CC BY
29
5. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА. ЭТНОПОЛИТИКА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 23.00.05)
5.1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК КОМПОНЕНТ СТРАТЕГИИ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПОЗИЦИИ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПАРТИЙ1
Бахлов Игорь Владимирович, доктор политических наук, доцент, заведующий кафедрой всеобщей истории, политологии ирегионоведения
Место работы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева
bahlov@mail.ru
Бахлова Ольга Владимировна, доктор политических наук, доцент, профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения
Место работы: Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева
olga.bahlova@gmail.com
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект «Пространственное развитие России как фактор нациестроительства и формирования национальной идеи» № 18-011-00364 А
Аннотация
Задача: Основная задача исследования - определение содержания и динамики позиций парламентских партий Российской Федерации по проблеме пространственного развития России с акцентом на сферу региональной политики.
Модель: Исследование базируется на анализе совокупности программных документов ведущих партий РФ и сравнительном изучении их установок и предложений. Особое внимание обращается на выявление константных и доминантных взглядов, а также факторов их актуализации в рамках избирательных кампаний в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2011 г. и 2016 г.
Выводы: показаны общие и отличительные характеристики партийных позиций по вопросам региональной политики, степень их внимания и интереса к рассматриваемому направлению развития страны, отношения к различным ее инструментам.
Практическое значение и рамки исследования: Полученные выводы могут быть использованы в области теоретических разработок проблем пространственного развития России, совершенствования ее федеративного устройства и центрально-региональных отношений, прогнозирования векторов развития политических процессов федерального и регионального уровня, для повышения эффективности принятия политических решений в области региональной политики Российской Федерации.
Оригинальность / ценность: Данная работа предназначена для специалистов, занимающихся изучением процессов пространственного развития, электоральных циклов, проблемы формирования и реализации региональной политики.
Ключевые слова: государственная политика регионального развития, государство, парламентские партии, пространственное развитие, региональная политика, стратегия, территориальное устройство, форма государства.
REGIONAL POLICY AS A COMPONENT STRATEGIES FOR RUSSIA'S SPATIAL DEVELOPMENT: POSITIONS OF PARLIAMENTARY PARTIES
Bakhlov Igor V., doctor of political Sciences, docent, Head of the Department of General history of General history, political science and area studies
Place of employment: Mordovian state University. N. P. Ogarev
bahlov@mail.ru
Bakhlova Olga V., doctor of political Sciences, docent, Professor of the Department of General history, political science and area studies
Place of employment: Mordovian state University. N. P. Ogarev
olga.bahlova@gmail.com
Социально-политические науки
2'2018
Abstract
Objective: The main task of the study is to determine the content and dynamics of the positions of the parliamentary parties of the Russian Federation on the problem of spatial development of Russia with an emphasis on the sphere of regional policy.
Model: The study is based on an analysis of the set of program documents of leading parties in the Russian Federation and a comparative study of their attitudes and proposals. Particular attention is paid to the identification of constant and dominant views, as well as the factors of their actualization in the framework of election campaigns to the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation in 2011 and 2016.
Conclusions: the main the general and distinctive characteristics of party positions on regional policy issues, the degree of their attention and interest in the direction of development of the country under consideration, attitudes to various of its instruments.
Practical significance and scope of the research: The obtained conclusions can be used in the field of theoretical development of problems of spatial development of Russia, improvement of its federal structure and central-regional relations, forecasting vectors of the development of political processes at the federal and regional levels, to improve the effectiveness of political decisions in the field of regional policy of the Russian Federation.
Originality / Value: This work is intended for specialists engaged in studying the processes of spatial development, electoral cycles, the problems of the formation and implementation of regional policy.
Keywords: state policy of regional development, state, parliamentary parties, spatial development, regional policy, strategy, territorial structure, state form.
Пространственное развитие страны обусловлено совокупностью различных условий внутреннего и внешнего происхождения, тесно переплетающихся между собой. Его фундамент образует, безусловно, сложившаяся территория государства с определившимися границами, включая административные. В федерациях статус последних приобретает дополнительное значение, как и территории субъектов, их образующих. В любом случае региональное измерение пространственного развития выступает одной из первооснов, требуя сочетания многих подходов и механизмов, в том числе государственного стратегического и территориального планирования. В их рамках важны не только социально-экономические и географические составляющие, но и политико-правовые. Региональная политика должна быть органично встроена в общую федеративную политику, прежде всего в полиэтничных и поликонфессиональных государствах, обширных по территории, включающих разные климатические и прочие зоны, имеющих в своем устройстве те или иные элементы асимметрии. Эта задача весьма актуальна для Российской Федерации (РФ), отвечающей перечисленным особенностям. Неслучайно высшие органы исполнительной и законодательной власти РФ предприняли попытку добиться концептуализации и регламентации данного направления. Так, Федеральным законом от 28 июня
2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» была намечена разработка Стратегии пространственного развития Российской Федерации. Созданная в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа
2015 г. № 870 Межведомственная рабочая группа в декабре 2016 г. представила проект концепции Стратегии [4; 15]. Справедливо замечание, что попытки осмыслить проблему формирования стратегии пространственного развития предпринимались и прежде, с 1990-х гг. [1, с. 4]. Ко времени выдвижения новых инициатив в России были уже реализованы масштабные мероприятия: по созданию федеральных округов, укрупнению ряда субъектов РФ, коррекции избирательного законодательства, изменению режима хозяйствования на отдельных (дальневосточных и др.) территориях и т. д. Вкупе с результатами общемировых трансформационных процессов они не могли не сказаться на преобразовании самого подхода государства к проблеме развития - страны в целом и ее частей. Возросли потребности в расширении инструментария развития, более чет-
ком определении статуса макрорегионов в пространстве Федерации, их взаимосвязей и соотношения с регионами - субъектами РФ. Среди логических следствий осознания серьезных уязвимостей и упущений на данном направлении можно выделить принятие в январе 2017 г. «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.», должных заменить устаревшие «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» 1996 г. Показательно здесь также введение нового выражения, обозначающего исследуемую сферу, - «государственная политика регионального развития» [5].
Однако указанные решения достаточно долго «вызревали» в недрах теоретического и общественно-политического дискурса, включающего в том числе программные установки политических партий и взгляды их представителей. Главную роль играют, разумеется, парламентские партии, непосредственно влияющие на законодательный процесс благодаря имеющимся у них легальным возможностям. На протяжении 1990-х и начала 2000-х гг. ведущие партии России традиционно уделяли повышенное внимание проблематике федеративного строительства и региональной политики. Но в последних электоральных циклах акценты в их позициях постепенно сместились, что было вызвано эволюцией текущих и перспективных вызовов и обстоятельств - как для страны, так и для политических акторов разного уровня. Данную тенденцию наглядно демонстрирует содержание предвыборных документов парламентских партий России 2011 г. и 2016 г. Избирательная кампания 2011 г. предшествовала актуализации официальной постановки названной выше задачи и закрепила, в политическом смысле, кульминацию стабилизации внутренней ситуации после преодоления «сепаратизации» регионов. Кампания 2016 г., напротив, пришлась на очередной переломный этап для России, побудивший к мобилизации внутренних усилий под влиянием эскалации негативных побуждений международных акторов.
В Программном обращении Всероссийской политической партии «Единая Россия» («Единая Россия») к гражданам России 2011 г. артикулировались общие ценности, скрепляющие единую и неделимую российскую нацию, единую и неделимую Россию. Подчеркивалась необходимость развития федерализма и местного самоуправления, но высказанные предложения не затрагивали вопросы политико-правового статуса
субъектов РФ как такового и не предполагали углубленных теоретико-концептуальных построений, а скорее были сосредоточены на обосновании нового характера центрально-региональных отношений с вероятным увеличением полномочий регионов и одновременно - повышением их ответственности. Внимание партии концентрировалось на финансовых механизмах реализации этой задачи. Одно из принципиальных утверждений в предвыборном документе «единоро-сов» в контексте мыслимого предназначения Стратегии - о стремлении к достижению равных возможностей граждан на всей территории страны, - «не только в столицах и крупных городах... в любом городе, поселке, в каждом селе» [14].
Практическая программа Политической партии ЛДПР - Либерально-демократической партии России (ЛДПР) 2011 г. отличалась объемностью и оригинальными предложениями в области государственного устройства. Константы ее программных предложений - акцентирование «русского вопроса» с приданием русскому народу статуса государствообразующего и переход к унитарному государству с административным делением на губернии. С точки зрения пространственного развития в ракурсе «русского вопроса» можно упомянуть о призыве ЛДПР принять идеологию возвращения России ее исторических территорий или доктрину «русского воссоединения». Непосредственно на практике она должна была стать основой добровольного объединения в рамках России всех территорий бывшего СССР. Во внутреннем измерении территориального развития, следуя обозначенной логике видения будущего устройства России, ЛДПР настаивала на ликвидации национальных названий регионов (например, предполагалась замена названия «Республика Хакасия» на «Абаканский район Красноярского края»). Также в программе усматривалась необходимость переформатирования состава федеральных округов. Говорилось о значении с геополитической и экономической точки зрения удаленных территорий, особенно Сибири, Дальнего Востока и Калининградской области. Предлагались меры по стимулированию их заселения, принцип безналоговой экономики и пр. В программе провозглашался лозунг «Россия - страна регионов». Его реализация трактовалась как путь к «выздоровлению страны», ускорить которое должно было и перераспределение налогов между центром и регионами в пользу последних. Выдвигался также лозунг «Назад, в деревню», соответственно, в документе содержались определенные инициативы [7].
В более позднем документе, принятом незадолго до выборов в Госдуму VI созыва, - собственно предвыборной программе партии - тезисно закреплялись намеченные предложения. Один из смысловых акцентов этого документа - внимание к низовым уровням управления, местному самоуправлению и сообществу - земству [9].
В предвыборной программе Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» (КПРФ) 2011 г. во внешней плоскости пространственного развития подчеркивалась необходимость создания нового Союза братских народов. Во внутренней сфере намечалась реализация комплексной программы «Покорение пространства», базирующейся на масштабных инфраструктурных проектах. Традиционно большое внимание уделялось проблеме сельских территорий - возрождения российской деревни и обеспечения продовольственной
безопасности в целом [6].
Предвыборный манифест Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» («Справедливая Рос-сия»)2011 г. в анализируемом контексте был весьма лаконичен [3]. Гораздо больший интерес в этом плане представляет Программа партии 2011 г. Подобно своим оппонентам, «справедливоросы» активно затронули аграрную тему, предложив разработать и осуществить государственную программу «Инфраструктура села». Один из наиболее востребованных партией сюжетов - о местном самоуправлении. Как о серьезной проблеме, говорилось о концентрации ресурсов на вышестоящих уровнях управления с одновременным перекладыванием ответственности на места. Партия намечала добиться, среди прочего, максимального включения местного населения в процесс управления территорией. Особо в программе выделялось предложение партии о разработке федерального закона, регулирующего организацию местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Еще один показательный для «Справедливой России» акцент - экологический, связанный со средой обитания. Партия настаивала на предоставлении жителям городов и сел возможности самостоятельно решать вопросы градостроительной политики и развития регионов. Защита русского языка провозглашалась основой национального единства, интеграции этнических групп в единую гражданскую нацию. Партия призывала обеспечить полноценное экономическое развитие территорий России и свободное перемещение трудовых ресурсов [13].
В целом нельзя утверждать, что проблематика региональной политики и регионального развития занимала центральное место в предвыборных документах политических партий, боровшихся за сохранение парламентского статуса в Государственной Думе VI созыва. Понятно, что ожидания избирателей концентрировались в первую очередь в социальной сфере, и привлечь их дополнительные симпатии и голоса можно было соответствующими обещаниями. Объяснимы поэтому относительная краткость предвыборных документов, их стилистика, коррелирующаяся с выбранной той или иной партией стратегией позиционирования. Тем не менее, большинство парламентских партий были ориентированы на продвижение тематики развития сельских территорий и реформирования финансового аспекта центрально-региональных отношений. Многие вопросы остались в поле их зрения и в ходе избирательной кампании 2016 г., одновременно стала более заметна связь с задачами, поставленными в рамках общего курса развития страны и государства. Данное обстоятельство нашло свое отражение и содержательно, и лексически в предвыборных и других программных партийных документах.
Например, в предвыборной программе «Единой России» 2016 г. Россия понимается как территория роста и развития. Постоянной характеристикой остается сосредоточенность партии на социально-экономической составляющей, в том числе в области региональной политики. Как важные достижения, в программе подаются принятие закона о территориях опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), создание института региональных инвестиционных проектов для Дальнего Востока, реализация политики поддержки регионов посредством предоставления кредитных ресурсов. Говорится о важности увеличения налогово-
Социально-политические науки
2 '2018
го потенциала регионов и муниципальных образований, закреплении на долгосрочной основе необходимых налоговых доходных источников за территориальными образованиями. Акцентируется инфраструктурный аспект развития страны в плане поставленных ранее на высшем политическом уровне задач - обеспечения надежной связи с регионами Сибири и Дальнего Востока, увеличения агломерационного радиуса городов, полноценного обустройства окрестностей городов дорожной сетью в сочетании с современными объектами коммунального хозяйства [8].
Предвыборная программа КПРФ 2016 г. сохранила свойственный партии стиль подачи позиции. В ней предлагаются определенные меры - «шаги к достойной жизни», но они лишь в незначительной степени затрагивают сферу региональной политики. Как таковая она не упоминается напрямую в документе, но некоторые предложения партии ее касаются опосредованно - например, о повышении эффективности управления [2].
Предвыборная программа «Справедливой России» 2016 г. сопоставима с аналогичной программой КПРФ. В ней также практически не освещаются приоритеты партии в сфере региональной политики, не ставится конкретных целей и задач на этом направлении, отсутствует даже само понятие «регион». В то же время, как и у КПРФ, поднимаются вопросы местного уровня, в частности, о возвращении прямых выборов мэров на основе волеизъявления граждан, принятии решений о структуре местной власти населением на местном референдуме и пр. [11].
С другой стороны, в отличие от КПРФ, в развернутой постоянной программе «Справедливой России», региональная проблематика является одной из доминантных. Формулируется тезис «Сила России - в ее регионах»: развитие страны начинается не «сверху», а «снизу» - с конкретного села, города, района, области, края, республики. В аргументации, используемой партией по обоснованию «предельно выверенной региональной политики», - ссылки на географию России, ее обширные территории, большое этническое разнообразие, разброс плотности населения. Подчеркивается значимость планирования региональной экономической политики, ее понимания и принятия регионами. В программе заявляется, что диспропорции в территориальном развитии страны до сих пор не преодолены. Отсюда выводится цель отказаться от понятия «депрессивный регион», заложить основы равномерного развития страны.
Среди предложений «Справедливой Россия» в сфере региональной политики - о разработке и применении новых механизмов финансового оздоровления территорий; об упорядочении системы межбюджетных отношений, обеспечении прозрачности трансфертов и пр.; о сокращении разрыва в уровне бюджетной обеспеченности регионов как минимум в два раза в течение пяти лет; о снятии с регионов обязанности по дополнительным расходам на оплату труда работников бюджетной сферы; о расширении инструментария по сокращению государственного долга субъектов РФ и муниципального долга; о сокращении дефицита региональных бюджетов; о зачислении в региональные бюджеты существенных процентов от ряда других налогов и сборов (водного и др.); о повышении доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете страны и нек. др.
Повышенное внимание «Справедливой России» привлекают Дальний Восток и Байкальский регион, которым предлагается, в том числе, развивать коопе-
рацию со странами Юго-Восточной Азии, обеспечивать трудоустройство местного населения, проводить мониторинг экологической обстановки, разрабатывать и внедрять долгосрочные программы по сохранению культурного наследия коренных малочисленных народов Севера, предоставить набор государственных преференций (налоговых, тарифных, бюджетных). Одновременно в программе утверждается, что территории названных регионов нельзя превращать во внутренние оффшоры. Также в программе говорится о мерах в отношении Нечерноземья, Поволжья, ряде других территорий и регионов [12].
В противоположность КПРФ и «Справедливой России», ЛДПР в своей предвыборной программе 2016 г. региональную политику и местное самоуправление выделила в качестве одного из приоритетов. Она подвергла критике существующее административно-территориальное деление РФ, снижающее, на ее взгляд, эффективность управления страной, способствующее развитию регионального сепаратизма и коррупции. Негативно в программе оценивается влияние губернаторов на органы местного самоуправления через манипулирование бюджетами. Отмечаются замалчивание проблем регионов и территорий, региональное иждивенчество лидеров ряда национальных республик. ЛДПР выступила за законодательное увеличение ответственности глав регионов за социально-экономическое положение на конкретной территории и расширение функций местного самоуправления. Среди ее инициатив по региональной политике - законодательное закрепление понятия «региона с особым статусом» (прежде всего для приграничных с КНР субъектов РФ). Предложено ускоренное развитие таких территорий. ЛДПР настаивает на отмене всех налогов на территории Дальневосточного федерального округа и Калининградской области и запрете вывоза капитала за пределы данных территорий [10].
Можно заметить, что предложения ЛДПР в данной сфере коррелируются с ее предложениями по федеративной политике. Так, сохраняется лейтмотив программных требований партии - призыв к ликвидации национальных образований с одновременным укрупнением и сокращением числа субъектов Федерации.
Так или иначе, ведущие российские партии продолжают проявлять интерес к сфере региональной политики / государственной политики регионального развития, употребляя в своих программных документах выражение именно «региональная политика», хотя семантический анализ показывает востребованность в них понятия «развитие» с разными эпитетами и атрибутивными характеристиками. Усилилось внимание многих партий к приграничным территориям, АТР - как в геополитическом, так и в социально-экономическом ракурсе. С другой стороны, по-прежнему одним из приоритетных векторов пространственного развития во внешнем измерении остается постсоветское пространство. Внутри страны партии в большей степени затрагивают вопросы положения и развития регионов, понимаемых как субъекты РФ, но не макрорегионов. В этом смысле в определенной мере партийные позиции расходятся с упомянутыми «Основами государственной политики» 2017 г. В то же время в данном документе были закреплены те факторы и условия государственной политики регионального развития, которые ранее акцентировались именно партиями. Аналогичную увязку можно заметить и в отношении закрепляемых здесь целеполагания и механизмов его реали-
зации в данной сфере.
Сопоставление позиций собственно парламентских партий РФ позволяет говорить о большей проработанности исследуемой проблематики в программных документах «Единой России» и «Справедливой России». Все партии обращаются к тематике развития сельских территорий, местного управления, повышения эффективности государственного управления в целом, выделяют регионы с особым статусом, предлагают определенные меры их поддержки и стимулирования. Для ЛДПР характерна концентрация на критике статуса национальных образований, что нетипично для других партий. Обобщая, подходы партий к обозначенной проблеме на современном этапе можно считать достаточно адекватными сложившейся ситуации и заявленным стратегическим приоритетам РФ. Однако ряд установок представляются чрезмерными, идеологизированными или популистскими (прежде всего, предложение ЛДПР об отказе от национально-территориального принципа, что вряд ли положительно повлияет на повышение ресурсного потенциала регионов).
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,25%.
Список литературы:
1. Адамская Л. В. Формирование стратегии пространственного развития Российской Федерации // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. 2016. № 2. С. 4-8.
2. Десять шагов к достойной жизни. Предвыборная программа КПРФ. Режим доступа: https://kprf.ru/party-live/cknews/157005.html (дата обращения: 01 мая 2018 г.).
3. Манифест партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ. Режим доступа: http://www.spravedlivo.ru/3641110 (дата обращения 25 апреля 2018 г.).
4. Минэкономразвития России определило концептуальные подходы к пространственному развитию страны. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure /depstrateg/2016281204 (дата обращения: 07 мая 2018 г.).
5. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.: утверждены Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13. Режим доступа: http://www.consul-tant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=210967&fld =134&dst=100014,0&rnd=0.7073013298985205#0657037507 0610628 (дата обращения: 06 мая 2018 г.).
6. Политика большинства призвана побеждать. Вернуть утраченную Родину! Предвыборная программа КПРФ. Режим доступа: http://kprf.ru/crisis/offer/97653.html (дата обращения 25 апреля 2018 г.)
7. Практическая программа ЛДПР. Режим доступа: https://ldpr.ru/party/Program_LDPR/A_practical_program_for _the_Liberal_Democratic_Party/ (дата обращения 25 апреля 2018 г.)
8. Предвыборная программа Всероссийской политической партии «Единая Россия» на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ VII созыва. Режим доступа: http://er.ru/party/program/ (дата обращения: 01 мая 2018 г.).
9. Предвыборная программа ЛДПР на выборах 4 декабря 2011 года. Режим доступа: https://ldpr.ru/party /regions/Kostroma_region/Kostroma_events/Election_Progra m_ LDPR_election_December_4_2011/ (дата обращения 25 апреля 2018 г.).
10. ПРЕДВЫБОРНАЯ ПРОГРАММА ПАРТИИ ЛДПР 2016. Режим доступа: http://ldpr03.ru/partiya/programma-^г/ (дата обращения: 01 мая 2018 г.).
11. Предвыборная программа партии Справедливая Россия 2016. 25 справедливых законов. Режим доступа: http://31.44.80.183/files/pf59/077503.pdf (дата обращения: 01 мая 2018 г.).
12. Программа партии «Справедливая Россия» 2016 г. Режим доступа: http://31.44.80.183/files/pf59/075833.pdf (дата обращения: 01 мая 2018 г.).
13. Программа «Справедливой России» 2011 г. Режим доступа: http://31.44.80.183/files/pf54/047572.pdf (дата обращения 25 апреля 2018 г.).
14. Программное обращение Партии «Единая Россия» к гражданам России. Режим доступа: http://er.ru/news/63258/ (дата обращения 25 апреля 2018 г.).
15. Стратегия пространственного развития России. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ planning/sd (дата обращения 25 апреля 2018 г.).
