CC BY
56
ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ
О.С. Субанова
УДК 378.3(045)
Реформы российского образования и развитие целевых капиталов (эндаументов)*
Реализуемые реформы бюджетного законодательства, в ходе которых вузам предоставляется большая самостоятельность в обеспечении своего финансового благополучия, вынуждают университеты формировать новые источники финансирования. Отмечается устойчивый рост в создании фондов целевых капиталов (эндаумент-фондов) бюджетными образовательными учреждениями. С использованием механизма целевого капитала планируется финансировать научно-исследовательскую деятельность, улучшать материально-техническую инфраструктуру, привлекать талантливых перспективных студентов и преподавателей и т.д.
В статье анализируются институциональные проблемы создания и функционирования фондов целевых капиталов для поддержки российских университетов.
Ключевые слова: целевой капитал, эндаумент-фонд, финансирование научно-исследовательской деятельности, управление вузом, финансовый менеджмент, пожертвования, встречное финансирование.
Российское высшее образование переживает непростой период институциональных преобразований. Изменение бюджетного законодательства, переход на двухуровневую систему подготовки, наблюдаемые процессы консолидации вузов, появление «федеральных университетов», введение новой категории «национальный исследовательский университет» — это и многое другое оказывает существенное влияние на дальнейшую судьбу российского высшего образования. Реализуемые реформы обусловлены выбранным курсом на инновационную социально-ориентированную модель развития страны. Способность общества аккумулировать, создавать, адаптировать и транслировать для
* Статья подготовлена по результатам научно-исследовательской работы «Системная модернизация экономики России», выполняемой в рамках Тематического плана прикладных исследований, реализуемых ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в 2012 году в рамках бюджетного финансирования.
© Субанова О.С., 2012
практического применения знания имеет решающее значение для устойчивого экономического роста и повышения жизненного уровня населения.
В этом контексте становится очевидной роль вузов в генерации и трансфера новых знаний, подготовке квалифицированных кадров, способных рождать прорывные идеи, производить и потреблять новое, адаптироваться к изменяющимся условиям. Распространение получает модель, в которой вузы не только обучают и производят новые знания, но и активно участвуют в их передаче и использовании.
Университеты превращаются из только образовательных и исследовательских учреждений в своеобразные центры коммуникации общества, государства, бизнеса с соответствующими источниками доходов и расходов. Несмотря на то что основным источником поддержки большинства российских вузов является государственное финансирование, университеты всё активнее формируют многоканальную систему с доходами от оказания платных образовательных услуг, оплаты научно-исследовательских и проектных работ, авторских отчислений по патентам и изобретениям, фондов целевого капитала, издательской деятельности и т.д.
Важной компонентой многоканальной системы финансирования университетов может стать целевой капитал, или, как принято его называть в мировой практике, эндаумент (endowment). В дословном переводе с английского «эндаумент» означает вклад, пожертвование, дарование. Под эн-даументом подразумевается совокупность активов, пожертвованных некоммерческой организации с целью аккумулирования, последующего инвестирования и получения дополнительного дохода. Весь инвестиционный доход, или какая-либо его часть, расходуется на цели, определенные при передаче пожертвования. В настоящей работе понятия «целевой капитал» и «эндаумент» используются как синонимы.
Институционально понятие «целевой капитал» было введено Федеральным законом от 30 декабря 2006 года № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». [1] Законодательно были определены условия создания и пополнения целевого капитала, установлены сроки формирования и ограничения по его использованию.
Обратим внимание на ряд важных требований, лишь при соблюдении которых можно утверждать, что речь идет о целевом капитале. Формирование и использование дохода от целевого капитала могут осуществляться в строго установленных целях. Эти цели могут быть определены в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта (за исключением профессионального), искусства, архивного дела, социальной помощи (поддержки), охраны окружающей среды, оказания гражданам бесплатной юридической помощи и осуществления их
правового просвещения. Целевой капитал формируется и пополняется за счет пожертвований. Собранные в эндаумент пожертвования в обязательном порядке передаются в доверительное управление, самостоятельное инвестирование запрещено законом.
Таким образом, основное отличие целевого капитала от других пожертвований заключается в его долговременном использовании, то есть средства благотворителей «ориентированы» на длительный период и получение инвестиционного дохода, который, в свою очередь, имеет льготное налогообложение.
Формируется своеобразная связь поколений: пожертвования текущего периода аккумулируются и приумножаются за счет инвестиционных операций для будущих пользователей. Попутно отметим проблему «справедливости с точки зрения разных поколений», эндаументы предназначены для финансовой поддержки, и их размеры должны быть достаточны не только для настоящего поколения, ради которого и были они сформированы, но и для всех последующих.
Различают два варианта создания целевых капиталов. Первый — некоммерческая организация сама учреждает эндаумент и является одновременно получателем доходов от его использования. Сбор пожертвований и все операции, связанные с управлением, за исключением инвестиционной деятельности, осуществляются «внутри» некоммерческой организации. В этом случае эндаумент — это всего лишь особым образом принятые пожертвования. Во втором случае целевой капитал формируется в отдельной организации, в организационно-правовой форме фонда, которая создается исключительно для формирования и пополнения эндаумента, использования дохода, распределения такого дохода в пользу иных получателей дохода от целевого капитала.
Российская практика свидетельствует о том, что в подавляющем большинстве случаев вузы выбирают второй вариант (через создание специализированной организации). Юридическая обособленность фонда, с одной стороны, упрощает процессы контроля за операциями с целевым капиталом, а с другой — усложняет «конфигурацию отношений» между всеми участвующими сторонами (вуз, фонд, управляющая компания, жертвователи).
По состоянию на июнь 2012 года в России создано свыше 80 фондов целевого капитала, в которых аккумулировано более 17 млрд. рублей. На рисунке 1 представлена динамика создания фондов и объем аккумулированных пожертвований.
График составлен на основе анализа данных официальных органов государственной регистрации, клуба «Целевые капиталы» некоммерческого партнерства грантодающих организаций «Форум Доноров» (www. endowment.donorsforum.ru), мониторинга информационных баз и открытых источников.
Рисунок 1. Динамика создания целевых капиталов и объем собранных пожертвований
Подавляющее большинство фондов создано для поддержки высших учебных заведений. Лидерство вузов в формировании эндаументов соответствует общемировой практике, вложения в науку и образование — традиционная сфера приложения филантропических ресурсов [3]. Попутно укажем, что наблюдаемая тенденция создания целевых капиталов «по указанию сверху», «как дань моде», «чтобы был» и т.д. является негативной, поскольку дискредитирует идею привлечения пожертвований. Инициатива в создании эндаумента должна идти от администрации и сотрудников вуза, а не от государственных чиновников, жертвователей, выпускников и т.д. Без должной внутренней поддержки и заботы со стороны коллектива вуза целевой капитал обречен на обесценение.
В интересах одного вуза может быть создано сколь угодно много целевых капиталов, исходя из целей создания, получателей, сроков, условий принятия пожертвований и т.д. Минимальный размер пожертвования, после которого может быть сформирован отдельный целевой капитал, составляет 3 млн. рублей.
Распространена практика формирования эндаументов для поддержки отдельных подразделений университета, факультетов, направлений подготовки и т.д. Так, в Санкт-Петербургском государственном университете функционирует несколько целевых капиталов в интересах разных факультетов и школ. Аналогичного подхода придерживается и МГУ им. М.В. Ломоносова.
Российские целевые капиталы активно развиваются, и многое из того, что появляется в ежедневной практике, привнесено и «локализовано» с учетом лучшего мирового опыта. Так, в Европе один из крупнейших университетских эндаументов принадлежит Oxford University (2,7 млрд. фунтов стерлингов). Финансовая независимость колледжей университета объясняет наличие у каждого собственных эндаументов.
Наряду с этим существует и эндаумент-фонд всего университета. Возникают проблемы привлечения пожертвований как на уровне вуза, так и
отдельных колледжей, инвестирования денежных средств и т.д. Университет использует матричную организацию сбора пожертвований и для университета, и для отдельных колледжей. Всего, с учетом сотрудников департаментов развития колледжей, привлечением благотворительной помощи занимаются более 400 человек (без учета студентов — волонтеров). Опыт Oxford University может быть использован в практике российских вузов, выбравших вариант создания целевых капиталов в интересах отдельных подразделений.
Целевой капитал и другие темы, связанные с развитием механизмов работы с пожертвованиями, уже на протяжении нескольких лет широко обсуждаются в российском обществе. Дискуссия идет о проблемах становления фондов целевого капитала, создания инфраструктуры по привлечению пожертвований, задачам их последующего приумножения вследствие инвестиционных операций.
Активно обсуждается вопрос о готовности российских вузов привлекать пожертвования, формировать целевые капиталы, инвестировать и, главное, разумно расходовать полученные пожертвования. Обращено внимание на отсутствие долгосрочных стратегий и программ развития, неразвитость практики внешнего (независимого) аудита, недостаток регулярной публикации финансовой отчетности, непрозрачность структуры управления, слабый уровень взаимодействия со средствами массовой информации в части информирования общественности о достигнутых результатах деятельности.
Необходимо отметить, что проблемы активизации поступлений дополнительного финансирования за счет пожертвований в вузы стоят на повестке дня университетов многих стран. Университеты соревнуются между собой за именитых исследователей, одаренных студентов. Для привлечения лучших необходимы значительные финансовые ресурсы, причем не на разовой, а на регулярной основе, позволяющей заключать долгосрочные или пожизненные трудовые контракты, оказывать материальную помощь талантливым, но малообеспеченным студентам.
В случае преподавателей наличие долгосрочного или пожизненного трудового контракта позволит исследователю сконцентрировать свое внимание на научной деятельности. Очевидно, что финансирование подобных трудовых контрактов перспективных исследователей накладывает на университет определенные обязательства и для должного их выполнения необходим источник поступления денежных средств. Помимо непосредственно оплаты труда необходимо финансировать расходы, связанные с исследованиями (административно-управленческие расходы, публикации, участие в конференциях и т.д.), поддержку вспомогательного персонала.
Динамичное развитие современной науки, возможности поиска и распространения информации приводит к тому, что актуальность проблем, технологии, методы, инструментарий обновляются быстрее, чем это бы-
ло в прошлом. Преподаватель, который занимается научными исследованиями, обладает большим «кругозором» и может дать студентам больше, чем просто лектор, из года в год повторяющий свой курс. Что, в свою очередь, повышает качество и результаты обучения, предопределяющее успех и конкурентоспособность вуза.
Вследствие этого университеты мирового уровня с многомиллиардными бюджетами обращают пристальное внимание на привлечение пожертвований и регулярное пополнение эндаументов, видя в них источник своего финансового благополучия и залог конкурентоспособности в глобальном образовательном пространстве. Для укрепления позиций российских вузов становится критически важным обсуждение накопленного опыта и анализ «лучших практик» университетов Европы, Америки, Азии.
Так, уже упомянутый Oxford University ожидает в 2013 году дефицит бюджета (таблица 1), вызванный значительными расходами на тьюторс-кую систему обучения. Ежегодная стоимость обучения составляет в среднем 16 000 фунтов стерлингов, из которых плата студентов и государственное финансирование составляет приблизительно 8800 фунтов стерлингов. Разница в расходах и доходах только по этой статье ежегодно составляет 82 млн. фунтов стерлингов. Университет оказывает материальную помощь одаренным студентам, что также влияет на состояние бюджета.
Таблица 1
Ожидаемые доходы и расходы Oxford University (до 2015 года)
млн. фунтов стерлингов 2010—2011 2011—2012 2012—2013 2013—2014 2014—2015
Доходы 941,0 932,6 927,2 907,8 920
Расходы 942,7 917,6 915,7 910,3 924,3
Излишек/ (дефицит) (1,7) 15 11,5 (2,5) (4,3)
Источник: [Stephen Tall «Oxford Thinking: The Campaign for the University of Oxford»]
Имея долгосрочные планы развития и прогнозируя дефицит бюджета, Oxford University наращивает долю поступлений от научных исследований и разработок, активизирует свои усилия по привлечению благотворительной помощи. Завершена трехлетняя капитальная кампания «Oxford Thinking» по сбору пожертвований на финансирование трех основных направлений: материальная помощь студентам, академические позиции и программы, здания и строения.
С сокращением объемов финансирования сталкиваются и государственные университеты США (подотчетные правительствам штатов). Экономические потрясения последних пяти лет лишь ускорили эту негативную
тенденцию. Уменьшение прямых ассигнований от правительств штатов и федерального финансирования происходит на фоне увеличения расходов на обучение и растущего спроса на высшее образование. В [5] приводятся следующие данные: если в 70-е годы федеральное финансирование обеспечивало 60% доходов государственных вузов, то к 2009 году лишь 25%. В сложившихся условиях особую значимость приобретают дополнительные источники финансирования, благотворительные пожертвования.
В феврале 2010 года была представлена программа «Knowledge Made in America: a private-public funding model for leading public research universities», ориентированная на развитие частно-государственного партнерства в сфере образования и создание «экосистемы», в которую вовлечены государственные исследовательские университеты, частные доноры, федеральное правительство и правительства штатов. Действие программы рассчитано на 10 лет.
Используется механизм «встречного» финансирования (matching). В том случае, если университет привлекает пожертвования от частных лиц, то сумма поступлений увеличивается согласно пропорции «встречного» финансирования. Могут использоваться различные коэффициенты, наиболее распространен «1:1», то есть каждый привлеченный 1 доллар будет удвоен. В указанной программе участвуют три стороны (частные лица, штат и федеральное правительство), поэтому итоговая сумма, полученная университетом, будет утроена.
Необходимо заметить, что государственные программы «встречного» финансирования действовали или продолжают действовать в разных странах. Так, в Великобритании была завершена трехлетняя программа, в ходе которой стимул к привлечению пожертвований получили небольшие университеты, развитию которых ранее не уделялось пристального внимания. Схожий результат отмечается и в Гонконге. Программа «Matching grants scheme» была запущена в 2003 году и сейчас охватывает все 12 вузов особого административного района Сянган (Гонконг).
В программе определена минимальная сумма пожертвований, собрав которую университет получает безвозмездную помощь. Помимо минимальной установлен и максимальный размер государственной помощи в рамках программы. Ведущие университеты — University of Hong Kong (34-е место в общемировом рейтинге вузов the Times), the Hong Kong University of Science and Technology (62-е место), the Chinese University of Hong Kong (152-е) — регулярно выбирают максимальную сумму, поэтому больший эффект программа «встречного» финансирования оказывает на вузы-аутсайдеры, поскольку последние укрепляют свое финансовое благополучие и учатся привлекать пожертвования.
Использование программ «встречного» финансирования в России, на наш взгляд, будет иметь схожий эффект и благотворно повлияет на развитие российских университетов. Мировой опыт свидетельствует, что даже
незначительное по размерам пожертвование может оказать влияние, поскольку оно присоединяется к значительному пулу собранных денежных средств. Можно назвать это эффектом рычага (левериджа). Отметим, что на уровне частной инициативы доноров существуют программы «встречного» финансирования для отдельных университетов.
Обретение российскими вузами большей финансовой самостоятельности актуализирует проблемы внутриуниверситетского управления и подотчетности обществу. Диверсификация источников поступления денежных средств должна сопровождаться повышением открытости и прозрачности направлений их расходования. Попутно отметим, что для большинства российских вузов характерна неразвитость института попечительских советов и, как следствие, наличие проблемы единоличного управления, когда ключевые решения принимаются руководителем вуза. Помимо возможных злоупотреблений властными полномочиями существует угроза изменения принятых решений, отказа от ранее данных обещаний и т.д.
Формирование новых источников финансирования будет способствовать повышению открытости и прозрачности вузов, поскольку предполагает значительные усилия последних в привлечении внимания к своей деятельности, постоянной готовности подтверждать свои намерения в продолжении сотрудничества. Можно провести аналогию с миром бизнеса, в котором доступность информации о деятельности контрагентов в рамках действующих соглашений является непременными условиями договорных отношений. [3]
Следует отметить, что российские преобразования высшей школы имеют много общего с зарубежными реформами. Многие страны (Индия, Китай, Турция, Венгрия, Финляндия и др.) завершили или находятся на стадии изменения национальных систем высшего образования. Как и в России, усилия реформаторов направлены на выявление и поддержку вузов — лидеров, интеграцию в общемировое пространство, усиление мобильности профессорско-преподавательского состава и студентов, интенсификацию научно-исследовательской деятельности, улучшение механизмов управления и финансирования университетов и т.д.
Показателен опыт реформ высшего образования в Китайской Народной Республике. Как известно, китайская система была создана на основе советской модели организации работы высших учебных заведений (классические университеты, политехнические институты, отраслевые учреждения и т.д.). Опыт Китая интересен еще и тем, что в ближайшем будущем повышенный спрос на высшее образование в мире будет обеспечиваться за счет быстро развивающихся азиатских стран.
Старт реформ высшей школы был дан в 1985 году. Согласно [4], использовался так называемый курс «3Д» (децентрализация, деполитизация, диверсификация). Так, функции контроля и управления были частично переданы на региональные власти провинций, университеты получили
большую самостоятельность в оперативном управлении. В учебном процессе был сокращен объем дисциплин, имеющих идеологическую направленность. Появилось много частных университетов, были скорректированы источники финансирования высшего образования. Вузы стали учиться зарабатывать на дополнительном образовании, коммерциализации научных разработок, привлечении пожертвований и т.д.
Как и в России, характерной чертой высшего образования в Китае последних двух десятилетий стало увеличение количества университетов как государственных, так и частных. Результаты этого процесса — рост коммерциализации образования, обострение конкуренции за студентов, профессорско-преподавательский состав, поиск дополнительных источников поступления денежных средств в условиях сокращения объемов государственного финансирования. Так, к 1998 году в Китае насчитывалось 1984 университета, в которых обучалось более 6 млн. студентов.
В 1998 году был начат следующий этап масштабных реформ высшего образования. Был принят новый закон об образовании, который существенно менял университетский ландшафт. Усилия были направлены на сокращение количества вузов, улучшение материально-технической базы вузов, стимулирование публикационной активности профессорско-преподавательского состава, активизацию международного сотрудничества, в том числе стипендии и гранты для обучения за рубежом, привлечение иностранных профессоров и исследователей. Путем слияний и поглощений было сокращено количество вузов. Так, через 4 года после старта масштабной реформы на базе 637 вузов было создано 270 учебных заведений.
Следующий шаг, также имеющий российский аналог, был отбор ведущих исследовательских университетов («точки роста»), для которых предусматривался режим наибольшего благоприятствования, значительная организационная и финансовая поддержка от государства. Была сформирована так называемая лига «С9» из 9 лучших университетов Китая. Между отобранными вузами предусматривались программы взаимного обмена студентами, активное межуниверситетское научное сотрудничество, в том числе масштабные междисциплинарные исследования и т.д. Впоследствии к отобранной группе были добавлены еще несколько десятков китайских университетов [2].
Результаты китайских реформ высшего образования свидетельствуют об их успешности. В мировых рейтингах появляется всё больше китайских университетов, в разы увеличилось количество международных публикаций и статей, растет рейтинг цитирования китайских ученых, повышается престиж образования в Китае.
Способствует укреплению научного кадрового потенциала Китая и сложившаяся за последние десятилетия практика переноса производственных мощностей, научно-исследовательских работ за пределы промышлен-но развитых стран. Интернационализация исследований путем их вынесе-
ния в развивающиеся страны имеет важные стратегические последствия, поскольку подразумевается тесный обмен информацией, распространение знаний и т.д. Китайские университеты, вовлеченные в исследовательские процессы, уделяют особое внимание сотрудничеству с производственным сектором. Как очевидный результат, рост поступлений в вузовские бюджеты по статьям трансфер технологий и лицензирование, консультирование, заказные прикладные исследования, малые совместные предприятия и т.д.
Успешны ли российские преобразования высшей школы, покажет время. Процесс выявления (или создания) университетов-лидеров продолжается, введен новый статус — «национальный исследовательский университет» (НИУ), который присвоен нескольким десяткам высших учебных заведений страны, путем объединения созданы федеральные университеты. Указами Президента Российской Федерации созданы Южный, Сибирский, Северный (Арктический), Казанский (Приволжский), Уральский, Дальневосточный и Северо-Восточный федеральные университеты. Особый статус получили Московский и Санкт-Петербургский государственные университеты. Все вузы (федеральные, НИУ, СПбГУ, МГУ им. М.В. Ломоносова) имеют особый режим финансирования и определенную «свободу» действий в рамках законодательства, регулирующего их деятельность.
Несмотря на особый статус, вышеперечисленные вузы сталкиваются с проблемами формирования многоканальной системы финансирования. Этому способствуют не только законодательные инициативы, но и объективная реальность. Для повышения конкурентоспособности в мировом образовательном пространстве университетам необходимо постоянно подтверждать свою востребованность не только на национальном, но глобальном уровнях.
Всё большее внимание уделяется тому, как вуз распоряжается полученными денежными средствами, как умеет привлекать финансирование из сторонних источников, какие проводит исследования и какие получает результаты, как впоследствии публикует и транслирует их во внешний мир, внедряет их в практическую деятельность, коммерциализирует и т.д. Так, одним из ожидаемых социально-экономических эффектов от реализации программ развития «национальных исследовательских университетов» должен стать рост средств из внебюджетных источников вуза, направляемых на исследования и разработки за счет создания многоканальной системы привлечения финансовых ресурсов и эффективного использования возможностей частно-государственного партнерства.
Российские вузы получают всё больше финансовой самостоятельности благодаря реализуемым реформам бюджетного законодательства. Сумеют ли университеты воспользоваться предоставленными им возможностями, покажет время. Целесообразность, масштаб, своевременность изменений, эффект от практической реализации задуманного и последствия прово-
димых реформ будут оказывать влияние на многие десятилетия. Должно пройти время, чтобы оценить полученный эффект и признать положительные (отрицательные) результаты изменений.
Литература
1. Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» от 30.12.2006 г. № 275-ФЗ.
2. Субанова О.С. Системные реформы высшего образования: опыт Китая/ труды международной конференции «Системный анализ в проектировании и управлении», Изд-во СПбГПУ, СПб, 2011.
3. Субанова О.С. Фонды целевых капиталов некоммерческих организаций: формирование, управление, использование. — М.: Курс; Инфра-М, 2011. 120 с.
4. Lan Xue Universities in China's National Innovation System/ UNESCO Forum on Higher Education, Research and Knowledge, November, 27 — 30, 2006.
5. http://cen.acs.org/articles/90/i27/Public-Universties-Peril.html
