CC BY
33
ПРАВО
РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО УСТРОЙСТВА Смолин А.А.
Статья посвящена исследованию относительно обособленного уровня законодательства субъектов Российской Федерации - регионального процессуального законодательства.
Посредством последовательного изучения теории регионального законодательства, конституционных принципов его организации и функционирования автор представляет научное определение процессуального законодательства субъектов Российской Федерации, выделяет его функции, приводит различные классификации региональных процессуальных нормативных актов, позволяющие отразить особенности и своеобразие рассматриваемого правового блока.
REGIONAL PROCEDURAL LEGISLATION FROM THEORY TO PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL STRUCTURE Smolin A.A.
This article is devoted to the research of a relatively standing apart level of the legislation of the Russian Federation subjects, that is Regional procedural legislation. By studying the theory of the regional legislation, the constitutional principles of its organisation and functioning, the author gives a scientific definition of the procedural legislation of the Russian Federation subjects, puts forward its functions, lays down different classifications of the regional procedural legal rules which allow to reflect the peculiarities and originality of the considered legal block.
Современная конституционная модель системы права и законодательства является последовательным отражением реализации идей федерализма в Российской Федерации. Закрепление в Конституции РФ многоуровневого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий, установление самостоятельности субъектов Российской Федерации при выборе отдельных направлений формирования нормативной правовой базы предопределяют функционирование двух основных комплексов законодательства: федерального и регионального [1]. Качество и сущностные характеристики законодательства Российской Федерации и ее субъектов во многом зависят от актив-
ности представительных и исполнительных органов государственной власти, призванных претворять в жизнь основные запросы общества.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами [2]:
1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
Смолин А. А.
4) единство системы государственной власти;
5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления [3].
Согласно аналитическим данным Совета Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации за 2004-2007 годы, региональные органы власти активно участвуют в федеральном правотворческом процессе, используя предоставленное законодательством право законодательной инициативы [4, с. 364]. Результаты проведенного анализа свидетельствуют, что если по формальным признакам все принятые законы субъектов Российской Федерации разделить на вновь принятые законы и законы о внесении изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации, то можно говорить об устойчивой тенденции превалирования "поправочного законодательства".
Если рассматривать законодательство субъектов Федерации по приоритетам законодательной деятельности, то можно выделить следующие направления: основы конституционного строя, финансы, государственное управление, социальные вопросы, страхование, экономическая деятельность. Основной объем принятых законов касается вопросов конституционного строя, куда
входят конституция (устав) субъекта Федерации, государственные символы, административно-территориальное деление, национальные меньшинства и коренные малочисленные народы, избирательная система, законодательная, исполнительная и судебная власть, правотворческая деятельность, местное самоуправление. Следующий раздел - финансы - включает в себя такие вопросы, как экономика и инвестиции, бюджетная система, налоги и сборы, ценовая политика, фонды. Третий по объему раздел -государственное управление - включает в себя вопросы государственной и муниципальной службы, государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административной сферы, административные правонарушения. В качестве примера можно привести законодательство Республики Мордовия, где Государственным Собранием в период с 2004 по 2007 годы рассмотрено и принято:
- в сфере конституционного законодательства - 150 законов (в 2007 году - 30);
- в сфере экономического законодательства - 126 законов (в 2007 году - 31);
- в сфере социального законодательства
- 49 законов (в 2007 году - 12);
- в сфере местного самоуправления -101 закон (в 2007 году - 24).
Динамика внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации тесно связана с изменениями федерального законодательства. Так, по статистике принятия законов в Новосибирской области, количество законов о внесении изменений и о признании утратившими силу законов области составляет более половины законов, принимаемых Новосибирским областным Советом депутатов в течение последних лет работы. Только за 2007 год (по состоянию на 1 декабря 2007 г.) из 72 законов о внесении изменений в действующие законы было принято 47 законов, вызванных изменениями федерального законодательства. Аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Федерации [4, с. 364].
Характерной тенденцией последних лет следует признать консолидацию законов субъектов Российской Федерации. Задача преодоления множественности законов, изданных по одному и тому же предмету либо тематически пересекающимся предметам, решается законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в ходе консолидации нескольких (множественных) законов. Итогом такой работы являются, например, принятые многими субъектами Российской Федерации законы об административных правонарушениях на своих территориях, которые устанавливают административную ответственность за соответствующие правонарушения, определяют органы и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы [5].
К числу таких законов можно отнести и законы о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации, которые устанавливают Реестр должностей муниципальной службы, соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы, условия оплаты труда, дополнительные гарантии муниципальным служащим и тому подобное [6].
Результатом качественной содержательноструктурной переработки ряда законов субъектов Российской Федерации стало принятие некоторыми субъектами (например, Воронежской [7], Курской областями [8]) универсального закона - Избирательного кодекса [9]. Его законоположениями регулируются выборы депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, выборы депутатов представительных органов муниципальных образований, выборы главы муниципального образования, порядок формирования избирательных комиссий, статус кандидатов, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, финанси-
рование выборов и так далее [4, с. 365-366].
Несмотря на значительные позитивные улучшения качества регионального законодательства, остается множество нерешенных вопросов теоретического и практического характера. По справедливому мнению
Н.Н. Толмачевой, в настоящее время происходит переоценка содержания принципа верховенства закона в его приложении к федеральному и региональному законодательству. При этом наметилась опасная тенденция девальвации закона субъекта Российской Федерации, размывания его сущности ввиду отсутствия четкого нормативного регулирования вопросов формы нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. "Не находя в федеральном законе прямого указания на вид правового акта субъекта РФ, которым должны быть урегулированы правоотношения, законодатели в субъектах РФ не принимают во внимание различий в предмете правового регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта и считают возможным по поводу и без повода принимать законы субъектов РФ. Поэтому на практике мы наблюдаем, как субъект РФ, реализуя, по его мнению, прямое предписание федерального закона, нарушает принцип единства законности, что не приводит к единообразному пониманию, толкованию и применению правовых норм" [10, с. 37].
Признавая объективную реальность регионального законодательства, наличие концептуальных и нормативных неточностей и противоречий, необходимо в целях проведения дальнейшего исследования определить базовые посылы законодательства субъектов Российской Федерации, установить основания его существования и взаимодействия с иными уровнями законодательства в теоретическом и прикладном смыслах.
Отправной категорией регионального законодательства является закон субъекта Российской Федерации, который занимает
Смолин А.А.
ведущее место в перечне нормативных правовых актов, издаваемых в субъекте Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законом субъекта РФ:
- утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;
- утверждаются программы социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
- утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;
- устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
- утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;
- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;
- устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
- устанавливается административнотерриториальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
- устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
- регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта РФ.
До настоящего времени в теории и практике конституционного строительства отсутствует единое понимание природы и места закона субъекта Российской Федерации в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации. Отчасти подобное положение закона субъекта Российской Федерации может быть обосновано непринятием федеральным законодателем федерального закона о нормативных правовых актах, который позволил бы выстроить четкую вертикаль нормативных правовых актов, установить уровни соподчи-ненности и механизмы разрешения коллизий [11].
С целью устранения правового пробела многие субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют систему собственного законодательства посредством принятия специальных региональных законов о нормативных правовых актах [12]. Например, согласно положениям Закона Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 года № 29-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Ингушетия" [13] в систему нормативных правовых актов Республики Ингушетия входят:
- Конституция Республики Ингушетия;
- законы Республики Ингушетия о поправках к Конституции Республики Ингушетия;
- конституционные законы Республики Ингушетия;
- законы Республики Ингушетия;
- постановления Народного Собрания Республики Ингушетия, имеющие нормативный характер;
- указы Президента Республики Ингушетия, имеющие нормативный характер;
- постановления Правительства Республики Ингушетия, имеющие нормативный характер;
- постановления, приказы и инструкции органов исполнительной власти Республики Ингушетия, а также положения, указания, правила и другие акты, утвержденные ими, имеющие нормативный характер.
При этом законом Республики Ингушетия признается нормативный правовой акт, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни, принимаемый Народным Собранием Республики Ингушетия в соответствии с установленной процедурой или путем референдума.
Большинство ученых, исследующих вопросы конституционного устройства субъектов Российской Федерации, также склонны выделять региональные законы из общего перечня нормативных правовых актов. Так, В.В. Невинский полагает, что законы субъектов несут все большую нагрузку в механизме правового регулирования конкретного субъекта Российской Федерации. При этом он отмечает, что форму закона имеют правовые акты, регулирующие разнообразные общественные отношения в сферах осуществления государственной власти, экономики, охраны природы, социальной жизни и пр. [14, с. 114-115]. Следует согласиться и с выводами Л.Ф. Щербининой о различиях федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, заключающихся в том, что закон субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представи-
тельным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, регулирует общественные отношения в определенных сферах жизни общества в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта и исключительного ведения субъекта Российской Федерации, действует на территории соответствующего субъекта Российской Федерации [15, с. 18-19].
Принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты формируют единый региональный нормативный массив, который в теории права и науке конституционного права принято определять как "законодательство субъектов Российской Федерации" [16].
И.Г. Дудко отмечает, что система законодательства субъектов Российской Федерации предстает как обособленная совокупность соподчиненных нормативных правовых актов (конституция (устав), закон, договор, постановление и др.), регулирующих общественные отношения в пределах ведения субъектов Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Существование системы законодательства субъектов Российской Федерации обусловлено единством элементного состава, ее целостностью, организованностью, автономностью функционирования, многообразием связей, развивающихся между элементами, а также системой в целом и внешней средой [17, с. 251].
По мнению М.Г. Потапова, система норм права субъекта Российской Федерации может быть представлена как основанная на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах формально-определенная взаимосвязанная совокупность правовых норм, дифференцированная по правовым
Смолин А.А.
институтам, подотраслям и интегрированная в правовые институты, подотрасли конкретных отраслей системы российского права, регулирующих общественные отношения на определенной части территории федеративного государства. Более того, на ее формирование и функционирование оказывает влияние целый комплекс факторов: 1) проводимая центром и субъектами Российской Федерации региональная политика; 2) правотворческая деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) статус субъекта Российской Федерации; 4) юридические средства; 5) определенный уровень правового сознания субъектов правотворчества; 6) степень участия субъекта Российской Федерации в международных отношениях [18, с. 61, 63].
Важным компонентом региональной системы законодательства Российской Федерации является ее функционирование на основе двух традиционных принципов: иерархическом и отраслевом.
Содержание иерархического принципа раскрывается, по убеждению М.К. Кумыше-вой, через следующие признаки:
- изменение структуры законодательства в рамках конституционализма как идеологии правовой государственности;
- ориентация федерального и регионального законодательства на строгую упорядоченность нормативных правовых актов, реализующих принцип верховенства закона;
- достижение эффективности и качественной реализации законодательства на федеральном и региональном уровнях с учетом подзаконного и ведомственного нормотворчества;
- научное обеспечение законодательной деятельности: планирование, информатизация, экспертиза, систематизация и т.д.;
- сохранение традиционализма отечественного законодательства в условиях инкорпорации норм международного права и региональной национально-культурной диверсификации [19, с. 12-13].
При этом базовое назначение иерархического принципа - обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
При анализе отраслевого принципа построения и функционирования законодательства субъектов Российской Федерации наблюдается преимущественное внимание к материальным отраслям российского законодательства, характеризующих общее состояние развития системы права конкретного региона. Однако подобное умаление процессуальных отраслей, подотраслей и институтов не имеет под собой никаких объективных оснований.
Одной из основных тенденций развития системы права и системы законодательства, по мнению Е.Г. Лукьяновой, является дифференциация правового регулирования, прослеживаемая в членении самой системы права на отрасли, подотрасли и институты [20, с. 165]. В системе процессуального права дифференциация выражается, в частности, в появлении целого спектра специальных отраслей процессуального права: арбитражного процесса, исполнительного права, конституционно-процессуального и административно-процессуального, ряда процессуальных институтов в материальных отраслях права [21].
Особенный интерес для современной юридической науки и практики правоприменения приобретает внимательное исследование механизма взаимодействия двух уровней процессуального регулирования - федерального и регионального. Образцы и модели процессуального правового регулирования, заимствование и национальная самобытность в разрешении отдельных процессуальных вопросов, коллизии и взаимозависимости процессуального законодательства - несомненный приоритет научного изучения.
Базовым юридическим посылом при рассмотрении процессуального законодательства субъектов Российской Федерации должны являться закрепленные в статьях 72 и
73 Конституции Российской Федерации совместные и исключительные области регионального нормотворчества. Среди них: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Процессуальные составляющие вышеуказанных отраслей законодательства развиваются при обязательном учете федерального и регионального законодательства. Например, процедуры реализации прав граждан при обеспечении радиационной безопасности в Челябинской области базируются на основных положениях Федерального закона от 9 января 1996 года № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"
[22] с учетом специфики Челябинской области. Так, в соответствии со статьей 17 Закона Челябинской области от 24 декабря 1998 года № 60-ЗО "О радиационной безопасности населения Челябинской области"
[23] граждане и общественные организации (объединения) имеют право на бесплатное получение информации в сфере обеспечения радиационной безопасности населения:
а) от органа исполнительной власти области - о решениях по размещению радиа-ционно опасных объектов в регионе; по вопросам ввоза на территорию области радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, изделий, их содержащих, а также их вывоза за пределы области; о радиационных авариях и инцидентах и мерах по ликвидации их последствий; о радиационной обстановке на территории области;
б) от эксплуатирующих организаций, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности - о состоянии радиационной обстановки в районе расположения радиационно опасного объекта и его влиянии на здоровье населения и окружающую природную среду; о мероприятиях по обеспечению радиационной безопасности населения,
проживающего в зоне наблюдения радиационно опасного объекта; о технической безопасности функционирования данного объекта; об организации системы учета источников ионизирующего излучения и изделий, их содержащих, контроля за их использованием и хранением;
в) от медицинских учреждений - о планируемых и фактически полученных дозах облучения граждан при обследовании или лечении с применением источников ионизирующего излучения.
При этом право на бесплатное получение информации обеспечивается:
а) публикациями в средствах массовой информации, радио- и телесообщениями, выступлениями официальных представителей органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности и специалистов эксплуатирующих организаций, а также проведением встреч представителей указанных выше органов и организаций с общественностью;
б) официальными ответами органов государственной власти Челябинской области, органов местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности и эксплуатирующих организаций на запросы граждан и общественных организаций (объединений);
в) посещением гражданами и представителями общественных организаций (объединений) эксплуатирующих организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и области;
г) проведением общественных и депутатских слушаний.
Значительное число примеров процессуального взаимодействия может быть представлено в рамках функционирования "классических" отраслей права.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федера-
Смолин А.А.
ции [24] при наличии уважительных причин органы местного самоуправления по месту жительства лиц, желающих вступить в брак, вправе по просьбе данных лиц разрешить вступить в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет. Порядок и условия, при которых вступление в брак в виде исключения с учетом особых обстоятельств может быть разрешено до достижения возраста шестнадцати лет, могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации. Закон Челябинской области от 26 августа 1999 года № 83-ЗО "Об условиях и порядке выдачи в виде исключения разрешения на вступление в брак на территории Челябинской области лицу, не достигшему возраста 16 лет" определяет процедурно-процессуальный механизм реализации закрепленного в федеральном законодательстве соответствующего права [25].
Заявление о разрешении на вступление в брак подается лицом, желающим вступить в брак, и родителями несовершеннолетнего (несовершеннолетних) или лицами, их заменяющими (усыновителями, попечителями), в письменной форме в специальную комиссию администрации области. Если один из родителей лишен родительских прав, признан недееспособным, уклоняется без уважительных причин от воспитания и содержания несовершеннолетнего лица, желающего вступить в брак, а также в случае невозможности установления места нахождения этого родителя, заявление принимается от одного из родителей, с которым проживает несовершеннолетний. К заявлению должна быть приложена справка медицинского учреждения о наличии беременности, либо свидетельство об установлении отцовства лица, желающего вступить в брак, либо иные документы, подтверждающие особые обстоятельства [26].
Статья 13 Жилищного кодекса Российской Федерации [27] относит к числу полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений:
1) государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания;
7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
9) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а
также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления [28].
В сфере трудовых отношений органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 6 Трудового кодекса Российской Федерации)
[29]. Во исполнение указанных законодательных положений субъекты Российской Федерации активно используют собственные правовые возможности для регулирования трудовых отношений. Посредством принятия нормативных правовых актов в регионах формируется действенная законодательная основа в области охраны труда
[30], поддержки работников государственных учреждений [31], инвалидов [32], несовершеннолетних [33], организации социального партнерства [34] и др.
Содержательный анализ действующей системы регионального законодательства позволяет провести ее внутреннюю градацию с выделением относительно самосто-
ятельных блоков материального и процессуального законодательства.
Для целей настоящей статьи, исходя из общих научных представлений о законодательстве субъектов Российской Федерации [35], под региональным процессуальным законодательством понимается система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принимаемых в пределах исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и направленных на создание и эффективное функционирование процедурно-процессуального механизма реализации гражданами и органами власти принадлежащим им прав, свобод и полномочий, защитой и охраной частных и публичных интересов.
Выделение процессуальной составляющей регионального законодательства позволяет:
- определять уникальность регионального регулирования отдельных процессуальных видов деятельности;
- соотносить модели нормативной регламентации Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при установлении схожих правовых институтов;
- обобщать практику регионального правоприменения и предлагать оптимальные варианты для регламентации процессуальных институтов на территории Российской Федерации;
- формировать направления дальнейшего развития процессуального законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации обладает собственным набором функций, свойственных для процессуального права России.
В теории права термин "функция" употребляется в различных смыслах и значениях, характеризуя динамическую структуру права и законодательства, описывая категории действия, воздействия, деятельности [36, с. 9].
Смолин А.А.
Под функциями регионального процессуального законодательства будем понимать основные направления правового воздействия на общественные отношения, обусловленные его служебной ролью - регулированием процедурно-процессуального механизма реализации прав, свобод и полномочий граждан и органов власти, а также защиты и охраны частных и публичных интересов [37, с. 88].
Среди функций регионального процессуального законодательства выделяются следующие:
1. Юридические функции:
- регулятивная (формирование правореализационной составляющей процедурно-процессуального механизма);
- охранительная (формирование правоохранительной, юрисдикционной составляющей процедурно-процессуального механизма) [38, с. 9].
2. Общесоциальные функции:
- культурно-историческая (отражение в региональном процессуальном законодательстве национальных субъектов Российской Федерации уникальных правовых подходов к установлению процессуальных прав и обязанностей);
- воспитательная (создание устойчивого образца процессуального поведения);
- информационная (формирование информационного нормативного массива о социальных возможностях того или иного поведения) [39];
- оценочная (установление своеобразных "мерил" дозволенности и приемлемости действий субъектов права).
Процессуальные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть классифицированы по различным основаниям. Исходя из анализа современного состояния регионального процессуального законодательства, можно выделить следующие виды и формы закрепления процессуальных правил в субъектах Российской Федерации.
1. В зависимости от конституционного
определения предметов ведения и полномочий:
- процессуальные нормативные правовые акты, принятые в пределах совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации);
- процессуальные нормативные правовые акты, принятые в пределах исключительной компетенции субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации).
2. В зависимости от формы нормативного правового акта:
- процессуальные законы субъектов Российской Федерации;
- процессуальные подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. В зависимости от принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации):
- региональные процессуальные нормативные правовые акты, устанавливающие основы правотворческого (законодательного) процесса;
- региональные процессуальные нормативные правовые акты, устанавливающие основы процессуальной деятельности органов исполнительной власти (административный, избирательный, учредительный процесс);
- региональные процессуальные нормативные правовые акты, определяющие основы конституционного (уставного) процесса.
Подводя итоги, следует отметить, что научное изучение регионального процессуального законодательства имеет серьезное теоретическое значение, позволяя сформулировать и обосновать целостную систему процессуального законодательства России и, что наиболее важно, предположить вектор его дальнейшего поступательного развития. Осознание необходимости подобных научных изысканий должно основываться
на положении об исключительной роли процессуального законодательства в деле реализации прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие должной нормативной
основы обесценивает юридические возможности, закрепленные в нормах соответствующих отраслей права и законодательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" в настоящей статье под регионом будет пониматься часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, совпадающая с границами территории субъекта Российской Федерации.
2. В общей теории права под принципами права принято понимать руководящие идеи, основополагающие начала, характеризующие и определяющие содержание права, его сущность и назначение в обществе (См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 237; Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 149). Лившиц Р.З. справедливо отмечает, что принципы права охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность (См.: Лившиц Р.З. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 195-196).
3. Статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
4. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М.: Совет Федерации, 2008. 640 с.
5. См.: Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 17 июля 2002 года № 727-ОД // Волгоградская правда. 2002. 23 июля; Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 года № 215 "Об административных правонарушениях" // Советская Адыгея. 2004. 27 апреля; Закон Брянской области от 5 августа 2002 года № 47-З "Об административных правонарушениях" // Брянская неделя. 2002. 15 августа; Закон Челябинской области от 19 декабря 2002 года № 129-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2003. 11 января; Кодекс Вологодской области об административных правонарушениях от 17 февраля 2003 года № 868-ОЗ // Крайний Север. 2003. 25 февраля; Закон Курской области от 4 января 2003 года № 1-ЗКО "Об административных правонарушениях в Курской области" // Курская правда. 2003. 11 января; Закон Магаданской области от 15 марта 2005 года № 583-ОЗ "Об административных правонарушениях в Магаданской области" // Магаданская правда. 2005. 16 марта; Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 года № 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" // Советская Сибирь. 2003. 28 марта; Закон Орловской области от 4 февраля 2003 года № 304-ОЗ "Об ответственности за административные правонарушения" // Орловская правда. 2003. 7 февраля; Закон Пензенской области от 26 февраля 2006 года № 963-ЗПО "Об административной ответственности за
Смолин А. А.
допущение пребывания несовершеннолетних, не достигших четырнадцатилетнего возраста, в общественных местах в ночное время без сопровождения своих законных представителей" // Пензенские губернские ведомости. 2006. 10 марта; Кодекс КабардиноБалкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 года № 66-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 2003. 25 июля; Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 26 декабря 2002 года № 36-ЗРТ // Республика Татарстан. 2002. 31 декабря; Закон Республики Тыва от 14 февраля 2003 года № 153 "Об административной ответственности на территории Республики Тыва" // Тувинская правда. 2003. 20 февраля; Закон Алтайского края от 10 июля 2002 года № 46-ЗС "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" // Алтайская правда. 2002. 26 июля.
6. См., например: Закон Республики Адыгея от 8 апреля 2008 года № 166 "О муниципальной службе в Республике Адыгея" // Ведомости Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея. 2008. 24 марта; Закон Республики Алтай от 18 апреля 2008 года № 26-РЗ "О муниципальной службе в Республике Алтай" // Звезда Алтая. 2008. 5 мая; Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 года № 453-З "О муниципальной службе в Республике Башкортостан" // Республика Башкортостан. 2007. 21 июля; Закон Алтайского края от 7 декабря 2007 года № 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае" // Алтайская правда. 2007. 15 декабря; Закон Краснодарского края от 8 июня 2007 года № 1244-КЗ "О муниципальной службе в Краснодарском крае" // Кубанские новости. 2007. 21 июня; Закон Хабаровского края от 25 июля 2007 года № 131 "О муниципальной службе в Хабаровском крае" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8 (61); Закон Архангельской области от 27 сентября 2006 года № 222-12-ОЗ "О правовом регулировании муниципальной службы в Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2006. № 12; Закон Владимирской области от 30 мая 2007 года № 58-ОЗ "О муниципальной службе во Владимирской области" // Владимирские ведомости. 2007. 31 мая.
7. Закон Воронежской области от 27 июня 2007 года № 87-ОЗ "Избирательный кодекс Воронежской области" // Собрание законодательства Воронежской области. 2007. № 6. Ст. 199.
8. Закон Курской области от 10 июня 2003 года № 29-ЗКО "Избирательный кодекс Курской области" // Курская правда. 2003. 21 июня.
9. См. также: Закон Республики Татарстан от 7 мая 2007 года № 21-ЗРТ "Избирательный кодекс Республики Татарстан" // Республика Татарстан. 2007. 12 мая; Закон Приморского края от 22 июля 2003 года № 62-КЗ "Избирательный кодекс Приморского края" // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2003. 22 июля; Закон Хабаровского края от 11 декабря 2003 года № 154 "Избирательный кодекс Хабаровского края" / / Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. 10 января; Закон Белгородской области от 1 апреля 2005 № 182 "Избирательный кодекс Белгородской области" // Белгородские известия. 2005. 16 апреля.
10. Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 35-47.
11. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был разработан соответствующий проект федерального закона, который в 1996 году был принят к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. В 2004 году возникла потребность существенной корректировки пред-
ставленного проекта, которая послужила основанием для его снятия с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В настоящее время инициативной группой Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предложена адаптированная к современным реалиям общественной жизни концепция нового проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (См.: Проект федерального закона № 96700088-2 "О нормативных правовых актах" // СПС "Гарант"; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 88-93; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12-22).
12. См., например: Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 года № 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 года № 48-РЗ "О нормативно-правовых актах Карачаево-Черкесской Республики" // День Республики. 2002. 10 декабря; Закон Брянской области от 3 ноября 1997 года № 70-З "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" // Брянские известия. 1997. 18 ноября.
13. Ингушетия. 2000. 12 января.
14. См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научнопрактическое пособие. - М.: Юридическая литература, 1998. 236 с.
15. См.: Щербинина Л.Ф. Законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (на материалах субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ): Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2005. 169 с.
16. Более подробно о проблемах развития законодательства субъектов Российской Федерации см.: Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 1999; Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6. С. 78-84; Левакин И.В. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания) // Государство и право. 1997. № 10. С. 59-64; Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 1. С. 12-17; Чертков А.Н. Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства // Право и политика. 2005. № 1. С. 48-60; Безруков А.В. Совершенствование института совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Право и политика. 2003. № 5. С. 42-46; Бочарова Е.П. Правотворчество субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2003. № 1. С. 35-38; Барциц И.Н. Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия // Право и политика. 2001. № 3. С. 17-25; Безруков А.В. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 2003. № 4. С. 16-23; Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 3-10; Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 3742; Мамсуров Т.Д. Регионализм: главная тенденция правовой эволюции // Журнал россий-
Смолин А. А.
ского права. 2001. № 4. С. 12-20; Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 58-74.
17. См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Дис. ... докт. юрид. наук. Саранск: Мордовский государственный университет, 2004. 379 с.
18. См.: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 59-73.
19. См.: Кумышева М.К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону: Ростовский юридический институт, 1998. 147 с.
20. См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. 205 с.
21. См.: Лукьянова Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // Государство и право. 2003. № 2. С. 104-108; Лукьянова Е.Г. Юридические факты, опосредующие процессуальные правоотношения // Право и политика. 2001. № 11. С. 14-19; Лукьянова Е. Дифференциация правового регулирования в процессуальном законодательстве // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 24-25; Лукьянова Е.Г. Механизм процессуального регулирования и его элементы // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 91-95.
22. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141.
23. Закон Челябинской области от 24 декабря 1998 года № 60-ЗО "О радиационной безопасности населения Челябинской области" // Южноуральская панорама. 1999. 21 января.
24. Российская газета. 1996. 27 января.
25. См. также: Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 года № 101 "О порядке и условиях вступления в брак граждан Российской Федерации в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, постоянно либо преимущественно проживающих на территории Республики Адыгея" // Советская Адыгея. 1998. 5 декабря; Закон Республики Татарстан от 13 января 2009 года № 4-ЗРТ "Семейный кодекс Республики Татарстан" // Республика Татарстан. 2009. 16 января; Закон Белгородской области от 13 декабря 2000 года № 121 "О порядке и условиях вступления в брак несовершеннолетних граждан на территории Белгородской области" // Белгородские известия. 2000. 20 декабря; Закон Владимирской области от 26 сентября 1996 года № 32-ОЗ "О порядке и условиях вступления в брак лиц, не достигших возраста шестнадцати лет" // Призыв. 1996. 11 октября; Закон Вологодской области от 14 августа 1996 года № 95-ОЗ "О снижении брачного возраста" // Красный Север. 1996. 27 августа.
26. К числу особых обстоятельств традиционно относятся: 1) рождение ребенка; 2) беременность (22 недели и более); 3) непосредственная угроза жизни одной из сторон.
27. Российская газета. 2005. 12 января.
28. Для создания процессуального механизма реализации прав граждан и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления субъектами Российской Федерации в области жилищных отношений сформирована серьезная нормативная база: Закон Брянской области от 11 октября 2005 года № 64-З "О полномочиях органов государственной власти Брянской области в сфере жилищных отношений" // Брянский рабочий. 2005. 14 октября; Закон Волгоградской области от 12 декабря 2007 года № 1591-ОД "О жилищном фонде Волгоградской области" // Волгоградская правда. 2007. 19 декабря; Закон Вологодской области от 17 июля 2006 года № 1471-ОЗ "О регулировании отдельных
жилищных отношений в Вологодской области" // Красный Север. 2006. 25 июля; Закон Самарской области от 11 июля 2006 года № 87-ГД "Об обеспечении жилыми помещениями отдельных категорий граждан, проживающих на территории Самарской области" // Волжская коммуна. 2006. 15 июля; Закон Еврейской автономной области от 5 октября 2006 года № 781-ОЗ "О порядке предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Еврейской автономной области" // Биробиджанер штерн. 2006. 26 октября.
29. Российская газета. 2001. 31 декабря.
30. См.: Закон Республики Алтай от 12 ноября 2003 года № 15-10 "Об охране труда в Республике Алтай" // Звезда Алтая. 2003. 6 декабря.
31. См.: Закон Республики Башкортостан от 27 февраля 2009 года № 97-з "Об оплате труда работников государственных учреждений Республики Башкортостан" // Республика Башкортостан. 2009. 3 марта.
32. См.: Закон Республики Бурятия от 7 марта 2006 года № 1564-Ш "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Республике Бурятия" // Бурятия. 2006. 10 марта.
33. См.: Закон Республики Бурятия от 10 июня 2003 года № 327-Ш "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних граждан" // Бурятия. 2003. 17 июня.
34. См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 2008 года № 50-РЗ "О социальном партнерстве в сфере труда в Кабардино-Балкарской Республике" // Официальная Кабардино-Балкария. 2008. 25 июля; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 27 ноября 2000 года № 32-РЗ "О социальном партнерстве в Карачаево-Черкесской Республике" // День Республики. 2000. 2 декабря; Закон Орловской области от 7 октября 1999 года № 124-ОЗ "О социальном партнерстве в Орловской области" // Орловская правда. 1999. 13 октября.
35. См.: Сафина С.Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2000 - 173 с.; Федякова Н.А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы): Дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2007. 209 с.
36. См.: Радько Т.Н. Теоретические и методологические проблемы функций социалистического права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1978. 42 с.
37. См.: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М.: Издательство "НОРМА", 2003. 240 с.
38. См.: Чумак П.А. Природа и механизм реализации охранительной функции советского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1986. 21 с.
39. Фаткуллин Ф.Н. отмечает, что содержание информационной функции выражается: 1) в описании образа намечаемой законодателем цели правовых норм; 2) в указании на типичные образцы жизненных ситуаций, при которых упорядочиваемые общественные отношения возникают, изменяются, прекращаются; 3) в обозначении общих правил поведения участников этих отношений; 4) в обобщенной дозировке юридических средств, призванных обеспечить выполнение таких правил; 5) в определении необходимых случаев того субъектного состава, на которые распространяются устанавливаемые нормы права (См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 207).
