26УДК 325:34(470+571)"1991/2003" DOI 10.24411/9999-056А-2020-10022
РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1991-2003 гг.)
Андрей Викторович Друзяка,
кандидат исторических наук, доцент, Благовещенский государственный педагогический университет, г. Благовещенск. E-mail: druzyaka12@mail.ru
В статье анализируются условия и характерные особенности процесса создания, функционального становления и организационной трансформации органов системы государственного регулирования и контроля над миграцией в период 1991—2003 гг. Рассмотрены проблемы их функционирования и результаты осуществления миграционной политики на Дальнем Востоке России. Открытие границ и массовый приток мигрантов из стран Азии здесь совпали с периодом реформирования системы органов государственного контроля над миграцией, которая была подвергнута организационным изменениям, получила ряд новых функций и задач. На Дальнем Востоке России процесс реформирования этой системы был осложнён трудностями регионального характера, связанными с развитием взаимоотношений федеральных и региональных властей с предпринимательством и местным самоуправлением. Ключевые слова: реформы, Дальний Восток России, внешнеэкономическая деятельность, регулирование миграции, государственные органы.
REFORMING THE SYSTEM OF REGULATION OF EXTERNAL MIGRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION (1991-2003)
Andrey Druzyaka, Blagoveshchensk State Pedagogical University, Russia. E-mail: druzyaka12@mail.ru
The article deals with the conditions and characteristics of the establishment, functional formation and organizational transformation of the bodies of state migration control during 1991—2003. The author considers the problems of their functioning and the results of the implementation of the migration policy
in the Far East of Russia.The opening of borders and the massive influx of migrants from Asian countries coincided with the period of reforming the system of bodies of state control over migration, which was subjected to organizational changes, and received a number of new functions and tasks. In the Russian Far East, the process of reforming this system was complicated by regional difficulties associated with the development of relations between federal and regional authorities with business and local government.
Keywords: reform, Russian Far East, foreign economic activity, migration regulation, government agencies.
Безусловным приоритетом российской миграционной политики в отношении Дальнего Востока в имперский и советский периоды являлось стимулирование внутреннего притока и закрепление населения, особенно в приграничных районах. Вместе с тем дефицит трудовых ресурсов, остро необходимых для экономического развития региона, требовал дополнительного привлечения мигрантов, в основном прибывавших из соседних стран Северо-Восточной Азии. Массовой миграции «восточников» в период до 1917 г. способствовали не только потребность в рабочих руках, режим открытой границы и отсутствие чёткой и однозначной государственной политики по этому вопросу, но и крайняя недостаточность системы органов, призванных контролировать и регулировать их пребывание.
Потоки массовой внешней миграции пошли на Дальний Восток России в дореволюционный период (1860—1917 гг.). Тогда же была сформирована в общих чертах система контроля над этими потоками и сложился комплекс связанных с этим проблем, трудностей и задач регулирования и управления, в ряду которых можно выделить: организацию режима пропуска через границу, паспортно-таможенного контроля, поиск приемлемых форм привлечения иностранного труда и капитала в региональную экономику, выработку эффективных методов борьбы с явлением неконтролируемой и незаконной иммиграции, отношение к приграничной «народной торговле», организацию объективного учёта иммигрантов и контроля над их пребыванием на российской территории, выбор модели интеграции иммигрантов в принимающее российское общество [1; 2; 11]. В результате в период до 1917 г. на Дальнем Востоке возник устойчивый поток нелегальной миграции, причинами которой, на наш взгляд, являются противоречия между ограничительной силовой политикой государственных органов и явной экономический пользой от привлечения иностранной рабочей силы (ИРС) и торгового капитала.
В советский период невозможность решения этих проблем привела к введению в 1925—1930-е гг. строгого паспортного режима в условиях «закрытой границы», при котором внешняя миграция была кардинально ограничена и находилась под контролем силовых структур. Полную ответственность за пребывание мигрантов несли принимающие организации, большинство из которых имело государственный правовой статус и было встроено в систему партийно-государственного управления тех лет.
В период открытия границ и активизации внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и приграничной торговли в 1989—1993 гг. на российском Дальнем Востоке сложились новые массовые внешне миграционные потоки, во многом воспроизводившие дореволюционные. В их числе можно назвать потоки ИРС и торговцев из КНР, СРВ, КНДР, привлечение которых способствовало решению ряда социально-экономических проблем периода перестройки и последовавшей эпохи 1990-х гг. В частности, открытие границ позволило значительно оживить внешнюю торговлю, компенсировать недостаток рабочей силы, усугубившийся массовым оттоком дальневосточного населения, насытить рынок необходимыми товарами и т.д. В свою очередь, слабая и устаревшая система органов контроля, отсутствие внятной государственной миграционной политики привели к возрождению массового потока нелегальной миграции.
Миграционная ситуация в России в целом и отдельных регионах страны характеризовалась увеличением межрегиональных потоков (для Дальнего Востока это был массовый отток населения в западные регионы страны и за границу), появлением беженцев и вынужденных переселенцев из республик бывшего СССР, массовой экономической миграцией с сопредельными странами Азии (ИРС, рыночные торговцы, менеджеры и торговые представители фирм) [1]. В обстановке спада промышленного производства, нарастания социально-политического кризиса и отсутствия эффективного центрального и регионального управления растущая миграция воспринималась как вызов, способный дестабилизировать и без того шаткую ситуацию в стране.
В соответствии с новой миграционной ситуацией возникла потребность в срочном реформировании соответствующей системы государственного регулирования, получила организационное развитие новая система государственных органов, призванных осуществлять контроль над потоками внешней миграции. Предполагаемое резкое увеличение параметров миграции и необходимость формирования рынка трудовых ресурсов вынуждали государство экстренно реформировать соответствующую систему государственного регулирования.
После передачи властных функций от исполкомов областных и краевых Советов региональным администрациям непосредственный внешний
контроль над организациями, осуществляющими ВЭД, в новых экономических условиях был возложен на подразделения, образованные в составе администраций субъектов РФ. В 1990-е гг. комитеты внешнеэкономических связей достаточно эффективно действовали как в областных, краевых и республиканских администрациях, так и в составе городских и районных муниципальных органов.
Новую конфигурацию получила и система федеральных контролирующих органов. В их числе можно назвать органы государственной безопасности, федеральной миграционной службы (ФМС), паспортно-визовой службы МВД (ПВС МВД), федеральной пограничной службы (ФПС), государственной таможенной службы (ГТС), государственной службы занятости населения (ГСЗН), региональные представительства МИД и другие ведомства. Большинство из перечисленных органов были созданы заново или кардинально реформированы с изменением штатов, функций и организационной структуры.
Наиболее продолжительной реорганизации в первой половине 1990-х гг. были подвергнуты органы государственной безопасности, имевшие непосредственное отношение к регулированию процессов международной миграции. Органы КГБ СССР в течение короткого периода времени претерпели неоднократные переименования, сопряжённые с организационно-штатными и структурными изменениями. 4 декабря 1991 г. одним из последних Законов СССР —«О реорганизации органов государственной безопасности» — было утверждено разделение КГБ СССР на Межреспубликанскую службу безопасности, Центральную службу разведки и Комитет по охране государственной границы СССР (до событий августа 1991 г. пограничные войска входили в состав КГБ СССР). Реорганизация органов государственной безопасности закончилась в середине 1995 г. с образованием Федеральной службы безопасности (ФСБ РФ) [4].
1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации». В нем особо упомянуты три ведомства: МИД, решающий внешнеполитические и визовые вопросы; Министерство Безопасности РФ, осуществляющее управление пограничными войсками; Министерство обороны, отвечающее за охрану границу в воздухе и под водой [3;5]. Указом Президента РФ № 2245 от 30 декабря 1994 г. была учреждена Федеральная пограничная служба [9].
В октябре 1991 г. при учреждениях российского Министерства труда и занятости населения были сформированы отделы Комитета по делам миграции населения, который, в свою очередь, был создан на основе Объединения по делам беженцев и переселенцев, ранее учреждённого при союзном Министерстве труда. Указом Президента РФ № 626 от 14 июня 1992 г. на
базе Комитета была образована Федеральная миграционная служба, ставшая самостоятельной федеральной структурой с широким кругом функций, задач и направлений деятельности. Главной причиной создания органов ФМС стала необходимость упорядочения приёма и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев, обеспечения законности трудоустройства российских граждан за рубежом, контроля над законностью привлечения и использования ИРС на территории субъектов РФ [10].
В соответствии с Положением о ФМС и задачами, возложенными на её органы, была сформирована внутренняя структура нового миграционного ведомства. В тот же период разработали типовую модель территориальной миграционной службы. В 1994—1995 гг., согласно распоряжению ФМС России от 23.03.1994 г. № 46, создали территориальные органы ФМС на Дальнем Востоке [2, с. 155—157]. С принятием в 1992—1993 гг. ключевых государственно-правовых актов в области внешней миграции — законов РФ «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», указов Президента РФ «О введении иммиграционного контроля», «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы» — компетенция отделов миграции на Дальнем Востоке существенно расширилась за счёт ряда социально-обеспечивающих и контрольно-распорядительных функций [7].
Оживление внешнеэкономических связей, торговли, туризма, широкое привлечение ИРС в региональную экономику поставили вопрос о создании качественно новой, современной инфраструктуры пропускных пунктов (ПП) и обустройства погранично-таможенных комплексов. В 1988—1993 гг. материальная база этих учреждений не устраивала ни участников ВЭД, ни органы государственной власти и не соответствовала объёмам внешнеэкономического сотрудничества в регионе. Главной причиной несоответствия транспортной и погранично-таможенной инфраструктуры уровню развития ВЭД в регионе было признано отсутствие их государственного финансирования. По этой причине обустройство погранично-таможенных учреждений возлагалось на сами заинтересованные предприятия и организации, которые выделяли на эти цели часть своей прибыли [ГАХК. Ф. 137. Оп. 22. Д. 2610. Л. 198—206].
Необходимо отметить, что предпринятые до сегодняшнего дня попытки решить вопрос с обустройством и строительством за счёт государственного бюджета новой современной погранично-таможенной инфраструктуры и помещений для ПП на российско-китайской границе на Дальнем Востоке, на наш взгляд, дали минимальный эффект и запомнились разве что гигантскими коррупционными скандалами в ведомстве «Росграницы» [12]. Большинство пассажирских ПП здесь находятся в ведении частных структур. По уровню обустройства помещений, благоустройства прилегающих
территорий и материального обеспечения они резко контрастируют с соответствующими погранично-таможенными комплексами на сопредельной китайской территории.
Вместе с обустройством пунктов пропуска на границе, которое было возложено на предприятия — заинтересованные субъекты ВЭД, в начале 1990-х гг. потребовались серьёзные меры по обеспечению государственного контроля над пребыванием иностранцев на российской территории.
В 1993 г. органы регистрационного учёта, подведомственные МВД, были реорганизованы на федеральном уровне. Согласно постановлению Правительства РФ № 124 от 15 февраля 1993 г., управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были преобразованы в паспортно-визовую службу МВД РФ [8]. На подразделения ПВС МВД возлагались функции по выдаче паспортов, пропусков на въезд в пограничную зону, осуществлению регистрации граждан, адресно-справочной работы, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории России, выдаче им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу.
В 1990-е гг. институт прописки (регистрации) продолжал выполнять важнейшую роль в осуществлении миграционного контроля, а ПВС МВД стала одним из ведущих органов системы государственной власти, участвовавших в регулировании внешней миграции. С 1993 г. ПВС МВД должна была также участвовать в реализации закона «О гражданстве Российской Федерации», вследствие чего она стала главным натурализационным органом внутри страны (за границей решения о предоставлении иностранцам гражданства РФ принимали консульские учреждения МИД РФ).
Новый этап межгосударственных отношений, выпавший на начало 1990-х гг., вызвал необходимость создания на Дальнем Востоке представительств МИД РФ. Распоряжением Правительства РФ№ 1484-р от 14.08.1992 они были открыты в Биробиджане и Хабаровске [ГАЕАО. Ф. 500. Оп. 1. Д. 72. Л. 28]. Соответствующие представительства появились также во Владивостоке, Благовещенске и других дальневосточных городах.
Изменения конфигурации системы миграционных органов совпало по времени с пиком дальневосточной внутренней и внешней миграции, ростом безработицы и криминала, изменением отношения центральных властей к развитию Дальнего Востока. В этих условиях расширение приграничной торговли воспринималось как способ решения многих социально-экономических проблем региона. Попытки сохранить контроль над внешнеэкономической деятельностью и, в частности, над работодателями, привлекающими ИРС, уже к 1992 г. натолкнулись на существенные трудности, вызванные
увеличением количества субъектов ВЭД. В частности, в Амурской области общее количество предприятий и организаций, осуществлявших экспортно-импортные операции, к 1993 г. удвоилось по сравнению с 1992 г. и достигло 900 [ГААО. Ф. 2286. Оп. 1. Д. 154. Л. 8]. В середине 1994 г. ИРС в Приморском крае использовали 100 предприятий и организаций [ГАПК. Ф. 1694. Оп. 1. Д. 231. Л. 145—146].
Органы исполнительной власти, призванные контролировать внешнеэкономические связи, в 1991—1993 гг. зачастую были вынуждены ослабить контроль над осуществлением ВЭД и параметрами иммиграционных потоков на территории субъектов РФ в угоду конъюнктурным потребностям руководства ряда коммерческих предприятий и организаций, заинтересованных в массовом потоке мигрантов, а затем и вовсе утратили общий контроль над ними.
Потеря государственного контроля в 1990—1993 гг. в полной мере коснулась всех потоков мигрантов, прибывавших в Россию, так как последующее ужесточение визового режима и введение в конце 1993 г. нового разрешительного порядка привлечения ИРС заставили существенную часть из них невольно оказаться в теневом секторе занятости без какого-либо изменения с их стороны характера, направленности и масштаба производимой деятельности. Попытки ограничить и упорядочить поток ИРС путём введения ряда визовых и разрешительных процедур в 1993—2005 гг. привели к массовому въезду на Дальний Восток иностранных рабочих и торговцев под видом «туристов». В результате «массовый выход из тени» для этих категорий удалось осуществить лишь с принятием ряда федеральных нормативных актов в 2005—2007 гг.
СССР до 1991 г. фактически не участвовал в процессах глобального массового обмена миграционными ресурсами. В Российской империи не было создано специализированных органов, в основу компетенции которых были бы в полном объёме положены вопросы контроля над международной миграцией. В СССР до 1990-х гг. эта система была основана на контроле принимающих организаций (субъектов ВЭД, туристических бюро, образовательных учреждений, предприятий, привлекающих ИРС, и т.д.) и не была рассчитана на деятельность в условиях открытой границы.
Открытие границ и возрождение внешней миграции на дальневосточных границах в 1990-е гг. произошло при отсутствии адекватной правовой, материальной и организационной базы, без учёта возможных последствий массовых потоков миграции. Недостаточность законодательных и организационных мер и ресурсов системы государственного регулирования и контроля над отдельными миграционными потоками вызвали возрождение в регионе незаконной миграции, этот процесс в целом удалось упорядочить лишь к 2005—2007 гг.
В 1992—1995 гг. организационно и законодательно оформилась структура государственных органов, в функции которых входило регулирование потоков международной миграции в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На региональном уровне наряду с реформированными структурами МИД, ФПС, ФСБ, ПВС МВД РФ и создающейся инфраструктурой погранично-таможенных пунктов пропуска в период 1991—1995 гг. были сформированы новые специальные органы, призванные, в соответствии с законодательством РФ, регулировать отношения между государством и различными группами мигрантов — беженцев, вынужденных переселенцев, иностранных работников, россиян, выезжающих на работу за рубеж. Часть функций по координации и законодательному регулированию внешнеэкономических связей и международной миграции в регионе в пределах их компетенции выполняли администрации дальневосточных субъектов РФ. Существенное влияние на деятельность по упорядочению миграционных процессов в дальнейшем оказали также службы Минтруда (ГСЗН), различные инспекторские и контрольные органы — санитарный надзор, налоговая и трудовая инспекции и т.д.
Процесс реформирования и последующей деятельности системы органов регулирования и контроля над миграцией в течение 1992—2003 гг. был существенно осложнён общим комплексом административных трудностей, размытостью концептуальных задач, отсутствием современной нормативной базы и чёткого взаимодействия с другими органами и структурами, организационной неразберихой, дефицитом кадров [2].
По нашему мнению, отсутствие должной координации и дублирование контрольных функций в 1993—2003 гг. нередко приводили к формированию особых региональных практик, находившихся в прямой зависимости от субъективных предпочтений губернаторов и руководителей федеральных ведомств. В частности, при региональных администрациях и даже на муниципальном уровне формировались различные межведомственные координационные структуры, которые оказывали непосредственное воздействие на характер мер поддержки или ограничения тех или иных видов миграции.
В 2002—2004 гг. структура специализированных государственных органов, получивших более внятные задачи, систему координации и непосредственно включённых в процесс регулирования внешней миграции, опять подверглась реформированию в связи с принятием нового федерального законодательства о гражданстве и правовом положении иностранных граждан. С 2007 г. по настоящее время она осуществляет регуляризацию потоков внешней миграции, привлечение ИРС, обеспечивает программы по переселению соотечественников на территорию Дальнего Востока и другие правительственные проекты.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Ващук A.C., Чернолуцкая E.H., Королёва В.А., Герасимова Л.А., Дудченко Г.Б. Этномиграционные процессы в Приморье в XX веке. Владивосток, 2002. 226 с.
2. Друзяка A.B. Исторический опыт государственного регулирования внешней миграции на юге Дальнего Востока России (1858—2008 гг.). Благовещенск: Изд-во Благовещ. гос. пед. ун-та. 290 с.
3. История пограничной службы в России // Отечественные записки. 2002. № 6. URL: http://www.magazines.russ.ru /oz/2002/6/2002_06_33-pr.html (дата обращения: 10.09.2016).
4. Об органах Федеральной службы безопасности в РФ: фед. закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ: с изменениями от 24 июля, 14 сентября 1995 г., 22 мая, 9 июля 1997 г. 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 URL: http://www.bestpravo.ru/ fed1995/data03/tex15704.htm (дата обращения: 11.06.2019).
5. О государственной границе РФ: фед. закон от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Ведомости Советов народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
6. О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в России иностранной рабочей силы: Указ Президента РФ от 29.04.1994 № 447 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 77.
7. О мерах по введению иммиграционного контроля: Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2145 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4933.
8. О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел: Постановление Совета Министров — правительства РФ от 15.02.1993 № 124 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 8. Ст. 659.
9. О Федеральной Пограничной Службе РФ: Указ Президента РФ № 2245 от 30.12.1994 с изм., внесёнными указом Президента РФ от 11.03.2003 № 322. URL: http://www.bestpravo.ru/fed1994/data01/tex10058.htm (дата обращения: 12.03.2019).
10. О Федеральной миграционной службе России: Указ Президента РФ от 14.06.1992 № 626 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1422.
11. Позняк Т.З. Иностранные подданные в городах Дальнего Востока России (вторая половина XIX —начало XX вв.). Владивосток: Дальнаука, 2004. 316 с.
12. Росграница общего режима. Вынесен приговор бывшим руководителям агентства. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3512832 (дата обращения: 25.05.2020).
13. ГААО (Гос. архив Амурской области).
14. ГАЕАО (Гос. архив Еврейской автономной области).
15. ГАПК (Гос. архив Приморского края).
16. ГАХК (Гос. архив Хабаровского края).
