CC BY
663
)УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Рождественская Т. Э.
Банковский надзор на современном этапе: понятие, цели, принципы
161
БАНКОВСКИМ НАДЗОР НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ, ПРИНЦИПЫ
Статья посвящена исследованию понятия, целей, принципов современного банковского надзора. Автор предлагает классификацию принципов банковского надзора на правовые и организационно-правовые. Рассматривается влияние международных стандартов на правовое регулирование банковского надзора в Российской Федерации. Ключевые слова: банки, банковский надзор, цели банковского надзора, правовые принципы банковского надзора, эффективный банковский надзор.
T. E. ROZHDESTVENSKAYA, D.Sc. (Law), Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
BANKING SUPERVISION AT THE PRESENT STAGE: CONCEPT, PURPOSES, PRINCIPLES
Article is devoted to research of concept, the purposes, the principles of modern banking supervision. The author offers classification of the principles of banking supervision on legal and organizational and legal. In the article is considered influence of the international standards on legal regulation of banking supervision in the Russian Federation.
Keywords: banks, banking supervision, purposes of banking supervision, legal principles of banking supervision, effective banking supervision
Татьяна
Эдуардовна
РОЖДЕСТВЕНСКАЯ,
доктор
юридических наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Банковская система играет важнейшую роль в современных экономических отношениях. Банки эффективно аккумулируют денежные средства и предоставляют субъектам экономических отношений недостающую ликвидность. Кроме того, через кредитные организации проходит основная масса платежей — как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи, даже находясь на большом расстоянии друг от друга.
Особая значимость банков для финансовой системы государства (и экономики в целом) диктует необходимость обеспечить стабильность банковской системы, что требует функционирования надежной и эффективной системы банковского надзора.
Важность эффективного банковского надзора стала особенно очевидной после мирового финансового кризиса 2008 г, затронувшего прежде всего банковские системы и во многом связанного с недостатками надзорной деятельности. После событий 2008 г. стала еще более очевидной необходимость теснейшей международной кооперации с целью выработки международных стандартов в сфере банковского надзора
ш
m
Л
H □
"0
S "0
£ m П
Л
□
>
НАУК1
© Т. Э. Рождественская, 2015
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
и последующая полная имплементация этих стандартов в национальных юрисдик-циях. Осуществление эффективного банковского надзора в отдельных государствах перестает быть исключительно внутригосударственной задачей и становится общим делом международного сообщества.
Усиление роли банковского надзора в обеспечении стабильности банковской (и — шире — финансовой) системы любого государства порождает объективную потребность в теоретическом осмыслении таких вопросов, как понятие, цели и принципы банковского надзора.
Банковский надзор представляет собой публично-правовую деятельность, реализуемую центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленную на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. В настоящее время банковский надзор неотъемлем от современной банковской и финансовой системы государства, то есть является подсистемой финансовой системы.
Специфика банковской деятельности, роль кредитных институтов в современной экономике, особенности их отношений с кредиторами и прежде всего с вкладчиками породили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность кредитных институтов. На сегодняшний день практически во всех странах функционируют органы банковского надзора, основной целью которых является поддержание стабильности и развития банковских систем, защита интересов кредиторов и вкладчиков. Как справедливо отмечал Х. И. Мюллер, «цена плохого или неадекватного надзора в рыночной экономике чрезвычайно высока, следовательно, стоит направить значительные средства на эту деятельность, даже несмотря на то, что результат качественного надзора нельзя измерить количественно, и он поэтому не является наглядным»1.
Функционирование банковских систем тесным образом переплетается с функционированием денежных систем, с осуществлением задач денежно-кредитной политики, основная из которых состоит в защите и обеспечении устойчивости национальной валюты. Реализация целей денежно-кредитной политики также обуславливает значительное публичное воздействие на функционирование кредитных институтов и существование специальных органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, воздействующих с помощью специфических способов (так называемых инструментов денежно-кредитной политики) на денежную массу, находящуюся в обращении, на темпы инфляции и, как следствие, на экономическое развитие, занятость и т.д.
Банковский надзор выступает признанным фактором укрепления банковской системы. Следовательно, наряду со своей непосредственной задачей (защитой интересов вкладчиков и иных кредиторов банков), а точнее в рамках ее решения, надзор способствует решению конституционной — ключевой для Банка России — задачи обеспечения стабильности денежной единицы, а значит, и денежной системы2.
В банковской сфере государство защищает прежде всего публичный интерес. Как отмечал Ю. А. Тихомиров, понятие «публичный интерес» является родовым,
1 Мюллер Х. Й. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги и кредит 1990. № З. С. 55 (Х. Й. Мюллер в 1990-х гг. возглавлял Базельский комитет по банковскому надзору).
2 Батырева С. В. Современные надзорные и контрольные функции центральных банков : монография. М., 2011. С. 17.
УНИВЕРСИТЕТА Банковским надзор на современном этапе:
имени O.E. Кущфина(МГЮА) понятие, цели, принципы
включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества, отсюда вытекает правообразующая роль данной категории во всех отраслях публичного права3. «Таким образом, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития»4.
Характеристики публичного интереса, защищаемого государством в банковской сфере, с учетом установленных законом целей деятельности Банка России, позволяют определить цели банковского надзора.
Согласно ч. 2 ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Цели банковского надзора тесно связаны с целями развития банковского сектора. Очевидно, что достижение задач развития банковского сектора возможно только при эффективно функционирующей системе банковского надзора. Повышение эффективности банковского регулирования и банковского надзора должны быть основными направлениями деятельности Правительства РФ и Банка России.
Изменение модели развития банковского сектора требует от Правительства РФ и Банка России реализации комплекса мероприятий, направленных на совершенствование банковского регулирования и банковского надзора прежде всего путем развития в них содержательной составляющей и приведения правовых условий и практики их осуществления в соответствие с международными стандартами. Такая работа должна дополняться формированием системы регулирования и надзора (контроля) за деятельностью всех организаций, оказывающих финансовые услуги, исходя из принципа пропорциональности предъявляемых требований системной значимости организаций и уровню принимаемых ими рисков. Это позволит создать более эффективную систему банковского регулирования и надзора, способную противостоять кризисам.
Таким образом, целью банковского надзора является в конечном счете предотвращение кризисов в банковском секторе и, следовательно, финансовой системы в целом. Эта цель не исключает возможности банкротства отдельных кредитных организаций в правовых условиях компенсации потерь вкладчикам, справедливого возмещения кредиторам, возложения имущественной ответственности на владельцев и менеджеров таких кредитных институтов. Способом достижения данной цели является сбалансированное ограничение рисков, возникающих в процессе осуществления кредитными организациями банковской деятельности. Риск-ориентированный надзор особое внимание уделяет вопросам идентификации и оценки рисков, прежде всего рисков, имеющих системную природу.
Основные направления достижения целей банковского надзора раскрываются в к
принципах банковского надзора. о
Принцип (от лат. рппаршт) дословно переводится как «начало, основа». Прин- и
ципы права — это «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые Р
составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и Д
И I гп
к
3 Тихомиров Ю. А. Публичное право : учебник. М., 1995. С. 60. М
4 Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 3. НАУК1 3/2015
функционирования права»5, «те объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие направления и способы правовой регуляции социальной деятельности людей»6, «ведущие начала его формирования, развития и функционирования... Они характеризуют содержание права в концентрированном виде»7.
Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской Федерации, подразделяются на правовые и организационно-правовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.
Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации, закреплены в Конституции РФ.
Конституционные принципы являются основополагающими, общими принципами права и представляют собой важную часть условий и ценностей, соблюдение которых позволяет обеспечить интересы общего блага.
К конституционным принципам, на которых базируется осуществление банковского надзора, относится прежде всего принцип социального государства, закрепленный в ст. 2 Конституции РФ, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Таким образом, Конституция возлагает на государство обязанность соблюдать и защищать признанные им права и свободы человека; тем самым одновременно определяются пределы публичной власти, границы усмотрения государства, которые не могут им быть преодолены без риска утраты своей легитимности. Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, т.е. в том числе физических лиц.
Чрезвычайно важно подчеркнуть, что вмешательство государства (в том числе при осуществлении банковского надзора) в экономическую деятельность (в том числе кредитных организаций) не должно быть чрезмерным или произвольным, необходимо четко придерживаться баланса частных и публичных интересов. Чрезмерное вмешательство в деятельность кредитных организаций приводит к ограничению активности банковской сферы и в конечном счете замедлению экономического роста. Экономические проблемы в итоге могут сказаться на возможности реализации прав и свобод граждан, например получения качественного образования, медицинской помощи и других, поскольку для реализации прав требуется и материальная база.
Однако банковская деятельность является рисковой по сути и несет потенциальную угрозу другим участникам экономической деятельности и физическим лицам, что также может нарушить их права. Именно поэтому так важно государству четко определять и соблюдать границы вмешательства. Достижению указанной цели способствует принцип соразмерности (пропорциональности), касающийся методологии ограничения государством основных прав и свобод.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) закрепляет положение, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом толь-
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. КутагЬиня ШГЮДЪ
БайтинМ. И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. № 3. С. 4.
Лукашева Е. А. Общенародное право — сущностный элемент правовой системы // Правовая система социализма: понятие, структура, социальные нормы / под ред. А. М. Васильева. Кн. 1. М., 1986. С. 73.
ЯвичЛ. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 151.
в
>Ш©Т[л]Ш1К Рождественская Т. 3. _ _ _
УНИВЕРСИТЕТА Банковский надзор на современном этапе:
имени O.E. Кугафина (МГЮА)_понятие, цели, принципы_
ко в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В процессе реализации основных прав неизбежен конфликт интересов как субъектов этих прав, так и других лиц, а также общества в целом. Часть 3 ст. 17 Конституции РФ предельно четко очерчивает конституционный критерий соотношения этих интересов: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, свобода одного субъекта заканчивается там, где начинают нарушаться права другого субъекта. Конституция РФ допускает установление федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина. Кроме того, в качестве ограничения основных прав может также рассматриваться изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод. В этом последнем случае ограничение основных прав особенно тесно сопрягается с их умалением, под которым, как отмечалось, имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой8.
Другим конституционным принципом является принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Данный принцип закреплен в ст. 8 Конституции РФ, в которой, в частности, содержится положение о том, что «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Защита интересов вкладчиков и кредиторов подразумевает в числе прочего правовое равенство участников банковской деятельности.
Положения ст. 8 Конституции РФ являются базисными для так называемых экономических прав, к которым следует прежде всего отнести: право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27), т.е. свобода рынка труда; право на объединение (ч. 1 ст. 30), в том числе для совместной экономической деятельности, свободу выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности; использование имущества для целей предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34), т.е. право на свободу договора, использования имущества, реализации товаров, работ, услуг; право на защиту от монополизма и недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); свободу владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами (ч. 2 ст. 36); право выбирать род деятельности или занятий (ст. 37), т.е. свобода экономического выбора. к
При рассмотрении принципа равенства условий экономической деятельности о
для всех ее участников следует отметить, что он гарантирует в том числе свободу и
обращения финансовых средств как связанных с обращением товаров, работ, услуг, Р
так и не сопровождающих обращение товаров (работ, услуг). Д
Указанный принцип лежит в основе правового регулирования финансового рын- и
ка, включающего в себя рынок банковских услуг. С
8 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М<
М. : Эксмо, 2010. НАУК1
3/2015
>
С указанным принципом тесно связан установленный ст. 74 Конституции РФ принцип свободного экономического пространства: «на территории Российской Федерации не допускается установление. каких-либо. препятствий для свободного перемещения. финансовых средств», который конкретизирует положения, закрепленные в ст. 8 Конституции РФ.
В определении Конституционного Суда РФ от 16.01.2007 № 22-О9 отмечалось, что «согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации в качестве основ конституционного строя гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1; статья 16). Развивая данные положения, статья 74 (часть 1) Конституции Российской Федерации предусматривает запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. <...> Названные конституционные положения обязывают государство установить механизм обеспечения единого экономического пространства и единого рынка, включающий как меры, направленные на поддержание свободного перемещения товаров, работ, услуг и финансовых средств в пределах территории Российской Федерации.».
Центральное место среди конституционных норм в сфере банковского регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, закрепляющие, что «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются». Данные положения корреспондируют п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.
Статья 75 Конституции РФ устанавливает еще одно принципиальное положение, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».
Следует отметить, что проанализированные принципы, нашедшие отражение в Конституции РФ, лежат в основе осуществления экономической (в том числе финансовой) политики государства и должны применяться при регулировании банковской деятельности, в том числе при осуществлении банковского надзора.
Кроме основных (в том числе конституционных) принципов, для банковского надзора характерны специальные принципы.
К таким специальным принципам банковского надзора следует отнести прежде всего:
— законность;
— соразмерность;
— эффективность;
— независимость;
— объективность и компетентность;
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. КутагЬиня ШГЮДЪ
Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2007 № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Народного Собрания Парламента Чеченской Республики о проверке конституционности пунктов 4 и 5 постановления Правительства Российской Федерации " О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.
в
'Ш^ТПлИМНК Рождественская Т. Э.
УНИВЕРСИТЕТА Банковский надзор на современном этапе:
имени O.E. Кущфина(МГЮА) понятие, цели, принципы
— имплементацию международно-признанных норм (стандартов) в сфере банковского надзора.
Среди всех принципов организации и осуществления банковского надзора важнейшее значение имеет принцип законности. Это необходимое условие реализации всех остальных принципов банковского надзора. Законность — один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства. Законность как принцип банковского надзора означает, что Банк России и его структурные подразделения, занимающиеся надзором, должны осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций.
Принцип законности подразумевает, что принципиальные положения должны регулироваться на законодательном уровне, подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им. Вторым аспектом принципа законности является необходимость принуждения в случае необходимости соблюдать нормы закона и основанные на них подзаконные нормативные акты и пресекать правонарушения.
Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным. «Соразмерность является всеобщей и непогрешимой аксиомой, изначально очевидным принципом, поскольку средства представляют собой путь к цели и саму цель в процессе ее рождения»10. Деррик Уай-атт и Алан Дэшвудса в своей работе « Право Европейского Сообщества» принцип соразмерности ставят первым в списке общеправовых принципов11.
Деятельность государства должна обеспечивать баланс частных и публичных интересов. Это чрезвычайно актуально для банковской сферы деятельности. Ведь отсутствие банковского надзора или недостижение надзорным органом целей банковского надзора неизбежно приводят к многочисленным нарушениям и, как правило, проведению банками чрезмерно рискованной политики. Это сказывается на устойчивости как отдельных банков, так и банковской системы в целом, а следовательно, ставит под угрозу права и законные интересы кредиторов и вкладчиков. Однако избыток банковского надзора ведет к угасанию деловой активности в банковской сфере, что негативно влияет не только на банковскую систему, но и на экономику в целом, а в итоге — на интересы кредиторов и вкладчиков, защищать которые и призван банковский надзор.
Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности. Применительно к банковскому надзору нужно четко определить, сколько общество m
готово платить за стабильность банковской системы. н
Опыт мирового финансового кризиса 2008 г. с очевидностью продемонстриро- и
вал, что находящиеся на пороге краха банковские системы может спасти только го- 5
сударство. Огромные вливания в финансовых сектор в различных странах привели g
к увеличению государственного долга и, как следствие, к необходимости сокращать è
m
m
10 Маритен Ж. Человек и государство. М. : Идея-Пресс, 2000. С. 58 О
11 WyattD., DashwoodA. European Community Law. London : Sweet and Maxwell. 1993. P. 90. НАУК1 3/2015
УНИВЕРСИТЕТА
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
государственные расходы. Однако не менее очевидным является и вывод о том, что граждане десятков стран не желают расплачиваться по обязательствам банков. Затраты государств (в конечном счете — всех налогоплательщиков), направленные на спасение финансовой (банковской) системы в период 2008—2009 гг., были непропорционально высоки по сравнению с расходами, которые понесли владельцы банков, а также их кредиторы.
Принцип независимости банковского надзора является частным проявлением принципа независимости Банка России (в том числе как надзорного органа). Под независимостью Банка России следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти, ни какой-либо член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д.
Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.
Объективность и компетентность при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень. Сотрудники надзорного органа обязаны непредвзято и самостоятельно подходить к рассмотрению любых вопросов и формированию профессиональных суждений. Это в первую очередь означает, что служащие Банка России, осуществляющие надзор, должны иметь высокую квалификацию и владеть необходимым объемом профессиональных знаний и навыков.
Рассматриваемый принцип приобретает в настоящее время все большее значение в связи с необходимостью совершенствования банковского надзора, который предполагает переход к профессиональному суждению как основе принятия надзорного решения. Потребность в таком переходе диктуется быстрым развитием банковских технологий, оказывающим существенное воздействие на скорость финансовых операций. Практически ежегодно банки предлагают клиентам новые финансовые продукты. На повестке дня перевод подавляющего числа банковских операций в режим автоматической обработки данных о проводимых финансовых операциях (так называемый электронный банкинг). Указанные процессы неизбежно сопровождаются изменением характера рисков. В современной ситуации формализованные подходы к банковскому надзору, предполагающие надзор за выполнением банками установленных нормативными актами количественных показателей, не могут привести к достижению целей банковского надзора — поддержанию стабильности банковской системы и защите интересов кредиторов и вкладчиков. В условиях современного динамичного рынка банковских услуг проверка собственно операций уже не рассматривается как условие, достаточное для обеспечения непрерывной, стабильной и безопасной работы банка.
Нужны новые подходы при принятии надзорных решений, прежде всего переход к риск-ориентированному надзору, суть которого заключается в том, что надзорный орган обращает повышенное внимание на модели управления рисками в кредитных организациях, т.е. на то, насколько кредитная организация способна выявлять, контролировать и, в случае необходимости, минимизировать принимаемые риски.
В основе риск-ориентированного надзора лежит принятие решения на основе профессионального суждения сотрудниками надзорного органа.
в
ЕСТНИК РоУКЯЕВЮТЕЗСВНСКаЯ Т.3. Л СО
УНИВЕРСИТЕТА Банковский надзор на современном этапе:
имени O.E. Кущфина(МГЮА) понятие, цели, принципы
Переход к качественно иному содержанию банковского надзора предполагает прежде всего высочайший уровень профессионализма контролеров и предъявляет более высокие требования к объективности и беспристрастности выносимых ими решений.
Основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.
Приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами позволит перейти к модели развития банковского сектора, характеризующейся приоритетом качественных показателей деятельности и ориентацией на долгосрочную эффективность. Это в полной мере отвечает долгосрочным приоритетам развития экономики, в том числе предусмотренным Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года12.
Организационно-правовые принципы. К организационно-правовым принципам банковского надзора относятся Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (Core Principles for Effective Banking Supervision)13, сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору
Содержащиеся в указанном документе принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина.
Основополагающие принципы эффективного банковского надзора были утверждены Базельским комитетом по банковскому надзору в 1997 г., став результатом сотрудничества и консультаций между надзорными органами многих стран мира. В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике была одобрена новая, уточненная версия Основополагающих принципов.
Базельские Основополагающие принципы включают в себя 25 принципов, которые подразделены на 7 крупных групп.
1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность — принцип 1-й. Здесь сразу же отметим, что первый принцип, в отличие от остальных 24, содержит еще 6 обязательных компонентов, соблюдение которых необходимо для его реализации.
2. Лицензирование и структура — принципы со 2-го по 5-й.
3. Пруденциальное регулирование и требования — принципы с 6-го по 18-й.
4. Методы текущего банковского надзора — принципы с 19-го по 21-й.
5. Бухгалтерский учет и раскрытие информации — принцип 22-й.
6. Полномочия органов надзора по корректировке и исправлению — принцип 23-й.
7. Консолидированный и трансграничный банковский надзор — принципы с 24-го по 25-й.
Применение Основополагающих принципов самым тесным образом связано с другим документом Базельского комитета по банковскому надзору — Методологией m
Основополагающих принципов эффективного банковского надзора (далее — Методология), принятой в 1999 г. В 2006 г. одновременно с Основополагающими принци- и пами была принята новая редакция Методологии, также официально в Российской Р Федерации не переведенная и нигде не опубликованная
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 24.11.2008. № 47. m
Ст. 5489. Ê
Симановский А. Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России // Деньги и кредит. 2001. 31 марта. НАУК1
13
Общее количество существенных критериев в новой версии Методологии составило 200 (в версии 1999 г. — 167). Количество критериев соблюдения различных принципов существенно различается (20 критериев соблюдения 1-го принципа, три критерия — 16-го принципа).
Заявленная цель принятия Методологии — осуществление объективной и единообразной оценки выполнения Основополагающих принципов странами, присоединившимися к ним, для идентификации природы и глубины имеющихся недостатков в системе банковского надзора и в степени соблюдения каждого из принципов. Оценка проводится как самими надзорными органами, так и третьими лицами, в том числе МВФ, Всемирным банком, а также консультативными фирмами14. Так как Методология представляет собой толкование и комментирование Основополагающих принципов, она, безусловно, содержательно их дополняет. Оценка в конечном счете является не самоцелью, а лишь средством, поскольку она позволяет органу надзора, а в некоторых случаях и правительству, разработать стратегию требуемого совершенствования системы банковского надзора15.
Методология подробно рассматривает каждый основополагающий принцип, при этом оценка их соблюдения базируется на степени соблюдения критериев.
Используются два вида критериев — обязательные и дополнительные.
Согласно Методологии к обязательным критериям относятся те элементы, которые считаются эффективными для проведения надзора. Эти критерии отражают надлежащую практику банковского надзора, которая с позиций мирового надзорного сообщества может рассматриваться в качестве стандарта, повсеместно рекомендуемого к применению.
Соблюдение обязательных критериев не является ни абсолютно достаточным, ни абсолютно необходимым для признания любого принципа соблюденным. Действительную основу оценок составляет степень соблюдения принципов по содержанию.
Дополнительными критериями являются элементы, которые еще более усиливают надзор и которые страны должны стремиться выполнять. Методология содержит 47 таких критериев.
Дополнительные критерии отражают лучшую практику банковского надзора. Их роль при оценке соблюдения Основополагающих принципов не определена. Их выполнение или невыполнение носит чисто факультативный характер и не имеет значения для оценки соблюдения принципов. Исключения составляют «ситуации, когда инструменты и процедуры надзора, отраженные в этих критериях, могут рассматриваться как компенсирующие дефицит "нормальных", стандартных, здоровых инструментов и процедур, отраженных в существенных критериях»16.
Оценка соответствия Основополагающим принципам производится по шкале с четырьмя категориями: «соблюдается», «в основном соблюдается», «в существенной степени не соблюдается» и «не соблюдается».
Реализация основополагающих принципов эффективного банковского надзора предполагает реализацию следующих положений:
— основной целью надзора является поддержание стабильности и доверия к финансовой системе и тем самым снижение риска потерь для вкладчиков и других кредиторов;
УНИВЕРСИТЕТА
иыаны П Р кчлпсЬиня ШГК1Л\
14
15
Вестник Банка России. 2002. № 23.
Симановский А. Ю. Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе // Деньги и кредит. 2007. № 1. С. 20.
Симановский А. Ю. Указ. соч. С. 23.
в
'Ш^ТПлИМНК Рождественская Т. Э.
УНИВЕРСИТЕТА Банковский надзор на современном этапе:
имени O.E. Кущфина(МГЮА) понятие, цели, принципы
— органам надзора следует поощрять и поддерживать рыночную дисциплину, стимулируя хорошее корпоративное управление, а также усиливая прозрачность рынка и контроль;
— для эффективного выполнения своих задач орган надзора должен обладать оперативной самостоятельностью, средствами и полномочиями для сбора информации как на месте, так и путем проверки отчетности, а также полномочиями по приведению в исполнение принимаемых им решений;
— надзорные органы должны понимать характер деятельности, осуществляемой банками, и обеспечивать, насколько это возможно, управление должным образом рисками, которым подвергаются банки;
— эффективный банковский надзор требует, чтобы оценивался уровень риска отдельных банков и соответствующим образом распределялись ресурсы органов надзора;
— органы надзора должны добиваться того, чтобы у банков были ресурсы, необходимые для принятия на себя рисков, включая достаточный капитал, надежное управление и эффективные системы контроля и бухгалтерского учета;
— необходимо тесное сотрудничество с другими органами надзора, особенно тогда, когда банковские организации осуществляют операции за рубежом.
Основополагающие принципы банковского надзора служат необходимым фундаментом для создания надежной системы надзора в государстве. Необходимо учитывать местные особенности в конкретных методах воплощения в жизнь этих стандартов. Эти стандарты являются необходимыми, но могут оказаться недостаточными во всех ситуациях. Система надзора должна принимать во внимание характер рисков, присущих местному банковскому рынку, а также местную инфраструктуру. Таким образом, каждая страна должна определить, насколько необходимо дополнить данные стандарты дополнительными требованиями для учета конкретных рисков и общих условий, превалирующих на ее собственном рынке. Более того, банковский надзор — динамичная деятельность, которая должна реагировать на изменения на рынке. Следовательно, органы надзора должны быть готовы периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых тенденций или событий. Для того чтобы они могли это делать, нужна достаточно гибкая законодательная система.
