CC BY
72
Каширская А. В. |
Становление дальневосточной приграничной ^
политики России
Каширская Анна Валерьевна
Санкт-Петербургский государственный университет Факультет международных отношений Аспирант кафедры американских исследований AVkashirskaya@yandex.ru
РЕФЕРАТ
Рассматриваются процесс формирования приграничной политики на Дальнем Востоке России и взаимодействие региональных акторов по осуществлению трансграничного регулирования отношений в АТР. Раскрываются особенности сотрудничества России со странами АТР в процессе построения приграничной политики в области экономики и трудовой миграции. В статье также освещается современное состояние приграничной политики России на Дальнем Востоке и освещены подходы центральных и местных ведомств к ее совершенствованию.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
приграничная политика, Дальний Восток России, региональное трансграничное сотрудничество, АТР, правовое регулирование межгосударственных отношений
Kashirskaya A. V.
Formation of Far East Border Policy of Russia Kashirskaya Anna Valerievna
Saint-Petersburg State University (Saint-Petersburg, Russian Federation) International Relations Faculty
Graduate Student of the Chair of American researches AVkashirskaya@yandex.ru
ABSTRACT
The article focuses on the process of organizing of Russian Far East near-border policy and cooperation of regional actors in transborder governing of relations in Asia-Pacific region. The author step-by-step reveals peculiarities of cooperation of Russia and ATR countries in the course of constructing of near-border national economy and labor migration. The author analyses current condition of the Russian Far East near-border policy, indicates and interprets central and local departments' approaches to the improvement of near-border policy Russian-Chinese human migration negative consequences.
KEYWORDS
Russian Far East near-border policy, regional transborder policy in ATR, legal control of interstate relations
На Дальнем Востоке процессы трансграничного сотрудничества и обособления региональной политики начались раньше других территорий. Роль региональных международных отношений в этом регионе возрастает с 1980-х гг. Основой для этих процессов послужили одновременно неспособность советского государства обеспечить превращение региона в высокоразвитый народнохозяйственный комплекс и быстрый рост трансграничных отношений дальневосточного региона (ДВР), прежде всего, со смежными районами КНР. В 1988 г. СССР заключает с КНР соглашения о развитии торгово-экономических связей регионального и местного уровня (июнь 1988 г.) и о взаимных поездках граждан (июль 1988 г.) [4].
Важное значение для стимулирования внешнеэкономической деятельности ДВР имели постановление Совета министров СССР о развитии внешнеэкономической деятельности от 2 декабря 1988 г., а также указ Президента РФ о либерализации данной деятельности (ноябрь 1991 г.). Одновременно благодаря установлению режимов безвизовых перевозок туристических групп между приграничными районами СССР и КНР (1988 г.) возросли перспективы использования дальневосточного транспорта в международных коммуникациях [5].
Однако такое сотрудничество носило исключительно антикризисный характер и не могло стать основой долгосрочных внешнеэкономических связей. Процессы политического и экономического распада, начавшиеся в стране к концу 1980-х гг., привели к ослаблению централистской внешнеэкономической политики в СССР и резкому переходу на открытые формы регионального и международного сотрудничества. Изучение опыта других стран привело к созданию свободных экономических зон — локальных правовых режимов, выделенных из национального экономического пространства (СЭЗ). В 1990 г. было принято Постановление Совмина СССР «Об образовании зон свободного предпринимательства», и в ДВР было стихийно образовано пять СЭЗ, при создании которых ставка делалась на привлечение иностранного капитала [8].
Также с 1991 г. российскими и китайскими властями обсуждалось создание в регионе совместных институтов для координации трансграничного сотрудничества в больших географических масштабах. Однако результаты к началу 1990-х гг. ограничились открытием в городах Приморского края представительств администраций провинций и городов Северо-Восточного Китая, а также учреждением Консультативного совета из представителей руководства Амурской области и г. Хейхе [6, с. 290-300].
Попытки развивать трансграничные отношения в ДВР осуществлялись не только с Китаем, но и с Японией, Республикой Корея, США и КНДР. На рубеже 1990-х с этими странами были подписаны первые международные соглашения России, нацеленные на стимулирование двустороннего торгово-экономического сотрудничества. В этот период появляются новые направления во внешнеэкономических взаимодействиях, основанные на возможности устанавливать прямые контакты с зарубежными партнерами и привлекать иностранные инвестиции в регионы.
Однако взаимная заинтересованность региональных акторов сдерживалась из-за отсутствия опыта такого рода взаимодействия, наступившей политической нестабильности в СССР, несовершенных правовых механизмов. На практике условия для привлечения иностранного капитала были недостаточными, и перспективы свободного предпринимательства в регионе оставляли желать лучшего. До конца не были определены полномочия местных советских органов и администраций свободных зон, кроме того, в этот период происходит появление в РСФСР законов, направленных на либерализацию предпринимательства, все это снизило привлекательность дальневосточных проектов. Важной причиной, замедлявшей трансграничное взаимодействие с Японией и КНДР, были серьезные противоречия, существовавшие на уровне межгосударственных отношений.
В целом попытки к трансграничному регулированию отношений ДВР с сопредельными странами оживили эти отношения, но так и не привели к желаемому результату — подъему и модернизации экономики региона. Более того, уже к середине 1993 г. стало ясно, что активизация региональных связей в условиях несформиро-вавшейся законодательной базы может иметь и негативные последствия: деформация отраслевой структуры регионального хозяйства, неконтролируемой миграции и т. д. Подобные последствия были обусловлены также слабостью дальневосточной экономики, не готовой к интеграции в «мировое сообщество» на паритетной основе, чрезмерной либеральной идеологизированностью новой экономики, практически бесконтрольным процессом открывания границ региона [5].
Негативные последствия трансграничной открытости и, прежде всего, плохо регулируемый быстрый приток китайских мигрантов во второй половине 1993 г. побудили администрации приграничных регионов принять постановления, ужесточавшие правила въезда и пребывания китайских граждан. Под давлением региональных администраций федеральный центр взял курс на барьеризацию трансграничных миграционных потоков. В 1993 г. заключены российско-китайские соглашения о визовых поездках граждан, а также вышли постановления Правительства РФ об иммиграционном контроле и предупреждении неконтролируемой миграции (1994 г.), Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (1996 г.) [3, 6, с. 380-400].
В середине 1990-х гг. происходят изменения в экономической пограничной политике. Государственная стратегия экономической безопасности (утверждена указом Президента РФ в 1996 г.) рассматривает усиление зарубежного капитала в региональной экономике как возможную угрозу экономической безопасности государства, приводящую к возможности потери контроля над частью национального богатства. К тому же к середине 1990-х, в условиях обострившегося экономического кризиса в стране, снижения объемов производства, российские предприятия оказываются в состоянии дефицита оборотных средств. Соответственно, для них привлекательность бартерных сделок снижается. Эти обстоятельства также становятся сдерживающим фактором во взаимной торговле до начала 2000-х гг.
В 1997 г. вступило в силу двустороннее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС, согласно которому на взаимную торговлю распространялось большинство норм ВТО. Активизировался рост внешней торговли со странами Запада, и Россия оказалась в стороне от участия в Азиатских интеграционных процессах и от процесса взаимодействия ЕС и Восточной Азии, который начался с созданием в 1996 г. международной организации «Азия — Европа» (АСЕМ), форума постоянных встреч между руководителями Восточной Азии и ЕС. Для России своевременное присоединение к АСЕМ (постоянным членом которой Россия становится в 2011 г.) сыграло бы необходимую роль для участия в торгово-экономических связях между ЕС и Восточной Азией.
Смена курса в 1993-2000 гг. и отказ правительства от радикально-либеральной пограничной политики имели целью организовать приграничное сотрудничество, сократить долю нелегального участия в нем множества субъектов, тем самым увеличить возможность привлечения в регион крупного иностранного капитала. В эти годы в ДВР возникают трансграничные институты межрегионального типа, такие как Российско-Китайский координационный совет по межрегиональному и приграничному торгово-экономическому сотрудничеству (1998 г.), Дальневосточный комитет по приграничному сотрудничеству с Японией, Российско-Японская инициативная рабочая группа по региональному сотрудничеству.
Изменения в регулировании трансграничных отношений ДВР в 1993-2000 гг. не привели к установлению скоординированной политики в регионе. Причиной этому было существование одновременно острых внутренних противоречий в российской политико-административной элите и противоречий межгосударственного характера. В эти годы между федеральным центром и администрациями дальневосточных краев и областей шла борьба за контроль над государственной границей и трансграничными потоками товаров и ресурсов. Приграничное и межрегиональное сотрудничество осуществлялось при отсутствии специального законодательства. Действующее законодательство не предусматривало каких-либо преференций для приграничного сотрудничества. В связи с этим возникли серьезные разногласия по вопросам выбора оптимальных географических и отраслевых направлений трансграничного сотрудничества и распределения доходов от него региональными и местными властями [1].
В результате принятые государством в 1993-2000 гг. меры привели не к упорядочиванию миграционных и товарных потоков на Дальнем Востоке, а к их превращению в нелегальные. Подобная модель экономических отношений в регионе способствовала не социально-экономическому прогрессу, а дальнейшей деградации региона.
С начала нового десятилетия начинают меняться институциональные условия приграничного сотрудничества. Централизация власти и финансовых ресурсов в федеральном центре и перераспределение полномочий между уровнями и ветвями власти оказали значительное влияние на формирование пограничной политики на Российском Дальнем Востоке, хотя и напрямую его не ограничили. В период с 2000-го по 2006 г. правительством были разработаны новые концепции охраны границы, таможенного и миграционного контроля, информационной безопасности РФ, проведена работа по дополнению и унификации центрального и регионального законодательства в этих сферах. С 2004-го по 2006 г. была существенно расширена пограничная зона (с 5 до 30 км — в некоторых случаях) по всему периметру российских границ, в которой Федеральной службой безопасности жестко регламентируются поездки населения и хозяйственная деятельность [2].
Пограничная политика в ДВР в 2000-2006 гг. в целом стала более дифференцированной. Особенно ярко это проявлялось в регулировании трансграничных отношений в экономической сфере. Закон № 122-Ф3 от 2004 г. еще сильнее ограничил финансовые возможности регионов, бюджетные расходы которых должны жестко соответствовать их властным полномочиям. Активизировалась борьба с нелегальным импортом (с 2004 г.), ограничиваются возможности для челночного бизнеса, одновременно эти меры сопровождаются либерализацией валютного контроля и снижением таможенных пошлин. Более жесткий характер приобретает пограничная политика в социально-демографической сфере.
В период становления и активной институционализации ШОС, т. е. в 2001-2004 гг., основными донорами иностранной рабочей силы на дальневосточном рынке труда были страны, создавшие эту международную организацию, прежде всего КНР, чему способствовало прошлое российско-китайских миграционных связей, которое характеризуется оформлением концептуальных основ национальных миграционных политик. Принятые федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации» и сопутствующий им пакет ведомственных актов устранили накопившиеся за десятилетие (1990-е гг.) проблемы правового регулирования в миграционной сфере [7]..
С 2007 г. регулирование внешних связей ДВР вступило в новый этап развития, продолжающийся до настоящего времени. Важнейшей предпосылкой к этому стал общий пересмотр правительством РФ своей политики в отношении дальневосточного региона. В ноябре 2007 г. правительством была утверждена третья редакция федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», которая предусматривала реализацию комплекса мер по стимулированию международного сотрудничества ДВР как важного фактора модернизации экономики и социальной сферы региона.
В 2007-2012 гг. правительством были дифференцированы задачи по конкретным направлениям трансграничных отношений. Так, наиболее значительное понижение жесткости функционирования границы на этом этапе произошло в социально-демографической сфере. В соответствии с вступившим в действие с начала 2007 г. ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан» разрешительный порядок учета иностранцев был заменен уведомительным, а его процедура существенно упростилась. После вступления в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства вводится система квотирования иностранной рабочей силы (ИРС) с целью регулирования объемов ее привлечения в целом по стране и по регионам и защиты национального рынка труда.
В то же время правительство приняло ряд решений, направленных на ограничение экспорта необработанного леса и импорта продовольствия. В соответствии с постановлением Правительства РФ № 158 от 24 марта 2006 г. в качестве одного из приоритетных направлений внешнеторговой политики РФ была выбрана постепенная переориентация России из сырьевого поставщика необработанных лесоматериалов в продавца готовой конкурентоспособной продукции.
Подписание в 2009 г. РФ и КНР «Программы сотрудничества между регионами Дальнего Востока и Восточной Сибири РФ и Северо-Востока КНР (2009-2018 гг.)» можно рассматривать как шаг к трансформации пограничной политики России на Дальнем Востоке в трансграничную. В рамках этой программы работают два института: Российско-китайский координационный совет по межрегиональному и приграничному торгово-экономическому сотрудничеству и Российско-китайская постоянная рабочая группа по приграничному и межрегиональному торгово-экономическому сотрудничеству, деятельность которых должна способствовать более тесной координации пограничных политик регионов. Стоит отметить, что продолжают свое развитие совместные с Китаем свободные экономические зоны, планы на создание таковых содержит в себе и Программа сотрудничества между регионами России и КНР (2009-2018 гг.).
В октябре 2013 г. в Комсомольске-на-Амуре состоялось заседание правительственной комиссии по развитию Дальнего Востока. Участники заседания, прошедшего под председательством Премьер-министра РФ, обсудили вопросы социально-экономического развития Дальнего Востока. Д. Медведев, открывая заседание, признал, что модели, используемые для развития Дальнего Востока в последние годы, не были абсолютно удачными и не дали экономического эффекта, на который были рассчитаны. На заседании был констатирован факт, что если СЭЗ привязывать к конкретному региону, это сразу же порождает местную коррупцию, и была рассмотрена идея создания единой особой экономической зоны. А полномочия Минэкономразвития по ее организации планируется передать Минвостокразвития. Чтобы исключить коррупционные риски, Минвостокразвития будет курировать каждый проект1.
Либерализация пограничной политики в регионе осуществляется российским правительством крайне медленно и осторожно, и это обусловлено внутренней экономической и демографической слабостью дальневосточных регионов России, которые в случае слишком открытых границ попадут в прямую зависимость от сильных региональных акторов. Определенные риски для перспектив эволюции российской пограничной политики в трансграничную связаны с возможным обострением межгосударственных противоречий в сопредельных странах [4].
Литература
1. Вардомский Л. Б. Внешнеэкономическая открытость и региональные процессы в России // Голос России. 2000. № 1 (8). С. 30-32.
2. Вардомский Л. Б. Приграничное сотрудничество на «новых и старых границах» России // Евразийская экономическая интеграция. Алматы, 2008. С. 90-108.
3. Гельбрас В. Россия в условиях глобальной китайской миграции. М.: ЮНИТИ, 2009. 162 с.
4. Киреев А. А. Регулирование трансграничных отношений российского Дальнего Востока в 1988-2011 гг. // Ойкумена. 2011. № 3. С. 7-19.
5. Лаврентьев А. В. Изменение внешнеэкономической политики государства на Дальнем Востоке СССР (вторая половина 1980-х - 1991 г.): основные результаты и противоречия // Гуманитарные науки в Сибири. 2009. № 2. С. 119-123.
1 Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока // Правительство России, Новости: [Электронный ресурс] Ш_: http://government.ru/ пешв/7718 (дата обращения: 10.11.2013).
< 6. Ларин В. Л. В тени проснувшегося дракона: Российско-китайские отношения на рубеже г ХХ-ХХ1 вв. Владивосток: Дальнаука, 2006. 424 с.
-1 7. Мишунина А. А. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. 2009. № 11. С. 25-27.
8. Моисеева Л. А. Создание на Дальнем Востоке России совместных предприятий с предпринимателями стран АТР в 1985-2000 гг. // Россия и АТР. 2005. № 2. С. 58-70.
9. Орешкин В. А. Внешнеэкономический комплекс России — проблемы и перспективы // Мировая экономика и международные экономические отношения. 2001. № 5. С. 31-43.
References
1. Vardomsky L. B. External economic openness and regional processes in Russia [Vneshne-ekonomicheskaya otkrytost' i regional'nye protsessy v Rossii] // Voice of Russia [Golos Rossii].
2000. N 1 (8). P. 30-32.
2. Vardomsky L. B. Border cooperation on "new and old borders" of Russia [Prigranichnoe sotrud-nichestvo na «novykh i starykh granitsakh» Rossii] // Eurasian Economic integration [Evraziiskaya ekonomicheskaya integratsiya]. Almaty, 2008. P. 90-108.
3. Gelbras V. Russia in the conditions of global Chinese migration [Rossiya v usloviyakh global'noi kitaiskoi migratsii]. M.: UNITI, 2009. 162 p.
4. Kireev A. A. Regulation of the cross-border relations of the Russian Far East in 1988-2011 years [Regulirovanie transgranichnykh otnoshenii rossiiskogo Dal'nego Vostoka v 1988-2011 gg.] // Oecumene [Oikumena]. 2011. N 3. P. 7-19.
5. Lavrentev A. V. Change of the external economic policy of the state in the Far East of the USSR (the second half of the 80th - 1991): the main results and contradictions [Izmenenie vneshneeko-nomicheskoi politiki gosudarstva na Dal'nem Vostoke SSSR (vtoraya polovina 80-kh - 1991 gg.): osnovnye rezul'taty i protivorechiya] // Humanities in Siberia [Gumanitarnye nauki v Sibiri]. 2009. N 2. P. 119-123.
6. Larin V. L. In a shadow of the woken-up dragon: Russian-Chinese relations at a boundary of the XX-XXI centuries [V teni prosnuvshegosya drakona: Rossiisko-kitaiskie otnosheniya na rubezhe XX-XXI vv.]. Vladivostok: Dalnauka, 2006. 424 p.
7. Mishunina A. A. System approach of state regulation of migratory processes in the Russian Federation [Sistemnyi podkhod gosudarstvennogo regulirovaniya migratsionnykh protsessov v Rossiiskoi Federatsii] // Right and policy [Pravo i politika]. 2009. N 11. P. 25-27.
8. Moiseeva L. A. Creation in the Far East Russia of joint ventures with businessmen of the countries of ATR in 1985-2000 [Sozdanie na Dal'nem Vostoke Rossii sovmestnykh predpriyatii s predprinimatelyami stran ATR v 1985-2000 gg.] // Russia and ATR [Rossiya i ATR]. 2005. N 2. P. 58-70.
9. Oreshkin V. A. External economic complex of Russia — a problem and prospect [Vneshne-ekonomicheskii kompleks Rossii — problemy i perspektivy] // World economy and the international economic relations [Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye ekonomicheskie otnosheniya].
2001. N 5. P. 31-43.
