CC BY
76
ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА
РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К Л. АСТАПОВ, кандидат экономических наук, эксперт Аналитического управления Аппарата Совета Федерации РФ
Обзор законодательной базы
Программа пенсионной реформы в Российской Федерации была принята в 1998 году (постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.98 № 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации»).
В программе отмечалось, что после вступления в силу в 1996 году Федерального закона «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» была основана новая инфраструктура пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Следующим шагом по введению системы персонифицированного учета стала корректировка порядка назначения и перерасчета пенсий с учетом трудового стажа и среднемесячного заработка. Соответствующие изменения в Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» были внесены в 1997 году1.
Закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», приинятый в 1997 году и ныне утративший силу, предусматривал переход на новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. В настоящее время основания для возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения устанавливается Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О госу-
1В 2001 году была принята новая редакция закона. В нем определены условия назначения и виды пенсий, определение страхового стажа, порядок назначения и перерасчета пенсий и т.п.
2 Коэффициент зависимости увеличился с 20% в 1959 году до 36% в 1999 году.
дарственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» устанавливает государственное регулирование обязательного пенсионного страхования, определяет условия назначения пенсии и ответственность субъектов обязательного пенсионного страхования.
Таким образом, реформа пенсионной системы изменяет существующую распределительную систему и порядок учета пенсионных прав граждан и дополняет ее накопительными элементами.
Проблемы современной пенсионной системы
Одна из фундаментальных проблем современной пенсионной системы России связана с низким соотношением численности между лицами трудоспособного возраста и пенсионерами. Эта величина определяет финансовую устойчивость всей пенсионной системы, построенной на распределительном принципе2.
Неблагоприятное соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости в экономике, но заниженным (особенно для женщин) по сравнению с развитыми странами возрастным порогом выхода на пенсию и распространением практики досрочного, на 1,5 - 2 года ранее общеустановленного возраста, выхода на пенсию. Доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно на льготных условиях с учетом критериев уровней профессиональных рисков, составляет 17 - 19%.
Поскольку количество пенсионеров увеличивается, а численность работающих в народном хозяйстве снижается, то возрастает нагрузка на
покрытие расходов по пенсионному обеспечению. В Программе реформы отмечено, что действующая система пенсионного обеспечения не является стабильной в долгосрочной перспективе в силу демографических факторов и невысокого соотношения численности между пенсионерами и плательщиками взносов. Стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь посредством поэтапного повышения пенсионного возраста и одновременной отменой всех имеющихся льгот.
Финансовый баланс в распределительной системе государственных пенсий, действующей в настоящее время, выражается формулой
Л, х ^ х Т= х
где N1 - общее число работающих, - средняя заработная плата, Т - ставка пенсионных взносов, Ы2 - общее число пенсионеров, - средняя пенсия.
Представляется правильным подход, связанный с поэтапным переходом от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, включающий как распределительные, так и накопительные механизмы финансирования пенсий3. Накопительный подход снижает остроту проблемы, связанную со старением населения (после 2007 года вероятно ускорение процесса старения населения), поскольку каждый человек платит сам за себя, откладывая часть заработной платы в пользу пенсионных накоплений. Таким образом, смешанная система в большей степени отвечает принципам социальной справедливости, мотивирует граждан на честную оплату налогов с фонда оплаты труда.
В Программе пенсионной реформы предусматривается в долгосрочной перспективе в ка-
3 Имеются два способа финансирования пенсионных систем: 1) покрытие текущих расходов на выплату пенсий из текущих поступлений, за рубежом данный способ обычно называют «pay as you go»; 2) создание специального фонда (резерва), обеспечивающего все пенсионные выплаты в настоящем и будущем. Согласно исследованиям Е. Четыркина и С. Каба-лина, многие государственные пенсионные системы используют первый способ. По данным доклада МОТ из 58 государственных пенсионных систем, охваченных обследованием, 44 относились к этому виду, причем в половине из них предусматривался только один источник финансирования - пенсионные взносы, выплачиваемые работодателями, а в другой - и самими работающими. Соответствующая организация аккумулирует денежные средства и использует их только для текущих выплат пенсий. В отдельные годы возможно образование небольшого резерва, предназначенного дяля покрытия дефицита в неблагоприятные годы. Е. Четыркин, С. Кабалин. (Мировой опыт реформирования пенсионных систем: уроки для России // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 123).
4 Игнатов А.В. Пенсионное обеспечение: сегодняшний и завтрашний день. Сыктывкар, 2001. С. 26.
честве альтернативы действующей распределительной системе применить смешанную систему пенсионного обеспечения, включающую в себя:
• государственное пенсионное страхование -ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения;
• государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, не приобретших право на пенсию по государственному пенсионному страхованию, - за счет средств федерального бюджета;
• дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных страховых взносов.
В странах Западной Европы накопительная система применяется и в государственных, и в корпоративных, частных фондах. Частные пенсионные фонды используют индивидуальные и групповые схемы страхования пенсий. Групповое страхование пенсий предполагает, что размер пенсии определяется не столько индивидуальными накоплениями, сколько стажем и уровнем заработной платы участника.
В США и Великобритании государственные и частные пенсионные схемы играют примерно равную роль, в то время как в европейских странах (Германия, Италия, Франция, Швеция) доминирует государственное пенсионное обеспечение. Тарифы пенсионных взносов в государственные пенсионные фонды различны, причем пропорции оплаты работодателем и самим работником значительно отличаются по странам. Для англо-американской модели и в Японии взносы работодателя и работника близки, а в Европе большую часть взносов оплачивает работодатель. Пенсионные выплаты в Европе составляют 13 - 15% ВВП, в России - 5 - 6%4.
Пенсионная система Германии характеризуется тремя уровнями. К первому уровню пенсионной защиты относятся отдельные системы, функционирующие на основе законодательства и являющиеся обязательными для определенных профессиональных групп (пенсионное страхова-
ние рабочих и служащих, пенсионное обеспечение чиновников, помощь по старости фермерам и членам их семей, пенсионное обеспечение лиц свободных профессий). Государственная система обеспечивает около 63% объема пенсий. Ко второму уровню защиты в старости относят добровольное страхование предприятиями - эта система затрагивает примерно половину граждан страны. Третий уровень - добровольное, самостоятельное страхование - наряду с обязательной государственной пенсией является дополнительным источником дохода пенсионера. Средний размер пенсии, предоставляемой предприятием, составляет 500 - 800 DM, в то время как лицо, участвовавшее на протяжении 45 лет в государственной системе пенсионного страхования, при выходе на пенсию получит ежемесячную выплату около 2000 DM (примерно 70% заработной платы)5.
Пенсионная система США основывается на персональном пенсионном страховании населения, хотя параллельно функционирует и распределительная система. Крупнейшая государственная пенсионная система - Общая федеральная программа (Social Security) действует в соответствии с Законом о социальном страховании 1935 года. С 1950 по 1995 год пенсионные выплаты возросли с 1 млрд до 328 млрд дол. США, а число пенсионеров-получателей увеличилось с 3,5 млн до 43,4 млн человек. Размеры пенсий также существенно возросли: средний размер пенсии на пенсионера с женой с 1980 по 1995 год возрос с 567 до 1221 дол. США в месяц. Параллельно воз-
5 Пенсионные системы за рубежом // Материалы парламентских слушаний «Реформа пенсионной системы в Российской Федерации: проблемы и перспективы». 13 ноября 2001 пвда.
6 Там же.
растала и налоговая ставка на фонд оплаты труда: с 3% в 1950 году до 15,3% в 1990 году. В государственном пенсионном фонде возросли и накопления: с 44 млрд дол. США в 1985 году до 493 млрд дол. США в 1995 году. Соответственно в 1995 году инвестиции позволили получить фонду дивиденды на сумму 35 млрд дол. США Однако основную часть инвестиций формирует не распределительная, а накопительная пенсионная система США. Существуют как государственные накопительные программы, предназначенные для служащих правительства и местных органов власти, так и частные. К середине 1990-х годов частными пенсионными программами было охвачено более 40% рабочей силы страны. Участником частной пенсионной программы может стать любой работник компании, проработавший на данном предприятии пять-десять лет. Помимо участия в групповых пенсионных компаниях работники могут открывать и свой личный пенсионный счет. Накопления на личных пенсионных счетах с 1985 по 1996 год возросли с 200 млрд до 1347 млрд дол. США. Для накопительных систем важнейшим источником финансирования является инвестиционный доход. Структура инвестиций частных пенсионных фондов США в 1996 году оценивалась в 4139 млрд дол. США и выглядела следующим образом: государственные ценные бумаги - 686 млрд дол. США, корпоративные ценные бумаги - 1645 млрд дол. США, инструменты кредитного рынка - 789 млрд дол. США, доли паевых фондов - 411 млрд дол. США и т.д. Финансовое состояние и инвестиционная политика пенсионных фондов находятся под контролем государственных органов. Вложения пенсионных фондов диверсифицируется по отраслям, в недвижимое имущество (кредиты и ипотека), географически и т.д.6
Таблица 1
Активы пенсионных фондов, накопления на пенсионных счетах и резервы страховых компаний
по аннуитетам в США (в млрд дол. США)
Пенсионная система 1980 1985 1990 1996
Общая федеральная программа 26 42 225 542
Федеральная гражданская служба и военнослужащие 73 154 318 544
Штаты и местные органы власти 197 399 920 1 735
Частные пенсионные фонды 676 1 490 2 206 4 139
Личные пенсионные счета - 200 529 1 347
Аннуитеты страховых компаний 181 410 815 1 359
Всего 1 153 2 695 5 013 9 566
Источник: Пенсионные системы за рубежом // Материалы парламентских слушаний «Реформы пенсионной системы в Российской Федерации: проблемы и перспективы». 13 ноября 2001 года.
Таблица 2
Динамика основных показателей в области пенсионного обеспечения в России на 1998 - 2002 годы
Основные показатели в области пенсионного обеспечения Единица измерения 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Численность пенсионеров, В том числе по старости млн чел. 38,5 29,1 38,5 29,0 38,5 28,9 38,5 29,0 38,5 29,0 38,9 30,0 38,9 30,0
Расходы на выплату пенсий млрд руб. 184,1 225,3 326,4 484,0 642,7 769,1 858,4
Средний размер пенсии В том числе по старости руб. 399 426 464 491 699 748 1 025 1 119 ! 380 1 483 1 642 1 777 1 836 1 988
Прожиточный минимум пенсионера (ПМП) руб. 348 640 909 1 144 1 372 1 588 1 786
Соотношение среднего размера пенсии и ПМП % 114,6 72,5 76,9 89,6 100,6 103,4 102,8
Соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы % 37,9 30,5 31,4 31,6 31,3 31,3 30,0
Источник: Пенсионный фонд Российской Федерации.
Важной проблемой пенсионной системы России является повышение пенсий, так чтобы обеспечить рост соотношения минимальной пенсии и прожиточного минимума пенсионера. В 1999 -2001 годах проводились как единовременные компенсации пенсий, так и их индексация7.
Еще раз отметим, что переход на накопительные принципы будет способствовать решению проблемы недостаточности финансовых ресурсов. В начале реформы у пенсионных фондов отсутствуют резервы для выплаты пенсий. Финансирование должно быть обеспечено из федерального бюджета либо за счет государственных заимствований (такой подход был применен при реформировании пенсионной системы Чили), но в конечном счете бремя перекладывается на будущие поколения.
Расчеты показывают, что для проведения пенсионной реформы, не ухудшающей положения переходных поколений, требуются значительные расходы, которые, по наиболее вероятному макроэкономическому прогнозу, оцениваются почти в 4/5 ВВП года начала реформы. Промедление с переходом на накопительные принципы финансирования пенсионного обеспечения существенно повысит расходы на проведение реформы из-за быстрого старения населения. Перенос начала преобразований с 2000 на 2010 год приведет к росту издержек на 10 - 15% (эти оценки касают-
7 В частности, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.03.99 № 391 «О единовременной компенсационной выплате пенсионерам» произведена единовременная компенсационная выплата в размере 60 руб., а с 1 мая 1999 года на 12% увеличены государственные пенсии в связи с ростом среднемесячной заработной платы в стране. Более подробно см. ст.: Состояние пенсионного обеспечения и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации // Пенсия. 1999. № 10.
8 Малютина М.. Императивы реформы российской системы пенсионного обеспечения // Вопросы экономики. 1998. № 10. С. 123,124.
ся только части расходов по реформированию системы, связанной с пенсиями по старости)8. Уже с начала 2002 года перечисляются взносы на накопительные счета граждан, не достигших определенного возраста. Однако эти перечисления делают не работники, а работодатель, поэтому многие граждане пока просто не знают о накопительной системе.
Основным риском накопительной пенсионной системы является эффективность размещения пенсионных накоплений. Несмотря на улучшение макроэкономической ситуации в 1999 -2001 годах и повышение инвестиционной активности, в стране наблюдается недостаток рентабельных долгосрочных инвестиционных проектов, имеющих приемлемый уровень риска (большинство подобных проектов сосредоточено в сырьевых отраслях). Выход пенсионных накоплений на российский финансовый рынок приведет к росту спроса на фондовых рынках, что повысит котировки акций и, соответственно, капитализацию российских компаний.
Управление средствами пенсионных накоплений
Активы пенсионных фондов являются важной составляющей инвестиционных ресурсов. Специфика данных финансовых ресурсов заключена в долгосрочном характере, их высокой социальной значимости (пенсионные накопления). Поэтому отношения, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений для финансирования выплаты накопительной части трудовой пенсии, стали предметом регулирования самостоятельного Федерального закона от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».
Таблица 3
Накопления пенсионных фондов (на конец 1999 года)
Страны Население, млн чел. Коэффициент зависимости, в% Накопления, млрд дол. США Накопления, % к ВВП
Англия 59,4 24,6 1 444,5 101,0
Бельгия 10,2 24,2 32,6 12,0
Дания 5,3 22,4 187,0 108,0
Франция 59,1 24,6 64,1 4,0
Германия 82,0 23,5 294,1 13,0
Голландия 15,8 18,8 607,0 141,0
Италия 57,7 25,0 250,0 20,0
Швеция 8,9 26,6 270,5 107,0
Россия 147,0 36,0 0,5- 0,7'
Источник: Четыркин Е., Кабалин С. // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 127. ' Суммарная доля накоплений характеризует только негосударственные пенсионные фонды.
В соответствии со ст. 4 данного закона субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений являются Пенсионный фонд Российской Федерации, специализированный депозитарий, управляющие компании, застрахованные лица, страхователи. Таким образом, закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» не распространяется на негосударственные пенсионные фонды9.
Соответственно закону Пенсионный фонд обязан передать управляющим компаниям пенсионные накопления в соответствии с договорами доверительного управления10, заключать договора со специализированным депозитарием, осуществляющим учет ценных бумаг и переход прав на ценные бумаги, приобретенные в результате инвестирования средств пенсионных накоплений, а также контроль за соответствием деятельности по распоряжению средствами пенсионных накоплений.
'Деятельность негосударственных пенсионных фондов регулируется Законом от 07.05.98 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», по которому пенсионные резервы фонда размещаются в управляющих компаниях. Компании должны обеспечить возврат переданных им фондом пенсионных резервов по договорам доверительного управления.
10 Отбираются по результатам конкурса в порядке, определяемом Правительством РФ.
По договору доверительного управления Пенсионный фонд передает средства пенсионных накоплений в доверительное управление доверительному управляющему, а доверительный управляющий обязуется осуществлять управление средствами пенсионных накоплений для обеспечения права застрахованных лиц на накопительную часть трудовой пенсии. Объектом доверительного управления являются средства пенсионных накоплений. Доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений относятся на прирост средств.
" Игнатов A.B. Пенсионное обеспечение: сегодняшний и завтрашний день. Сыктывкар, 2001. С. 31.
Управляющие компании осуществляют управление пенсионными накоплениями, инвестируя финансовые ресурсы исходя из интересов застрахованных лиц, добросовестно и разумно, с учетом надежности, ликвидности, доходности и диверсификации. Для осуществления операций со средствами пенсионных накоплений управляющая компания открывает отдельный банковский счет, проводит операции со средствами пенсионных накоплений, учет средств пенсионных накоплений, находящихся на этом счете.
Управляющая компания должна регулярно рассчитывать текущую рыночную стоимость и стоимость чистых активов (КРУ), находящихся в управлении. Для расчета пользуются методикой, основанной на дисконтировании денежных потоков. В частности, можно использовать формулу
1Л = Л, х хТ + О(Я) - Ы2 х
где /„ - прирост накопленного резерва; О(К) -инвестиционный доход, зависящий от величины резерва и ставки процента (7?).
В ряде случаев накопительная система предполагает не только выплату пенсий, но и наследуемость остатка накоплений умершего пенсионера. В таком случае накопительная часть пенсии, если она является одновременно и пожизненной, и наследуемой, будет величиной не постоянной, а уменьшающейся (риски связаны с возможностью долгожительства)".
В ст. 26 и 28 Закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» устанавливается структура инвестиционного портфеля (перечислены активы, в которых могут размещаться пенсионные накопления): государственные ценные бумаги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, облигации и акции российских эмитентов, созданных в форме
Таблица 4
Основные показатели деятельности НПФ по итогам 2001 года
Показатели Единица измерения По фондам в целом По фондам с величиной пенсионных резервов более 30 млн руб.
Собственное имущество фондов млн руб. 23 323,9 45 103,0 19 119,3 40 700,3
Имущество для обеспечения уставной деятельности млн руб. 5 892,3 10 327,2 4 437,8 7 283,4
Пенсионные резервы млн руб. 15 642,4 33 639,5 14 577,7 32 490,7
Количество участников фондов тыс. чел. 3 340,3 3 953,1 2 506,9 3 175,6
Количество участников, получающих негосударственную пенсию тыс. чел. 280,9 330,5 159,9 210,6
Сумма пенсионных взносов за 2001 год млн руб. 6 693,3 6 170,7
Сумма пенсионных выплат за 2001 год млн руб. 1 024,1 866,7
Источник: О месте негосударственных пенсионных фондов в пенсионной системе Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний «Негосударственные пенсионные фонды: роль и место в реформировании пенсионной системы. Москва. 17 июня 2002 года.
открытых акционерных обществ, паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, ипотечные ценные бумаги, денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, депозиты в рублях в кредитных организациях, иностранная валюта на счетах в кредитных организациях. Ряд ограничений установлен ст. 28 для диверсификации и снижения риска портфеля. Одновременно ограничивается использование срочных сделок (покупка опционов на ценные бумаги, заключение фьючерсных и форвардных контрактов) целями страхования рисков. Данную статью целесообразно дополнить и другими требованиями по структуре портфеля - например, ограничить долю государственных ценных бумаг в портфеле.
В настоящее время пенсионные накопления формируются исключительно негосударственными пенсионными фондами (НПФ). В России насчитывается более 260 НПФ. Государственное регулирование НПФ включает: лицензирование, унифицированную систему бухгалтерского учета, обязательные ежегодные аудиторские проверки и актуарное оценивание, отчетность фондов перед Инспекцией негосударственных пенсионных
фондов при Минтруде России. НПФ обычно создаются предприятиями наиболее рентабельных отраслей российской экономики12. В ведущих отраслях промышленности 30 - 40% работающих являются участникам НПФ. Основная доля пенсионных резервов (97%) сосредоточена в 66 фондах с пенсионными накоплениями, превышающими 30 млн рублей. В 16 НПФ сосредоточено 85% пенсионных накоплений и 60% участников, выплаты из них составляют 64% всех негосударственных пенсий. Причем средний размер выплачиваемой этими фондами пенсии составлял от 73 до 170% базовой пенсии13.
Таким образом, законодательное регулирование пенсионной системы России постепенно приближается к нормам, принятым в развитых капиталистических странах. В то же время пенсионная реформа должна проводиться параллельно с формированием устойчивых рыночных институтов (фондового рынка, прав собственности и т.д.), поскольку нестабильность переходной экономики приводит к высоким рискам долгосрочных финансовых вложений, что затрудняет функционирование накопительной пенсионной системы.
12 Наиболее крупными НПФ являются: НПФ «Газфонд» (г. Москва), НПФ «Благосостояние» (г. Москва), НПФ электроэнергетики (г. Москва), Национальный НПФ (г. Москва), НПФ «Сургутнефтегаз» (Ханты-Мансийский АО), НПФ «Те-леком-Союз» (г. Санкт-Петербург), НПФ «Алмазная осень» (Якутия), НПФ «Уголь» (г. Москва), НПФ «ГАЗ» (г. Нижний Новгород) и др.
13 О месте негосударственных пенсионных фондов в пенсионной системе Российской Федерации. Материалы парламентских слушаний «Негосударственные пенсионные фонды: роль и место в реформировании пенсионной системы». 17 июня 2002 года.
