CC BY
77
Вестник международных организаций. 2022. Т. 17. № 2. С. 189-207 Научная статья УДК 327.7
ао1:10.17323/1996-7845-2022-02-08
Партнерство ООН и АС в области миротворчества: тенденции и проблемы1
С.А. Бокерия
Бокерия Светлана Александровна — к.ю.н, доцент кафедры теории и истории международных отношений Российского университета дружбы народов (РУДН); Российская Федерация, 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 10; bokeria_sa@pfur.ru
Аннотация
Прочное партнерство между Организацией Объединенных Наций (ООН) и Африканским союзом (АС) имеет важное значение для достижения стратегического сближения и согласованности, а также эффективных решений сложных проблем мира и безопасности в Африке. В статье рассматривается взаимосвязь миротворчества ООН и АС через исследование миротворческих операций в Африке. Автор делает попытку проанализировать ключевые проблемы в партнерстве ООН и АС по поддержанию мира, в том числе отсутствие четкой регламентации действий в условиях конфликта, несмотря на попытки выработать общие подходы к миротворчеству со стороны ООН и АС; необходимость установления равноправного, полного и конструктивного участия женщин в миротворческом процессе; проблемы во взаимоотношениях Совета Безопасности ООН и Совета мира и безопасности Африканского союза.
В настоящем исследовании автор ставит перед собой следующие задачи: проанализировать институциональную структуру африканской архитектуры мира и безопасности, эволюцию партнерства ООН и АС на примерах реализации совместных миротворческих миссий, проблемы их сотрудничества, а также оценить результативность сотрудничества ООН и АС.
На основе структурного анализа африканской архитектуры безопасности, количественных методов оценки и сравнительного анализа статистики ООН и АС по партнерскому миротворчеству, а также по участию женщин в миротворческих операциях в Африке с 2003 по 2019 г., структуры голосования стран А3 по резолюциям Совета Безопасности ООН по африканскому миротворчеству автор приходит к выводу о существовании прямой зависимости между ухудшением ситуации с безопасностью в Африке и уровнем стратегического партнерства между ООН и АС. И в долгосрочной перспективе приоритетной задачей будет помощь национальным правительствам в предотвращении причин конфликтов, что позволит учитывать местную специфику африканских государств при разрешении и предотвращении конфликтов.
Ключевые слова: ООН, Африканский союз, мир и безопасность, миротворческая операция, тендерный баланс, Совет Безопасности, предотвращение конфликтов, А3
Для цитирования: Бокерия С.А. Партнерство ООН и АС в области миротворчества: тенденции и проблемы // Вестник международных организаций. 2022. Т. 17. № 2. С. 189—207 (на русском и английском языках). аок10.17323/1996-7845-2022-02-08
1 Статья поступила в редакцию 29.12.2021.
Введение
Прочное взаимодействие между ООН и Африканским союзом (АС) обусловлено не только тем фактом, что эти организации являются ключевыми структурами, реализующими миротворческие операции по поддержанию мира и безопасности в Африке, но и тем, что данное направление работы для обеих организаций стало приоритетным. Стратегическое партнерство ООН и АС началось в 2002 г., с момента создания АС. Несмотря на установленные двусторонние отношения между организациями и их участниками, в процессе совместных действий по проведению миротворческих миссий возникают определенные трудности как на стратегическом (сложности при разработке политических стратегий, согласовании совместных проектов и нехватка финансирования), так и на оперативном уровне (своевременное ресурсное обеспечение и повышение профессионализма военного и гражданского персонала).
Кроме того, в условиях изменения динамики конфликтов отмечаются недостатки в реализации многосторонних миротворческих операций по линии АС, ООН, ЕС и региональных экономических сообществ (РЭС), связанные с отсутствием скоординированных действий и консенсуса в отношении выбора стратегии среди всех участников мирного урегулирования кризисов, а также растущей критикой партнерства ООН и АС [Forti, Singh, 2019], что препятствует совместному реагированию на конфликты в многовекторном формате.
Много исследований посвящено ключевым проблемам взаимодействия ООН и АС в сфере миротворчества, особенностям африканской архитектуры мира и безопасности и реализации операций по поддержанию мира в Африке. В частности, существующие исследования можно разделить на четыре группы. Во-первых, большинство конфликтов на африканском континенте имеют глубокие этнополитические корни, поэтому стандартными инструментами урегулировать их довольно сложно [Romadan, Shagalov, 2015; Денисова, 2015]. Необходима детальная проработка стратегий совместных действий по линии ООН, АС и региональных организаций. Во-вторых, несмотря на успехи коллективных миссий и достижения в области стратегического партнерства ООН и АС [de Coning, 2019; Сидорова, 2021], а также в отдельных направлениях, включая посредничество, инициативу Silencing the Guns и повышение роли женщин в африканском миротворчестве [Бокерия, 2021], взаимодействие ООН и АС характеризуется напряженностью, неравным дипломатическим потенциалом, разной степенью политического влияния [Ларионова, 2016], а также недостаточно результативным сотрудничеством в сфере миростроительства и постконфликтного урегулирования [Forti, Singh, 2019; Williams, Boutellis, 2014], что препятствует эффективной реализации стратегий поддержания мира и безопасности в очагах конфликтов в Африке.
В-третьих, существуют разногласия среди государств — членов ООН и АС по выработке коллективных стратегий для решения текущих и возникающих конфликтов, к примеру, ситуация в Мали и Ливии [Teteryuk, Chizhevsky, 2014].
В-четвертых, также стоит отметить исследования, посвященные коллективным миссиям ООН и АС, а также вопросам распределения ответственности в случае неправомерных действий со стороны региональных сил по поддержанию мира [Pergantis, 2015; Костелянец и др., 2017].
Главная цель статьи состоит в том, чтобы выявить степень влияния партнерства ООН и АС на ситуацию в области безопасности в Африке, а также оценить эффективность механизмов и инструментов партнерства ООН и АС в области поддержания мира и безопасности в Африке с 2003 по 2019 г.
Структурный анализ африканской архитектуры мира и безопасности (APSA)
Проблема обеспечения мира и безопасности в государствах Африки особенно обострилась в 1990-х — начале 2000-х годов, поскольку к этому времени на африканском континенте социально-политические и экономические проблемы, в числе которых недовольство населения политикой властей, высокий уровень бедности, этнические, религиозные и политические разногласия, территориальные споры, борьба за природные ресурсы, стали трансформироваться в вооруженные конфликты различной интенсивности.
Ввиду сложного характера конфликтов в Африке и уникальности ситуации в каждом конфликтном государстве, ООН реагировала на африканские кризисы с запозданием, что вызывало недовольство со стороны заинтересованных сторон. В результате лидеры африканских государств приняли решение создать в рамках АС свой механизм, с целью своевременного и адекватного противодействия угрозам миру и безопасности. Учрежденная в 2003 г. на основании Протокола о создании Совета мира и безопасности (СМБ) [Аи, п. ё.], подписанного в 2002 г. в Дурбане 53 главами африканских государств, Африканская архитектура мира и безопасности (АР8А) объединила в себе организации, системы и принципы для предупреждения, предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций на континенте, а также в целях постконфликтного урегулирования. Ключевой структурой АР8А является Совет мира и безопасности [Аи, 2002], который реализует совместную деятельность с Континентальной системой раннего предупреждения (КСРП), Департаментом мира и безопасности Комиссии Африканского союза, Африканскими силами постоянной готовности, Советом мудрецов и Фондом мира, ответственным за финансирование деятельности АС по обеспечению мира и безопасности на континенте.
В спектр задач АР8А входит не только раннее предупреждение конфликтов и их предотвращение, но также и проведение операций по поддержанию, установлению мира и гуманитарных операций, постконфликтному урегулированию; содействие демократии, справедливому государственному управлению и уважению прав человека, работа с последствиями стихийных бедствий.
Совет мира и безопасности выполняет роль координационного центра между АС и региональными экономическими сообществами, а также другими региональными структурами, ответственными за предупреждение, предотвращение и урегулирование конфликтов. Согласно Протоколу, СМБ сотрудничает в этой сфере с Африканской комиссией по правам человека и народов, Панафриканским парламентом, ООН, общественными организациями и другими международными партнерами. СМБ составляют 15 государств, которые избираются по региональному принципу Исполнительным советом АС на уровне глав внешнеполитических ведомств стран-участниц. Принцип формирования СМБ следующий: две страны из Северной Африки, по три — из Восточной, Центральной и Южной, четыре — из Западной. Пять членов Совета избираются на три года, остальные десять — на два.
В число задач СМБ входят следующие направления деятельности: укрепление мира, безопасности и стабильности в Африке, координация и согласование усилий стран континента по борьбе с международным терроризмом, создание условий для устойчивого развития, предупреждение, предотвращение и урегулирование конфликтов, участие в постконфликтном урегулировании и предотвращении угрозы повторной эскалации конфликта, реализация общей оборонной политики АС и др.
Реализацию решений, принятых СМБ, осуществляет Департамент мира и безопасности Комиссии АС, который отвечает за обеспечение мира, безопасности и стабильности на африканском континенте путем управления ЛР8Л. На Департамент возложена важная миссия по разработке и реализации общей политики безопасности для Африки, а также защите панафриканских интересов в области обороны и безопасности, контролю за соблюдением и содействием выполнению мирных договоров, подготовке нормативной базы по вмешательству АС в дела государств-членов в соответствии с положениями учредительного акта АС. Более того, Департамент мира и безопасности Комиссии АС обеспечивает взаимодействие с ООН и африканскими региональными организациями, отвечает за управление операциями по поддержанию мира.
Согласно Учредительному акту Африканского союза, в случае наличия веских причин, связанных с военными преступлениями, геноцидом или преступлениями против человечества, допускается военное вмешательство во внутренние дела стран-участниц. Тем не менее, в соответствии с установленными в Уставе ООН нормами, региональные организации, такие как АС, могут применять меры воздействия только после рассмотрения данного вопроса в СБ ООН. С юридической точки зрения п. 4 Учредительного акта АС не соответствует гл. VIII Устава ООН, что может привести к противоречиям между двумя организациями в будущем.
Для оперативного реагирования на кризисные ситуации на основании ст. 13 Протокола о создании Совета мира и безопасности были сформированы Африканские силы постоянной готовности (АСПГ) в составе 25 тыс. человек. Готовность АСПГ к выполнению задач была протестирована в ходе командно-штабных учений «Амани Африка-2» с 19 октября по 8 ноября 2015 г. в ЮАР.
Структуру АСПГ составляют главный штаб (г. Аддис-Абеба), пять региональных бригад (Северная, Восточная, Южная, Западная и Центральная), полицейский и гражданский компоненты, центральная и региональные (по 2—3) базы тылового обеспечения.
Полномочия по урегулированию кризисов в рамках заключенных между государствами-участниками соглашений предоставлены региональным экономическим сообществам и структурам, ответственным за предупреждение, предотвращение и разрешение конфликтов: ЭКОВАС, Союз арабского Магриба, Общий рынок государств Восточной и Южной Африки, ИГАД, Конференция региона Великих африканских озер, САДК, ЭСГЦА, Сообщество государств Сахаро-Сахельской зоны и Восточно-Африканское сообщество.
Африканская архитектура мира и безопасности создавалась в качестве действенного инструмента по предупреждению, предотвращению и урегулированию конфликтов. Тем не менее в настоящее время компоненты ЛР8Л функционируют не с максимальной степенью эффективности. Это относится к Африканским силам постоянной готовности, которые окончательно не сформированы. Во многом проблемы в работе ЛР8Л обусловлены неэффективным управлением, нехваткой финансирования, а также отсутствием консенсуса в среде руководства африканских стран по вопросам безопасности.
Партнерское миротворчество АС и ООН: проблемы и перспективы
По словам Генсека ООН Антониу Гутерриша, «партнерство ООН и АС по вопросам мира и безопасности имеет фундаментальное значение для построения более безопасного мира для всех» [Ли, 2002]. Выступая на открытии 30-й встречи глав государств и
правительств стран — членов АС, генсек ООН выдвинул инициативу о корректировке стратегии миротворческих операций ООН, с поправкой на то, что миротворцы достаточно часто «размещаются в местах, где политическое урегулирование не просматривается». По его словам, «будучи мишенью для многочисленных вооруженных группировок, при отсутствии вариантов для политического урегулирования, миротворцы ООН иногда вынуждены играть лишь сдерживающую роль» [ТАСС, 2018].
В то же время очевидно, что для решения комплексных проблем миротворчества необходимы различные миссии для разных ситуаций, включая обеспечение мира с помощью войск и антитеррористические операции. Именно партнерство с АС и субрегиональными организациями предоставляет ООН возможности для достижения этой цели.
Центральной движущей силой партнерства ООН и АС является сотрудничество между Советом Безопасности ООН (СБ ООН) и Советом мира и безопасности АС (AUPSC), наделенными исполнительными полномочиями по принятию решений по вопросам мира и безопасности. Первая совместная консультация между Советами состоялась в 2007 г. AUPSC является единственным уполномоченным органом, который привлекает СБ ООН к участию в миротворческой деятельности на систематической основе, обладая привилегированным положением по сравнению с другими многосторонними организациями.
Тематика партнерства, предотвращения и управления конфликтами регулируется в нескольких Коммюнике АС, резолюциях СБ ООН, докладах Генерального секретаря ООН и председателя Комиссии АС, а также в протоколах заседаний.
Значительным успехом в развитии сотрудничества ООН и АС следует считать принятую резолюцию СБ ООН 1809 (2008) [UN, 2008], которая способствовала укреплению партнерства ООН с АС в целях решения общих задач по обеспечению коллективной безопасности на африканском континенте, созданию фонда финансирования операций.
Несмотря на достигнутый прогресс, партнерство двух Советов нельзя охарактеризовать как равное, поскольку обе организации различаются по уровню власти, авторитета, политического статуса, наличию или отсутствию ресурсов [Forti, Singh, de Carvalho, 2019]. Их сотрудничество достаточно напряженное, но в то же время данные структуры становятся все более взаимозависимыми: АС владеет информацией о ситуациях в очагах конфликтов, а СБ ООН имеет военные и финансовые ресурсы для выполнения многосоставных миротворческих миссий. Концентрируя свои усилия на поддержании международного мира и безопасности, СБ ООН уделяет большое внимание проблемам в Африке: 50% заседаний СБ ООН по странам в 2018 г. были посвящены именно Африке [Forti, Singh, 2019]. Так, роль АС состоит в том, чтобы обеспечивать стратегическое политическое руководство и полномочия через мандаты Совета мира и безопасности, усиливать координацию международной поддержки, включая финансовые взносы, оказывать техническую поддержку.
Кроме того, в процессе оперативного взаимодействия между ООН и АС был выстроен механизм разделения сфер деятельности, которое укрепилось после подписания соглашения о стратегическом партнерстве в 2017 г. [UN Office to the African Union, 2017]. ООН преуспела в укреплении мирных процессов и заключении мирных соглашений, однако не очень хорошо зарекомендовала себя в применении принудительных мер, в то время как АС готов проводить операции по борьбе с терроризмом, но не имеет функциональных возможностей для осуществления мирных соглашений [de Coning, 2019]. Так, АС и субрегиональные организации оперативно стабилизировали ситуации в Бурунди, ЦАР и Мали. После этого ООН провела миротворческие операции
в данных странах. С этой целью африканские военнослужащие и полицейские, которые участвовали в операциях АС в вышеуказанных конфликтных государствах, стали миротворцами ООН. Обратная ситуация наблюдалась в Сомали, где СБ ООН санкционировал правоприменение, а затем АС развернул операции по поддержанию мира, взял руководство над ними, и провел их при материально-технической поддержке со стороны ООН и других партнеров [de Coning, 2019].
Ярким примером эффективного сотрудничества ООН и АС является поддержание мирного процесса в Центральноафриканской Республике (ЦАР), когда в 2017 г. Совет мира и безопасности АС санкционировал Африканскую инициативу в интересах мира и примирения в ЦАР. Согласно инициативе, AUPSC вместе с Economic Community of Central African States поддержали усилия Комиссии АС по посредничеству между правительством ЦАР и 14 вооруженными группами. В свою очередь, СБ ООН внес свой вклад в урегулирование кризиса в ЦАР путем создания миссии ООН в ЦАР (МИНУСКА) с целью реализации посреднических усилий и оказания материально-технической поддержки [UN, 2018a; b].
Оба Совета приняли действенное участие в объединении двух параллельных посреднических процессов, инициированных Суданом во второй половине 2018 г. ООН и АС оказали поддержку сторонам конфликта, что ускорило подписание мирного соглашения в феврале 2019 г.
Несмотря на позитивную динамику сотрудничества ООН и АС, стоит отметить и проблемные точки партнерства. Во-первых, это расхождения в позициях по конфликтным ситуациям в африканских странах. Пример тому — кризис в Ливии. В ходе голосования по резолюции СБ ООН 1973 (2011) [UN, 2011] проявились острые разногласия между участниками СБ ООН и AUPSC. Несмотря на предпринятые усилия Секретариата ООН и Комиссии АС по улучшению координации их работы в Ливии, политические интересы авторитетных государств — членов СБ ООН (Франция, Великобритания и США) стали препятствием для выработки совместной стратегии. По мнению ряда авторов (Samuel M. Makinda, F. Wafula Okumu, David Mickler), отсутствие взаимодополняемости в ходе обсуждения ситуации и стратегии в Ливии может привести к негативным последствиям и отразиться на урегулировании конфликтов на африканском контитенте в дальнейшем [Makinda, Okumu, Mickler, 2016].
Во-вторых, ограничительным фактором для сотрудничества ООН и АС является неравномерное распределение дипломатического потенциала среди стран — участников обоих советов. Это выражается в том, что 22 африканских государства, которые ротируются в двух советах, имеют меньше возможностей для продвижения своей повестки по сравнению с полномочиями и влиянием пяти постоянных членов СБ ООН.
В-третьих, надо также отметить следующие сложности: дублирование усилий секретариатов ООН и АС в ходе миротворческих операций, проблемы с финансированием совместных миссий, а также нехватка специалистов, которые занимаются правовым обеспечением миротворчества в Африке.
В-четвертых, важным моментом в рамках реализации миротворческого процесса в африканских государствах является вопрос доктринальных и концептуальных изменений миротворческой деятельности АС, так как текущие стратегии были разработаны на основе опыта других миротворческих организаций и без учета глобальных трансформаций в системе международных отношений. С одной стороны, проблема усугубляется реализацией миротворческих миссий в условиях неоднозначных, политически неэффективных мандатов, с другой — отсутствием четко выработанных стратегий урегулирования конфликтов, что затрудняло реализацию операций в Мали, Судане, Южном Судане, Сомали, ДРК и ЦАР.
Паттерны голосования A3 по ключевым резолюциям СБ ООН в области миротворчества
Государства А3 (три африканских выбранных члена СБ ООН) по праву считают связующим звеном между СБ ООН и AUPSC, за счет дипломатического потенциала и политического статуса. Страны А3 (табл. 2) имеют официальные полномочия по продвижению позиций AUPSC и поддержке проектов Комиссии АС, включая публичные заявления в СБ ООН и переговоры по его резолюциям и итоговым документам [Forti, Singh, 2019]. В рамках блока А3 государства регулярно сотрудничают друг с другом, а постоянные члены А3 участвуют в консультациях старших должностных лиц АС и ООН. Кроме того, А3 оказывают наибольшее влияние на заседаниях СБ ООН по проблемам в Африке. С одной стороны, позиции государств А3 по конфликтам в Африке подкрепляются стратегиями AUPSC, что обеспечивает легитимность и авторитет СБ ООН при принятии решений. С другой стороны, разделение во мнении с А3 может способствовать пересмотру решений других членов СБ ООН.
По данным Института изучения проблем безопасности, Африка имеет стратегическое значение в СБ ООН. Так, только в 2018 г. более 50% заседаний СБ ООН, 60% его итоговых документов и 70% его резолюций с мандатами по гл. VII касались вопросов обеспечения мира и безопасности в Африке [de Carvalho, Forti, 2020]. Несмотря на это, многие члены СБ ООН относились к конфликтам в Африке не так серьезно, как к кризисам в Сирии и Северной Корее. По этой причине африканская повестка дня не вызывала особых разногласий на заседаниях Совета.
В настоящее время роль А3 достаточно значительна в процессе дебатов в СБ ООН, решения геополитических проблем и корректировки коллективных действий Совета. Члены А3 выражают единство мнений с помощью различных подходов: во-первых, при помощи выступления с совместными заявлениями в СБ ООН, во-вторых, проведения переговоров с целью выработки единой позиции и, в-третьих, посредством коллективных заявлений в СМИ. Особая роль отводится постоянной миссии наблюдателей АС при ООН, которая координирует деятельность А3 и АС, создает почву для регулярного взаимодействия с дипломатами и официальными лицами в Аддис-Абебе и обеспечивает партнерство АС и ООН.
Что касается анализа паттернов голосования по конфликтам в Африке, то, как видно из табл. 1, блок А3 голосовал по-разному в период с 2016 по 2019 г., в 2005 и 2009 гг. Анализировался период с 2003 по 2019 г. Автор не включил в таблицу перечень резолюций с 2003 по 2015 г. включительно, так как по ним страны А3 проголосовали единогласно «да». Наибольший интерес вызывают случаи разногласий, поскольку они отражают не только национальные интересы А3, но также и причины расхождений во мнениях. Согласно табл. 1, три случая с разницей в голосовании связаны с Западной Сахарой, конфликт в которой остается сложным политическим кризисом для АС и африканских государств ООН. Экваториальная Гвинея и Кот-д'Ивуар выступали за контроль над регионом, а Эфиопия и Южная Африка признавали независимую Западную Сахару, как и АС.
Позиции государств А3 также отличаются по вопросу работы Международного уголовного суда (МУС) в Дарфуре [Bokeriya, 2021]. После брифинга в 2016 г. Сенегал, который в то время был единственной страной А3, подписавшей договор о создании МУС, поддержал деятельность МУС в Дарфуре. Напротив, Египет и Эфиопия раскритиковали работу Суда и не подписали договор, при этом Египет выступил за уважение суверенитета Хартума.
Таблица 1. Паттерны голосования стран Л3 по резолюциям СБ ООН по африканскому миротворчеству, 2005—2019 гг.
Резолюция СБ ООН Тема Воздержавшиеся страны А3 Да Нет
2471(2019) Политические условия в Южном Судане Экваториальная Гвинея, Кот-дИвуар, ЮАР
2468 (2019) Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре ЮАР Экваториальная Гвинея, Кот-дИвуар
2440 (2018) Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре Эфиопия Экваториальная Гвинея, Кот-дИвуар
2428 (2018) Южный Судан (санкции) Экваториальная Гвинея, Эфиопия Кот-дИвуар
2418 (2018) Южный Судан (санкции) Экваториальная Гвинея, Эфиопия Кот-дИвуар
2414 (2018) Миссия ООН по проведению референдума в Западной Сахаре Эфиопия Экваториальная Гвинея, Кот-дИвуар
2385 (2017) Сомали и Эритрея (санкции) Египет Сенегал, Эфиопия
2317 (2016) Ситуация в Сомали Ангола, Египет Сенегал
2304 (2016) Миссия ООН в Южном Судане Египет Ангола, Сенегал
1907 (2009) Ситуация в Сомали Буркина-Фасо, Уганда Ливия
1593 (2005) Политические условия в Судане Алжир Танзания, Бенин
Источник: Составлено автором на основе данных сайта https://digitallibrary.un.org/
Далее разногласия среди государств А3 возникли по вопросу об отмене эмбарго на поставки оружия, введенного в Эритрее в 2009 г., которая, по мнению наблюдателей ООН, поддерживала вооруженную группировку «Аш-Шабааб» в Сомали, дестабилизирующую ситуацию в Эфиопии и Джибути. В результате СБ отказался от отмены санкций. Сенегал поддержал отмену санкций. Аналогично проголосовал и Египет, призывая Совет признать роль Эритреи в борьбе с международным и региональным терроризмом [Delgado Rivera, 2018].
Особую роль в борьбе с терроризмом сыграл Египет во время пребывания в Совете в 2016—2017 гг., который инициировал принятие 11 резолюций в области предотвращения терроризма [UN, n. d.], включая широкий спектр вопросов: от сотрудничества судебных органов и до проблемы торговли людьми и финансирования терроризма.
Египет активно участвовал в дискуссиях о введении эмбарго на поставки оружия в Южный Судан. Эксперты ООН в апреле 2016 г. определили поставки военной техники правительству Южного Судана из Египта и рекомендовали ввести эмбарго на поставки
оружия в Джубу. США поддержали предложение комиссии. Египет выступил против эмбарго, так же как Россия и Китай. Данный вопрос стал серьезным основанием для разногласий.
Эфиопия, обладая статусом крупнейшего в мире поставщика «голубых касок», считает приоритетом поддержание мира. В то же время Экваториальная Гвинея настроена скептически к проведению миротворческих операций, полагая, что военное вмешательство в конфликт приводит к насилию, а не уменьшает его.
В последние несколько лет страны А3 сыграли ключевую роль в распределении усилий СБ ООН с целью решения наиболее затянувшихся проблем, стоящих перед африканским континентом. Например, в июне 2017 г. А3 вместе с другими членами Совета провела заседание высокого уровня [UN, 2017], посвященное теме взаимосвязи отсутствия продовольственной безопасности с возникновением конфликтов, нестабильности, проблемы безопасности и нищеты в некоторых частях Сомали, Южного Судана и Нигерии.
Практические аспекты сотрудничества ООН и АС
Практическое поле партнерства ООН и АС достаточно обширно и включает различные направления, такие как посредничество, инициатива АС против распространения и использования оружия Silencing the Guns (STG), равноправное участие женщин в вопросах мира и безопасности, содействие проведению справедливых выборов и решение вопросов миростроительства. Подробнее остановимся на первых трех направлениях.
Сотрудничество между ООН и АС в области посредничества — это одно из самых востребованных направлений партнерства. ООН и АС формально и неформально занимались посредничеством с 2007 г. в Бурунди, Дарфуре, Гамбии, Либерии, Гвинее-Бисау, Демократической Республике Конго, Кении, Мали, ЦАР, Ливии, Южном Судане, на Мадагаскаре и в Того. Для реализации посреднических усилий ООН и АС имеют весь необходимый инструментарий и возможности. Так, СБ ООН, AUPSC, Генеральный секретарь ООН и председатель Комиссии АС могут назначить специального посланника, представляющего их организацию в процессе посредничества или содействия. Со стороны ООН действует группа поддержки посредничества ООН, которая является общесистемной организацией, со стороны АС функционирует Группа поддержки посредничества АС, созданная в 2019 г. для аналогичных задач по выполнению посреднических усилий.
В то же время роль женщин и гендерные аспекты конфликтов на субнациональном и местном уровне остаются непризнанными, маргинальными и не получают должной поддержки. Согласно повестке дня СБ ООН 1325 [UN, 2000], в которой впервые поднимался вопрос о расширении эффективного участия женщин в миротворческой деятельности и усилиях по предотвращению конфликтов, отсутствие и недостаточное участие африканских женщин в формальных посреднических процессах является результатом того, что данное направление реализуется недостаточно эффективно. В целях выполнения обязательств по вовлечению женщин в миротворческую деятельность в Африке, ООН и АС совместно создали Сеть африканских женщин в области предотвращения конфликтов и посредничества (FemWise-Africa) [AU, 2020]. В рамках данного проекта была развернута просветительская деятельность, разработаны программы обучения женщин, стандартные оперативные процедуры и планы в целях координации коллективных усилий ООН и АС в области посредничества и миростроительства. Были проведены выездные семинары АС высокого уровня по укреплению мира, безопасности и стабильности в Африке.
Инициатива Silencing the Guns (STG), предложенная Ассамблеей глав государств и правительств Африканского союза в 2013 г., открыла практическую возможность для продвижения партнерского подхода АС — ООН к предотвращению конфликтов. Данный проект реализуется в рамках первого десятилетия по осуществлению Повестки дня АС на 2063 г. [UN, 2015a]. Целью инициативы стало устранение коренных причин конфликтов в Африке, укрепление потенциала континента в целях поддержания мира и безопасности, обеспечение эффективного функционирования механизмов Африканской архитектуры мира и безопасности. Для дальнейшего продвижения инициативы в 2016 г. AUPSC принял общую дорожную карту, в которой регламентировались практические шаги по реализации инициативы Silencing the Guns к 2020 г. Что касается взаимоотношений с ООН, то в дорожной карте предусмотрена возможность проведения регулярных и оперативных встреч AUPSC и СБ ООН по вопросам предотвращения конфликтов, подготовительных совещаний перед консультациями советов. Кроме того, отдельные положения Повестки дня АС на 2063 г. нашли отражение в стратегиях и концепциях внешней политики африканских стран. В частности, Экваториальная Гвинея в ходе председательства в СБ ООН в 2019 г. активно лоббировала проект Silencing the Guns, во многом это повлияло на единогласное принятие резолюции 2457 (2019) [UN, 2019], в которой ООН подчеркивает важную роль АС в разрешении конфликтов в Африке, а также поддерживает инициативы, направленные на поиск африканских решений африканских проблем на основе международного сотрудничества и партнерства для содействия в ускорении темпов достижения обозначенных целей.
За счет увеличения доли женщин, участвующих в операциях по поддержанию мира, планируется повысить оперативную эффективность миротворческих миссий, а также выполнить задачи в рамках повестки дня СБ ООН «Женщины, мир и безопасность», которая была единогласно одобрена резолюцией 1325 в 2000 г. Достижение вышеуказанной задачи создало прочную основу для партнерства ООН и АС. Обе организации способствовали включению вопросов, обозначенных в повестке дня «Женщины, мир и безопасность», в дебаты, политические процессы, резолюции, коммюнике и инициативы. Только по линии ООН было принято девять резолюций по данной тематике, проводятся ежегодные дебаты и регулярные брифинги старших должностных лиц. АС в 2014 г. назначил специального посланника по вопросам женщин, мира и безопасности. В 2015 г. резолюция СБ ООН 2242 призвала Генерального секретаря в сотрудничестве с государствами-членами пересмотреть стратегии, предусматривающие удвоение числа женщин в составе военного и полицейского контингента миротворческих операций ООН к 2020 г. [UN, 2015b]. В заявлении председателя СБ ООН 2016/9 было отмечено, что обе организации могут укрепить коллективные усилия по признанию и повышению роли женщин в предупреждении и урегулировании конфликтов в Африке [UN, 2016]. Ежегодные брифинги АС также были посвящены данной проблематике и приурочены к ежегодным дебатам СБ ООН по аналогичной теме. АС поощряет участников за разработку, принятие и выполнение национальных планов действий по реализации резолюции СБ ООН 1325.
Методология исследования
Для достижения ключевой цели статьи (исследование взаимосвязи между ООН и АС в области поддержания мира на основе изучения операций по поддержанию мира в Африке) автор определил набор данных ООН и АС за период с 2003 по 2020 г. Набор данных для исследования включал:
1) резолюции СБ ООН по конфликтам в Африке;
2) данные по голосованию стран A3 по резолюциям СБ ООН с 2003 по 2019 г.
(2019 г. в данном контексте обусловлен ограничением доступа к итогам голосования за 2020 г.);
3) статистику АС и ООН по гендерному составу ключевых миротворческих миссий ООН с 2003 по 2020 г.
По итогам анализа собранного набора документов автор определил динамику проведения миротворческих операций ООН в рассматриваемый период, гендерный состав миссий ООН, а также паттерны голосования стран A3 в СБ ООН.
Чтобы построить набор данных для анализа, автор идентифицировал и проанализировал электронные версии 54 резолюций СБ ООН, которые были приняты в период с 2003 по 2020 г. Данные были взяты из цифровой библиотеки системы ООН (UN Digital Library). На основе полученных данных был проведен количественный и качественный анализ миротворческих операций ООН, гендерного состава миротворческих миссий и паттернов голосования стран A3 в СБ ООН.
Анализ графических данных исследования
Наибольшее количество миротворческих операций ООН проводила в 2007 г. и в период с 2014 по 2017 г. — по девять миссий в год (рис. 1). Среди самых крупных кризисов можно отметить затянувшиеся гражданские войны в Судане (1983—2005 гг.) и Сомали (1988 г. — настоящее время), геноцид в Руанде (1994 г.), эфиопско-эритрейский конфликт (1998—2000 гг.) и кризис в Демократической республике Конго (1998—2002 гг.) [Булатов, 2017]. Согласно отчету Conflict Barometer 2018, опубликованному по результатам исследования ученых из Гейдельберга (Германия), большинство войн (девять) ведутся на Ближнем Востоке и в Африке (шесть войн в африканских странах к югу от Сахары). Две войны идут в Нигерии, по одной — в ЦАР, Эфиопии, между Сомали и Кенией и в провинции Дарфур в Южном Судане, где ООН проводила Смешанную операцию АС - ООН (ЮНАМИД, 2007-2020 гг.) [HIIK, 2019]. Африка остается одним из самых конфликтогенных регионов мира (см. рис. 1).
10 -| 8 6 4 2 0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
■ Общее количество операций
Рис. 1. Количество операций ООН с 2003 по 2020 г.
Источник: Составлено автором на основе данных сайта https://peacekeeping.un.org/en/past-peacekeeping-operations
Если проанализировать количество женщин и мужчин, задействованных в 15 миротворческих миссиях с 2003 по 2020 г. в Африке, то несложно заметить, что мужчин,
участвующих в каждой из отмеченных операций, значительно больше, чем женщин (рис. 2). Как показывает рис. 2, максимальное число участников зафиксировано в операции иНЛМГО, при этом в ней участвовало 2 214 778 мужчин и только 99 517 женщин. Кроме того, в некоторых миссиях женщины совсем не представлены, в частности в ОНШ, иНЛМ81Ь и гаМЕЕ. Таким образом, миссии ООН с 2003 по 2020 г. можно разделить на два вида: смешанные, в которых представлены и мужчины, и женщины, и сугубо мужские, в которых женщины отсутствуют. Очевидно, что ООН и АС предстоит большая работа над тем, чтобы удвоить количество женщин в миссиях и, с одной стороны, реализовать право женщин на профессиональное самоопределение, а с другой — повысить эффективность миротворческих операций за счет равноправного участия женщин. Кроме того, женщины показывают хорошие результаты в переговорных процессах, поддержании мира, гуманитарном реагировании и постконфликтном восстановлении, могут помочь снизить уровень сексуальной эксплуатации и насилия. Так, женщины-миротворцы оперативно оказывают поддержку женщинам и детям в зонах конфликтов, которые стали жертвами насилия.
Млн человек
2,5 -|
2 -
1,5 -
1 -
0,5 -
§ г
г
б и
г
и
г
О
г
О
о
о
и р
г о
и
р
г
о
3§
£ и
£
м м £ г
г
г
г
о о г
0
■ Женщины
■ Мужчины
Рис. 2. Общее количество женщин и мужчин, принимавших участие в миротворческих операциях ООН с 2003 по 2020 г.
Источник: Составлено автором на основе данных сайта https://peacekeeping.un.org/en/
В табл. 2 приведен список стран А3, которые входили в СБ ООН с 2003 по 2020 г. Жирным шрифтом в списке обозначены государства, которые являются также участниками ЛиР8С. По статистике, африканские страны составляют около 28% от общего числа членов ООН. Нигер, Южная Африка и Тунис были членами А3 в 2020 г. Джибути или Кения сменят Южную Африку в СБ ООН с января 2021 г. Ротация государств происходит в среднем каждые два года. С целью повышения эффективности работы А3 каждые четыре месяца одна из трех стран становится координатором, чтобы позиции в СБ ООН соответствовали предыдущим договоренностям, достигнутым на уровне АС.
Таблица 2. Африканские страны в СБ ООН, 2003—2020 гг.
Год Страны
2003 Камерун Гвинея Ангола
2004 Бенин Алжир Ангола
2005 Бенин Алжир Танзания
2006 Гана Конго Танзания
2007 Гана Конго ЮАР
2008 Буркина-Фасо Ливия ЮАР
2009 Буркина-Фасо Ливия Уганда
2010 Нигерия Габон Уганда
2011 Нигерия Габон ЮАР
2012 Марокко Того ЮАР
2013 Марокко Того Руанда
2014 Нигерия Чад Руанда
2015 Нигерия Чад Ангола
2016 Сенегал Египет Ангола
2017 Сенегал Египет Эфиопия
2018 Кот-дИвуар Экваториальная Гвинея Эфиопия
2019 Кот-дИвуар Экваториальная Гвинея ЮАР
2020 Нигер Тунис ЮАР
Примечания.
Марокко не является членом АС.
Жирным выделены страны, которые также являются членами ЛИР8С.
Источник: Составлено автором на основе данных сайта https://issafrica.org/iss-today/africa-сап-Ьесоте-тоге-тШепйа1-т-Ше-ип^есигйу-соипсЦ
Заключение
Обеспечение мира и безопасности на африканском континенте является задачей глобального масштаба, поскольку Африка остается одним из самых конфликтогенных регионов мира. Изначально африканская архитектура мира и безопасности создавалась в качестве эффективного механизма предупреждения, предотвращения и урегулирования конфликтов. Однако в настоящее время организации, входящие в состав ЛР8Л, работают недостаточно результативно. В частности, Африканские силы постоянной готовности находятся в стадии формирования. Кроме того, препятствиями на пути функционирования ЛР8Л является неэффективное управление, недостаточное финансирование и отсутствие единства мнений среди руководства африканских стран по вопросам безопасности и поддержания мира.
Несмотря на позитивную динамику взаимодействия ООН и АС, существуют проблемные узлы партнерства двух организаций. С одной стороны, можно отметить расхождения в позициях по урегулированию кризисных ситуаций в африканских го-
сударствах, например, в Ливии. С другой стороны, неравномерное распределение дипломатического потенциала среди стран — участников СБ ООН и Совета мира и безопасности АС является серьезным ограничительным фактором для их действенного сотрудничества. Так, 22 африканских государства, которые сменяют друг друга в двух советах, имеют намного меньше возможностей для лоббирования своей повестки в сравнении с полномочиями пяти постоянных членов СБ ООН. С третьей стороны, в ходе работы двух советов дублируются усилия секретариатов ООН и АС в процессе реализации миротворческих операций, возникают проблемы с финансированием совместных миссий, а также существует нехватка специалистов, которые занимаются правовым обеспечением миротворчества в Африке. Все эти причины снижают эффективность проводимых миротворческих миссий ООН и АС, но в то же время стимулируют поиск совместных путей преодоления данных проблем и усовершенствования коллективных действий по стабилизации конфликтов в Африке.
Особо важным в реализации миротворческого процесса в африканских странах является вопрос доктринальных и концептуальных изменений деятельности АС по поддержанию мира, так как текущие стратегии были созданы на базе опыта других миротворческих организаций и не учитывают глобальные изменения, происходящие в системе международных отношений. Зачастую миротворческие миссии выполняются в условиях неэффективных мандатов. Так, операции в Мали, Судане, Южном Судане, Сомали, ДРК и ЦАР проводились при отсутствии четко выработанных стратегий разрешения конфликтов.
На данный момент открытым остается вопрос о том, как СБ ООН сможет продвигать резолюцию 2457 с учетом ее ограниченного характера с точки зрения практических и оперативных обязательств. Тем не менее, позитивным моментом является то, что Комиссия АС и Секретариат ООН создали механизмы мониторинга для координации поддержки осуществления инициативы Silencing the Guns.
Достижение задач по увеличению доли женщин в миротворческих операциях в Африке создало прочную основу для партнерства ООН и АС. ООН подписала девять резолюций по данной тематике, а также проводит ежегодные дебаты и регулярные брифинги старших должностных лиц. АС вместе с ООН развернул большую работу по продвижению данной тематики, в том числе за счет организации семинаров, встреч, брифингов, обнародования совместных коммюнике.
По итогам анализа миротворческих операций в Африке с 2003 по 2020 г. суммарное количество мужчин, принимавших участие в каждой из миссий, значительно превалирует над женским персоналом. Есть миссии, в которых участвовали только мужчины. Это дает основания полагать, что в указанный период проводились два вида миротворческих операций: смешанные, с мужским и женским составом, и сугубо мужские.
Расхождения в позициях блока А3 при голосовании в СБ ООН с 2016 по 2019 г., в 2005 и 2009 гг. связаны с давлением более могущественных стран, выступающих в качестве неформальных лидеров А3, на формальный состав А3 в рассматриваемый период. Необходимость преодоления давления оказывает негативное влияние на способность А3 эффективно координировать выработку единых позиций на встречах в Аддис-Абебе и Нью-Йорке [Forti, Singh, 2019].
В перспективе результативность совместных заседаний А3 и членов СБ ООН и АС по африканским конфликтам во многом будет зависеть от решения вопроса политического давления на А3.
Таким образом, ООН и АС предстоит масштабная и методичная работа над тем, чтобы удвоить количество женского персонала в миссиях, повысить эффективность миротворческих операций за счет выработки совместных механизмов согласования
оперативных стратегий в зависимости от ситуации в конфликтующем государстве, а также реализовать инициативу Silencing the Guns в полном объеме.
Список источников
Бокерия С. А. (2021) Участие африканских женщин в операциях по поддержанию мира Организации Объединенных Наций // Женщины во власти, бизнесе, науке и культуре: сборник материалов Международной научной конференции / отв. ред. Т.М. Гавристова. Ярославль. С. 13—16.
Булатов В. (2017) Африканская архитектура мира и безопасности // Зарубежное военное обозрение. № 3. С. 12-17. Режим доступа: http://factmil.com/publ/strana/afrika/afrikanskaja_arkhitektura_mira_i_ bezopasnosti_2017/166-1-0-1142 (дата обращения: 12.12.2020).
Денисова Т. С. (2015) Политическое лидерство в Африке: прошлое и настоящее // Восток. Афро-Азиатские общества: история и современность. № 6. С. 184-187. Режим доступа: https://www.elibrary.ru/ item.asp?id=24841976 (дата обращения: 21.06.2022).
Костелянец С. В., Ткаченко А. А., Дейч Т. Л., Исмагилова Р. Н. (2017) Разрешение военно-политических конфликтов в Африке: роль региональных организаций / отв. ред. С.В. Костелянец, А.А. Ткаченко. М.: Институт Африки РАН.
Ларионова М. В. (2016) Оценка эффективности взаимодействия международных институтов в процессе глобального управления // Вестник международных организаций. Т. 11. № 1. С. 126-152. Режим доступа: https://doi.org/10.17323/1996-7845/2016-01-126.
Сидорова Г. М. (2021) Совет Безопасности ООН как эффективный инструмент по обеспечению мира и стабильности в Африке // Дипломатическая служба. № 1. С. 36-43. Режим доступа: https:// doi.org/10.33920/vne-01-2101-04.
ТАСС (2018) Гутерриш: Партнерство ООН и Африканского союза необходимо для построения более безопасного мира. 28 августа. Режим доступа: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4909584 (дата обращения: 03.01.2021).
African Union (AU) (n. d.) The Peace & Security Council. Режим доступа: https://au.int/en/psc (дата обращения: 02.11.2020).
African Union (AU) (2002) Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union. Режим доступа: https://www.peaceau.org/uploads/psc-protocol-en.pdf (дата обращения: 13.11.2020).
African Union (AU) (2020) Strengthening African Women's Participation in Conflict Prevention, Mediation Processes and Peace Stabilisation Efforts. Режим доступа: https://www.peaceau.org/uploads/final-concept-note-femwise-sept-15-short-version-clean-4-flyer.pdf (дата обращения: 30.01.2021).
Bokeriya S. (2021) African Union in Addressing Regional Peace and Conflict in Darfur // Asia and Africa Today. No. 1. P. 37-42.
de Carvalho G., Forti D. (2020) What will it take for the A3 to shape debates, break geo-political deadlocks, and guide collective action? The Institute for Security Studies (ISS), 12 March. Режим доступа: https://is-safrica.org/iss-today/africa-can-become-more-influential-in-the-un-security-council (дата обращения: 30.05.2021).
de Coning C. (2019) Africa and UN Peace Operations: Implications for the Future Role of Regional Organisations // United Nations Peace Operations in a Changing Global Order / C. de Coning, M. Peter (eds). Cham: Palgrave Macmillan. P. 213-229. Режим доступа: https://doi.org/10.1007/978-3-319-99106-1_11.
Delgado Rivera J. (2018). An inside view of African diplomacy in the UN Security Council. Africa Portal, 18 February. Режим доступа: https://www.africaportal.org/features/inside-view-african-diplomacy-un-se-curity-council/ (дата обращения: 18.01.2021).
Forti D., Singh P. (2019) Toward a More Effective UN-AU Partnership on Conflict Prevention and Crisis Management. N.Y.: International Peace Institute and Institute for Security Studies.
Forti D., Singh P., de Carvalho G. (2019) After Annual Conference, UN and AU Move From Alignment to Impact. IPI Global Observatory, 17 May. Режим доступа: https://theglobalobservatory.org/2019/05/after-conference-un-au-move-from-alignment-to-impact/ (дата обращения: 18.01.2021).
Heidelberg Institute for International Conflict Research e.V. (HIIK) (2019) Conflict Barometer 2018 Report. Heidelberg, Germany. Режим доступа: https://hiik.de/konfliktbarometer/bisherige-ausgaben/ (дата обращения: 12.11. 2020).
Makinda S. M., Okumu F. W., Mickler D. (2016) The African Union: Addressing the challenges of peace, security, and governance. L.: Routledge.
Pergantis V. (2015) UN-AU Partnerships in International Peace and Security: Allocation of Responsibility in Case of UN Support to Regional Missions// International Organizations Law Review. No. 13 (1). P. 74-99.
Romadan L. I., Shagalov V. A. (2015) United Nations - African Union Cooperation in Conflict Prevention, Peacekeeping and Peacebuilding// MGIMO Review of International Relations. No. 6 (45). P. 174-181.
Teteryuk A.S., Chizhevsky Y.A. (2014) International and Political Dimension of the Libyan Conflict// Vestnik RUDN. International Relations. No. 2. P. 23-32.
United Nations (UN) Peacekeeping (n. d.) Past Peace Operations. Режим доступа: https://peacekeeping. un.org/en/past-peacekeeping-operations (дата обращения: 09.07.2022).
United Nations (UN) (2000) Resolution1325 (2000) on Women and peace and security. Security Council Resolution S/RES/1325 (2000). Режим доступа: https://undocs.org/en/S/RES/1325(2000) (дата обращения: 27.01.2021).
United Nations (UN) (2008) Resolution 1809 (2008) on cooperation between the United Nations and regional organizations, in particular the African Union, in the maintenance of international peace and security. Security Council Resolution S/RES/1809(2008). Режим доступа: https://undocs.org/en/S/RES/1809(2008) (дата обращения: 15.01.2021).
United Nations (UN) (2011) Security Council Resolution 1973: The Situation in Libya. Режим доступа: http://unscr.com/en/resolutions/1973 (дата обращения: 06.06.2021).
United Nations (UN) (2015a) Agenda 20 63: The Africa We Want. Framework Document. Available at: https:// au.int/sites/default/files/documents/33126-doc-framework_document_book. (accessed 6 June 2022).
United Nations (UN) (2015b) Resolution 2242 (2015) on Women and Peace and Security. Security Council Resolution S/RES/2242(2015). Режим доступа: https://undocs.org/en/S/RES/2242(2015) (дата обращения: 07.08.2021).
United Nations (UN) (2016) Statement by the President of the Security Council on Women and peace and security. S/PRST/2016/9. Режим доступа: https://undocs.org/en/S/PRST/2016/9 (дата обращения: 30.01.2021).
United Nations (UN) (2017) Security Council Arria-Formula Open Meeting on "Responding to the Secretary General's Call to Action on the Risk of Famine in the conflict-affected areas of Yemen, Somalia, South-Sudan and Northeast Nigeria." Режим доступа: https://www.un.org/webcast/pdfs/170616pm-sc-arria-famine.pdf (дата обращения: 21.04.2020).
United Nations (UN) (2018a) Security Council Seventy-third year 8378th Meeting. S/PV.8378. New York, 23 October. Режим доступа: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_8378.pdf (дата обращения: 30.01.2021).
United Nations (UN) (2018b) Resolution 2448 on the Situation in the Central African Republic. Security Council Resolution S/RES/2448(2018). Режим доступа: http://unscr.com/en/resolutions/2448 (дата обращения: 03.01.2021).
United Nations (UN) (2019) Resolution 2457 on Ending Conflict in Africa by 2020. Security Council Resolution S/RES/2457 (2019). Режим доступа: https://undocs.org/en/S/RES/2457(2019) (дата обращения: 09.01.2021).
United Nations (UN) Office to the African Union (2017) Joint United Nations-African Union Framework for Enhanced Partnership in Peace and Security. Available at: https://unoau.unmissions.org/sites/default/files/ signed_joint_framework.pdf (дата обращения: 10.04.2021).
Williams P. D., Boutellis A. (2014) Partnership peacekeeping: Challenges and opportunities in the United Nations - African Union Relationship // African Affairs. No. 113 (451). P. 254-278.
International Organisations Research Journal, 2022, vol. 17, no 2, pp. 189-207 Original article
doi:10.17323/1996-7845-2022-02-08
The UN - AU Partnership in Peacekeeping: Tendencies and Problems1
S. Bokeriya
Svetlana Bokeriya — PhD, Associate Professor, Department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia (RUDN University); 10 Miklukho-Maklaya, Moscow, 117198, Russian Federation; bokeria_sa@pfur.ru
Abstract
A strong partnership between the United Nations (UN) and the African Union (AU) is essential to achieving strategic convergence and coherence as well as effective solutions to complex peace and security challenges in Africa. In this article author examines the UN — AU peacekeeping nexus through the research of peacekeeping operations in Africa and analyzes the key challenges in the UN—AU partnership for peacekeeping, including: the lack of clear regulation of actions in conflict despite attempts to develop common approaches to peacekeeping by the UN and the AU; the necessity of establishing equal, full and constructive participation of women in the peacekeeping process; and the problems in the relationship between the UN Security Council (UNSC) and the Peace and Security Council of the AU.
The main objectives of the research article are to analyze the institutional structure of the African peace and security architecture, the evolution of the UN — AUpartnership through the implementation of joint peacekeeping missions, the challenges to their cooperation, as well as to assess the effectiveness of UN — AU cooperation.
Based on a structural analysis of the African security architecture, quantitative methods of assessment and comparative analysis of the UN and the AU statistics on partnership peacekeeping, as well as on women's participation in peacekeeping operations in Africa from 2003 to 2019, the voting patterns of the A3 countries to UNSC resolutions on African peacekeeping, the author concludes that there is a direct correlation between the deteriorating security situation in Africa and the level of strategic partnership between the UN and the AU; and that, in the long term, the priority will be to help national governments to prevent the causes of conflicts, which will make it possible to take into account the local specificities of African states in resolving and preventing conflicts.
Keywords: UN - African Union Nexus, Peace and Security, Peacekeeping Operation, Gender Balancing, Security Council, Conflict Prevention, A3
For citation: Bokeriya S. (2022) The UN — AU Partnership in Peacekeeping: Tendencies and Problems. International Organisations Research Journal, vol. 17, no 2, pp. 189—207 (in English). doi:10.17323/1996-7845-2022-02-08
References
African Union (AU) (2002) Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union. Available at: https://www.peaceau.org/uploads/psc-protocol-en.pdf (accessed 13 November 2020).
African Union (AU) (2020) Strengthening African Women's Participation in Conflict Prevention, Mediation Processes and Peace Stabilisation Efforts. Available at: https://www.peaceau.org/uploads/final-concept-note-femwise-sept-15-short-version-clean-4-flyer.pdf (accessed 30 January 2021).
African Union (AU) (n. d.) The Peace & Security Council. Available at: https://au.int/en/psc (accessed 2 November 2020).
Bokeriya S. (2021) African Union in Addressing Regional Peace and Conflict in Darfur. Asia and Africa Today, no 1, pp. 37—42. Available at: https://doi.org/10.31857/S032150750013624-8.
1 This article was submitted 29.12.2021.
Bokeriya S. (2021) Uchastie afrikanskih zhenshhin v operacijah po podderzhaniju mira Organizacii Ob#edinennyh Nacij [African Women's Participation in the United Nations Peacekeeping Operations]. Proceedings of the Zhenshhiny vo vlasti, biznese, nauke i kullture [Women in power, business, science and culture] International Scientific Conference. Yaroslavl, pp. 13—16. (in Russian)
Bulatov V. (2017) Afrikanskaja arhitektura mira i bezopasnosti [African Peace and Security Architecture], Zarubezhnoe voennoe obozrenie, no 3, pp. 12—7. Available at: http://factmil.com/publ/strana/afrika/afrikan-skaja_arkhitektura_mira_i_bezopasnosti_2017/166-1-0-1142 (accessed 12 December 2020). (in Russian)
de Carvalho G., Forti D. (2020) What will it take for the A3 to shape debates, break geo-political deadlocks, and guide collective action? The Institute for Security Studies (ISS), 12 March. Available at: https://issafrica.org/ iss-today/africa-can-become-more-influential-in-the-un-security-council (accessed 30 May 2021).
de Coning C. (2019) Africa and UN Peace Operations: Implications for the Future Role of Regional Organisations. United Nations Peace Operations in a Changing Global Order (C. de Coning, M. Peter (eds)). Cham: Palgrave Macmillan, pp. 213-229. doi:10.1007/978-3-319-99106-1_11.
Delgado Rivera J. (2018). An inside view of African diplomacy in the UN Security Council. Africa Portal, 18 February. Available at: https://www.africaportal.org/features/inside-view-african-diplomacy-un-security-council/ (accessed 18 January 2021).
Denisova T. S. (2015). Politicheskoe liderstvo v Afrike: proshloe i nastojashhee [Political Leadership in Africa: Past and Present], Vostok. Afro-Aziatskie obshhestva: istorija i sovremennost, no 6, pp. 184—187. Available at: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=24841976 (accessed 2 June 2022). (in Russian)
Forti D., Singh P. (2019) Toward a More Effective UN-AU Partnership on Conflict Prevention and Crisis Management. New York: International Peace Institute and Institute for Security Studies.
Forti D., Singh P., de Carvalho G. (2019) After Annual Conference, UN and AU Move From Alignment to Impact. IPI Global Observatory, 17 May. Available at: https://theglobalobservatory.org/2019/05/after-confer-ence-un-au-move-from-alignment-to-impact/ (accessed 18 January 2021).
Heidelberg Institute for International Conflict Research e.V. (HIIK) (2019) Conflict Barometer 2018 Report. Heidelberg, Germany. Available at: https://hiik.de/konfliktbarometer/bisherige-ausgaben/ (accessed 12 November 2020).
Kostelyanets S. V., Tkachenko A. A., Deych T. L., Ismagilova R. N. (2017) Razreshenie voenno-politicheskih konfliktov v Afrike: roll regionallnyh organizacij [Resolving Political-Military Conflicts in Africa: The Role of Regional Organisations] / S.V. Kostelyanets, A.A. Tkachenko (eds). Moscow: Institute of Africa, Russian Academy of Sciences. (in Russian)
Larionova M. V. (2016) Assessing the Effectiveness of Interaction between International Institutions in the Process of Global Governance, International Organisations Research Journal, vol. 11, no 1, pp. 126—152. Available at: https://doi.org/10.17323/1996-7845/2016-01-126
Makinda S. M., Okumu F. W., Mickler D. (2016) The African Union: Addressing the challenges of peace, security, and governance. London: Routledge.
Pergantis V. (2015) UN-AU Partnerships in International Peace and Security: Allocation of Responsibility in Case of UN Support to Regional Missions, International Organizations Law Review, vol. 13, no 1, pp. 74—99.
Romadan L. I., Shagalov V. A. (2015) United Nations - African Union Cooperation in Conflict Prevention, Peacekeeping and Peacebuilding, MGIMO Review of International Relations, vol. 6, no 45, pp. 174-181.
Sidorova G. M. (2021) Sovet Bezopasnosti OON kak jeffektivnyj instrument po obespecheniju mira i stabil'nosti v Afrike [The UN Security Council as an Effective Instrument for Peace and Stability in Africa]. Diplomaticheskaja sluzhba, no. 1, pp. 36-43. Available at: https://doi.org/10.33920/vne-01-2101-04. (in Russian)
TASS (2018) Guterrish: Partnerstvo OON i Afrikanskogo sojuza neobhodimo dlja postroenija bolee bezopas-nogo mira [Guterres: The UN-African Union partnership is essential to building a safer world]. 28 August. Available at: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4909584 (accessed 3 January 2021). (in Russian)
Teteryuk A. S., Chizhevsky Y. A. (2014) International and Political Dimension of the Libyan Conflict, Vestnik RUDN. International Relations, no 2, pp. 23-32.
United Nations (UN) Peacekeeping (n. d.) Past Peace Operations. Available at: https://peacekeeping.un.org/ en/past-peacekeeping-operations (accessed 9 July 2022).
United Nations (UN) (2000) Resolution1325 (2000) on Women and peace and security. Security Council Resolution S/RES/1325 (2000). Available at: https://undocs.org/en/S/RES/1325(2000) (accessed 27 January 2021).
United Nations (UN) (2008) Resolution 1809 (2008) on cooperation between the United Nations and regional organizations, in particular the African Union, in the maintenance of international peace and security. Security Council Resolution S/RES/1809(2008). Available at: https://undocs.org/en/S/RES/1809(2008) (accessed 15 January 2021).
United Nations (UN) (2011) Security Council Resolution 1973: The Situation in Libya. Available at: http:// unscr.com/en/resolutions/1973 (accessed 6 June 2022).
United Nations (UN) (2015a) Agenda 20 63: The Africa We Want. Framework Document. Available at: https:// au.int/sites/default/files/documents/33126-doc-framework_document_book. (accessed 6 June 2022).
United Nations (UN) (2015b) Resolution 2242 (2015) on Women and Peace and Security. Security Council Resolution S/RES/2242(2015). Available at: https://undocs.org/en/S/RES/2242(2015) (accessed 07 August 2021).
United Nations (UN) (2016) Statement by the President of the Security Council on Women and peace and security. S/PRST/2016/9. Available at: https://undocs.org/ru/S/PRST/2016/9 (accessed 30 January 2021).
United Nations (UN) (2017) Security Council Arria-Formula Open Meeting on "Responding to the Secretary General's Call to Action on the Risk of Famine in the conflict-affected areas of Yemen, Somalia, South-Sudan and Northeast Nigeria." Available at: https://www.un.org/webcast/pdfs/170616pm-sc-arria-famine.pdf (accessed 21 April 2020).
United Nations (UN) (2018a) Security Council Seventy-third year 8378th Meeting. S/PV.8378. New York, 23 October. Available at: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_8378.pdf (accessed 30 January 2021).
United Nations (UN) (2018b) Resolution 2448 on the Situation in the Central African Republic. Security Council Resolution S/RES/2448(2018). Available at: http://unscr.com/en/resolutions/2448 (accessed 03 January 2021).
United Nations (UN) (2019) Resolution 2457 on Ending Conflict in Africa by 2020. Security Council Resolution S/RES/2457 (2019). Available at: https://undocs.org/en/S/RES/2457(2019) (accessed 09 January 2021).
United Nations (UN) Office to the African Union (2017) Joint United Nations-African Union Framework for Enhanced Partnership in Peace and Security. Available at: https://unoau.unmissions.org/sites/default/files/ signed_joint_framework.pdf (accessed 10 April 2021).
Williams P. D., Boutellis A. (2014) Partnership peacekeeping: Challenges and opportunities in the United Nations — African Union Relationship, African Affairs, vol. 113, no 451, pp. 254—278.
