CC BY
62УДК - 340 СКАЧКОВА Галина Семеновна,
ББК - 67.405 доктор юридических наук, профессор,
заведующая сектором трудового права и права социального обеспечения Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук
e-mail: [email protected]
12.00.05 — трудовое право; право социального обеспечения
РЕГИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы, касающиеся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Показано, что совместное правотворчество в данной области производится на условиях, закрепляемых ст. 6 Трудового кодекса РФ. Раскрыт конфликт интересов Российской Федерации и одного из ее субъектов в 1990-е гг. в части разграничения полномочий по правовому регулированию отношений в сфере труда на примере принятия Трудового кодекса Республики Башкортостан.
Ключевые слова; Конституция РФ, субъекты РФ, отношения в сфере труда, Трудовой кодекс РФ, Трудовой кодекс Республики Башкортостан.
SKACHKOVA Galina Semenovna,
doctor of legal Sciences, Professor, head of the sector of labour law and social security law Federal state budgetary institution of science Institute of state and law,
Russian Academy of Sciences
REGIONAL REGULATION OF LABOUR RELATIONS
Abstract. The article considers the issues of relations between the Russian Federation and its subjects in the sphere of labour and other directly associated relations. It is shown that the joint law-making in this area is made on the conditions fixed by article 6 of the Labour code of the Russian Federation. Disclosed the conflict of interests of the Russian Federation and one of its regions in the 1990s of the twentieth century in terms of division of powers on the legal regulation of relations in work sphere in the example of the adoption of the Labour code of the Republic of Bashkortostan.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, constituent entities of the Russian Federation, relations in the sphere of labor, the Labor code, the Labor code of the Republic of Bashkortostan.
Российская Федерация - федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Причем, как сказано в ч. 3 данной статьи, «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграниче-
нии предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределения народов Российской Федерации».
Поэтому рассмотрение в научном плане данных вопросов относительно, в частности, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
тов Российской Федерации вызывает несомненный интерес с точки зрения формирования правовой культуры как одного из основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [13]).
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, трудовое законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений построено на четком выделении исчерпывающего перечня вопросов, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти (ст. 71).
Конституция Российской Федерации, предоставив в ст. 73 субъектам РФ возможность осуществлять правовое регулирование, четко не определила предметы их ведения: оно производится на условиях, закрепленных в ст. 6 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. [12]
Субъекты РФ могут совершать собственное правовое регулирование, т.е. принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, лишь по вопросам в сфере труда, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, т.е. не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти [17].
Предоставление субъектами РФ работникам более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с тем, что установлено на федеральном уровне, должно осуществляться за счет средств бюджета субъекта РФ.
В настоящее время большая часть нормативных правовых актов в сфере трудовых отношений принята на федеральном уровне, поскольку «современная модель разграничения полномочий закрепляет во многом обусловленную сложившимися традициями систему ярко выраженного преобладания нормативных правовых ак-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО №11 • 2017
тов федерального уровня в системе источников трудового права» [4, с. 10].
Как отмечается в литературе, «тенденция централизации вызвана, во-первых, существующей традицией и историческими предпосылками; во-вторых, отсутствием четкого определения компетенции субъектов РФ; в-третьих, недостаточными финансовыми возможностями для улучшения условий труда за счет регионального бюджета (ограничение возможности регулирования для так называемых «дотационных» субъектов)» [3, с. 78].
Если нормативные правовые акты субъектов РФ противоречат Трудовому кодексу РФ или иным федеральным законам либо снижают установленный федеральными нормативными правовыми актами уровень трудовых прав и гарантий работникам, то должны применяться Трудовой кодекс РФ или иные федеральные законы.
После принятия по этим вопросам федерального закона или иного нормативного правового акта РФ соответствующие акты субъекта РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ.
Таковы законодательные основы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования трудовых отношений.
В новейшей российской истории имел место конфликт интересов Российской Федерации и одного из ее субъектов в части разграничения полномочий по правовому регулированию отношений в сфере труда. Такая ситуация возникла в связи с несовершенством действовавшей в тот период времени нормативно-правовой базы.
Одной из предпосылок развития правотворчества субъектов РФ в указанной области явилось подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» [19].
В Федеративном договоре названы вопросы, отнесенные к ведению федеральных
органов государственной власти РФ (ст. I), к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ (ст. II).
В статье III Федеративного договора сказано, что республики (государства) в составе РФ обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти РФ в соответствии с данным Договором.
В 90-х гг. ХХ в. в развитие Федеративного договора принимались Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между соответствующими органами государственной власти. На основе таких договоров в регионах действовали нормативные правовые акты по различным вопросам. Так, 3 августа 1994 г. был заключен Договор между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» [9]. К совместному ведению Российской Федерации и Республики Башкортостан было отнесено «проведение общей политики в социальной сфере: занятости населения, оплаты труда, миграционных процессов, социальной защиты, включая социальное обеспечение» (п. 11) ст. 4 Договора).
В Республике Башкортостан в соответствии с этими положениями был принят ряд законов, среди которых особое место занимал Трудовой кодекс Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. [1]
В практике правового регулирования трудовых отношений в Республике Башкортостан неоднократно возникали споры, связанные с соотношением норм Трудового кодекса Республики Башкортостан и Кодекса законов о труде РФ от 19 декабря 1971 г. [2] В частности, имели «место различные подходы, противоречия, несогласованности, обусловленные различной сте-
пенью правовой обеспеченности трудовых прав работников и способов защиты от сложившегося безраздельного господства, вседозволенности, бесконтрольности и неограниченных возможностей работодателей в сфере рыночного использования труда» [15, с. 58].
Особенно такое несоответствие проявилось после принятия Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г., поскольку нормы Трудового кодекса Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. зачастую вступали в противоречие с нормами федерального законодательства.
Правовой основой для этого явился п. 18 ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».
Согласно данному положению предметы ведения и полномочия, не отнесенные к ведению РФ и совместному ведению Республики Башкортостан, отнесены к ведению Республики Башкортостан. В Трудовом кодексе Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. ввиду такого разграничения полномочий предусмотрена возможность передачи по Договору Республикой Башкортостан отдельных полномочий на издание актов трудового законодательства Российской Федерации. Иными словами, Трудовой кодекс Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. относил регулирование трудовых отношений в Республике к ее компетенции, что явно противоречило Конституции РФ [14, с. 19, 20].
Конституционный Суд Республики Башкортостан в одном из своих решений обоснованно показал приоритет Трудового кодекса РФ, поскольку Трудовой кодекс Республики Башкортостан, принятый в развитие приведенных нами ранее договорных положений, был издан в порядке опережающего правового регулирования до введения в действие Трудового кодекса РФ. Причем Трудовой кодекс Республики Башкортостан был принят по вопросам, отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, еще не
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
приведенным в соответствие с принятым федеральным законом.
Следовательно, как указал Конституционный Суд Республики Башкортостан, к трудовым отношениям и трудовым правам и обязанностям, возникшим после введения в действие Трудового кодекса РФ, в случаях противоречия между ним и Трудовым кодексом Республики Башкортостан применяются положения Федерального закона (ст. 76, ч. 2 и 5 Конституции РФ, ст. 5, 6, 12, 420, 422, 423, 424 Трудового кодекса РФ). Поэтому рассмотрение соответствующих статей Трудового кодекса Республики Башкортостан должно было происходить с точки зрения принципов приоритета правового регулирования в сфере трудовых отношений и субординации актов трудового законодательства, установленных Конституцией РФ, Трудовым кодексом РФ и Конституцией Республики Башкортостан [8].
Трудовой кодекс Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 г. просуществовал около десяти лет, до середины 2005 г., а затем был признан утратившим силу [5].
В настоящее время, как уже отмечалось, взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционных принципах взаимодействия, с учетом сферы правового регулирования и с возможностью расширения прав регионов при использовании имеющихся у них ресурсов финансирования.
В последние годы развитие такого взаимодействия в области социально-трудовых прав наиболее характерно в сфере социальной защиты граждан. В качестве примера можно привести наделение регионов такими правами, как установление дополнительных мер поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов [18], оказание государственной социальной помощи по социальному контракту [16], выплата пособия по безработице, оказание материальной помощи безработным [6] и др.
Большое значение имеет и развитие в регионах страны различных форм социального партнерства, в рамках которого субъекты РФ повышают минимальный
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО №11 • 2017
размер оплаты труда (ст. 133.1 Трудового кодекса РФ), устанавливают дополнительные социально-трудовые льготы различным категориям работников (ст. 46 Трудового кодекса РФ) и т.д.
В литературе высказано мнение, с которым трудно согласиться, что «буквальное толкование» положений ст. 6 Трудового кодекса РФ не оставляет возможности для правового регулирования на региональном уровне [20, с. 7]. Представляется, что ответ на данное утверждение зависит от цели, которую преследует законодатель при установлении границ регулирования, и определяется достигнутым результатом. Подтверждает это, в частности, рассмотренный нами не вполне удачный опыт действия Трудового кодекса Республики Башкортостан.
Подводя итог вышесказанному, полагаем, что необходимо более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектами в сфере труда с указанием в ст. 6 Трудового кодекса РФ конкретного перечня вопросов, относимых к компетенции субъектов РФ [7, с. 77, 78].
Формулирование таких вопросов требует проведения серьезной работы по анализу значительного массива нормативно-правовой базы субъектов РФ.
Решение данного вопроса вполне возможно, поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [10] создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ. Ведение федерального регистра возложено на Минюст России, который руководствуется постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» [11].
Список литературы:
[1] Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 5 (35). Ст. 175.
[2] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 50. Ст. 1007.
[3] Зайцева О.Б., Шамардин Е.А. Метод современного трудового права: Учебное пособие. Оренбург: ООО ИПК «Университет», 2015.
[4] Забрамная Е.Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования трудовых отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
[5] Закон Республики Башкортостан от 13 июля 2005 г. № 196-з «О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов Республики Башкортостан, регулирующих трудовые отношения» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 17 (215). Ст. 869.
[6] Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», ст. 7.1 и 7.1.1 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
[7] Лукинова С.А. Правовое регулирование труда в субъектах Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2016.
[8] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 30 мая 2003 г. № 22-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 46 Трудового кодекса Республики Башкортостан в связи с жалобой гражданки Аллы Николаевны Лобановой // Конституционный суд Республики Башкортостан // URL: http://www.ks-rb.ru/acts/ orders/detail.php?ID=449 (дата обращения: 11.11.2017).
[9] Российские вести. 22 февраля 1996 г. № 35.
[10] Собрание законодательства РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.
[11] Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.
[12] Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
[13] Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
[14] Усачев В.П. Особенности соотношения Трудового кодекса Республики Башкортостан и КЗоТ Российской Федерации // Трудовое право. 2001. № 2.
[15] Усачев В.Л. Трудовое законодательство Республики в системе законодательства России // Экономика и управление. 2001. № 1.
[16] Федеральный закон от 25 июня 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ст. 8.1 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
[17] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
[18] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», п. 2 ст. 1 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 19.
[19] Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
[20] Шамардин Е.А. Сочетание централизованного, регионального и локального регулирования как особенностей метода современного трудового права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Spisok literatury':
[1] Vedomosti Verxovnogo Soveta i Pravitel'-stva Respubliki Bashkortostan. 1995. № 5 (35). St. 175.
[2] Vedomosti Verxovnogo Soveta RSFSR. 1971. № 50. St. 1007.
[3] Zajceva O.B., Shamardin E.A. Metod sovremennogo trudovogo prava: Uchebnoe posobie. Orenburg: OOO IPK «Universitet», 2015.
[4] Zabramnaya E.Yu. Razgranichenie pravotvorcheskoj kompetencii mezhdu Rossijskoj Federaciej i sub»ektami Rossijskoj Federacii v oblasti regulirovaniya trudovy'x otnoshenij: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 1999.
[5] Zakon Respubliki Bashkortostan ot 13 iyulya 2005 g. № 196-z «O priznanii utrativshimi silu otdel'ny'x normativny'x pravovy'x aktov Respubliki Bashkortostan, reguliruyushhix trudovy'e otnosheniya» // Vedomosti Gosudarstvennogo Sobraniya -Kurultaya, Prezidenta i Pravitel'stva Respubliki Bashkortostan. 2005. № 17 (215). St. 869.
[6] Zakon RF ot 19 aprelya 1991 g. № 1032-1 «O zanyatosti naseleniya v Rossijskoj Federacii», st. 7.1 i 7.1.1 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. № 17. St. 1915.
[7] Lukinova S.A. Pravovoe regulirovanie truda v sub»ektax Rossijskoj Federacii: Uchebnoe posobie. M., 2016.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2017
[8] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Respubliki Bashkortostan ot 30 maya 2003 g. № 22-P po delu o proverke konstitucionnosti chasti vtoroj stat'i 46 Trudovogo kodeksa Respubliki Bashkortostan v svyazi s zhaloboj grazhdanki Ally' Nikolaevny' Lobanovoj // Konstitucionny'j sud Respubliki Bashkortostan // URL: http://www.ks-rb.ru/acts/orders/ detail.php?ID = 449 (data obrashheniya: 11.11.2017).
[9] Rossijskie vesti. 22 fevralya 1996 g. № 35.
[10] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2000. № 33. St. 3356.
[11] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2000. № 49. St. 4826.
[12] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 1 (ch. 1). St. 3.
[13] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2012. № 53 (ch. 1). St. 7598.
[14] Usachev V.P. Osobennosti sootnosheniya Trudovogo kodeksa Respubliki Bashkortostan i KZoT Rossijskoj Federacii // Trudovoe pravo. 2001. № 2.
[15] Usachev V.L. Trudovoe zakonodatel'stvo Respubliki v sisteme zakonodatel'stva Rossii // E'konomika i upravlenie. 2001. № 1.
[16] Federal'ny'j zakon ot 25 iyunya 1999 g. № 178-FZ «O gosudarstvennoj social'noj pomoshhi», st. 8.1 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. № 29. St. 3699.
[17] Federal'ny'j zakon ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ «Ob obshhix principax organizacii zakonodatel'ny'x (predstavitel'ny'x) i ispolnitel'-ny'x organov gosudarstvennoj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 1999. № 42. St. 5005.
[18] Federal'ny'j zakon ot 29 dekabrya 2006 g. № 256-FZ «O dopolnitel'ny'x merax gosudarstvennoj podderzhki semej, imeyushhix detej», p. 2 st. 1 // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2007. № 1 (ch. 1). St. 19.
[19] Federativny'j dogovor: Dokumenty'. Kommentarij. M., 1994.
[20] Shamardin E.A. Sochetanie centralizo-vannogo, regional'nogo i lokal'nogo reguliro-vaniya kak osobennostej metoda sovremennogo trudovogo prava: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2012.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО №11 • 2017
