностью согласны 10% вице-губернаторов, 11 - высокопоставленных чиновников, 8 - представителей законодательной власти, 10 - руководителей крупного и среднего частного бизнеса, 12% руководителей государственных предприятий. Скорее согласны 44% вице-губернаторов, 39 - высокопоставленных чиновников, 31 - представителей законодательной власти, 31 - руководителей крупного и среднего частного бизнеса, 33% руководителей государственных предприятий. До
половины опрошенных и более не соглашаются с тем, что это повлияло на коррумпированность и произвол чиновников.
В целом около половины и более респондентов всех групп опрошенных не отмечают заметного влияния предпринятых шагов на выделенные негативные явления. Много это или мало - половина опрошенных? Что это означает в контексте мотивации политической деятельности влиятельных субъектов власти и бизнеса?
Можно предположить, что именно эта часть несогласной региональной элиты способна выйти за рамки адаптационных стратегий и модели торга в отношениях между центром и регионами, Именно она способна сегодня предложить центру собственные стратегии исправления сложившейся ситуации, с которыми тот просто не умеет работать. Недоверие к региональным политическим игрокам, нежелание делегировать им право на проведение собственной региональной политики приводят к тому, что власть центра монополизируется, а ситуация от этого не делается более прозрачной, правила политической игры остаются неясными для действующих лиц регионального уровня. Не случайно, что сегодня со стороны региональных элит все более формируется запрос на формализацию правил политического взаимодействия между центром и регионами. Подобный вывод косвенным образом подтверждается и данными социологического опроса Аналитического центра Юрия Левады.
Большинство представителей опрошенных региональных элит не сомневаются в том, что сегодня именно неформальные политические правила определяют действенность рычагов и инструментов влияния на проведение нужных решений, идет ли речь о федеральном центре или о ситуации на местах (см. табл. 2).
Таблица 2
РЫЧАГИ И ИНСТРУМЕНТЫ ВЛИЯНИЯ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ НУЖНЫХ РЕШЕНИЙ ПО МНЕНИЮ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ РАЗНЫХ ЭЛИТ (В %)
Рычаги и инструменты влияния Вице-губернаторы Высокопоставленные чиновники исполнительной власти Представители законодательной власти Руководители крупного и среднего частного бизнеса Руководители крупных госпредприятий
Близость к президенту и администрации 65 70 69 76 57
Работа командой разных ветвей власти 35 26 18 16 21
Интриги, закулисные ходы 33 32 39 35 43
Финансы,
крупный капитал 31 42 47 45 41
Административно-бюро-
кратический ресурс 40 46 35 43 55
Понимание
необходимо-
сти реформ,
умение их реа-лизовывать 13 12 10 2 10
Источник: Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левада Ю.А. Проблема элиты в сегодняшней России. -М, 2007. - С. 327.
Данные, приведенные в табл. 2, убедительно показывают, что региональные элиты далеки от идеализации сложившейся политической системы. До сих пор близость к администрации президента, административно-бюрократические ресурсы, интриги, финансовый капитал во многом предопределяют те или иные политические решения на всех уровнях власти. В то же время такие факторы, как умение работать командой, понимание необходимости реформ и умение их реализовывать, занимают весьма скромное место в этом ряду у большинства респондентов. Лишь вице-губернаторы отводят умению работать командой роль, сопоставимую с интригами и крупным капиталом. Остальные представители элитных групп относятся к этому еще более критично, что наиболее отчетливо проявляется в оценках крупного бизнеса.
Полученные результаты говорят о весьма противоречивом восприятии элитами выстроенной вертикали власти, однако, по их оценкам, преимуществ у этого политического шага больше, нежели издержек. По крайней мере, для одних представителей региональной власти вертикаль продлила жизнь в политике; для вторых - существенно упростила ее, ибо исполнять приказы сверху всегда легче; для третьих - позволила не зависеть от населения, выведя элиты из накала выборной борьбы.
Как сказался предпринятый шаг на характере деятельности элит, на их мотивационном потенциале? Повлияло ли подобное нововведение на готовность высокопоставленных чиновников искать и находить новые ресурсы и новые возможности для развития своих территорий?
Стратегии региональных элит в оценках
региональных экспертов
Эксперты выделяют как минимум три процесса, которые определяют сегодня базовые стратегии элит и приводят к их существенной трансформации:
• Потеря политической составляющей в стратегиях региональных элит
• Возврат к патернализму при взаимодействии с федеральным центром
• Доминирование коротких целей над долгосрочными в политическом поведении элит
Наибольшую тревогу у экспертов вызывает стремление центра вывести региональную элиту из «политического поля». Следствие такого шага -нарастание моноцентризма, обретение центром неоправданно больших полномочий, возрастание контроля, который тем не менее практически не снижает уровня коррупции.
Эффект деполитизации стратегий региональных элит, которую отмечают региональные эксперты в своих глубинных интервью, не воспринимается, однако, схожим образом самими политическими игроками, которые в большинстве своем (свыше 50%) убеждены в том, что символические ресурсы для проведения региональной политики у них все же остаются, причем весьма значительные. Эту позицию не разделяют эксперты. По их мнению, властные функционеры явно преувеличивают имеющийся в их распоряжении символический капитал.
Важно, что центр сегодня, по мнению экспертов, реализует задачу устранения региональных элит не только с федерального, но и регионального политического пространства с помощью партийного ресурса. Не избегает центр и другой возможности - политические ресурсы губернатора просто обмениваются на дополнительные ресурсы в виде траншей. Фактически лояльность региональных элит выкупается центром. Региональные элиты, получив преференции, отныне демонстрируют полную подчиненность центру, причем делают это инициативно: «У вертикальных чиновников все меньше остается политики. Они потеряли и властные, и символические ресурсы. У них нет другого выхода - иначе бы их взяли на заметку и отстранили. В этой ситуации регионалы проиграли. Можно говорить о том, что центр за прошедший год просто переписал федеральный договор в свою пользу» (екатеринбургский эксперт Виктор Мартьянов).
Но попытки выкупить лояльность региональных элит с помощью преференций могут иметь опасные последствия для самих региональных элит, если они не смогут создать внутренние стимулы для развития региона: «Губернатора, который заботится о том, чтобы его регион развивался, не могут устроить подачки центра. Они должны на самом деле его пугать. Он не может не встраиваться в эту вертикаль, но одновременно он должен создавать 174
стимулы для роста своей территории» (Константин Киселев, заместитель директора Института философии и права УРО РАН).
В свою очередь, сами представители региональной элиты продолжают оставаться в убеждении, что их политический ресурс, степень влияния на общественно-политическое и экономическое развитие страны, на определение ее курса продолжают оставаться относительно высокими, хотя и не определяющими (см. табл. 3).
Как видно из приводимой таблицы, около половины вице-губернаторов (47%) убеждены в том, что влияние региональных элит на ситуацию в стране продолжает оставаться или очень значительным, или довольно значительным. И столько же (47%) вице-губернаторов, а также 49% представителей законодательной власти считают его не слишком значительным. Обращает на себя внимание тот факт, что именно представительная власть, в большей мере, чем другие группы, фиксирует падение влияния региональных элит, в то время как представители бизнеса по существу синхронно с региональными политиками определяют роль региональных элит в политическом и экономическом развитии России относительно высоко.
Таблица 3
СТЕПЕНЬ ВЛИЯНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭЛИТЫ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ И ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ СТРАНЫ (%)
Оценки степени влияния Вице-губернаторы Высокопоставленные чиновники исполнительной власти Представители законодательной власти Руководители крупного и среднего частного бизнеса Руководители крупных госпредприятий
Очень значительное 3 8 10 8 7
Довольно значительное 44 43 25 37 45
Не слишком значительное 47 39 49 49 38
Совершенно не значительное 5 10 14 4 10
Затрудняюсь ответить 1 2 2
Источник: Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левада Ю.А. Проблема элиты в сегодняшней России. -М, 2007. - С. 324.
Более того, подавляющая часть региональных элит (около 2/3) убеждена в том, что интересы региональных элит имеют значение для проведения реальной и эффективной политики (см. табл. 4).
Как видно из приводимой таблицы, 67% опрошенных вице-губернаторов признают очень важной или довольно важной роль региональных элит в проведении политики реформ. Столь же высокие оценки характерны и для высокопоставленных чиновников. Лишь руководители крупных госпредприятий настроены менее оптимистично.
Вера в свою влиятельность и подчеркнутый прагматизм обусловливают, как показывают материалы глубинных интервью, резкое возрастание ярко выраженных адаптационных схем поведения региональных элит. Адаптация к требованиям центра, сиюминутная выгода становятся важнее всего остального: «В изменившихся отношениях федерального центра и власти на местах другие приоритеты выходят на первый план. Теперь региональной власти необходимо подачку от центра схватить и быстро освоить, а что дальше будет, не важно... Так из политики исчезают политические стратегии... ради сиюминутных интересов», - убежден Алексей Глазырин, екатеринбургский эксперт.
Таблица 4
РОЛЬ ВЛИЯНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЭЛИТ НА ПРОВЕДЕНИЕ РЕАЛЬНОЙ И ЭФФЕКТИВНОЙ ПОЛИТИКИ РЕФОРМ
Оценки степени влияния Вице-губернаторы Высокопоставленные чиновники исполнительной власти Представители за-конода-тельной власти Руководители крупного и среднего частного бизнеса Руководители крупных госпредприятий
Очень важная роль 7 12 14 12 12
Довольно важная роль 60 60 47 53 43
Незначительная роль 30 27 31 31 43
Никакая роль 4 1 4 4 2
Затрудняюсь ответить 4
Источник: Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левада Ю.А. Проблема элиты в сегодняшней России. -М., 2007. - С. 340.
Но дело не только в этом. Резко возрастают патерналистские ожидания самих элит, что не может не вызывать опасений, так как серьезно перестраивает психологию самого политического лидерства и вызывает другие, не менее опасные последствия для регионов ввиду усилившейся миграции в мегаполисы наиболее образованной и активной части населения: «Благодаря действиям центра, патерналистская психология теперь культивируется и у элиты, которая сегодня становится предельно патерналистски настроенной. Это не стимулирует собственное развитие - "Нам дадут". Не мы заработаем себе, хотя мы и не хотим отдавать заработанное в центр, а нам дадут миллиард туда, миллиард сюда».
Именно на этом фоне развивается феномен коротких целей, как у федеральной, так и у региональной власти, но подобная краткосрочность может привести к непредсказуемым результатам в перспективе.
Таким образом, проведенный анализ подтверждает выдвинутое ранее предположение, что монополизация политики центром приводит к активизации адаптационных стратегий, к укреплению модели торга в отношениях центра и регионов, на фоне частично сохраняющейся убежденности региональных элит в своих силах и своем влиянии. Являются ли подобные суждения явной переоценкой своих возможностей, или они отражают существующий потенциал неформального, скрытого, влияния на политическую ситуацию в регионе, однозначно заключить сложно. Вероятнее всего, присутствует и то, и другое.
Результаты исследования дают основания говорить о том, что новая вертикаль власти со временем сделала политические процессы в регионах более предсказуемыми, чем раньше, и менее вариативными. Хрупкость их при этом не снизилась. В деятельности политических региональных фигур сегодня все меньше присутствует политика, по крайней мере, публичная. Центр в этой ситуации превращается в «Большого Папу» для регионов.
Регионы и его элиты, прожив 15 лет в рынке, легко возвратились в лоно патернализма, ведь там, на первый взгляд, более безопасно. Это позволяет на некоторое время гасить разговоры среди элит на тему: «Сколько мы Вам даем денег в виде налогов, а сколько денег на самом деле возвращаются из Центра?» Однако проблемы в отношениях центра и регионов продолжают накапливаться. Далеко не все из них можно решить за счет денег центра, которые зарабатываются реально на местах. Федеративные отношения в России нуждаются в стратегических решениях, а не в сиюминутных договоренностях.
Заключение: Тактический выигрыш
versus стратегический проигрыш?
региональные элиты в современной
РоспОИИ:ичкЕСКАПтУРЛКНИКадискуссии элиты: теория и практика
Сопоставление результатов, полученных в ходе глубинного интервью с региональными элитами и региональными экспертами, с одной стороны, и данные социологического опроса, проведенного аналитическим Центром Юрия Левады, с другой, ясно показывает, что отношения между центром и регионами в условиях выстроенной вертикали явно теряют свою остроту, превращаясь в отношения иерархического соподчинения.
Вытеснение губернаторов из политического пространства не вызывает явного политического протеста у региональных элит. Причина - компенсация в виде траншей центра на первоочередные региональные нужды.
Губернаторы по мере строительства вертикали власти все более превращаются в координаторов, отвечающих за реализацию указаний сверху. Модель назначения, которая так пугала политические элиты регионов еще четыре года назад, на деле оказалась для многих из них спасением и позволила сохранить свою власть на третий и большие сроки. Скамейка запасных у Кремля оказалась не столь длинной, а рисковать политической стабильностью в регионах федеральные элиты не рискнули.
Нарастание позитивности оценок региональных элит по мере построения вертикали власти свидетельствует о том, что для них сегодня «экономическая подпитка» со стороны центра важнее, чем сохранение политических ресурсов. Как долго будет сохраняться подобная ситуация, определить сложно. Но перевес адаптативных стратегий региональных элит над любыми другими служит тревожным сигналом того, что модернизационный прорыв в регионах может быть осуществлен только по приказу сверху. Зависимость регионального развития от приказов из Кремля увеличивается, а, следовательно, опора на собственные ресурсы становится все менее выгодной для местных элит. В лучших лидерах в невидимом рейтинге оказываются те, кому удается привлечь наибольшее количество средств из центра, а не те, кто их наилучшим образом зарабатывает.
Наступившее политическое однообразие, сворачивание политической конкуренции между партиями на самом деле способствуют тому, что политическая жизнь в регионах осуществляется по «общей лекале». Центр в результате получает управляемость. Но и только. Исчезает региональное многообразие. Тактическая победа центра в этой ситуации очевидна. Политическая жизнь в регионах в краткосрочном варианте будет продолжаться, но в силу меньшего конкурентного давления стимулы к развитию у нее будут слабее, чем в случае, если бы конкуренция была более выраженной. Возникает вопрос: не является ли подобный выигрыш центра над регионами на самом
деле политическим проигрышем, если брать в расчет долгосрочную пер-
спективу? Ответа на этот вопрос пока нет. Кто на самом деле прав, может показать только будущее.
Однако уже сегодня очевидно, что любые сбои на верхних этажах вертикали власти могут привести к параличу на ее нижних этажах. Учитывая, что лояльность нижних этажей имеет под собой прагматическую мотивацию, нельзя исключить, что сужение ресурсной базы центра приведет к дестабилизации ситуации во всей политической системе власти. Защитные оболочки российской власти сегодня очень слабы, несмотря на кажущуюся стабильность. Поиск иных моделей реализации власти - задача для новых политиков в Кремле.
