CC BY
23
8 (47) - 2007
Налоги и налогообложение
РЕГИОНАЛЬНОЕ НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ (на примере Республики Карелия)
А.Н. БЫРКО
Институт экономики Карельского научного центра РАН
Активизация управленческих действий по развитию региональной экономики и социальной сферы требует от органов власти субъектов РФ и местного самоуправления использования всех инструментов региональной социально-экономической политики, в том числе налогового регулирования. Действительно, региональные и местные органы власти преследуют множество целей во всех сферах социально-экономической жизни, для достижения которых используют весь арсенал имеющихся у них средств, в том числе и налоги.
Особенность налогов, в отличие от прочих методов управления региональной экономикой и социальной сферой (инвестиционной, кредитной политики, государственных заказов, политики в сфере занятости, образования, культуры, здравоохранения и др.), выражена в универсальности данного инструмента:
• полномасштабности регулирования (охватываются все налогоплательщики) при введении налогов, установлении ставок, льгот, порядка уплаты;
• воздействии как на производство (через включение налогов, в том числе и установленных органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, в стоимостную структуру валового выпуска), так и на использование валового регионального продукта (ВРП) (например, региональные инвестиционные льготы по налогам на имущество, прибыль организаций способны влиять на размер амортизации, чистой прибыли, направляемой на финансирование инвестиций);
• значительном влиянии (так как налоги являются основным доходным источником консолидированных бюджетов субъектов РФ) на объем
производства общественных благ (культура, здравоохранение, спорт, образование и т. д.), размер социальных гарантий населению, инвестиций, осуществляемых региональными и местными органами власти, средств, направляемых на поддержку социально значимых отраслей (жилищно-коммунальное хозяйство, сельское хозяйство, общественный транспорт и др.). Под региональным налоговым регулированием (управлением) следует понимать систему прямых и косвенных методов воздействия на состояние региональной налоговой системы — совокупности налогов и сборов, взимаемых в установленном порядке с территории субъекта РФ. Следовательно, субъектами регионального налогового регулирования являются региональные и местные органы власти, а непосредственным объектом управления — налоги, налоговая система.
Если прямые методы налогового управления заключены в реализации региональной налоговой политики — принятии органами власти субъектов РФ и местного самоуправления законодательных актов в налоговой сфере в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством, то косвенные методы — в мероприятиях, опосредованно приводящих к изменению параметров региональной налоговой системы через неналоговое регулирование производства и использование валового регионального продукта (ВРП). Применение косвенных способов требует регулирования экономической активности через систему мероприятий неналогового характера, опосредованно приводящих к расширению (развитию) налоговой базы и увеличению собираемости налогов без усиления налогового пресса на конкретных налогоплательщиков.
%
1998
1999
2000
2001
2002
—•— Обеспеченность расходов налоговыми доходами —■— Обеспеченность расходов собственными доходами
Рис. 1. Обеспеченность расходов консолидированного бюджета РК (без внутренних оборотов) в 1998-2003 гг. собственными доходами, в том числе налоговыми [1, 2].
Эффективность использования инструментов региональной налоговой политики характеризуется предоставлением региональных и местных налоговых льгот в виде снижения ставок, освобождения от уплаты налогов, использования специальных налоговых режимов для отдельных категорий налогоплательщиков.
Малая активность применения методов прямого налогового регулирования на современном этапе обусловлена как ограничением налоговой компетенции региональных и местных органов власти, так и недостаточностью доходных источников, дефицитностью консолидированных бюджетов многих субъектов РФ.
Наиболее значимыми из предоставленных федеральным законодательством региональным и местным органам власти полномочий в сфере налогообложения могут стать:
1) снижение ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджет субъекта РФ, до величины, установленной Налоговым кодексом РФ (с 17,5 % до 13,5 %);
2) введение региональных и местных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на игорный бизнес, земельного налога, налога на имущество физических лиц), установление порядка и сроков их уплаты, льгот, ставок;
3) введение упрощенной системы налогообложения на основе патента, системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, установление коэффициентов базовой доходности К2.
Анализ формы 1-НМ Отчета о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ свидетельс-
2003 Годы
твует, что объемы налоговых платежей, регулируемые республиканскими и местными органами власти, в общем объеме налоговых поступлений с территории Республики Карелия (РК) за 2006 г. составляли не более 12,6 %, в том числе по региональным налогам — 6,7 %, местным налогам — 0,7 %, единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности — 2,0 %, налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджет субъекта, в части снижения ставки на 4 % - 3,2 % (14,1 % х 4 %/17,5 %, где 14,1 % доля налога на прибыль, поступившая в бюджет РК в общей сумме налоговых платежей) [3].
Исследование структуры доходной части консолидированного бюджета РК в 1998-2003 гг. позволяют сделать вывод о снижении обеспеченности расходов собственными доходами, в том числе налоговыми (рис. 1), что свидетельствует о росте зависимости бюджета республики от федерального центра и снижении возможностей предоставления региональных налоговых льгот.
Состав, порядок, условия предоставления региональных налоговых льгот в Республике Карелия закреплены законом РК от 30.12.1999 г. № 384-ЗРК «О налогах (ставках налогов) и сборов на территории Республики Карелия» (с последующими изменениями). Так, в соответствии с указанным законом в 2003 г. предоставление региональных налоговых льгот носило дифференцированный характер. Наиболее льготируемой отраслью экономики было сельское хозяйство - соотношение объема предоставленных льгот и суммы уплаченных налогов по отрасли составило 6,3 %, далее следовали жилищно-коммунальное хозяйство (0,6 %). Из отраслей промышленности в наибольшей степени льготами пользовались лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность (1,9 %), черная и цветная металлургия (1,7 %), легкая промышленность (1,1 %)
Следует отметить, что часть льгот, предоставленных региональным законодательством в 2003 г., не была востребована: не использовались льготы по налогу на прибыль организациями сельского хозяйства, организациями, занимающимися добычей известнякового и гипсового камня и щебня,
1 По данным Министерства финансов Республики Карелия.
и др., по налогу на имущество — организациями авиатранспорта, электро — и автомобильного транспорта общего пользования, организациями почтовой связи в сельской местности и др. Причин этому несколько. Во-первых, недостаточная осведомленность налогоплательщиков о возможности применения налоговых льгот. Во-вторых, часть льгот по налогу на прибыль, имущество (инвестиционные налоговые льготы) носит заявительный характер и для их получения необходимо заключение с Правительством РК инвестиционного соглашения. В-третьих, использование налоговых льгот допустимо при отсутствии у организации увеличения недоимки по налогам в бюджет РК и местные бюджеты более чем на 10 % с начала года по первое число месяца, следующего за отчетным периодом. В-четвертых, использование региональных налоговых льгот сопряжено с необходимостью: 1) раздельного учета имущества, доходов, расходов по деятельности, подпадающей и не подпадающей под льготные режимы налогообложения; 2) предоставления в Министерство финансов РК отчета об использовании налоговых льгот.
Общие потери налоговых доходов консолидированного бюджета РК от предоставления региональных и местных налоговых льгот в 2003 г. составили 0,4 %, а соотношение налоговых льгот и дефицита консолидированного бюджета РК — 1,4 %2.
Таким образом, ограниченность использования прямых методов налогового регулирования на региональном уровне, зависящая как от внешних (небольшое количество налоговых полномочий), так и от внутренних (недостаточность бюджетных доходов) факторов, требует эффективного их использования, что выражено в максимизации социально-экономического эффекта от предоставления налоговых льгот. Социально-экономический эффект должен состоять в улучшении финансово-экономического состояния предприятий отдельных отраслей и в социальной ориентированности льгот.
Следствием улучшения финансово-экономического состояния предприятий может быть наращивание выпуска продукции, повышение рентабельности в отрасли. Так, рост объемов производства, сопровождающийся предоставлением налоговых льгот, в 2003 г. прослеживался в черной и цветной металлургии (105,2 %), лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной (106,6 %), легкой промышленности (102 %), общественном питании (103,3 %). Вместе с тем предоставление региональных налоговых льгот не привело к увели-
2 По данным Министерства финансов Республики Карелия.
чению выпуска продукции пищевой промышленностью, сельским хозяйством, транспортом [4].
Под социальной ориентированностью льгот будем понимать: 1) формирование льготных условий для незащищенных слоев населения; 2) поддержку общественно значимых отраслей. Например, предоставление налоговых льгот организациям сельского хозяйства, пищевой промышленности, транспорта, несмотря на сокращение объемов производства, сдерживает рост цен и тарифов на продукцию (услуги) данных отраслей, снижает степень убыточности предприятий. Льготы, предоставляемые организациям жилищно-коммунального хозяйства, снижают уровень налоговой нагрузки в отрасли, сдерживают рост тарифов за услуги.
Таким образом, для достижения максимального эффекта для экономики и социальной сферы региона от введения налоговых льгот должно соблюдаться условие целенаправленного, дифференцированного налогового льготирования, направленного на поддержку наиболее значимых для региона отраслей, при одновременном проведении информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками по поводу возможностей и порядка использования льгот.
Использование косвенных способов налогового регулирования региональной экономики основано на наличии связи между показателями суммы поступлений налогов и сборов в бюджетную систему РФ с территории субъекта РФ (абсолютной налоговой нагрузкой) и ВРП. С одной стороны, ВРП состоит из элементов, являющихся налоговыми базами по соответствующим налогам, поэтому размер и стоимостная структура ВРП обусловливает уровень подлежащих уплате налогов. С другой стороны, уровень налоговой нагрузки определяет уровень экономической активности в обществе (кривая Лаффера) и, следовательно, объем произведенного ВРП.
Зависимость между поступлениями налогов и сборов в бюджетную систему РФ с территории республики () и ВРП (Х) в 1995-2004 гг. с достаточной степенью точности ^ = 0,983) может быть описана зависимостью:
= 659,159 + 0,123 х X. (1)
Эластичность абсолютной налоговой нагрузки по ВРП (Эх = 0,831), исчисленная исходя из представленного уравнения регрессии, свидетельствует об опережении темпов роста ВРП по отношению к поступлению налогов и сборов в бюджетную систему РФ с территории республики, вследствие чего относительная налоговая нагрузка (налогоемкость
30
о
Рн
О §
я
§ 18
3
и
о в н О
14
10
25,5 2Ш, к-—'"29^ 28,2
23,6 \25,4 21,5 23,4 26,2
18,2 17,4 17,5 > 20,9 18,3
15,7 446 15,9 13,5
12,9 12,9
1995
1996
1997 -Ф-РК
1998
1999
2000 -РФ
2001
2002
2003 2004 Годы
Рис. 2. Динамика относительной налоговой нагрузки (без отчислений во внебюджетные фонды) в текущих ценах в РФ [5] и РК3 в 1995 — 2004 гг.
экономики — отношение сумм уплаченных на территории субъекта РФ налогов к ВРП) в Карелии за анализируемый период имеет тенденцию к снижению (рис. 2). При этом динамика относительной налоговой нагрузки в республике по сравнению с общероссийской различается не только по направлению, но и по уровню.
Для выяснения причин снижения уровня относительной налоговой нагрузки в Республике Карелия рассмотрим уровни относительных налоговых нагрузок к ВРП по конкретным налогам. Тенденция увеличения относительной налоговой нагрузки по налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу до 2001 г.) с 3,2 % в 1995 г до 5,3 % в 2004 г., сложившаяся в республике на фоне относительного постоянства уровня налоговой нагрузки по этому налогу в целом по Российской Федерации, отмены прогрессивной шкалы налогообложения (с 2001 г.), снижения уровней относительных налоговых нагрузок по ряду других налогов (прежде всего, по налогу на прибыль - с 7,5 % в 1995 г. до 2,2 % в 2004 г., НДС — с 3,2 % в 1995 г. до 0,5 % в 2004 г.), свидетельствует об изменениях в структуре экономики Карелии, выраженных в переносе тяжести налогового бремени с юридических на физических лиц. Темпы сокращения относительных налоговых нагрузок по налогу на прибыль, НДС опережают темпы роста относительной налоговой нагрузки по налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу до 2001 г.), вследствие чего уровень налогового бремени в экономике региона снижается. В целом по Российской Федерации таких тенденций не наблюдается.
Анализ отраслевой структуры поступления налогов и сборов в бюджетную систему РФ с территории Карелии в 2003 г. свидетельствует о несоответствии вкладов отдельных отраслей в производство валовой добавленной стоимости, с одной стороны, и структурой абсолютной налоговой нагрузки по отраслям экономики, с другой, что подтверждает также неравномерность отраслевого распределения налогового бремени. Для Республики Карелия в 2003 г. более половины (62,9 %) сбора налогов приходится на промышленность (29,6 %), торговлю (15,4 %), транспорт (10,1 %), строительство (7,8 %). Вклад данных отраслей в производство валовой добавленной стоимости республики
— 32,0 %, 15,9 %, 12,5 %, 9,1 % соответственно. Из отраслей промышленности значительный объем налоговых поступлений (10,8 % общего поступления налогов и сборов в бюджетную систему РФ с территории Карелии) дает электроэнергетика, причем доля указанной отрасли в валовом выпуске промышленности — только 14,1 %. Наиболее налогоемкими из прочих отраслей экономики являлись связь (18,9 %), жилищно-коммунальное хозяйство (14,6 %). Наименьшее налоговое бремя по отношению к валовой добавленной стоимости
— в сельском хозяйстве (5,7 %)4.
Исследованиями отечественных ученых доказано, что налоговое бремя отрасли зависит от ма-териало-, амортизация-, зарплатоемкости выпуска продукции — чем выше уровень расходов на оплату труда, а величина материальных затрат и амортизации на 1 рубль выпуска ниже, тем налоговая нагрузка больше и наоборот [6]. Таким образом, отраслевая структура производства ВРП определяет уровень налогоемкости экономики региона.
Тенденцию снижения уровня относительной налоговой нагрузки в Карелии можно объяснить изменениями отраслевой структуры ВРП, снижением производительности труда (рост относительной налоговой нагрузки по налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу — до 2001 г.)), рентабельности производства (снижение относи-
3 По данным Территориального управления Федеральной службы РФ по статистике по Республике Карелия.
4 По данным Территориального управления Федеральной службы РФ по статистике по Республике Карелия.
тельной налоговой нагрузки по налогу на прибыль организаций), росте экспортной ориентированности экономики (снижение относительной налоговой нагрузки по НДС).
Таким образом, рост собираемости налогов может быть обеспечен косвенными методами налогового регулирования, т. е. неналоговой поддержкой развития отраслей и видов экономической деятельности, дающих наибольшую налоговую отдачу, направленных на комплексную, глубокую переработку сырья и имеющих значительный потенциал развития. Для Республики Карелия это транспорт, связь, лесная и деревообрабатывающая промышленность, горная промышленность, черная и цветная металлургия, электроэнергетика.
Перонко И. А., Вишневская Н. Г. предлагают рассматривать налоговую базу региона в двух аспектах: фактически сложившуюся и оптимальную — исходя из полного использования имеющихся ресурсов [7]. При этом региональная налоговая база может расширяться за счет факторов, влияющих на нее и определяющих ее уровень. Такими факторами для Республики Карелия в соответствии с указанным подходом могут быть: 1) более полное использование ресурсно-сырьевого потенциала; 2) повышение загрузки имеющихся производственных мощностей; 3) снижение безработицы; 4) вывод из «тени» заработной платы; 5) эффективное использования транспортного положения региона; 6) развитие туристско-рекреационной сферы; 7) инновационно-внедренческая деятельность; 8) стимулирование инвестиционной активности.
Таким образом, региональное налоговое регулирование является частью общей социально-экономической политики субъекта РФ и местного самоуправления, а конкретные меры в налоговой сфере будут эффективны только тогда, когда они согласованы и не противоречат прочим мероприятиям, проводимым региональными и местными
органами власти (в соответствии с заранее определенными целями и приоритетами). Повышение собираемости налогов на современном этапе должно быть обеспечено мерами неналогового стимулирования деловой активности. Использование прямых способов для решения указанных задач менее эффективно ввиду их ограниченности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Исполнение консолидированного бюджета Республики Карелия за 1998-2003 гг. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://minfin. karelia. ru/ egibin/file_lmker. pl/238/dinamies %20cons % 20bud % 201998-2003.xls.
2. Исполнение консолидированного бюджета Республики Карелия за январь-декабрь 2004 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// minfin. karelia. ru/egibin/file_linker. pl/451/январь-декабрь2004.хк.
3. Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ по состоянию на 01.01.2007 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://217.106.225.25/html/common/r10/2006/ 1nm01012007.xls.
4. Республика Карелия в цифрах: стат. сб. / Карелиястат. — Петрозаводск, 2005.
5. Российский статистический ежегодник. 2005: стат. сб. / Росстат. - М., 2006.
6. Игнатов А. В. Применение методик налогового планирования: фатальная неизбежность как следствие несправедливости налогообложения / А. В. Игнатов // Налоги и налогообложение. — 2005. - № 2.
7. Перонко И. А., Вишневская Н. Г. Формирование налоговой базы регионов в переходный период / И. А. Перонко, Н. Г. Вишневская // Налоговый вестник. - 2000. № 7.
