CC BY
152
Vestnik RUDN. International Relations. ISSN 2313-0660 (print), ISSN 2313-0679 (online)
Вестник РУДН. Серия: МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
2023 Vol. 23 No. 2 339-357
http://journals.rudn.ru/international-relations
DOI: 10.22363/2313-0660-2023-23-2-339-357 EDN: GJCGFS
Научная статья /Research article
Регионализация миротворчества в Африке: опыт Африканского союза
A.B. Худайкулова И
МГИМО МИД России, Москва, Российская Федерация [email protected]
Аннотация. Рассматривается опыт миротворческой деятельности Африканского союза (АС), претендующего на роль ключевого провайдера безопасности на Африканском континенте. Опираясь на метод кейс-стади, принцип историзма и хронологический подход, автор предлагает классификацию и анализ операций АС, начиная с первых и заканчивая текущими миссиями. Цель исследования — дать сбалансированную характеристику АС в разрешении конфликтов, описав как сами миссии, так и внешнюю среду, в которой они разворачивались, абстрагируясь от заведомо негативных коннотаций, связанных с оценками потенциала региональных сил безопасности. Анализируются динамика, правовые рамки, особенности и итоги развернутых миротворческих операций как под эгидой исключительно АС (в Бурунди, на Коморских островах, в Судане/Дарфуре, Сомали), так и в сотрудничестве с ООН и Экономическим сообществом западноафриканских государств (ЭКОВАС) (в Дарфуре, Мали, Центральноафриканской Республике (ЦАР)). По итогам проведенного исследования автор описывает ключевые параметры сложившихся моделей урегулирования африканских конфликтов. Опыт и практика взаимодействия АС и ООН указывают на готовность Африканского союза оперативно реагировать на вспыхивающие кризисы, зачастую в отсутствие мирных процессов и задолго до вмешательства ООН. Текущий формат взаимодействия двух организаций демонстрирует готовность ООН развертывать собственные контингенты после завершения «горячей» фазы конфликта и при наличии благоприятных условий для политического диалога. Однако с запуском первой и пока единственной гибридной миссии по линии ООН и АС (ЮНАМИД) постепенно выстраивается новая модель сотрудничества, дополняющая простое «разделение труда». Сугубо региональный формат миротворчества исходит из потенциала региональных акторов. АС как континентальная региональная организация берет на себя большую роль в управлении региональным режимом безопасности, при этом субрегиональные организации выполняют оперативные функции, опираясь на региональные механизмы безопасности. Дается оценка проведенных миротворческих миссий и указываются проблемы, с которыми сталкиваются в своей работе африканские миротворцы.
Ключевые слова: миротворчество, поддержание мира, безопасность, Африка, Африканский союз, АС, ООН, ЭКОВАС, региональные экономические сообщества, африканские решения
Заявление о конфликте интересов. Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Для цитирования: Худайкулова А. В. Регионализация миротворчества в Африке: опыт Африканского союза // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. 2023. Т. 23, № 2. С. 339—357. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2023-23-2-339-357
© XygaHKy^OBa A.B., 2023
I I This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License I-1 https://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/legalcode
Regionalization of Peacekeeping in Africa: The Case of the African Union
Alexandra V. Khudaykulova 0
MGIMO University, Moscow, Russian Federation [email protected]
Abstract. This study examines the peacekeeping experience of the African Union (AU), which claims to be the main security provider on the African continent. Based on the case study method, the principle of historicism and a chronological approach, the author proposes a classification and a comprehensive analysis of the AU operations, from the first to the current missions. The aim of the research is to provide a balanced characterisation of the AU in conflict resolution by describing both the missions and the external environment in which they have been deployed, and by abstracting from the deliberately negative connotations associated with assessments of the potential of regional security forces. It analyses the dynamics, legal frameworks, characteristics and outcomes of deployed peacekeeping operations, both under the auspices of the AU alone (in Burundi, Comoros, Sudan/Darfur, Somalia) and in cooperation with the UN and the Economic Community of West African States (ECOWAS) (in Darfur, Mali, Central African Republic, CAR). As a result of the study, the author describes the key parameters of established models of African conflict resolution. The experience and practice of the AU — UN interaction show that the AU is ready to quickly respond to emerging crises and to contain bloodshed, often in the absence of peace processes and well before the UN intervention. The current format of interaction between the two organizations demonstrates the readiness of the UN to deploy its own contingents once the "hot" phase of the conflict is over and conditions for political dialogue are formed. However, with the launch of the first and so far only hybrid UN — AU mission (UNAMID) a new model of cooperation is gradually emerging that complements the existing simple "division of labor." The purely regional format of peacekeeping stems from the potential of regional actors. The African Union, as a continental regional organization, plays a crucial role in maintaining the regional security regime, while sub-regional organizations carry out operational functions on the basis of regional security arrangements. The author assesses the peacekeeping missions carried out and highlights the challenges faced by African peacekeepers in their work.
Key words: peacekeeping, security, Africa, African Union, the AU, the UN, ECOWAS, regional economic communities, African solutions
Conflicts of interest. The author declared no conflicts of interest.
For citation: Khudaykulova, A. V. (2023). Regionalization of peacekeeping in Africa: The case of the African Union. Vestnik RUDN. International Relations, 23(2), 339—357. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2023-23-2-339-357
Введение
Одной из ключевых тенденций последних двух десятилетий является растущая регионализация миротворчества. Данная тенденция наиболее отчетливо проявляется в Африке, поскольку Африканский союз (АС), как, впрочем, и субрегиональные организации (Экономическое сообщество стран Западной Африки (ЭКОВАС), Межправительственный орган по развитию (ИГАД), Сообщество развития Юга Африки (САДК), Экономическое и валютное сообщество Центральной Африки (СЕМАК), Экономическое сообщество государств Центральной Африки (ЭККАС)), становятся все более автономными
и авторитетными в разрешении конфликтов, воплощая на практике провозглашенный в свое время подход «африканские решения африканских проблем».
Африканский союз является наиболее мощным региональным актором безопасности на Африканском континенте, что объясняется как стремлением АС играть более активную роль в урегулировании конфликтов (собственные миротворческие операции проводит с 2002 г., специализированные миссии — с 2003 г.), так и растущим признанием того, что ООН не в состоянии справиться с кризисами в одиночку. Кроме того, АС оказывает политическую и техническую
поддержку различным региональным организациям и ad hoc коалициям, в том числе в борьбе с повстанческими группировками и террористическими организациями. Роль АС в данных операциях сводится к предоставлению мандатов Совета мира и безопасности, обеспечению стратегического политического руководства, координации международной поддержки и предоставлению технической базы многонациональным штабам оперативных групп. Столь серьезные функции позволяют квалифицировать АС как перспективного провайдера безопасности, которому в процессе реализации миротворческих задач приходится одновременно решать множество проблем, связанных с формированием внутренней оргструктуры (Ютяева, 2021, с. 194).
Миротворческие усилия, предпринимаемые самими африканцами, имеют очевидные и неоспоримые преимущества. К ним относятся лучшее понимание исторических, социально-экономических и политических особенностей страны/региона и природы конфликтов, прямая заинтересованность и большая степень легитимности по сравнению с вмешательством внешних акторов. Однако, несмотря на специфику каждой операции, все они сталкиваются с идентичным набором проблем, которые неуклонно влияют на результативность.
Концептуальные вопросы регионализации миротворчества не так широко освещены, как, например, практические компоненты миротворческой деятельности ООН или оценка эффективности международных миссий. Как правило, основной уклон сделан либо в сторону анализа сотрудничества ООН и АС (Бо-керия, 2022; Ютяева, 2021; Tijjani, 2018; Weiss & Welz, 2014; Williams & Boutellis, 2014), либо изучения отдельных аспектов миротворческой деятельности Африканского союза и его сотрудничества с региональными экономическими сообществами по данным вопросам (Денисова, 2015; Разрешение военно-политических конфликтов в Африке..., 2017; Apuuli, 2020; Badmus, 2015; Gottschalk, 2020; Kostelyanets, 2021; Majinge, 2010; Murithi, 2008; Segun & Olanrewaju 2017; Svensson, 2008a; 2008b; Williams, 2006; 2009). Зачастую литература по миротворчеству
представляет собой мемуары бывших сотрудников ООН и дипломатов, описания отдельных миссий в контексте конфликтологического анализа и исследования национальных миротворческих стратегий.
Ряд публикаций посвящен взаимодействию ООН и региональных структур, в которых авторы спорят о характере подобного взаимодействия — то ли это полноценное сотрудничество при «разделении труда», то ли перекладывание ответственности с ООН при ее пассивности и медлительности на региональных акторов (Bellamy & Williams, 2005; Bures, 2006; Тишков, 2017). При этом разброс в оценках потенциала регионализации безопасности крайне широк — от скептических до многообещающих. Некоторые западные авторы по-прежнему крайне настороженно относятся к регионализации миротворчества в Африке (Williams, 2008; M0ller, 2009; Feldman & Robert, 2008), ставя под сомнение рациональность нормы «африканские решения африканских проблем», критикуя существующий опыт и предостерегая от дальнейших шагов в этом направлении. Например, авторитетный американский специалист в области миротворчества П.Д. Уильямс довольно жестко и далеко не всегда правомерно обосновывает «проблемные узлы» в логике «африканских решений»: подрыв авторитета ООН; возможность для африканских диктаторов снизить критику своей политики; оправдание для западных стран, не желающих предоставлять войска для африканских миротворческих миссий (Williams, 2008).
Ученые, выступающие за расширение регионального участия (De Coning, 2019), четко ориентированы на повестку «африканские ответы на африканские проблемы», признавая при этом разрыв между результатами и ожиданиями. Южноафриканский ученый М. Бро-сиг довольно позитивно оценивает взаимодействие между различными политическими акторами в Африке, делая упор на формирующийся здесь «комплексный режим безопасности» (Brosig, 2013).
В данной работе анализируется становление и развитие миротворческой практики Африканского союза, на счету которого более десятка самых разных миссий, начиная от
небольшой миссии наблюдателей в Бурунди до полномасштабных операций по принуждению к миру на Коморских островах, в Кот-д'Ивуаре, Дарфуре, Либерии, Сомали. Крупнейшие из них — Миссия в Судане/Дарфуре (АМИС), Миссия в Сомали (АМИСОМ), Смешанная операция ООН и АС в Дарфуре (ЮНАМИД), Миссия АС — ЭКОВАС под африканским руководством по поддержке Мали (АФИСМА), Миссия под
Миротворческие опера
африканским руководством по поддержке Центральноафриканской Республики (ЦАР) (АФИСМЦАР) (табл. 1 и 2). Опираясь на метод кейс-стади, принцип историзма и хронологический подход, автор предлагает классификацию и комплексный анализ наиболее значимых операций АС с выявлением правовых рамок, специфики и достигнутых результатов.
Таблица 1
[и Африканского союза
Название миссии, период мандата Численность Динамика развития
Миссия АС в Бурунди (АМИБ), 27 апреля 2003 г. — 31 мая 2004 г. 3 355 военнослужащих 43 наблюдателя Эфиопия, ЮАР, Мозамбик Сменила Миссию подразделения службы защиты ЮАР (2001—2003 гг.) Заменена 21 мая 2004 г. на Операцию ООН в Бурунди (ОНЮБ), мандат которой завершился 31 декабря 2006 г.
Наблюдательная миссия в Бурунди, 13 июня 2015 г. 10 наблюдателей (из 100 уполномоченных) Переведена в режим ожидания по просьбе правительства Бурунди до проведения президентских выборов
Африканская миссия предотвращения и защиты в Бурунди (МАПРОБУ), 17 декабря 2015 г. Отклонена правительством Бурунди, отложена решением Ассамблеи АС
Миссии военных наблюдателей на Коморах (ОМИК): ОМИК I: 1999 г. ОМИК II: декабрь 2001 г. — февраль 2002 г. ОМИК III: март-май 2002 г. ОМИК IV: март-июнь 2004 г. 14—39 военных наблюдателей; Бенин, Буркина-Фасо, Мадагаскар, Мозамбик, Сенегал, Южная Африка, Того
Миссия по поддержке выборов на Коморских островах (АМИСЕК), 2006 г. 462 Конго-Браззавиль, Египет, Мозамбик, Нигерия, ЮАР, Руанда
Миссия по оказанию помощи в проведении выборов и обеспечению безопасности на Коморских островах (MAEC), 2007—2008 гг. Танзания, Судан, Сенегал Пролонгирована до конца октября 2008 г.
Миссия АС в Судане/Дарфуре (АМИС), 2004—2007 гг. 12 500 (изначально 4 980) АМИС I (2004—2005 гг.): Алжир, Конго, Египет, Гана, Кения, Мозамбик, Намибия, Ниге-ри, Сенегал, ЮАР АМИС II (2005—2007 гг.): Нигерия, Руанда, Сенегал, Гамбия, Чад, Кения, ЮАР Заменена на Смешанную миссию АС — ООН (ЮНАМИД) 31 декабря 2007 г.
Миссия АС в Сомали (АМИСОМ), 2007—2021 гг. 20 000 (изначально 8 000) Бенин, Бурунди, Гана, Джибути, Египет, Замбия, Кения, Нигерия, Сьерра-Леоне, Уганда, Чад, Эсва-тини, Эфиопия Сменила вооруженное вмешательство Эфиопии Реорганизована 1 апреля 2022 г. в Переходную миссию АС в Сомали (АТМИС)
Источник: составлено автором.
Таблица 2
Гибридные операции АС и региональных экономических сообществ
Название миссии, период мндата Численность Динамика развития:
Смешанная операция ООН и АС в Дарфуре (ЮНАМИД), июль 2007 г. — декабрь 2020 г. 15 114 Сменила Миссию АС в Судане/Дарфуре (АМИС) Заменена на Интегрированную миссию ООН по содействию переходному периоду в Судане (ЮНИТАМС)
Международная миссия АС — ЭКОВАС под африканским руководством по поддержке Мали (АФИСМА), январь-июль 2013 г. 9 449 Заменена на Многомерную интегрированную миссию ООН по стабилизации в Мали (МИНУСМА) 25 апреля 2013 г.
Международная миссия под африканским руководством по поддержке ЦАР (АФИСМЦАР), 2013—2014 гг. 6 000 Сменила Миссию Экономического сообщества государств Центральной Африки (ЭККАС) по укреплению мира в ЦАР (МИКОПАКС) Заменена на Многопрофильную комплексную миссию ООН по стабилизации в ЦАР (МИНУСКА) 15 сентября 2014 г.
Источник: составлено автором.
Миротворческие миссии
Африканского союза: ожидания vs возможности
В начале 1990-х гг. развернутые региональными силами миссии фокусировались преимущественно на поддержке правящих режимов и предотвращении неконституционного захвата власти. Однако по мере приобретения опыта стали проводиться полноценные миротворческие операции. Функции миссий варьировались от стабилизации безопасности, защиты гражданского населения, наблюдения за прекращением огня и борьбы с терроризмом до миростроительства, включая наблюдение за выборами. За редким исключением развертывание миротворческих операций в таких сложных условиях требовало различных форм внешней помощи и поддержки со стороны международных доноров, особенно в плане обучения, оснащения, материально-технического обеспечения и финансирования.
АМИБ: первый опыт
Первым миротворческим опытом АС стала Миссия в Бурунди (АМИБ) (Wilén & Williams, 2018), которая была развернута в 2003 г. еще до создания Совета мира и безопасности на основании решения Центрального органа Механизма по предотвращению, регулированию и разрешению конфликтов в Аддис-Абебе, принятого на
саммите глав государств и правительств 3 февраля 2003 г. Ровно через два месяца Центральный орган выдал мандат на развертывание АМИБ на первоначальный период в один год с возможностью продления и до развертывания миротворческих сил ООН1. В числе первоочередных задач миссия должна была контролировать соблюдение соглашения о прекращении огня, обеспечивать разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших комбатантов, а также сформировать благоприятные условия для последующего развертывания миссии ООН. Среди прочих задач в сферу ответственности АМИБ входило разоружение примерно 20 тыс. бывших комбатантов в двух центрах демобилизации в Муянге (провинция Бубанза) и Бухинга (провинция Рутана) (Badmus, 2015, p. 124; Murithi, 2008, p. 76).
Несмотря на отсутствие санкции СБ ООН, легитимность АМИБ не ставилась под сомнение, поскольку Арушское соглашение 2000 г.2 предусматривало направление
1 Communiqué of the Ninety First Ordinary Session at Ambassadorial Level of the Central Organ of the Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution at Ambassadorial Level // The African Union. April 2, 2003. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ comapr03.pdf (accessed: 17.05.2023).
2 Arusha Peace and Reconciliation Agreement for Burundi // Arusha. August 28, 2000. URL: https://peacemaker.un.org/sites/peacemaker.un.org/files/ BI 000828 Arusha%20Peace%20and%20Reconciliation
в Бурунди международных миротворческих сил. Одним из принципов стратегического взаимодействия АС с ООН было понимание того, что развертывание АМИБ — это временная мера до начала миротворческой миссии, санкционированной Советом Безопасности ООН.
Как и миротворческие операции ООН, АМИБ была интегрированной миссией, состоящей из гражданского и военного персонала общей численностью 3355 человек с военными контингентами из ЮАР (1600 человек), Эфиопии (858) и Мозамбика (228) и наблюдателями из Буркина-Фасо, Габона, Мали, Того и Туниса (43 человека), которые были сосредоточены главным образом в Бу-жумбуре (Badmus, 2015, p. 123). Взаимодействие между ними обеспечивал специально созданный для этих целей координационный центр. Главой миссии и специальным представителем председателя комиссии Африканского союза был назначен посол Мамаду Бах (Гвинея), командующим силами военного контингента — генерал-майор Сифо Бинда (ЮАР). В целом вклад Южной Африки в операцию был одним из главных компонентов успеха. Помимо обеспечения военного руководства и половины личного состава миссии страна предоставила самую большую среди всех африканских государств финансовую поддержку и материально-техническое обеспечение.
Полноценное выполнение мандата натолкнулось на финансовые проблемы. Общий бюджет на развертывание, эксплуатацию и поддержание АМИБ в течение 14-месячного мандатного периода в итоге составил примерно 134 млн долл. США, в то время как общий бюджет АС на 2004 г. — 43 млн долл. США3. В подобных условиях
%20Agreement%20for%20Burundi.pdf (accessed:
17.05.2023).
3 Audit of the African Union // Security Council Report. December 18, 2007. URL: https://www.google.ru/ url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahU KEwji_93es7HrAhVR_SoKHcqiDC0QFjAJegQIChAB&ur l=https%3A%2F%2Fwww.securitycouncilreport.org%2Fatf %2Fcf%2F%257B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4 FF96FF9%257D%2FR0%2520Audit%2520of%2520the%
требовалась помощь внешних доноров, но ожидания по дотациям не оправдались, а фактические пожертвования в трастовый фонд составили всего 10 млн долл. США (без учета помощи в натуральной форме от США в размере 6,1 млн долл. США и Великобритании в размере 6 млн долл. США) (Badmus, 2015, p. 128).
Оценивая итоги операции, многие эксперты сходятся во мнении, что АМИБ удалось справиться со своим мандатом и стабилизировать ситуацию (Rodt, 2011). Высокую оценку миссии дал Генеральный секретарь ООН К. Аннан. Однако успех миссии нельзя назвать абсолютным, скорее ограниченным. Несмотря на то, что удалось стабилизировать ситуацию примерно на 95 % территории страны, за исключением сельской местности Бужумбуры, обеспечить выполнение соглашения о прекращении огня, наладить доставку гуманитарной помощи и гарантировать защиту вернувшихся политических лидеров, миссия АМИБ не смогла достичь стабильной и управляемой ситуации в области обороны и безопасности (Murithi, 2008).
К тому же АС испытывал трудности с финансовым и логистическим обеспечением миссии. Несмотря на неоднократные призывы АС к африканским государствам сделать добровольные финансовые взносы на нужды миссии, только Сенегал откликнулся на эту инициативу. Основная часть средств поступала от внешних доноров, в основном от Европейского союза (ЕС), чей взнос был предназначен исключительно для выплаты суточных военнослужащим в течение девяти месяцев, с 1 декабря 2003 г. по 31 августа 2004 г., в соответствии с Соглашением о взносах между АС и ЕС (The AU and the Search for Peace..., 2011, p. 33). Помимо ЕС финансовая помощь для закупки продовольствия, медикаментов и других предметов снабжения оказывалась Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), ЮНИСЕФ и Германским обществом по техническому сотрудничеству (Rodt, 2011, p. 19). 1 июня
2520AU.docx&usg=AOvVaw1-v0m_i4IgFEG6CE3aa7_4 (accessed: 17.05.2023).
2004 г. АМИБ была заменена на операцию ООН в Бурунди (ОНЮБ), мандат которой закончился 31 декабря 2006 г.4
В следующий раз Совет мира и безопасности АС принял решение об отправке в Бурунди военных специалистов и наблюдателей в июне 2015 г.5 после попытки государственного переворота и последовавших протестов и массовых беспорядков в ответ на решение действовавшего президента Пьера Нкурун-зизы баллотироваться на третий срок6. В задачи наблюдателей входила фиксация случаев нарушения прав человека и демобилизация ополченцев и других вооруженных группировок. В декабре вышло постановление СМБ АС об учреждении 5-тысячной Африканской миссии предотвращения и защиты в Бурунди (МАПРОБУ) для предотвращения дальнейшей эскалации конфликта7. На принятие миссии властям Бурунди было отведено 96 часов, однако бурундийское правительство выступило категорически против прибытия в страну миротворцев, квалифицируя данное реше-
о
ние как интервенцию .
В январе 2016 г. африканские лидеры также не поддержали развертывание МАПРОБУ, как это рекомендовал СМБ АС, что выявило глубокий раскол между
4 Операции Организации Объединенных Наций в Бурунди // Справочник по практике Совета Безопасности ООН, 2004—2007 годы. С. 172—176 // Совет Безопасности ООН. URL: https://www.un.org/ securitycounril/sites/www.un.org.securitycouncil/files/ru/s c/repertoire/2004-2007/04-07_05.pdf#page=36 (дата обращения: 17.05.2023).
5 Peace and Security Council 515th Meeting at the Level of Heads of State and Government, Communiqué // The AU Peace and Security Council. June 13, 2015. URL: https://www.peaceau.org/uploads/psc-515-comm-burundi-13-6-2015.pdf (accessed: 17.05.2023).
6 Миссия Совета Безопасности ООН находится с визитом в Бурунди // Новости ООН. 22.01.2016. URL: https://news.un.org/ru/story/2016/01/1278841 (дата обращения: 17.05.2023).
7 Peace and Security Council 565th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. December 17, 2015. URL: https://www.peaceau.org/ uploads/psc-565-comm-burundi-17-12-2015.pdf (accessed: 17.05.2023).
8 The AU's Challenged Responsibility to Protect in
Burundi // ReliefWeb. January 18, 2016.
URL: https://reliefweb.int/report/burundi/aus-challenged-
responsibility-protect-burundi (accessed: 17.05.2023).
африканскими странами и Комиссией АС9. Данная ситуация продемонстрировала ряд важных, если не сказать критических, особенностей АС как провайдера безопасности: разрыв между амбициями и реальными возможностями, границы полномочий Комиссии АС, процедурные недостатки в процессе принятия решений в СМБ, слабая координация между Аддис-Абебой и африканскими членами СБ ООН. В феврале 2016 г. правительство Бурунди согласилось допустить в страну 100 военных наблюдателей и 100 наблюдателей за соблюдением прав человека10.
Миссии на Коморах: новый тип операций
Участие Африканского союза в разрешении кризиса на Коморских островах происходило в несколько этапов и сменялось различными форматами, вплоть до использования военной силы для восстановления конституционного правления (Svensson, 2008b/ Организация африканского единства (ОАЕ), предшественник АС, участвовала в заключении мирного соглашения в Антананариву в 2001 г. Политико-дипломатический инструментарий ОАЕ/АС был дополнен миссиями наблюдателей по оказанию помощи в проведении выборов, содействию выполнению мирных соглашений, укреплению доверия и мониторингу ситуации в области безопасности. В ноябре 1997 г. Центральный орган утвердил развертывание первой Миссии наблюдателей ОАЕ на Коморских островах (ОМИК I) при материально-технической и финансовой поддержке Франции (The AU and the Search for Peace..., 2011, p. 50).
Миссия отвечала за мониторинг ситуации в области безопасности на Коморских островах, особенно в Анжуане. Однако в 1999 г. ОМИК I была отозвана из-за оппозиции президента А. Азали. Впоследствии были
9 The African Union and the Burundi Crisis: Ambition versus Reality // Crisis Group Africa. September 28, 2016. URL: https://www.crisisgroup.org/africa/central-africa/ burundi/african-union-and-burundi-crisis-ambition-versus-reality (accessed: 17.05.2023).
10 Resolution 2279 (2016). Adopted by the Security Council at its 7664th meeting, on 1 April 2016 // The UN Digital Library. April 1, 2016. URL: https://digitallibrary.un.org/record/824911?ln=ru (accessed: 17.05.2023).
развернуты еще три миссии по наблюдению и содействию безопасности: ОМИК II — с декабря 2001 г. по февраль 2002 г., ОМИК III — с марта по май 2002 г., ОМИК IV — с марта по май 2004 г. (The AU and the Search for Peace..., 2011, p. 50). Везде основным донором выступала Южная Африка. В силу малочисленности миссий (от 14 до 20 военных наблюдателей в первых трех миссиях и 39 — в четвертой миссии) поддержка миротворческого процесса была довольно ограниченной без эффективного контроля ситуации на трех островах. Четвертая миссия военных наблюдателей 2004 г. была предназначена для поддержки положений соглашения Бейт-Салама и «содействия созданию необходимых условий спокойствия и безопасности для завершения процесса примирения». В марте-апреле 2004 г. 39 наблюдателей миссии присутствовали на выборах в собрания (ассамблеи) островов как на местном, так и на национальном уровне, и в целом выборы прошли в спокойной обстановке, несмотря на отдельные беспорядки в Анжуане (Svensson, 2008b, p. 18).
Следующий тур выборов состоялся в 2006 г. По просьбе правительства Африканский союз развернул новую миссию по поддержке президентских выборов (АМИСЕК) в составе 462 военнослужащих и полицейских во главе со специальным посланником АС для наблюдения и координации ее деятельно-сти11. Как и в случае с ОМИК I—IV, поддержка осуществлялась через Департамент операций по поддержанию мира секретариата АС. Задача состояла в том, чтобы направить военных и гражданских полицейских на избирательные участки на всех трех островах. Миссия АМИСЕК смогла обеспечить благоприятные условия для проведения выборов, которые были квалифицированы как первый демократический транзит власти на Коморских островах.
В мае 2007 г. был запланирован еще один раунд выборов по избранию представителей
11 Peace and Security Council 47th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. March 21, 2006. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ communiquecomoroseng-47th.pdf (accessed: 17.05.2023).
исполнительной власти каждого острова в союз. Необходимость в миссии возникла в связи с беспорядками, вызванными отказом президента М. Бакара уйти в отставку по окончании срока полномочий. Последовавший политический кризис привел к вооруженным столкновениям между национальной армией и жандармерией Анжуана. В ответ 9 мая 2007 г. АС объявил о развертывании Миссии АС по оказанию помощи в проведении выборов и обеспечению безопасности на Коморских островах (MAEC) для наблюдения за избирательным процессом12. Войска предоставили Южная Африка, Сенегал, Судан и Танзания, однако после пролонгации миссии ЮАР отозвала свой контингент.
Игнорируя призывы АС, президент М. Бакар организовал выборы в Анжуане, где в отсутствие мониторинга МАЕС был переизбран, набрав 89,6 % голосов. Конституционный Суд Союза Коморских островов объявил выборы недействительными, АС и международное сообщество в свою очередь резко осудили механизм их проведения. Между тем в июне 2007 г. на островах Гранд Комор и Мохели состоялись плановые выборы, которые прошли под наблюдением МАЕС. В октябре 2007 г. Совет мира и безопасности АС ввел ряд санкций в отношении президента М. Бакара в Анжуане, которые, вопреки ожиданиям, не возымели никакого эффекта. Единогласно осудив неконституционную смену правительства, АС после длительных обсуждений принял решение о проведении совместной военной операции, которая началась 25 марта 2008 г. Операция под кодовым названием «Демократия» под руководством АС в составе 1,5 тыс. военнослужащих Национальной армии Коморских островов и союзных войск Танзании и Судана при материально-технической и финансовой поддержке Франции и ЕС была призвана сместить М. Бакара, который, кстати, не оказал серьезного сопротивления, и восстановить власть конституционного правительства на острове (Svensson, 2008b, p. 20).
12 Peace and Security Council 77th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. May 9, 2007. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ communiqueoncomoroseng.pdf (accessed: 17.05.2023).
Хотя операция достигла поставленных перед ней задач, АС продолжил свое присутствие в процессах постконфликтного примирения и восстановления на Коморских островах. 29 июня 2008 г. под эгидой МАЕС состоялись выборы нового исполнительного законодательного органа в Анжуане, за которыми следили 356 военных и гражданских наблюдателей из Танзании и Судана (The AU and the Search for Peace..., 2011, p. 55).
АМИС: спорные итоги при твердой решимости и невысоком потенциале
В 2004 г. была запущена миссия АС в Судане (АМИС) для обеспечения соблюдения подписанного 8 апреля 2004 г. Нджаменского соглашения о прекращении огня в гуманитарных целях между правительством Судана и двумя главными повстанческими группировками — «Освободительным движением Судана» и «Движением за справедливость и равенство» (Badmus, 2015, p. 178). В первоначальный состав АМИС входило 96 международных наблюдателей (60 — от АС, 18 — от Чада, 18 — от США и ЕС), а также подразделение по охране сил из 270 военнослужащих (UN and AU Missions in Sudan, 2017, p. 10). Миссия (АМИС I) была уполномочена следить за соблюдением режима прекращения огня, проверять разоружение контролируемых правительством ополченцев и помогать в мерах по укреплению доверия. Кроме того, в задачи воинского подразделения входила защита гражданских лиц и гуманитарных работников. Объективно АМИС было чрезвычайно трудно справляться с поставленными задачами, и 20 октября 2004 г. СМБ утвердил расширенную миссию (АМИС II) с правом защищать гражданское население при непосредственных угрозах, продлив ее мандат до октября 2005 г. В июле 2005 г. была утверждена расширенная миссия (АМИС IIE) (Ekengard, 2008, pp. 17—24). Отныне акцент был сделан на проактивном мониторинге и предотвращении нападений на гражданских лиц. Была создана Дарфурская комплексная оперативная группа, развернут полицейский компонент для обеспечения безопасности в лагерях внутренне перемещенных лиц. С октября по конец 2004 г. численный состав
миссии увеличился с 3 320 до 7 730 человек (UN and AU Missions in Sudan, 2017, p. 4).
Миротворческой миссии АМИС действительно удалось снизить уровень насилия в регионе Дарфура, а также предотвратить межплеменные конфликты, но она не справилась с основными задачами. Обеспечить защиту гражданских лиц, которым угрожала серьезная опасность, миссия оказалась неспособна. АС в то время не был оснащен для проведения такой операции. Только был создан СМБ. По мере развертывания миссии стало ясно, что ожидания стали превышать ее мандат и реальные возможности. Первоначально предполагалось, что АМИС будет следить за соблюдением соглашения о прекращении огня. Отсутствие должного опыта, слабая подготовка воинских контингентов, нехватка ресурсов и недостаточное материально-техническое оснащение не могли не сказаться на общей эффективности миссии, что в конечном счете потребовало вмешательства ООН. Несмотря на то, что АМИС значительно дешевле, чем миссия ООН сопоставимого размера, она постоянно испытывала трудности с финансированием, в том числе по линии донорской помощи. В целом в Судане АС продемонстрировал политическую волю к реализации своей миссии как панафриканской инициативы.
Хотя изначально АС запускал АМИС с расчетом на последующую передачу функций ООН, переговоры ООН с суданским правительством о необходимости развертывания миссии в Дарфуре затягивались. Вначале была учреждена передовая группа ООН в Судане в качестве специальной политической миссии на основе резолюции 1547 СБ ООН (S/RES/1547 от 11 июня 2004 г.) для мониторинга существующих соглашений и подготовки к созданию миротворческой операции в поддержку выполнения Всеобъемлющего мирного соглашения между правительством Судана и Народно-освободительным движением/армией Судана, подписанного 9 января 2005 г. в Найроби. Непосредственно Миссия ООН в Судане (МООНВС) была учреждена Советом Безопасности ООН (СБ ООН) на основе резолюции 1590 (S/RES/1590 от 24 марта 2005 г.).
После заключения 5 мая 2006 г. Мирного соглашения по Дарфуру СБ ООН официально санкционировал переход от АМИС к МООНВС в соответствии с резолюцией 1706 СБ ООН (S/RES/1706 от 31 августа 2006 г.). Предполагалось, что МООНВС сможет расширить рамки своей работы в Дарфуре за счет дополнительных 17300 военнослужащих и 3300 полицейских, а также 16 сформированных полицейских подразделений13. В июле 2007 г., после длительных политических переговоров, между Хартумом и ООН был достигнут компромисс, который позволил учредить Смешанную миссию Организации Объединенных Наций — Африканского союза в Дарфуре (ЮНАМИД). Передача полномочий произошла 31 июля 2007 г. с принятием резолюции Совета Безопасности ООН 1769 (S/RES/1769 от 31 июля 2007 г.), а 31 декабря 2007 г. состоялась официальная церемония передачи полномочий от АМИС ЮНАМИД в штаб-квартире новой миссии в столице Северного Дарфура — городе Эль-Фашер.
АМИСОМ: новые грани операции
Не менее трудоемко и напряженно складывалась ситуация с обеспечением безопасности и стабильности в Сомали, где с 19 января 2007 г. развернута миссия Африканского союза (АМИСОМ) (Williams, 2019; Ютяева, 2021, с. 197—198), которая лидирует по масштабам, продолжительности и потерям среди миротворцев (около 4 тыс. солдат за 16 лет действия миссии)14.
АМИСОМ создавалась в очень сложных условиях, когда террористическая группировка «Аш-Шабаб» контролировала большую часть Могадишо и южно-центральной части Сомали. СБ ООН всецело поддержал
13 Резолюция 1706 (2006), принятая Советом Безопасности на его 5519-м заседании 31 августа 2006 года // ООН. URL: https://documents-dds-ny.un.org/ d0c/UND0C/GEN/N06/484/66/PDF/N0648466.pdf?0pen Element (дата обращения: 15.03.2023).
14 Peace and Security Council 69th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. January 19, 2007. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ communiqueeng-69th.pdf (accessed: 17.05.2023).
АМИСОМ, предоставив Африканскому союзу полномочия на развертывание многонациональных миротворческих сил на основе резолюции 1744 (s/RES/1744 от 20 февраля 2007 г.). Однако первоначальный мандат операции предусматривал учреждение миссии сроком на 6 месяцев с довольно амбициозными, но вместе с тем ограниченными целями, такими как: 1) поддержка диалога и примирения в Сомали путем содействия обеспечению свободного передвижения, безопасного проезда и защиты всех участников процесса;
2) защита переходных федеральных органов и охрана ключевых объектов инфраструктуры;
3) оказание помощи в осуществлении Национального плана обеспечения безопасности и стабилизации; 4) содействие созданию условий безопасности, необходимых для доставки гуманитарной помощи; 5) охрана персонала, объектов, сооружений, имущества миссии и обеспечение безопасности и свободы передвижения ее персонала. Однако как таковая задача по защите гражданского населения не была прописана, несмотря на осложнившуюся к весне 2007 г. обстановку. Впоследствии резолюция СБ ООН 1838 (S/RES/1838 от 7 октября 2008 г.) добавила еще одну задачу — содействие в осуществлении Джи-бутийского соглашения от 19 августа 2008 г.
Численность военного и гражданского контингента была довольно скромной и составляла всего 8100 военнослужащих15. Для решения столь масштабных задач мандата свои войска предоставили Нигерия и Гана. Позже миссия была расширена до 19 586 человек за счет Уганды и Бурунди, затем Эфиопии, Кении, Джибути и Сьерра-Леоне16. Несмотря на предварительные обещания, Малави отказалась от участия в миссии.
15 Peace and security in Africa: Briefing by the United Nations Office to the African Union (UNOAU) // The UN Security Council. 6561st meeting. Tuesday, 21 June 2011. P. 4. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ PR0/N11/381/40/PDF/N1138140.pdf?0penElement (accessed: 17.05.2023).
16 Communiqué of the 245th Meeting of the Peace and Security Council // The AU Peace and Security Council. October 15, 2010. URL: https://www.peaceau.org/ uploads/final-communique-on-somalia-eng-.pdf (accessed: 17.05.2023).
До 2011 г. стратегия АМИСОМ носила преимущественно оборонительный характер. Подконтрольная официальным властям территория сокращалась, в то время как позиции в северной и западной частях Могадишо занимала «Аш-Шабаб». Все эти факторы формировали негативное восприятие миссии со стороны сомалийского общества, особенно на фоне инцидентов гибели мирных жителей, которых миротворцы принимали за боевиков. Несмотря на чрезвычайно высокие потери, в августе 2011 г. силы АМИСОМ выбили повстанцев из столицы и расширили масштабы операции. Благодаря наступлению АМИСОМ и Национальной армии Сомали к 2012 г. город был практически полностью освобожден. В течение следующих нескольких лет были проведены крупные наступательные операции: Panua Eneo (2011 г.); Free Shabelle, Eagles (март 2014 г.), Indian Ocean (ноябрь
2014 г.), Ocean Build (ноябрь 2014 г. — июль
2015 г.), Juba Corridor (июль 2015 г.), Badbaado 1a и 1b (2018—2019 гг.), в результате которых «Аш-Шабаб» была вытеснена из основных населенных пунктов в южной и центральной частях страны. Однако победы миротворцев периодически сменялись поражениями от «Аш-Шабаб», которая продолжала наращивать военный потенциал и способность к сопротивлению, время от времени отвоевывая утраченные позиции. В своих многочисленных резолюциях по Сомали СБ ООН по-прежнему квалифицировал ситуацию как угрозу для международного мира и безопасности.
Однако для такой амбициозной и масштабной миссии одной из непреодолимых проблем стала нехватка финансовых ресурсов, несмотря на гораздо больший бюджет, чем для других миссий. Это предопределило потребность в дотациях ЕС, Лиги арабских государств и отдельных стран-доноров (США, Великобритании, Италии, Швеции, Китая).
Несмотря на традиционные проблемы, с которыми сталкивается любая региональная миротворческая операция, АМИСОМ оставалась практически единственной силой в стране, которая поддерживала правительство Сомали в борьбе с «Аш-Шабаб» на протяжении последних 15 лет. Миротворцам удавалось «установить хрупкий мир», сдержать
вооруженные столкновения, хотя не полностью и не везде, в основном в столице и в некоторых стратегически важных районах (Badmus, 2015). АМИСОМ сыграла важную роль в защите двух переходных правительств, двух федеральных правительств и двух национальных избирательных процессов. Это однозначно говорит в пользу миссии, которая не переставала работать над созданием благоприятного политического пространства для решения внутренних проблем, хотя и не играла ключевой роли в урегулировании политического кризиса.
Усилиями АМИСОМ решались важные гуманитарные задачи по обеспечению гражданского населения широким доступом к медицинскому обслуживанию и гуманитарной помощи. АМИСОМ удалось укрепить потенциал сомалийских полицейских сил через обучение, наставничество, консультирование и инициирование проектов быстрого воздействия, что в конечном счете привело к улучшению ситуации с правопорядком и укреплению сотрудничества между полицией и сомалийскими общинами. В 2021 г. в мандат АМИСОМ была добавлена статья о поэтапной передаче полномочий Национальной армии Сомали, численность которой уступала миротворческому контингенту чуть ли не два раза.
Таким образом, с относительной долей успеха АМИСОМ выполнила основные стратегические задачи по 1) снижению угрозы со стороны «Аш-Шабаб» и других вооруженных оппозиционных групп; 2) обеспечению безопасности для содействия политическому процессу в Сомали и усилиям по примирению; 3) передаче своих обязанностей в обеспечении безопасности сомалийским силам безопасности.
Глубоко укоренившееся мнение о провале АМИСОМ не вполне корректно. Главный упрек состоит в том, что миссия не смогла должным образом обеспечить безопасность на всей территории страны и полностью искоренить радикальные группировки. Однако подобное требование не должно быть адресовано исключительно миротворческим силам, которые сталкивались со многими ограничениями. Правительство Сомали оказалось не готово к самостоятельному решению глубоко
укоренившихся внутренних проблем, которые требовали внимания не столько извне, сколько изнутри. В частности, осложнились взаимоотношения правительства как с представителями других автономий и областей вплоть до раскола, так и другими странами, как, например, в случае с Кенией и даже АС. Так, в 2021 г. специальный представитель комиссии АС, действующей на территории Сомали, был объявлен персоной нон грата и вынужден покинуть страну. Кроме того, затянувшийся сомалийский конфликт невозможно разрешить только лишь военными средствами.
Операция завершилась в декабре 2021 г. С 1 апреля 2022 г. на базе АМИСОМ была запущена Переходная миссия Африканского союза в Сомали (АТМИС) с мандатом до конца 2024 г. и последующей передачей обязанностей сомалийским силам безопасности. Численность новой миссии (18 тыс. военнослужащих, 1 тыс. полицейских, 70 гражданских лиц17), как и большая часть мандата (поддержка переходного правительства Сомали, реализация национального плана в области безопасности, подготовка сомалийских служб безопасности) такие же, как и у ее предшественницы. Единственное исключение — мандат АТМИС не предусматривает прямого участия в наступательных операциях против террористических группировок.
АТМИС также не удалось избежать проблем с финансированием. 9 апреля 2023 г. Совет мира и безопасности в очередной раз заявил о необходимости дополнительного финансирования для обеспечения поставленных целей и продолжения эффективной борьбы с «Аш-Шабаб».
Гибридные операции Африканского союза в сотрудничестве с ООН и ЭКОВАС: практические аспекты работы «в поле»
Помимо операций под руководством АС было инициировано несколько операций смешанного типа (см. табл. 2).
17 African Union Transition Mission in Somalia (ATMIS). URL: https://atmis-au.org/ (accessed: 17.05.2023).
ЮНАМИД: первая гибридная операция
Первой и до сих пор единственной гибридной миротворческой миссией, предпринятой АС в сотрудничестве с ООН, остается операция в Дарфуре (ЮНАМИД)18, инициированная 31 июля 2007 г. на основе коммюнике 79 СМБ АС о положении в Дарфуре19 и резолюции 1769 СБ ООН (S/RES/1769 от 31 июля 2007 г.). Впервые СБ поручил ООН и Африканскому союзу совместно руководить миротворческой операцией, которая не только заменила предыдущую миссию АС в Судане (АМИС), но и сосуществовала с другой миротворческой миссией ООН (МООНВС) и отдельным процессом посредничества ООН и АС для Дарфура.
В качестве принципов формирования миссии были заявлены совместное назначение Специального представителя по Дарфуру; назначение Командующего Силами АС по согласованию с ООН; единство системы командования и управления (при обеспечении структуры командования и управления, а также механизма поддержки со стороны ООН). Сотрудничество в равной степени отвечало интересам обеих организаций. Африканский союз нуждался в ресурсах ООН и опирался на ее богатейший опыт, воспроизводя его в своих оперативных задачах. ООН требовалась политическая поддержка АС для взаимодействия с правительством Судана, которое противилось присутствию миротворческих сил в Дарфуре, квалифицируя конфликт как внутреннее дело, а присутствие иностранных сил — как реколонизацию страны.
Наряду с развертыванием миротворческой миссии именно АС выступил посредником между правительством Судана и повстанческими группировками Дарфура.
18 ЮНАМИД — фактологический бюллетень. Защита гражданского населения, содействие доступу к гуманитарной помощи и поддержка политического процесса в Дарфуре // Операции ООН по поддержанию мира. URL: https://peacekeeping.un.org/ru/mission/ unamid (дата обращения: 15.05.2023).
19 Peace and Security Council 79th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. June 22, 2007. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ communiquehybridoperationeng.pdf (accessed: 17.05.2023).
Кроме того, ООН рассчитывала на возможности АС в сближении африканских государств, в том числе по вопросу предоставления контингентов исходя из принципа, что операция должна была носить «африканский характер».
ЮНАМИД была уполномочена поддерживать реализацию Дохинского документа о мире в Дарфуре, следить за соблюдением соглашений о прекращении огня, защищать гражданских лиц, гуманитарных работников, содействовать верховенству закона и соблюдению прав человека, разоружать «Джанджа-вид», решать пограничные вопросы между Суданом и Чадом. После принятия в 2011 г. Дохинского документа о мире в Дарфуре ЮНАМИД привлекли к процессам внутреннего диалога и консультациям. В резолюции 2148 (S/RES/2148 от 3 апреля 2014 г.) СБ ООН упорядочил мандат ЮНАМИД в соответствии с тремя стратегическими приоритетами:
1) защита гражданского населения, содействие гуманитарному доступу и обеспечение охраны и безопасности гуманитарных организаций;
2) посредничество между правительством Судана и вооруженными группами, не подписавшими соглашение, на основе Дохин-ского документа о мире в Дарфуре;
3) поддержка посредничества в урегулировании конфликта в общинах, в том числе посредством мер по устранению его коренных причин, совместно со страновой группой ООН.
Мандат ЮНАМИД, позволяющий принимать все необходимые меры для реализации поставленных задач, был подкреплен необходимыми силами и персоналом. На тот момент это была крупнейшая миротворческая операция в мире. По состоянию на 31 июля 2007 г. утвержденная численность миссии составляла 25 987 миротворцев, в том числе 19 555 военнослужащих, 360 военных наблюдателей и офицеров связи, 3 772 полицейских советника и 2 660 сформированных полицейских подразделений. Основная часть контингента была предоставлена Нигерией, Руандой, Египтом и Эфиопией. К середине 2011 г. удалось развернуть 90 % миротворцев.
В резолюции 2063 (S/RES/2063 от 31 июля 2012 г.) численность военного и полицейского контингентов была сокращена до 23 743 человека. В дальнейшем на пике своего развития утвержденная численность ЮНАМИД составляла 19 555 военнослужащих и порядка 4 тыс. полицейских20.
ЮНАМИД полностью финансировалась за счет ООН. Бюджет миссии на первый год составил 1,48 млрд долл. США, из которых 20 % были предоставлены Вашингтоном21. В дальнейшем финансирование ЮНАМИД урезалось наравне с сокращением общего финансирования миротворческих миссий. Если в 2016—2017 гг. бюджет ЮНАМИД составлял 1,040 млрд долл. США, то в 2019—2020 гг. он сократился до критического уровня — 257,9 млн долл. США22.
Несмотря на раздвоенное командование и совместное управление, гибридное партнерство АС и ООН было скорее политическим, чем оперативным. Гибридность ЮНАМИД неизбежно порождала проблемы в координации на протяжении всего 13-летнего срока действия миссии, требуя гибкости и компромисса с обеих сторон, тем более что ООН контролировала большую часть бюджета и мандата, что приводило к отрыву общей стратегии от потребностей сил АС на местах. К 2014 г. методы и подходы обеих организаций к ситуации в Дарфуре приобрели более согласованный характер, и в результате отдача от гибридного партнерства повысилась. При этом местное население и правительственные круги стали все сильнее критиковать миротворцев за неспособность кардинально улучшить условия безопасности в регионе. Также в 2014 г. ухудшились отношения с суданским правительством,
20 UNAMID Fact Sheet // The United Nations Peacekeeping. URL: https://unamid.unmissions.org/about-unamid-0 (accessed: 15.05.2023).
21 United States Policy on Sudan // US Department of State Archive. April 15, 2008. URL: https://2001-2009. state.gov/p/af/rls/fs/2008/103969.htm (accessed: 17.05.2023).
22 ЮНАМИД — фактологический бюллетень.
Защита гражданского населения, содействие доступу к гуманитарной помощи и поддержка политического процесса в Дарфуре // Операции ООН по поддержанию мира. URL: https://peacekeeping.un.org/ru/mission/ unamid (дата обращения: 15.05.2023).
президент Судана Омар аль-Башир обвинил ЮНАМИД в поддержке повстанческих движений и потребовал покинуть Дарфур.
Именно в этот период СБ ООН впервые обозначил намерение начать процесс постепенного сокращения ЮНАМИД23. Данный процесс стартовал три года спустя с принятием резолюции 2363 (S/RES/2363 от 29 июня 2017 г.), в которой наряду с продлением мандата миссии говорилось о сокращении военного и полицейского персонала в два этапа в течение следующего года при продолжении мониторинга ситуации на местах. В феврале 2019 г. из региона была выведена половина контингента ЮНАМИД. 22 декабря 2020 г. СБ ООН единогласно принял резолюцию 2559 (S/RES/2559 от 22 декабря 2020 г.), в которой постановил прекратить действие мандата ЮНАМИД к концу года, разрешив при этом шестимесячный период для окончательного вывода военного и гражданского персонала к 30 июня 2021 г.
Несмотря на сложную операционную обстановку, ЮНАМИД удалось добиться определенных успехов, гораздо более серьезных, чем предшествовавшей ей миссии АС. Благодаря посредническим функциям АС миротворцы с переменным успехом обеспечивали гуманитарный доступ, защищали гражданское население и проводили переговоры по последующим мирным соглашениям. Дохин-ский документ о мире в Дарфуре (ДДМД), подписанный только правительством Судана и «Движением за освобождение и справедливость», заложил основу для проведения дальнейших институциональных и законодательных реформ, создав определенные политические механизмы для устранения причин самого конфликта. Подготовка условий для подписания ДДМД, его популяризация и доведение до широкой общественности — это заслуги ЮНАМИД.
Следует признать, что миссия располагала крайне ограниченным пространством для оказания прямого политического влияния на динамику мирного процесса. Сложившаяся в
23 «Голубые каски» уходят из суданского Дарфура // Новости ООН. 31.12.2020. URL: https://news.un.org/ru/ story/2020/12/1393362 (дата обращения: 15.05.2023).
Дарфуре ситуация не позволяла развернуть полномасштабную операцию по поддержанию мира. Достичь всеобъемлющего мирного соглашения, которое бы было одобрено всеми сторонами конфликта, также не удалось. Основные повстанческие движения не поддержали ни Абуджийское соглашение по Дарфу-ру, ни Дохинский документ о мире в Дарфу-ре. Кроме того, миротворцам с трудом удавалось контролировать, проверять и продвигать усилия по разоружению арабского ополчения «Джанджавида», признанного ООН ответственным за нарушения прав человека и международного гуманитарного права в Дар-фуре. Некоторые из этих групп были поглощены военизированными формированиями, другие — перешли на сторону повстанцев, в частности «Движения за справедливость и равенство». В этих сложных условиях сами миротворцы неоднократно подвергались нападениям, прежде всего со стороны «Джанджавида» и племенных вооруженных группировок. В ходе операции погибло 289 человек из персонала миссии24. Поддержка Судана в дальнейших усилиях по решению проблем миростроительства, а также защите гражданского населения, содействию мирному процессу и обеспечению доставок гуманитарной помощи перешла от ЮНАМИД к Интегрированной миссии ООН по содействию переходному периоду в Судане (ЮНИТАМС) и страновой группе.
От АФИСМА к МИНУСМА
Последующие гибридные операции проводились АС в сотрудничестве с субрегиональными организациями. В конце 2012 г. АС и ЭКОВАС инициировали Международную миссию под африканским руководством по поддержке Мали (АФИСМА), которая была санкционирована резолюцией 2085 СБ ООН (S/RES/2085 от 20 декабря 2012 г.) (Корендя-сов, Константинова, 2020; Ежегодник СИПРИ 2014..., 2015, с. 119—121). Резолюцию поддержало временное правительство Мали. Ставились задачи по укреплению потенциала
24 UNAMID Fact Sheet // The United Nations
Peacekeeping. URL: https://unamid.unmissions.org/about-unamid-0 (accessed: 15.05.2023).
национальных сил обороны, поддержке в восстановлении государственной власти на подконтрольном экстремистским вооруженным группам севере, обеспечению стабилизации, оказанию помощи малийским властям в поддержании безопасности и укреплении государственной власти, снижению угрозы, исходящей от экстремистских группировок, в том числе «Аль-Каиды в странах исламского Магриба»25, «Движения за единство и джихад в Западной Африке» и связанных с ними группировок. Главой миссии был назначен экс-президент Бурунди Пьер Буйоя, который также был Верховным представителем АС по Мали и зоне Сахеля. В распоряжение миссии поступило 3300 человек, в том числе 2990 военнослужащих из Нигерии, Чада, Буркина-Фасо, Нигера, Сенегала, Бенина, Ганы, Гвинеи и Того, то есть основную часть сил составляли войска Экономического сообщества западноафриканских государств (ЭКО-ВАС). Общая стоимость миссии составила 455,53 млн долл. США, из которых африканские страны (ЮАР, Эфиопия, Нигерия, Гана) внесли 23 % от общей стоимости (Mali Mission Brief, 2017, p. 4).
Мобилизация сил проходила медленно, развертывание АФИСМА затягивалось из-за материально-технических проблем и сложностей координации. 10 января 2013 г. исламисты начали наступление на юг страны, захватив город Кона. По мере дальнейшего продвижения повстанцев к Бамако Франция начала полномасштабную военную операцию «Серваль» (11 января 2013 г. — 14 июля 2014 г.), чтобы остановить продвижение к столице и помочь малийскому правительству восстановить контроль над страной. Решительные военные действия Франции, Мали и АФИСМА на этом этапе были вполне успешны, к концу января удалось вытеснить боевиков-исламистов из главных городов на севере Мали, включая Тимбукту, а к началу февраля — из Кидаля, последнего города, находившегося под их контролем.
При этом с точки зрения готовности к наступательным действиям АФИСМА играла вспомогательную роль, обеспечивая безопас-
25 Здесь и далее упоминается организация, включенная в РФ в список террористических.
ность территорий после их освобождения. Кроме того, основные страны, предоставившие войска, такие как Чад, впоследствии вышли из состава миссии в военном отношении, ссылаясь на отсутствие финансовой и материальной поддержки для проведения крупных контрпартизанских операций на обширных территориях. Франция и США, не довольные результатами, призывали СБ ООН как можно скорее заменить АФИСМА операцией ООН.
Ссылаясь на письмо председателя Комиссии ЭКОВАС от 26 марта 2013 г. на имя Генерального секретаря ООН с просьбой о преобразовании африканской операции в стабилизационную миссию ООН АФИСМА в итоге была реорганизована в Многопрофильную комплексную миссию ООН по стабилизации Мали (МИНУСМА)26. При этом весь личный состав АФИСМА был переподчинен и передан под командование руководства ООН. Впервые передача полномочий от АС к ООН создала напряженность между двумя организациями и даже спровоцировала неожиданную реакцию со стороны СМБ в виде жалобы. АС считал, что располагает политическими возможностями реагировать на весь спектр возникших в Мали проблем и может справиться как с восстанием повстанцев, так и с неконституционной сменой правительства. В ООН придерживались другой точки зрения, и оценка потенциала АС в урегулировании данного конфликта была более чем скромной. АС также полагал, что переходный период был слишком коротким и непрозрачным, без признания достижений АФИСМА.
От АФИСМЦАР к МИНУСКА
Еще одной операцией, которая также позиционировалась как исключительно африканский проект, стала Международная миссия по поддержке ЦАР (АФИСМЦАР) (Ежегодник СИПРИ 2014..., 2015, С. 124—127). Данная миссия, преобразованная из миссии Экономического сообщества государств Цен-
26 AFISMA Transfers its Authority to MINUSMA // The African Union. July 1, 2013. URL: https://www.peaceau.org/en/artide/afisma-transfers-its-authority-to-minusma (accessed: 15.05.2023).
тральной Африки (ЭККАС) по укреплению мира в ЦАР (МИКОПАКС) и сформированная из действовавшего в стране военного контингента ЭККАС, была учреждена 19 июля 2013 г. соответствующим коммюнике СМБ27. Процесс передачи полномочий и преобразования был запущен 1 августа 2013 г., но для его полного завершения потребовалось четыре месяца. Развертывание АФИСМЦАР шло медленно, ЭККАС всячески тормозило процесс. К тому же новую миссию возглавил Специальный представитель Жан-Мари Мококо, генерал из Республики Конго и политический оппонент Д. Сассу-Нгессо.
Мандат миссии был сформулирован крайне широко: 1) защита гражданского населения и восстановление безопасности и общественного порядка; 2) стабилизация обстановки и восстановление власти центрального правительства; 3) реформа и реструктуризация сектора обороны и безопасности; 4) создание условий для доставки гуманитарной помощи. В соответствии с резолюцией СБ ООН 2127 (S/RES/2127 от 5 декабря 2013 г.) в распоряжение миссии передавались находившиеся в стране иностранные миротворческие войска.
Первоначально численность контингента АФИСМЦАР составляла 3,5 тыс. человек, однако количества развернутых сил оказалось недостаточным. После вспышки насилия в декабре 2013 г. численность миссии была увеличена до 6 тыс.28 Несмотря на продолжавшиеся проблемы с безопасностью, развертывание сил АФИСМЦАР и французских миротворцев предотвратило развитие еще большей катастрофы на территории страны. Воинские и полицейские контингенты предоставили Бурунди, Камерун, Конго, Демократическая Республика Конго, Габон, Экваториальная Гвинея, Руанда, Чад, Буркина-Фасо, Кот-д'Ивуар, Сенегал. Поддержку миротворцам оказывали французские подразделения
27 Peace and Security Council 385th Meeting, Communiqué // The AU Peace and Security Council. July 19, 2013. URL: https://www.peaceau.org/uploads/ psc-com-385-car-19-07-2013.pdf (accessed: 15.05.2023).
28 MISCA Establishment // MISCA. URL: http://misca.peaceau.org/en/page/110-about-misca (accessed:
15.05.2023).
(численностью 1,6 тыс. человек) в рамках операции «Сангарис», проходившей с декабря 2013 г. по май 2015 г. (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission., 2017, pp. 2—3). При этом Чад вывел 833 своих военнослужащих после обвинений в неспровоцированном нападении на многолюдный рынок в Банги 29 марта 2014 г., повлекшем гибель 30 человек (Welz, 2014, p. 607).
АФИСМЦАР столкнулась с теми же проблемами, что и другие региональные миссии: слабый институциональный потенциал, многоуровневое переподчинение континген-тов без проведения проверки их боеспособности, отсутствие единой командной структуры, зависимость от поддержки международного сообщества, ограниченность действия операции территорией Банги. Спустя полгода на смену АФИСМЦАР пришла Многопрофильная комплексная миссия ООН по стабилизации в ЦАР (МИНУСКА) в соответствии с резолюцией СБ ООН 2149 (S/RES/2149 от 10 апреля 2014 г.). В ее распоряжение поступало 10 тыс. военнослужащих и 1,8 тыс. по-лицейских29. Передача полномочий состоялась 15 сентября 2014 г. Каждое новое миротворческое вмешательство, начиная с МИКОПАКС (под руководством ЭККАС), АФИСМЦАР (под руководством АС) и заканчивая МИНУСКА (под руководством ООН), было скорее дополнением к предыдущей операции, а не стратегически проработанной новой миссией.
Заключение
Африканский союз и субрегиональные организации самым активным и непосредственным образом участвуют в установлении мира в Африке. К их неоспоримым заслугам относится оперативное реагирование на вспыхивающие локальные кризисы, зачастую задолго до вмешательства ООН. Как показывает практика, региональные миротворческие
29 Резолюция 2149 (2014), принятая Советом Безопасности на его 7153-м заседании 10 апреля 2014 года // ООН. URL: https://documents-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N14/295/83/PDF/N1429583.pdf?Open Element (дата обращения: 15.03.2023).
силы заступают на службу в условиях продолжающихся боевых действий и отсутствия каких-либо мирных процессов, иногда даже без прямого разрешения на применение военной силы для защиты гражданского населения, хотя впоследствии мандаты миссий корректируются как в части инструментария, так и объема выполняемых задач. Купирование «горячей» стадии конфликта через решение первоочередных задач по сдерживанию кровопролития позволяет подготовить почву для последующего развертывания международных миротворческих контингентов ООН, которые замещают местные контингенты при наличии благоприятных условий для политического диалога.
Подобное «разделение» труда между ООН и региональными/локальными акторами наиболее четко отражает текущий формат их взаимодействия. Однако с запуском первой гибридной миссии ЮНАМИД постепенно выстраивается новая модель сотрудничества, которая если и не дополняет «простое разделение труда», то, по крайней мере, расширяет его границы. Проводить миротворческие операции в Африке исключительно собственными силами, по крайней мере без тесных консультаций с АС и субрегиональными организациями, становится для ООН слишком обременительно.
Региональная модель миротворчества в Африке довольно понятна и проста: исходя из возможностей самих задействованных акторов, Африканский союз как континентальная региональная организация берет на себя большую роль в управлении региональным режимом безопасности, при этом региональные экономические сообщества выполняют оперативные функции, опираясь на региональные механизмы безопасности. В отличие от АС, далеко не все субрегиональные организации могут быть квалифицированы как зрелые и сформировавшиеся провайдеры миротворчества. Однако во многих конфликтах именно благодаря их решительным действиям удавалось останавливать беспорядки и предотвращать дальнейшее их расползание.
Присутствие африканских региональных сил во всех проанализированных миссиях в
целом оказало положительное влияние на стабилизацию ситуации в зонах конфликта, хотя и не всегда приводило к ожидаемым результатам. Наличие политической воли, прямой заинтересованности и ответственности, оперативная реакция, знание сути и специфики конфликтов, а также возможности диалога с большинством, если не со всеми конфликтующими сторонами не перекрывают множество проблем, с которыми сталкиваются практически все региональные миссии.
Во-первых, это низкий уровень подготовки или вовсе отсутствие надлежащей подготовки африканских миротворцев, на обучение которых по стандартам ООН традиционно уходит много времени и средств. Однако данная проблема решаема на фоне приобретения полевого опыта и программ профессиональной переподготовки. Кроме того, нередко случаются задержки с предоставлением контингентов из-за отсутствия у стран логистических возможностей для своевременного развертывания.
Во-вторых, миссии часто получают нереалистичные мандаты с «непосильными» задачами, особенно с учетом количества задействованных контингентов, их материально-технического обеспечения, скромных ресурсов и слабой боевой подготовки миротворцев.
В-третьих, общей проблемой абсолютно всех миссий региональных сил являются перебои с финансированием, нехватка собственных средств и зависимость от поддержки внешних доноров. Без политической, финансовой и материально-технической поддержки международного сообщества развертывание африканских миротворческих операций будет по-прежнему затруднено.
В-четвертых, в некоторых миссиях присутствовала проблема достижения согласия по мандату операции, особенно в тех случаях, когда принимающая миссию страна категорически отказывалась от ее развертывания и квалифицировала как вмешательство.
Наконец, африканцы не всегда с пониманием относятся к статусу подобных операций как временной меры, последующей передаче полномочий и вхождению в состав контин-гентов ООН после успешного завершения боевых действий.
Очевидно, что по мере накопления опыта, совершенствования оргструктуры, проработки концептуальных основ доктрины урегулирования конфликтов вклад АС и субрегиональных организаций в обеспечение мира
и безопасности в Африке будет неуклонно расти. При этом требуется трезвая оценка масштабов и характера миссий и, соответственно, заблаговременное выделение адекватных ресурсов.
Поступила в редакцию / Received: 23.03.2023 Доработана после рецензирования / Revised: 07.04.2023 Принятак публикации / Accepted: 17.04.2023
Библиографический список
Бокерия С. А. Партнерство ООН и АС в области миротворчества: тенденции и проблемы // Вестник международных организаций. 2022. Т. 17, № 2. С. 189—207. https://doi.org/10.17323/1996-7845-2022-02-08 Денисова Т. С. ЭКОВАС и проблемы регионального миротворчества (к 40-летию ЭКОВАС) // Азия и Африка сегодня. 2015. № 9 (698). C. 37—43. Ежегодник СИПРИ 2014. Вооружения, разоружение и международная безопасность. Русское издание.
Москва : ИМЭМО РАН, 2015. Корендясов Е. Н., Константинова О. В. Мир в Мали: путь к безопасности в Сахаро-Сахельском субрегионе // Азия и Африка сегодня. 2020. № 11 (760). C. 17—25. https://doi.org/10.31857/S032150750012180-0 Разрешение военно-политических конфликтов в Африке: роль региональных организаций / отв. ред.
С. В. Костелянец, А. А. Ткаченко. Москва : Институт Африки РАН, 2017. Тишков С. А. Демилитаризация постконфликтных государств Африки: уроки миростроительства ООН //
Азия и Африка сегодня. 2017. № 5 (718). С. 11—16. Ютяева И. Р. Африканский союз в роли миротворца: миссия выполнима? // Восток (Oriens). 2021. № 3.
С. 193—203. https://doi.org/10.31857/S086919080014989-4 Apuuli K. P. The African Union and Peacekeeping in Africa: Challenges and Opportunities // Vestnik RUDN.
International Relations. 2020. Vol. 20, no. 4. P. 667—677. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2020-20-4-667-677 Badmus I. A. The African Union's Role in Peacekeeping: Building on Lessons Learned from Security Operations.
London : Palgrave Macmillan, 2015. https://doi.org/10.1057/9781137426611 Bellamy A. J., Williams P. D. Who's Keeping the Peace? Regionalization and Contemporary Peace Operations //
International Security. 2005. Vol. 29, no. 4. P. 157—195. https://doi.org/10.1162/isec.2005.29.4.157 Brosig M. Introduction: The African Security Regime Complex — Exploring Converging Actors and Policies //
African Security. 2013. Vol. 6, no. 3—4. P. 171—190. https://doi.org/10.1080/19392206.2013.854088 Bures O. Regional Peacekeeping Operations: Complementing or Undermining the United Nations Security Council? // Global Change, Peace & Security. 2006. Vol. 16, no. 2. P. 83—99. https://doi.org/10.1080/ 14781150600687775
De Coning C. Africa and UN Peace Operations: Implications for the Future Role of Regional Organisations // United Nations Peace Operations in a Changing Global Order / ed. by C. de Coning, M. Peter. Cham : Palgrave Macmillan, 2019. P. 213—229. https://doi.org/10.1007/978-3-319-99106-1_11 EkengardA. The African Union Mission in Sudan (AMIS): Experiences and Lessons Learned. Stockholm : Swedish
Defence Research Agency, 2008. Feldman M., Robert L. Problems Plaguing the African Union Peacekeeping Forces // Defense & Security Analysis.
2008. Vol. 24, no. 3. P. 267—279. https://doi.org/10.1080/14751790802321388 Gottschalk K. African Peacekeeping and African Integration: Current Challenges // Vestnik RUDN. International
Relations. 2020. Vol. 20, no. 4. P. 678—686. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2020-20-4-678-686 Kostelyanets S. V. IGAD's Mediation and Peacekeeping in Africa: Challenges and Perspectives // Africa and the Formation of the New System of International Relations. Advances in African Economic, Social and Political Development / ed. by A. M. Vasiliev, D. A. Degterev, T. M. Shaw. Cham : Springer, 2021. P. 195—206. https://doi.org/10.1007/978-3-030-77336-6_14 Majinge Ch. R. The Future of Peacekeeping in Africa and the Normative Role of the African Union // Goettingen Journal of International Law. 2010. Vol. 2, no. 2. P. 463—500. https://doi.org/10.3249/1868-1581-2-2-Majinge Mali Mission Brief // World Peace Foundation. 2017. P. 1—15. URL: https://sites.tufts.edu/wpffiles/2017/07/Mali-
brief.pdf (accessed: 15.05.2023). Moller B. The African Union as Security Actor: African Solutions to African Problems? // Crisis States Working Papers Series. 2009. No. 57. P. 1—28. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/57a08b7ae5274a27 b2000b7fWP57.2Moller.AU.pdf (accessed: 15.05.2023).
Murithi T. The African Union's Evolving Role in Peace Operations: The African Union Mission in Burundi, the African Union Mission in Sudan and the African Union Mission in Somalia // African Security Review. 2008. Vol. 17, no. 1. P. 69—82. https://doi.org/10.1080/10246029.2008.9627460 Rodt A. P. The African Mission in Burundi. The Successful Management of Violent Ethno-Political Conflict? // Ethnopolitics Papers. May 2011. No. 10. P. 1—29. URL: https://centres.exeter.ac.uk/exceps/downloads/ Ethnopolitics%20papers_No10_peen%20rodt%20-%20african%20union.pdf (accessed: 15.05.2023). Segun J., Olanrewaju F. The AU's Progress and Achievements in the Realm of Peace and Security // India Quarterly: A Journal of International Affairs. 2017. Vol. 73, no. 4. P. 454—471. https://doi.org/10.1177/0974928417731639 Svensson E. The African Mission in Burundi: Lessons Learned from the African Union's First Peace Operation.
Stockholm : Swedish Defense Research Agency, 2008a. Svensson E. The African Union's Operations in the Comoros. MAES and Operation Democracy. Stockholm : Swedish Defense Research Agency, 2008b. URL: https://au.int/sites/default/files/documents/39226-doc-176._the_african_union_operations_in_comoros-maes_and_operations_democracy.pdf (accessed: 15.05.2023). The AU and the Search for Peace and Reconciliation in Burundi and Comoros // HD Centre for Humanitarian Dialogue. 2011. P. 1—250. URL: https://hdcentre.org/wp-content/uploads/2016/07/The-AU-and-the-search-for-Peace-and-Reconciliation-in-Burundi-and-Comoros-FINAL-September-2011.pdf (accessed: 15.05.2023). Tijjani M. A. United Nations Observer Mission and ECOMOG Intervention in Liberia's Peace Process // Vestnik RUDN. International Relations. 2018. Vol. 18, no. 4. P. 872—887. https://doi.org/10.22363/2313-0660-2018-18-4-872-887
UN and AU Missions in Sudan // World Peace Foundation. 2017. P. 1—24. URL: https://sites.tufts.edu/
wpf/files/2017/07/Sudan-brief.pdf (accessed: 15.05.2023). United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA). African-led International Support Mission in the Central African Republic (MISCA) // World Peace Foundation. 2017. P. 1—12. URL: https://sites.tufts.edu/wpf/files/2017/07/Central-African-Republic-brief.pdf (accessed: 15.05.2023).
Weiss T. G., Welz M. The UN and the African Union in Mali and Beyond: A Shotgun Wedding? // International
Affairs. 2014. Vol. 90, no. 4. P. 889—905. https://doi.org/10.1111/1468-2346.12146 Welz M. Briefing: Crisis in the Central African Republic and the International Response // African Affairs. 2014.
Vol. 113, no. 453. P. 601—610. https://doi.org/10.1093/afraf/adu048 Wilén N., Williams P. D. The African Union and Coercive Diplomacy: The Case of Burundi // The Journal of
Modern African Studies. 2018. Vol. 56, no. 4. P. 673—696. https://doi.org/10.1017/S0022278X18000459 Williams P. D. Keeping the Peace in Africa: Why "African" Solutions Are Not Enough // Ethics & International
Affairs. 2008. Vol. 22, no. 3. P. 309—329. https://doi.org/10.1111/j.1747-7093.2008.00158.x Williams P. D. Lessons for "Partnership Peacekeeping" from the African Union Mission in Somalia // International Peace Institute. 2019. P. 1—16. URL: https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2019/10/1910_Lessons-from-AMISOM.pdf (accessed: 15.05.2023). Williams P. D. Military Responses to Mass Killing: The African Union Mission in Sudan // International
Peacekeeping. 2006. Vol. 13, no. 2. P. 168—183. https://doi.org/10.1080/13533310500436565 Williams P. D. The African Union's Peace Operations: A Comparative Analysis // African Security. 2009. Vol. 2,
no. 2—3. P. 97—118. https://doi.org/10.1080/19362200903361937 Williams P. D., Boutellis A. Partnership Peacekeeping: Challenges and Opportunities in the United Nations — African Union Relationship // African Affairs. 2014. Vol. 113, no. 451. P. 254—278. https://doi.org/10.1093/afraf/adu021
Сведения об авторе: Худайкулова Александра Викторовна — кандидат политических наук, доцент кафедры прикладного анализа международных процессов, МГИМО МИД России; ORCID: 0000-0003-0680-9321; e-mail: [email protected]
