CC BY
13В.Е. ГЛАДКОВА кандидат экономических наук, профессор Института государственного управления,
у*
права и инновационных технологии
Реформирование системы банковского регулирования и надзора в России
Банк России осуществляет свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами. Согласно ст. 75 Конституции Российской Федерации основной функцией Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, а денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России выполняет следующие функции:
- во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
- утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
- устанавливает правила проведения банковских операций;
- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
- осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
- принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
* Гладкова Вера Егоровна, е-таП: gladkovave@mail.ru
- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
- организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
- устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
- устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
- принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
- устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;
- проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
- осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
- является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;
- осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами1.
Роль банков в рыночных условиях значительно отличается от той, которую они играют в условиях централизованной экономики. В странах с централизованным планированием экономики банки просто
1
http://www.cbr.ru/today/Prtid=bankstatus
отвечают за пассивное проведение и контроль за финансовыми операциями между предприятиями так, как это диктуется плановыми органами. В странах с рыночной экономикой банки, напротив, играют ключевую роль в координации экономической деятельности, выступая в качестве институтов, деятельность которых направлена на получение прибыли, самостоятельно принимая решение, с кем они хотят иметь дело и, следовательно, какие риски они могут принять. Основными моментами в процессе принятия такого решения являются не только оценка будущих доходов, но и оценка риска вступления в деловые отношения с конкретным партнером.
Банки играют решающую роль в процессе эффективного распределения накоплений и инвестиций в условиях рыночной экономики и в обеспечении стабильности всей финансовой системы в целом. Поскольку банки при выполнении этой функции принимают на себя риски, они могут оказаться неплатежеспособными и потерпеть банкротство. Когда банк становится банкротом, его вкладчики теряют свои сбережения, что может иметь разрушительные последствия и повлечь за собой потерю доверия со стороны населения ко всей банковской системе.
Банки играют центральную роль в реальной экономике, обеспечивая проведение расчетов и платежей, трансформируя требования с точки зрения сроков погашения финансовых инструментов, ликвидности, региональных рисков. Кроме этого банки осуществляют делегированный мониторинг. Принимая все это во внимание, можно определить основную причину, по которой следует регулировать деятельность банков. Таковой является поддержание доверия к банковской системе путем разработки и установления минимальных стандартов, обеспечивающих безопасность и надежность деятельности банков1.
Стандарты, определяющие безопасную и надежную деятельность банков, разрабатываются на международном уровне и трансформируются в национальное законодательство большинства стран. Эти стандарты в основном имеют форму принципов и рекомендаций и, как таковые, с юридической точки зрения не являются обязательными для исполнения.
Наиболее ярким примером здесь может служить деятельность Базельского комитета по банковскому надзору.
Регулирующий орган может издать обязательные нормативные требования для банков, опираясь на базу национального законодательства. Посредством документарного анализа и инспекционных проверок надзорный орган контролирует соблюдение банком этих нормативных требований (надзор за выполнением банками установленных требований) и одновременно проверяет, на-
1
См.: Dewatripont M. and Tirole J. The Prudential Regulation of Banks. Cambridge, MA, 1994.
сколько успешно банк выявляет, отслеживает, управляет и контролирует банковские риски, чтобы надзорный орган мог быть уверен, что банку удастся избежать серьезных проблем в будущем (риск-ориентированный надзор). Эта двойная функция регулирования и надзора, как правило, осуществляется одним государственным органом.
Согласно сложившейся практике надзорные органы концентрируют свои усилия на вопросах проверки соответствия деятельности банка установленным требованиям; причем краеугольным камнем банковской политики было и до сих пор является требование к банкам иметь минимальный капитал на покрытие банковских рисков (достаточность капитала). Постепенно, в связи с усложнением банковской деятельности, внимание в значительной степени сместилось в область грамотного управления банковскими рисками и определения потенциальных угроз для жизнеспособности банка в будущем. В этой связи важно отметить, что банки имеют три основных линии защиты, позволяющие обеспечить покрытие убытков, которые они могут понести в результате своей деятельности, а именно:
(a) профессиональный уровень руководства и высокая доходность, которая позволит покрыть возможные убытки;
(b) достаточное резервирование средств, т. е. создание резервов в размере, достаточном для покрытия ожидаемых убытков;
(c) достаточный размер капитала для покрытия непредвиденных убытков1.
Эти три основные линии защиты указывают на то, что надзорные органы должны быть заинтересованы, прежде всего, в способности руководства банка обеспечить его деятельность в безопасном и стабильном режиме, а это выходит за рамки чисто технического соответствия существующим законодательным нормам и требованиям на отдельно взятом отрезке времени - разумеется, не отменяя необходимости такого соответствия.
Инспектирование и документарный (или дистанционный) надзор -две стороны одной медали: они взаимно дополняют друг друга и не могут существовать в отрыве друг от друга. Это признается в Основополагающих принципах Базельского комитета, где сказано, что документарный надзор и инспекционные проверки представляют собой непременные условия эффективного надзора.
Рассмотрим основные звенья, подвергшиеся существенному изменению, и последствия этих новаций.
1
Согласно определению Х. Каруаны Caruana), Председателя Базельского комитета по банковскому надзору и члена Правления Банка Испании, данному на семинаре, посвященном роли центральных банков в обеспечении финансовой стабильности, проведенном в рамках Проекта ТАСИС для руководителей высшего звена в Центральном банке Российской Федерации в Москве 29 сентября 2004 г.
Согласно изменениям, внесенным Банком России в инструкцию №110-И, банки должны применять повышенные коэффициенты при расчете норматива достаточности капитала по ряду активов. Например, по новым кредитам эти требования применяются с 1 октября 2011 г., в полную силу механизм вступил с 1 июля 2012 г.
В контексте увеличения требований к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций считаем своевременным рассмотрение еще одного аспекта проблемы достаточности капитала.
Согласно ст. 48 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» в случае, если банк не соответствует требованиям к участию в системе страхования вкладов (ССВ) в течение трех месяцев подряд, Банк России вводит запрет на работу с вкладами. В соответствии с Указанием Банка России от 16.01.2004 № 1379-У одним из основных показателей оценки соответствия банка установленным требованиям к финансовой устойчивости в целях признания ее достаточной для участия в ССВ является показатель РГК (обобщающий результат по группе показателей оценки капитала). При этом методика расчета и установленные критерии оценки показателя РГК таковы, что при фактическом значении норматива Н1 в диапазоне от 10,1 до 11% и выполнении банком пруденциальных требований к достаточности капитала его финансовая устойчивость не может быть признана удовлетворительной.
Это означает, что установленное Банком России минимальное предельно допустимое значение норматива достаточности собственных средств (капитала) в размере 10% фактически не является минимальным.
На основании изложенного, целесообразным было бы Банку России и ГК «Агентство по страхованию вкладов» обеспечить единство подходов к оценке достаточности капитала и определению количественных требований к показателям деятельности кредитных организаций и изучить вопрос о пересмотре порогового значения критериальной оценки показателя РГК.
Запрет на прием вкладов вводится ЦБ в случае неисполнения банком в срок предписаний регулятора об устранении нарушений, а также если банк нарушает требования системы страхования вкладов. Запрет на прием вкладов считается очень жесткой санкцией, и нередко за ним следует отзыв лицензии у банка.
Согласно Закону о Центральном банке регулятор обязан запретить принимать вклады банку, который перестал соответствовать требованиям ССВ по таким финансовым показателям, как рентабельность активов, рентабельность капитала и
ряду других1. Однако в кризис многие банки, даже входящие в топ-30, нарушили эти требования из-за необходимости формировать резервы в повышенном объеме. В связи с чем в 2009 г. был принят закон, отменивший для ЦБ обязанность вводить запрет на прием вкладов для банков, нарушающих установленные требования, на период с 28 сентября 2009 г. до 31 декабря 2010 г. Но к концу 2010 г. многие кредитные организации не смогли выйти на показатели, которые бы позволяли продолжать работать на рынке частных депозитов. Поэтому был принят закон, продливший действие моратория до июля 2011 г.
С приходом нового куратора банковского надзора, первого зампреда Банка России А. Симановского Банк России ограничил прием вкладов для более чем 50 банков. Регулятор определяет максимальный объем вкладов, который может быть на балансе банка, и требует от него не переступать этот порог - чаще всего в течение шести месяцев. Сейчас действует несколько десятков подобных предписаний, и их число выросло по сравнению с докризисными временами. ЦБ стал заметно чаще использовать эту меру после того, как надзор возглавил А. Симановский, отмечает заместитель гендиректора МДМ-банка В. Мехряков.
Банк России выполняет свои намерения «осуществлять более интенсивный надзор в отношении банков, проводящих агрессивную политику». Ограничения на прием вкладов могут применяться к банкам, «которые проводят агрессивную политику по привлечению и размещению средств при недостаточном качестве активов или недостатках системы управления рисками», говорится в письме Симановского «Ведомостям». Переориентация надзора на риск-фокусированные подходы была определена, по его словам, принятой в прошлом году стратегией развития банковского сектора до 2015 г.
Из-за обострения кризиса в еврозоне со второго полугодия 2011 г. банкам стало труднее привлекать ресурсы на внешних рынках, что вызвало рост ставок по депозитам, и регулятору приходилось уделять повышенное внимание банкам, проводившим агрессивную политику, пишет ЦБ в годовом отчете.
Ограничение на прием вкладов - правильная и действенная мера, считает Мехряков, регулятор ограничивает лишь агрессивных игроков и они, как правило, незамедлительно меняют политику привлечения денег от граждан: «Такое ограничение - удар по имиджу банка, и никто не хочет оказаться в такой ситуации». А вот партнер ФБК А. Терехов не видит в таких санкциях ничего страшного для банков2.
Начиная с прошлой осени ограничения получали довольно крупные на розничном рынке игроки: Инвестбанк, Мособлбанк,
1 Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 19.10.2011) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
2 http://www.banki.ru
Алтайэнергобанк, «Стройкредит». Объем привлеченных ими депозитов граждан к апрелю, по данным «Интерфакс-ЦЭА», составлял 73,8 млрд. руб. Представители всех этих банков не подтверждают получение от ЦБ такого предписания, заверяя, что работают в обычном режиме и принимают вклады (правда, Мособлбанк, например, по оригинальной схеме, сначала одаривая людей своими акциями - на акционеров предписание не распространялось).
Ограничение не мешает принимать вклады, но заставляет банк держать ставку в рынке, уменьшая риск при размещении этих денег, говорит Терехов. Это инструмент, который можно применять индивидуально: так ЦБ пытается предупредить потенциальные потери вкладчиков в случае если банк возьмет на себя неоправданно высокие риски.
Действующая в России система пруденциального регулирования деятельности кредитных организаций является довольно консервативной, формальной и жесткой. Опыт кризиса показал, что в российской банковской системе, в отличие от более развитых западных систем, пока в гораздо меньшей степени используются сложноструктурированные продукты, а значит, крайне незначительны и риски, связанные с их использованием.
Таким образом, практически нереальной для России представляется ситуация возникновения масштабных пруденциально неконтролируемых операционных или рыночных рисков, которые могли бы создать сколько-нибудь значимую угрозу устойчивости финансовой системы страны. Одновременно кризис выявил, что основным реализовавшимся риском стал риск кредитования связанных заемщиков, для контроля которого существующих пруденциальных норм оказалось недостаточно.
Правовой основой для формирования системы содержательного банковского надзора в настоящее время является ст.72 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако указанная норма содержит лишь самые общие положения, касающиеся данного института, что вызывает на протяжении длительного времени многочисленные теоретические дискуссии о природе, возможных вариантах, пределах и правовых последствиях применения мотивированного суждения1.
1 См.: Рекомендации Парламентских слушаний Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации от 20.02.2007 «Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства»; Резник В.М. Банки: Особый правовой мир ЦБ // Ведомости, 21.02.2007; Меликьян Г.Г. Для перемен нет подтвержденных практикой аргументов // Коммерсант, 09.03.2007; Тезисы «О надзоре» // Материалы XVIII съезда Ассоциации российских банков. М., 2007, с.195-198; Тулин Д.В. Что поменять в российском банковском надзоре // Аналитический банковский журнал, 2007, № 2, с. 23-39; Он же. Банковский надзор: О мнимых и реальных проблемах // Ведомости, 07.03.2007; Гузнов А.Г., Чистюхин В.В. Профессиональное суждение как основополагающий элемент банковского надзора. Правовая проблема // Аналитический банковский журнал, 2008, № 3, с. 20-26.
Результатом этих дискуссий явилось поручение Президента Российской Федерации (пункт 1.4 Перечня поручений от 13.02.2010 № Пр-350) о разработке комплексного законопроекта в целях урегулирования отношений, связанных с осуществлением функций контроля и надзора на финансовых рынках с применением регулирующими органами мотивированной оценки.
В этих условиях представляется концептуально ошибочным дополнение существующей системы пруденциального надзора системой еще более жесткого, неспециализированного и при этом менее формализованного надзора, основанного на мотивированной оценке специалистов надзорных органов (далее - мотивированный надзор) и распространяющегося практически на все аспекты деятельности кредитных организаций - оценку уровней риска, качества управления рисками и организации внутреннего контроля.
В результате реализации концепции Законопроекта окажется возможным не только предъявить к поднадзорным субъектам любое произвольное требование, выходящее за пределы нормативно установленных пруденциальных норм, основываясь лишь на суждении надзорного органа, но и даже применить к поднадзорному меры ответственности несмотря на отсутствие в его действиях состава правонарушения (так как пруденциальные нормы им не нарушались).
Весьма показательным примером является опыт применения мотивированного суждения в рамках Положения Банка России от 26.03.2004 № 254-П «О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности», согласно которому регулятор вправе потребовать от субъекта формирования резерва на возможные потери по ссудам (РВПС) в размере, определенном регулятором на основании мотивированного суждения, без возможности оспаривания такого решения.
На практике это приводит, например, к предъявлению требований о доформировании, в том числе в пределах одной группы риска, на определенную отчетную дату в прошлом РВПС по ссудам, которые уже своевременно погашены к моменту вынесения такого решения. Невозможность обжалования даже такого экономически бессмысленного требования в ряде случаев автоматически приводит к нарушению на соответствующую отчетную дату в прошлом обязательных нормативов и, как следствие, к применению принудительных мер воздействия к организации несмотря на то, что в основе этой цепочки санкций лежит более консервативная (необоснованная, хотя и мотивированная) оценка надзорным органом уже погашенной ссуды, риски по которой не реализовались.
Более того, после выполнения предписания о доформировании резерва к кредитной организации предъявляется претензия о представлении за прошедшие периоды недостоверной отчетности,
поскольку в ней резерв по ссуде был отражен в меньшем размере. В результате оказывается, что исполнение правомерного требования надзорного органа порождает правонарушение.
Очевидно, что будь у организации право выносить мотивированное суждение о классификации ссуды в более высокую группу риска, чем это предусмотрено пруденциальными нормами, а у надзорного органа - право согласиться с мотивированным суждением организации, система управления рисками стала бы гораздо более адекватной весьма многофакторной объективной экономической реальности.
В то же время заслуживает всемерной поддержки предложение
л
Банка России1 о постепенном расширении сферы применения мотивированного суждения за счет, прежде всего, его применения при оценке связанности сторон2 при совершении банковских операций с предоставлением соответствующего права исключительно Комитету банковского надзора Банка России.
Несмотря на развернутое изложение в пояснительной записке к Законопроекту ряда существенных элементов концепции мотивированной оценки надзорных органов большинство из них не нашло отражения в тексте самого Законопроекта. Так, например, в нем отсутствуют содержащиеся в концепции следующие положения: ^ об особенностях применения мотивированного суждения при осуществлении дистанционного и непосредственного надзора (контроля);
^ о документальных и нормативных источниках формирования мотивированного суждения;
^ о проведении предварительного обсуждения (экспертизы) с профессиональным сообществом правил, методик, процедур, устанавливающих общие принципы оценки надзорным органом уровней риска, систем управления рисками и внутреннего контроля;
^ об учете экспертных заключений независимых экспертов при формировании мотивированного суждения;
^ об обязанности надзорного органа документально фиксировать информацию, на основании которой было сформировано суждение, учитывать все возможные фактические данные, а также обосновывать все выводы, на основании которых формируется мотивированное суждение;
^ об установлении в законе перечня должностных лиц и органов надзорного органа, которые могут выносить мотивированное суждение от имени надзорного органа;
1
См.: Интервью Председателя Банка России С.М. Игнатьева // Коммерсант, 23.12.2010; Выступление А.Ю. Симановского на ежегодном совещании руководства Банка России с представителями Всероссийского совета банковских объединений 16.12.2010.
2 См.: Положения Банка России от 20 июля 2007 г. № 307-П «О порядке ведения учета и представления информации об аффилированных лицах кредитных организаций».
^ о коллегиальном принятии решений о запрете (приостановлении) или ограничении деятельности (операций) поднадзорной организации на основании мотивированного суждения;
^ о праве поднадзорной организации ознакомиться с вынесенным надзорным органом мотивированным суждением и обжаловать его и т. д.
Концепция Законопроекта не в полной мере соответствует Методологии основных принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору (1999 г.).
Указанная Методология устанавливает, что мотивированные суждения могут выноситься только в том случае, если законы и регулирующие правила определяют критерии, на основе которых они выносятся (п. 2 принципа 5, п.1 принципа 10).
Хотя Законопроект не содержит ни самих критериев, ни порядка документального фиксирования анализируемой информации, ни обязанности обосновывать выводы, на основании которых формируется мотивированное суждение, в нем предлагается устанавливать соответствующие методики оценки нормативными актами Банка России.
Однако даже наличие нормативно закрепленных соответствующих критериев само по себе недостаточно, поскольку они должны подкрепляться развитой системой правосудия, которая эффективно восстанавливает нарушенную справедливость (п. 29 Предварительных условий для эффективного банковского надзора).
К сожалению, опыт рассмотрения дел, в которых предметом разбирательства являлись содержательный анализ экономических показателей или оценка рисков, показал, что российская судебная система, находясь в активной стадии реформирования, в течение еще как минимум нескольких лет вряд ли сможет обеспечить адекватный уровень рассмотрения споров о применении мотивированного суждения, что делает крайне затруднительной, с точки зрения мировых стандартов, возможность широкого и эффективного внедрения системы мотивированного суждения ввиду отсутствия механизма квалифицированного разрешения споров о содержании и обоснованности таких суждений.
Внедрение мотивированной оценки не должно сопровождаться увеличением документооборота между надзорным органом и поднадзорными субъектами. Возможность формирования мотивированной оценки надзорного органа по тем или иным вопросам деятельности организации не должна приводить к увеличению нагрузки на поднадзорных субъектов с точки зрения представления сведений, отчетов и иных документов, дополнительных к уже представляемым на основании действующего законодательства или в установленном им порядке. Соответственно не требуется и предоставление надзорным органам дополнительных полномочий по
истребованию информации, особенно в предлагаемой Законопроектом формулировке «любых документов и объяснений от должностных лиц и сотрудников поднадзорных организаций не только при проведении проверок, но и при осуществлении дистанционного надзора (контроля)».
Кроме того любые предложения по совершенствованию надзорной деятельности должны, по нашему мнению, прежде всего, исходить из поддерживаемой Банком России концепции перехода к представлению организациями минимального перечня агрегированных форм отчетности с последующим их тематическим распределением уже непосредственно самими профильными подразделениями надзорного органа.
Органу банковского надзора необходимо более внимательно относиться к оценке последствий принимаемых им решений для бизнес-процессов в банковской сфере.
Гладкова В.Е. Реформирование системы банковского регулирования и надзора в России. В статье рассматриваются различные аспекты банковского регулирования и надзора, отражающие современные тенденции развития финансовых рынков. В условиях нестабильной экономики необходимо совершенствовать систему банковского регулирования и надзора, при этом важно, чтобы внедрение мотивированной оценки не сопровождалось увеличением документооборота между надзорным органом и поднадзорными субъектами.
Ключевые слова: регулирование банковской деятельности, содержательный надзор, Базельский комитет по банковскому надзору, профессиональное суждение.
Gladkova V.E. Reforming the system of banking regulation and supervision in Russia. The article discusses various aspects of banking regulation and supervision, reflecting the current trends of development of financial markets. In an unstable economy it is necessary to improve the system of banking regulation and supervision. In this case it is important that the introduction of a reasoned assessment was not accompanied by the increase of documents between the supervisor and the supervised entities.
Key words: regulation of banking activities, meaningful supervision, the Basel Committee on Banking Supervision, professional judgеment.
