CC BY
11зарубежный опыт
ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА АНДРЕЕВА,
кандидат исторических наук, доцент, докторант ФГКОУ ВПО «Омская академия МВД России»
РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ ФРАНЦИИ В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕ XXI ВЕКА
Преобразования французской полиции в конце XX - начале XXI в. рассматриваются как важнейшее условие адаптации полицейской системы к социальным изменениям.
Ключевые слова: Национальная полиция Франции, полицейская деятельность, реформа, профессиональная подготовка, полицейская деонтология.
I.A. Andreeva, PhD (History), Assistant Professor, Working for DSc, Russia MI Academy (Omsk City); e-mail: irinandreeva3812@rambler.ru, tel.: 8 (3812) 72-13-04.
Reforming the National Police of France at the end of XX-the beginning of XXI centuries.
The reorganization of the French police from the end of XX century to the beginning of XXI century as the most significant term for adapting the police system to the social changes is viewed.
Key words: the National Police of France, police activities, reform, professional training, police deontoligy.
«...Историю полиции можно прочитать как череду реформ (кто-то может характеризовать ее и как прогресс), приспосабливающих инструмент к постоянно меняющемуся обществу, к задачам, все более сложным и разнообразным»1. Вышеприведенное высказывание французского историка Ж.-М. Берлиера как нельзя лучше характеризует развитие этого государственного института в большинстве стран в последние десятилетия с одной поправкой: интенсивность преобразовательных мероприятий в силу ряда причин такова, что они предстают как одна непрерывная реформа. На рубеже XX - XXI вв. крупнейшие реформы полиции, направленные на повышение эффективности ее деятельности, были проведены практически во всех европейских странах, они привели, по оценке исследователей, к фундаментальным изменениям «сущностных составляющих полицейской работы: ее форм и методов, характера и содержания сотрудничества, ориентации взаимодействия с гражданами и общественными институтами»2. Поскольку эта проблема является чрезвычайно острой и для Российской Федерации, изучение зарубежного опыта, в частности, Французской Республики, приступившей к модернизации своей национальной полиции уже в 80-е годы, представляется актуальным.
Национальная полиция Франции являлась к началу 80-х годов достаточно молодым учреждением, сформировавшимся в ходе реформы огосударствления муниципальной полиции 1941 г. и завершившим свою институционализа-
цию в 1966 г. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом рационализации их функционирования, профессионализации кадрового корпуса и обеспечения республиканских ценностей. Процессы централизации, этатиза-ции и специализации, которые разворачивались и в Национальной полиции, и в Национальной жандармерии, оформили полицейскую систему Франции3, приобретшую еще одну свою важнейшую характеристику - дуализм. К этому следует добавить, что деятельность местных, бывших муниципальных, полицейских подразделений была переориентирована на решение задач общенационального масштаба. «Можно сказать, что власть более всего была озабочена вспышками социальной борьбы, особенно экстремистской деятельностью гошистских групп. Общественный дискурс того времени структурируется вокруг проблемы политического насилия и на том, как полиции вести себя в этих условиях»4. Безусловно, это имело определенные основания, поскольку демонстрации протеста - неотъемлемая часть политической жизни Франции. В 1969 г. Р. Марселин, министр внутренних дел, написал книгу с символическим названием «Общественный порядок и революционные группы». В этом же году в дополнение к традиционной территориальной структуре, основанной на комиссариатах и бюро полиции, была создана более крупная административная единица - полицейский округ. В каждом округе организовали специальные подразделения быстрого реагирования, для формирования которых комиссариат был слишком
маленьким подразделением. Эта реформа может служить иллюстрацией приоритета, который отдавался охране общественного порядка, особенно после событий мая 1968 г Для многих комментаторов она представлялась свидетельством утверждения под влиянием министра внутренних дел стратегии демонстрации силы5, способствовавшей складыванию достаточно агрессивного стиля деятельности полицейских Франции. При этом власть, используя полицию в политических целях, неоднократно «покрывала» ее сомнительные действия. Это создало напряженные отношения не только между полицией и населением, но и между властью и полицией, многие представители которой выступали против вовлечения ее в политические игры6.
Таким образом, одновременное воздействие нескольких факторов - разрыв естественных связей между полицией и городом из-за ее эта-тизации и акцентирования ее деятельности на поддержании публичного порядка, техническое оснащение и развитие коммуникаций - привело к созданию полиции, которая «действовала в пространстве, но не знала территории». Она оказалась неспособной реагировать на изменяющиеся с конца 70-х годов запросы граждан, справиться в 80-е годы с уличной преступностью и т.д. Исчезновение «пеших патрулей, илотажа, охраны на улице, в общественных местах, транспорте», так как «пеший патруль на определенном участке (илоте) - альфа и омега полицейского присутствия и общественной безопасности»7, стало в 70-е годы одним из факторов увеличения общественной тревожности, связанной со страхом стать жертвой преступления. В конечном счете указанные процессы развития полицейских служб привели к потере доверия к ним со стороны населения. Сформулированный Д. Монжарде лозунг - «переизобрести городскую полицию», «которая должна вновь овладеть городской территорией», - обрел постоянную прописку в работах по полицейской тематике8.
В контексте стремительного развития предприятий частной безопасности, муниципальных органов охраны общественного порядка и создания сил собственной безопасности в ряде государственных учреждений реформа полицейских служб носила политический смысл: «Государство имеет выбор: или трансформировать национальную полицию ... или позволить ей исчезнуть...»9.
Приход к власти левых сил (1981 г. - избрание Ф. Миттерана президентом Франции) ознаменовался декларацией о намерении реформирования национальной полиции. В послании 9 июня 1981 г. полицейским чиновникам Г. Деф-ферр, министр внутренних дел, представил главные направления политики министерства, высказавшись за «полицию на службе у граждан». Но
начало реформы национальной полиции сопровождалось ясно выраженными знаками недоверия по отношению к ней: обеспечение безопасности президента было передано национальной жандармерии, которую социалистическое правительство склонно было рассматривать как более дисциплинированную и менее политизированную силу общественного порядка.
Национальная полиция, констатировали правительственные комиссии, изучавшие вопрос, находилась в ситуации тяжелого кризиса. Прежде всего, он имел материальный характер: рост денежного содержания был замедленным, полицейские участки обветшали, экипировка и вооружение сотрудников устарели; численность персонала, в связи с сокращением рабочей недели в период с 1969 г. по 1981 г. с 48 до 39 часов, была недостаточной; профессиональная подготовка не соответствовала требованиям времени10. Кризис полиции носил системный характер, коснувшись взаимоотношений полиции и общества и проявившись в формировании глубокого недоверия между ними, а также в распространении пессимистических настроений в среде сотрудников. В своих выводах комиссии опирались на масштабное социологическое исследование полицейских кадров, подобного которому никогда еще не проводилось во Франции, - «Полицейские, их профессии, их подготовка». В ходе исследования было опрошено 110 000 полицейских, из которых на вопросы анкеты ответили 70 000, была выявлена неудовлетворенность полицейских своей профессией. 68% стражей порядка рассматривали свой приход в полицию как «социальную неудачу», хотя 50% опрошенных до службы в полиции были рабочими. 43% полицейских утверждали, что полиция неэффективна в своей деятельности, называя среди причин многообразие и неточное формулирование задач, возложенных на нее, особенно в сравнении с Национальной жандармерией. 85% полицейских высказались против вовлечения полиции в политические дебаты11, что косвенно свидетельствовало о негативном воздействии бурного обсуждения проблем национальной полиции СМИ на морально-психологический климат в подразделениях полиции.
Большинство мер, ведущих к улучшению условий службы, приветствовалось полицейскими и их профсоюзами. В 80-е годы ни одна реформа полиции не проводилась без поддержки Независимой федерации полицейских профсоюзов ^АЭР). Вместе с тем, ряд нововведений, таких, например, как упразднение смертной казни (1981), вызвали протесты (демонстрации полицейских в Лионе 17 ноября 1981 г. и полицейский марш против министерства юстиции в Париже 3 июня 1983 г.).
В апреле 1982 г. комиссией, возглавляемой Ж.-М. Берложи, были сформулированы предложения о мерах по восстановлению доверия общества к полиции: увеличение числа комиссариатов и бюро полиции; расширение уголовно-процессуальных полномочий полицейских в форме; усиление контроля над полицией; введение кодекса полицейской этики. Подчеркивая глубокие причины кризиса полиции, комиссия под руководством сенатора Р. Томазини в качестве важнейших целей полицейской реформы, наряду с улучшением взаимоотношений полиции и общества, назвала координацию полицейской деятельности как на национальном уровне (между службами Национальной полиции и Национальной жандармерии в контексте разработки общей политики борьбы против небезопасности, для чего предложила увеличить полномочия министра внутренних дел относительно жандармерии), так и на международном (посредством развития обмена информацией с межгосударственными полицейскими структурами, учреждения «центров контактов» в пограничных зонах, взаимодействия органов полиции в приграничных районах, улучшения сети коммуникаций европейских полицейских структур). Отвечая на требования городской безопасности, комиссия считала необходимым также возрождение практики «илотажа» (полицейское наблюдение за определенными участками, от фр. «илот» - островок, территория), в особенности в Париже, для чего предлагалось немедленное введение дополнительно 3 000 полицейских12.
С 1968 по 1985 г. численность служащих Национальной полиции увеличилась на 25% и достигла 120 000. Было начато ее техническое перевооружение. В целом приблизительно 7200 новых транспортных средств, 17 000 револьверов «Манюрен», около 1000 карабинов, 2000 бронежилетов были приобретены для полиции с 1981 по 1985 г. Было обновлено 60 000 ручного оружия за пять лет. В 1981 г. на приобретение боеприпасов было выделено 9 млн франков, в 1982 г. -12, 3 млн. 13
Одна из главных проблем, которую пыталось решить социалистическое правительство, - улучшение качества полицейского обслуживания посредством лучшего обучения кадров. К этому времени целостная концепция профессиональной подготовки полицейских отсутствовала. По инициативе министра внутренних дел Г. Деф-ферра в 1982 г. было учреждено Управление по подготовке кадров Национальной полиции. Его руководство обосновало необходимость увеличения срока первоначального образования, выработало концепцию непрерывного образования, правила и критерии отбора в полицию, а также предложило ряд мер по улучшению образования преподавателей и инструкторов. Право
и одновременно обязанность государственных служащих проходить непрерывную профессиональную подготовку были закреплены Законом от 13 июля 1983 г. № 83-634 (ст. 22). В этом контексте в ст. 113-35 Главного регламента труда национальной полиции было установлено, что «для выполнения своих миссий полицейские чиновники должны повышать уровень их профессиональной квалификации и физической подготовки»14. В 1981 - 1983 гг. было открыто 16 учебных центров, где ежегодно третья часть личного состава национальной полиции осуществляла повышение квалификации в течение 10 дней. Многолетний контракт подготовки кадров национальной полиции, принятый в марте 1989 г., предусматривал развитие профессионального образования на основе принципа близости к месту службы и ввел для его реализации локальные планы подготовки сотрудников полиции. Прямое и косвенное влияние на развитие системы подготовки кадров оказала деятельность Института высоких технологий по вопросам внутренней безопасности (1НЕЭ1), образованного в 1989 г.
Осуществленные в этот период преобразования в полиции вошли в историю под названием «Реформа модернизации». С одной стороны, «понятие модернизации. позволяет отличить этим названием ее от тех реформ, которые не учитывают общественно-политические факторы управления», с другой стороны, реформа отличалась особым вниманием к техническому перевооружению полиции15. 10 апреля 1985 г. министр внутренних дел П. Жокс представил в Совет министров коммюнике о направлениях модернизации национальной полиции посредством ее профессионализации и департаментализации, внедрения информатики и развития научно-технической полиции.
Закон о модернизации полиции от 7 августа 1985 г.16 предусмотрел увеличение бюджетных отчислений на приобретение оперативно-технических средств и численности полиции. Речь шла об удовлетворении самых настоятельных потребностей: ремонт зданий, обновление автотранспортного парка, средств связи, вооружения, форменного обмундирования. Закон заложил нормативные основы для преодоления отставания полиции в использовании информационных технологий, в 1986 г. начался процесс компьютеризации центрального аппарата17. В 1985 г. было создано научно-техническое управление в составе Главного управления судебной полиции, призванное разрабатывать и внедрять более эффективные методы сбора доказательств в ходе полицейского расследования. 3 марта 1993 г. был создан Высший совет технической и научной полиции, консультативный орган при министре внутренних дел. Главное управление националь-
ной полиции решило ввести компьютеризированную систему обработки отпечатков пальцев, внедрение которой было поручено французской компании МогрИозуз1ётез (1986 г.). Внедрение компьютерных информационных технологий способствовало повышению эффективности внутри-организационного контроля. В этих же целях в 1986 г. была создана Главная инспекция службы (ЮБ).
Важнейшей составной частью преобразовательных мероприятий стало введение в 1986 г. Деонтологического кодекса Национальной полиции: его разработка была предусмотрена Законом от 7 августа 1985 г. Кодекс содержит 20 статей, объединенных в 4 раздела: вводные положения; общие требования к сотрудникам полиции; права и обязанности сотрудников полиции и их руководителей; о контроле над полицией. Представляется, что наряду с причинами общего характера (необходимость регулировать различные аспекты профессионального поведения, находящиеся вне сферы правового регулирования; дискреционный характер деятельности служащего полиции) принятие Кодекса было обусловлено своеобразной конкретно-исторической ситуацией. Не случайно с инициативой разработки полицейской деонтологии выступили полицейские профсоюзы. Профессиональный кодекс чрезвычайно важен как для создания внутренней сплоченности, так и для внешнего позиционирования группы, без которого невозможно ее принятие общественностью в качестве профессиональной, а значит, обретение более высокого социального статуса и престижа. Многочисленные ведомственные инструкции уточнили различные аспекты конкретного воплощения принципов профессиональной этики. Впоследствии изучение полицейской деонтологии неоднократно называлось руководством МВД в числе важнейших целей и условий развития профессиональной подготовки.
Территориализация полицейской деятельности - следующее направление преобразований 80 - 90-х годов. Стремление увязать деятельность полицейских служб с потребностями и проблемами конкретной территории выразилось в введении илотажа, разработке проекта полиции, приближенной к населению. Но в целом глубокой реформе полицейской практики власти предпочли реформу «департаментализации», осуществив передачу ряда управленческих функций на уровень департамента.
Итак, в период 1980-1995 гг. Национальная полиция Франции стала объектом политики модернизации с такими главными составляющими, как улучшение подготовки сотрудников полиции, обновление материально-технической основы и территориализация деятельности. «Накануне
реформы 1985 года правительственные круги демонстрировали уверенность в том, что рост преступности будет остановлен, а национальная полиция станет образцом для всех публичных служб, оказывающих услуги населению»18. Но если в отечественной литературе итоги проведенных преобразований оцениваются весьма высоко, то французская научная традиция оказывается более критичной, фокусируя внимание на неспособности полиции остановить рост пре-ступности19. Тем не менее, избранные способы достижения большей эффективности работы полиции в этот период (улучшение подготовки личного состава, ее материально-технического обеспечения, усиление присутствия сотрудников на обслуживаемой территории) способствовали ее превращению в более мобильную, оперативную, профессиональную силу охраны общественного порядка. Изменился подход к развитию полиции. Несмотря на сопротивление части ее сотрудников, она все больше трансформировалась из закрытой, репрессивной структуры в более открытую потребностям общества службу. Интеллектуализации полицейского труда и улучшению имиджа полиции способствовали развитие научно-технических подразделений, процесс внедрения информационных технологий и, наконец, создание и деятельность IHESI, ставшего полем междисциплинарного изучения полицейского института, способствовавшего изучению и распространению положительного опыта, углублению связей между полицейской наукой и практикой.
Реформирование полицейской деятельности во Франции в 90-е годы, как и ряде других стран -Великобритании, Бельгии, США, Канаде, происходило на основе обновленных концепций национальной безопасности, стержнем которых становится «принцип коллективной ответственности за совместное производство безопасности», а также с учетом принципов и идей «Community policing». Понятие «Community policing» охватывает совокупность концепций и практик полицейской деятельности в различных странах, имеющих в своей основе сходные черты и претендующих на радикальное обновление деятельности органов охраны порядка20. Разнообразные ее стратегии и тактики базируются на широком подходе к безопасности и качеству жизни населения, имеют целью создание полиции, интегрированной в гражданское общество, стремящейся к сотрудничеству в решении полицейских проблем прежде всего на местном уровне.
Французское правительство на возросшие требования населения в сфере безопасности ответило выработкой концепции «police de proximité» («близкой полиции») - французского варианта «Community policing». «Близкая полиция» понималась как общественная служба, оказывающая на-
селению услуги в сфере безопасности, обеспечивающая порядок и спокойствие в целом, а не как орган, ориентированный только на борьбу с преступностью21. Различные формы привлечения граждан к охране общественного порядка, распространенные в рамках концепции в США, Великобритании, оказались чужды французской политико-правовой традиции, предпочтение было отдано обновлению способа деятельности полицейских служб и улучшению связей между ними и территориальными общностями (коммунами)22. Понятие «близость» появляется в официальном дискурсе в 1988-1989 г. Однако ряд реорганизаций в полиции начала 90-х годов не привели к успеху «близкой полиции». Идея «близости» вернулась позже, в 1995 г., когда был принят новый Закон о безопасности (LOPS). Три его составные части - территориализация обеспечения безопасности, понимание обеспечения безопасности как социальной службы и диагностика локальной ситуации (изучение проблем) - воплотились в программе локальных контрактов безопасности 1997 г. и потребовали масштабной реформы полиции. Этой потребности и отвечала доктрина «близкой полиции». Поэтому в ее деятельности превентивный аспект превалирует над репрессивным, отвечая запросам жителей. Пешее патрулирование, назначение агентов на закрепленные территории, илотаж, создание мини-постов и отделений полиции облегченного доступа, отделений полиции с фасадом по типу магазинных витрин, создание организаций добровольных помощников полиции, сотрудничество с консультативными комитетами, постоянное информирование жителей о мерах предупреждения преступлений, просвещение населения в вопросах предупреждения преступлений (например, советы потенциальным жертвам), усиленное внимание нетяжким преступлениям, которые больше всего досаждают населению, - вот арсенал средств и приемов работы «близкой полиции».
На первом этапе реформы (март 1999 г.
- март 2000 г.) были проведены эксперименты в ряде мест. На втором этапе (апрель 2000 г.
- июнь 2002 г.) реформа началась в масштабе всей страны. Сокращение уровня преступности не являлось непосредственной задачей «близкой полиции», в отличие от нью-йоркской модели интенсивной полиции «нулевой терпимости»23, ведь усиление присутствия полицейских в жилых районах могло привести (что и произошло) к росту преступности за счет сокращения ее латентной составляющей.
Приход к власти во Франции в результате избирательной кампании 2001-2002 гг. правых сил привел к серьезному изменению политики безопасности. Принцип коллективного обеспечения общественной безопасности по-прежнему лежал
в ее основе, но, с одной стороны, был осуществлен поворот в сторону усиления репрессивной составляющей, а, с другой стороны, приоритет был отдан не развитию партнерских отношений между государственными и негосударственными субъектами безопасности, а совершенствованию координации деятельности между правоохранительными службами, прежде всего Национальной полицией и Национальной жандармерией. Причем императивом преобразований стала оптимизация деятельности государственных сил безопасности в духе органического Закона от 1 августа 2001 г., относящегося к законам о финансах (LOLF), предусматривающего рационализацию расходования государственных средств24.
Период 2002-2007 гг., прошедший под значительным влиянием Н. Саркози, стал чрезвычайно плодотворным в организационно-правовом смысле. Закон от 29 августа 2002 г. № 2002109425 (LOPSI) о внутренней безопасности предусмотрел обновление нормативных основ деятельности государственных служб безопасности, которые позволили бы им более эффективно бороться с некоторыми формами преступности. Совершенствование «полиции близости» формально было включено в перечень основных направлений развития, и соответствующие подразделения были сохранены. Вместе с тем, позиция будущего правительства была сформулирована еще в ходе избирательной кампании: поскольку левые политические силы, находясь у власти, не приняли мер, адекватных реальности, на них и была возложена главная ответственность за рост преступности. Реформа «близкой полиции», прямо не осуждаемая, тем самым была дискредитирована. Яркие высказывания нового министра внутренних дел Н. Саркози («Полиция нужна не для того, чтобы организовывать футбольные матчи, но для того, чтобы арестовывать преступ-ников»26) были восприняты большинством полицейских с воодушевлением. Неудача реформы «близкой полиции» была обусловлена и другими факторами: слабостью концепции, отсутствием ясно сформулированных целей и разработанных конкретных практик деятельности для сотрудников полиции, критериев оценки ее деятельности, сокращением бюджета национальной полиции, сопротивлением сотрудников полиции, уставших от реформ, ведущих к «культурной революции»27.
В последнее время при активном участии МВД была разработана серия законодательных мер, предоставивших полиции (Национальной полиции, Национальной жандармерии) дополнительные материальные и юридические средства. В развитие Закона о безопасности 2002 г. был принят Закон от 18 марта 2003 г. о внутренней безопасности (LSI), адаптирующий уголовно-процессуальную систему к новым задачам и эво-
люции преступности, который конкретизировал формы согласованных действий государственных органов против преступности, основанных на «культуре результата». Среди мер, предоставляющих новые возможности силам правопорядка: возможности проводить досмотр транспортных средств в некоторых обстоятельствах и под контролем судебной власти, предоставление должностным лицам, имеющим полномочия по расследованию правонарушений, возможности действовать в границах всего департамента, разрешение вносить «генетическую» информацию в криминалистические учеты обо всех подозреваемых и др. Законом криминализирован ряд общественно опасных деяний: «пассивное приставание к прохожим» с предложением оказания сексуальных услуг; незаконное занятие жилых помещений; незаконное занятие частной и муниципальной территории «путешествующими людьми» (при этом полиция получила право на конфискацию транспортного средства и лишение водительских прав сроком до трех лет, а также выдворение с незаконно занятой территории). Особые дебаты вызвала мера, вводящая уголовное наказание для лиц, собирающихся в местах общественного пользования жилых зданий (холлы, лестницы, лифты), создающих жителям определенный дискомфорт. Статья 61 Закона предусмотрела внесение в Кодекс строительства и жилища статьи L126-3 «Нападение или угроза совершения насильственных действий, осуществление препятствия свободному доступу и движению лиц в местах общего пользования (холлы, лестницы, лифты), создающие также помехи безопасности жилищ в форме коллективных сборищ, наказываются двумя месяцами заключения в тюрьму и 3750 евро штрафа». Закон от 2 марта 2010 г. об усилении борьбы против группового насилия и защите должностных лиц публичных служб (ст. 7) дополнил статью, уточнив, что в случае если «собрания в общих помещениях» сопровождаются нападениями или угрозами, виновные наказываются шестимесячным тюремным заключением и штрафом 7500 евро28.
Закон от 9 марта 2004 г. № 2004-204 об адаптации юстиции к эволюции преступности29 в целях рационализации, удешевления и ускорения процедур судопроизводства расширил институты упрощенного производства в отношении проступков и правонарушений.
Предоставление полиции дополнительных материальных и юридических средств сопровождалось введением управления «посредством целей», которое было заимствовано из менеджмента частных предприятий и предусматривало поощрение тех, кто имеет хорошие показатели. В целом административный мир Франции переживал в ту пору масштабный импорт управ-
ленческих технологий, образцом которых была Великобритания и которые получили название «новое публичное управление». Главный принцип последнего состоит в том, что предоставляемые властью публичные услуги должны соответствовать потребностям общества и осуществляться при более низких затратах. Чтобы мотивировать и контролировать деятельность полицейских подразделений на основе «измеряемых целей», министром внутренних дел было введено ежемесячное опубликование статистики преступности: «О нас должны судить по результатам. ...Мы должны развивать культуру результата, несмотря на определенный риск и дискомфорт, которые она приносит». Стремление отразить деятельность полицейских органов в показателях, аналогичных показателям производственных предприятий, не было новым. «Индекс 4001», включающий 107 показателей полицейской статистики, был введен в полиции Франции еще в начале 70-х годов, основных измерителей «производительности» полицейских служб было два - количество обращений граждан и число расследованных правонарушений. Показатели для измерения эффективности деятельности полиции и жандармерии были значимыми. Они соответствовали требованиям к показателям, используемым для измерения эффективности деятельности полиции, которые предложил Ю.Е. Аврутин: отражали реальные результаты главных направлений деятельности, причинно-следственные зависимости между деятельностью и ее результатами; стимулировали активность личного состава; характеризовали вклад служб и отдельных сотрудников; обеспечивали сравнение соответствующих показателей в пространстве и во времени; отражали в измеряемой форме качественные характеристики функционирования системы30. К этому можно добавить, что в духе «нового публичного менеджмента» показатели позволяли сопоставлять результаты и ресурсные издержки.
Внедрение «культуры результата», состоящей в готовности, навыках, привычке оценивать свои действия с точки зрения достижения значимых целей, как в функционирование полицейской системы в целом, так и в повседневную деятельность отдельного сотрудника, - безусловно, положительное явление. Управление посредством измеримых целей, предполагающее опубликование результатов деятельности, превращало полицейскую деятельность в более прозрачную и стандартизированную на всей территории государства, делая возможным ее общественную оценку. Это стремление повысить эффективность исполнения полицией ее общественного предназначения повлекло за собой «карьерные реформы» 2004 г., которые задумывались полицейскими администраторами именно с целью
создания дополнительной мотивации для отдельного сотрудника, предоставив ему возможности карьерного роста в зависимости от его индивидуальных показателей и профессиональной квалификации.
Хотя используемые полицией статистические инструменты являются предметом острых дебатов31, некоторые положительные изменения в криминогенной ситуации и в результативности полиции являются общепризнанными. Статистика Национальной обсерватории преступности (OND основана в 2003 г.) за 2008 г. отражает понижение общей преступности на 1%. При этом около 1,2 млн лиц были привлечены к ответственности за преступления и правонарушения в 2008 г., что на 22% больше по сравнению с 2003 г. Достигнув уровня раскрытия в 88% -для убийств, 81% - для изнасилований несовершеннолетних, французская полиция стала более эффективна в противодействии серьезным пра-вонарушениям32.
В целом последнее десятилетие в истории французской полиции стало временем значительного профессионального роста. Даже суровые ее критики признают, что «полиция общественного порядка у нас очень профессиональна: она быстро мобилизуется, умеет действовать в кризисной ситуации, сводя число жертв к минимуму, надо констатировать, что вновь Национальная полиция и жандармерия доказали очень большую эффективность, громадную компетенцию в вопросе о поддержании порядка или восстановлении порядка»33.
Вместе с тем, недостатки управления деятельностью полицейских органов посредством цифр, отражающих количество зарегистрированных правонарушений, раскрытых дел, хорошо известны34. Полицейские оказались перед необходимостью постоянно подтверждать свою служебную деятельность конкретными результатами, такими как аресты, составление протоколов. Погоня за цифрами в совокупности с жесткой политикой восстановления правопорядка в так называемых трудных кварталах (или «неправовых зонах») привели к росту напряженности между полицейскими и их жителями, особенно молодежью. Исследователи отмечают увеличение «конфликтности» французской полиции, имеющей традиционно имидж жесткой полиции, в 2000-е годы, но особенно это касается ее взаимоотношений с национальными меньшинствами. При этом Национальный профсоюз полицейских в форме (SNPT-UNSA включает большинство полицейских) еще в 2002 г. критиковал опасность политики правительства, которая ставит их в положение «ковбоев». В результате традиционная оппозиция полиции и полицейского произвола правам и свободам человека обретает «вто-
рое» дыхание, а осмысление в научной и публицистической литературе проблемы нарушений законности, прав и свобод человека полицией
- чрезвычайно заостренные формулировки: «Полицейские институты... делают непригодными для дыхания наши демократические пространства»35. Но, самое главное, избранные критерии оценки деятельности органов общественной безопасности приводили к несовпадению ее целей (количественные показатели правонарушений) и целей, объективно детерминированных потребностями общества в реальном обеспечении безопасности граждан от преступных посягательств. Проблему взаимонепонимания общества и полиции во Франции прекрасно проиллюстрировала Д. Монжарде, авторитетнейший социолог, специализирующийся на полицейской деятельности: «Полицейский - гражданину: «Вы должны быть довольными, мы арестовали вашего вора». Гражданин - полицейскому: «...я предпочел бы, чтобы этого не случилось вовсе»36.
Таким образом, после избирательной кампании весны 2002 г., приведшей к смене правительства, а также под влиянием внешнеполитического фактора «близкая полиция» была отодвинута на второй план, содержание ее концепции было выхолощено в пользу увеличения традиционных репрессивных задач полиции. Между тем налаживание взаимоотношений полиция - население остается актуальнейшей проблемой во Франции. Об этом свидетельствует заявление министра внутренних M. Алиот-Мари от 14 января 2008 г. о необходимости устанавливать «договор взаимного доверия»37 между гражданами и полицией. Она сообщила о создании территориальных подразделений полиции (UTeQ, их численность
- около 4 тыс. чел.) в наиболее неблагополучных кварталах38. Результаты их деятельности в 2009 г. были изучены комиссией в составе представителей Главной инспекции национальной полиции (IGPN) и Главной инспекции служб (IGS) и признаны обнадеживающими. Поворот к репрессивной полиции после 2001 г., воплощенный в политике «law and order», характеризовал не только Францию, но имел международный мас-штаб39. Он привел к упрочению традиционной, реактивной модели полицейской деятельности, изменения которой в период реформы «близкой полиции» (1997-2002 гг.) не успели стать глубокими и необратимыми. Границы этой модели стали очевидными еще в 70-80-е годы, и поэтому ее реанимация, хотя и принесла определенные успехи, может быть только временной.
1 Berlière J-M. Le monde des polices en France: XIXe-XXe siècles. - Paris, 1996. Р. 12.
2 Рюден Е.Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократиче-
ском государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2009. С. 3.
3 Polices d'Europe / P. Mann // Revue de sociologie française. 1994. № 3. Р. 495.
4 L'inœcurité «saisie» par les maires. Un enjeu de politiques municipals / T. Le Goff // Revue française de science politique. 2005. № 3. URL: http://www.caim.info/article_p.php?ID_ ARTICLE=RFSP_553_0415. (дата обращения: 15.01.2009).
5 Roach J., Thomaneck J. Police and public order in Europe. Taylor & Francis, 1985. Р. 116.
6 Op. cit. P. 125.
7 Monjardet D. La police et la publique // Les Pouvoirs et responsabilités de la police dans une société démocratique. -Strasbourg: Ed. du Conseil de l'Europe, 2000. P. 136.
8 Monjardet D. Réinventer la police urbaine. Le travail policier à la question dans les quartiers // Les Annales de la recherche urbaine. 1999. № 83-84. P. 22.
9 Ventre A.-M. Les polices en France // Pouvoirs. 2002. № 3. Р. 40. URL: http://www.caim.info/article_p.php?ID_ ARTICLE=P0UV_102_0031 (дата обращения 5.11.2010).
10 Rapport au nom de la Commission de contrôle (1) des services de l'Etat chargés du maintien de la sécurité publique, créée en vertu de la résolution adoptée par le Sénat le 6 mai 1982; Par M. René Tomasini Sénateu. URL: http://www.senat.fr/rap/r82-085/r82-085.html. (дата обращения: 5.11.2010).
11 Rapport au nom de la Commission de contrôle (1) des services de l'Etat...
12 Op. cit.
13 Roach J., Thomaneck J. Police and public order in Europe. Р 112.
14 Arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale. URL: http://archiv.jura.uni-saarland.de/france/ JORF/selec/pn1.htm (дата обращения: 22.04.2010).
15 Renaudie O. La police et les alternances politiques depuis 1981 - Paris, 1999. Р. 11.
16 Loi n°85-835 du 7 août 1985 relative a la modernisation de la police nationale. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/ common/jo_pdf.jsp?numJ0=0&dateJ0=19850808&numTexte=&pa geDebut=09046&pageFin= (дата обращения: 5.11.2010).
17 Renaudin F. l'inspection generale de la police nationale (IGPN/IGS) Du contrôle a l'audit. Mémoire de DEA de Science Administrative Année de soutenance. 1999. URL: http://tuisp.online. fr/1999/19990601_renaudin.doc (дата обращения: 5.11.2010).
18 Fougier G. l'impossible reforme de la police // Pouvoirs. 2002. № 3 // http://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2002-3-page-97. htm (дата обращения: 5.11.2010).
19 Op. dt.
20 Trojanowicz R.C. The Philosophy and Role of Community Policing. Copyright, 1988. URL: http://www.cj.msu.edu/~people/cp / cpphil.html. (дата обращения: 18.12.2010).
21 Bolle P.-H. La police de proximité: notion, institution, action // Eguzkilore. 1998. № 12. Р. 172.
22 Donselot J., Wyvekens A. Community policing» aux États-Unis un mode alternatif de réglement des conflits urbains. URL: http://www.gip-recherche-justice.fr/recherches/syntheses/38-communitypolicing.pdf (дата обращения: 18.12.2010).
23 Эта политика («нулевой терпимости» к проявлению любых, даже незначительных, нарушений закона путем репрессии) считалась неуместной или абсолютно ошибочной в европейском обществе, поскольку подрывает доверие публики.
24 Rapport d'information n° 25 (2003-2004) de M. A. de Montesquiou, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 octobre 2003. URL: http://www.senat.fr/rap/r03-0025/r03-0025_mono.html (дата обращения: 9.12.2010).
25 Loi n°2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. URL: http://www.legifrance.
gouv.fr/affichTexte.do?cid Texte=JORFTEXT000000780288 & date Texte
26 Firchow T. L'évolution des doctrines d'emploi de la police au regard de la politique criminelle dans les espaces urbains sensibles // Archives de politique criminelle. 2003. № 1. Р 5. URL: http://www. cairn.info/article_p.php?ID_ARTICLE=APC_025_0071. (дата обращения: 9.12.2010).
27 Ferret J. Évaluer la police dite de proximité? Certitude et incertitude tirées des experiences françaises // Les Cahiers de la sécurité intérieure. 2003. № 53. P. 100.
28 Loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT000021897659&dateTexte=&c ategorieLien=idl/ (дата обращения: 9.12.2010).
29 La loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. URL: http://www.legifrance. gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo= JUSX0300028L (дата обращения: 9.12.2010).
30 Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки и проектирования): Дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 1998. С. 13.
31 Д. Монжарде, Ф. Окто, Ф. Жобар, С. Роше, Л. Мукчиелли и др. критикуют полицейскую статистику прежде всего за то, что она не отражает реальный уровень преступности, оставляя за бортом латентную преступность. Признавая, что с 2002 г. наметилось снижение преступности, они сомневаются в том, что эта тенденция является длительной и устойчивой. Вызывает сомнение использование показателя динамики преступности в качестве критерия эффективности работы полиции, в частности, справедливо указывается на то, что снижение числа преступлений определенного вида стало результатом внедрения новых охранных технологий.
32 La criminalité en France / Rapport de l'observatoire national de la délinquance 2008. URL: http://www.inhesj.fr/articles/accueil/ ondrp/publications/rapports-annuels-h159.html (дата обращения: 18.12.2010).
33 Kokoreff M. La crise de l'institution policière ou comment y faire face? // Mouvements. 2006. № 2. Рр. 67-77. URL: http://www. cairn.info/article.php?ID_ARTICLE=M0UV_044_77&DocId=55444 &Index=%2Fcairn2Idx%2Fcairn&TypeID=226&HitCount=12&hits= ac5+ac4+ac3+ac2+22e+22d+22c+22b+93+92+91+90+0&fileext=h tml#hit1 (дата обращения: 18.12.2010).
34 Окто Ф. (Ocqueteau F. Mutations sociales et transformations des contrôles policiers // www.cairn.info/revue-informations-sociales-2) отмечает создание механизмов согласования цифровых показателей между департаментскими директорами общественной безопасности, чтобы не попасть на заметку генеральному директору полиции или кабинету министра. На уровне комиссариатов полиции подгонка цифр осуществляется посредством торможения или ускорения процедур в целях выравнивания месячных результатов.
35 Moreau de Bellaing С. Evaluer la teneur d'un air démocratique. Le point de vue de l'institution policière. URL: http://www.ethnographiques.org/2004/Moreau-de-Bellaing. html.
36 Kokoreff M. La crise de l'institution policière.
37 URL: http://www.interieur.gouv.fr/misill/sections/a_l_interieur/ le_ministre/interventions/conference-cohesion-93/view. (дата обращения: 18.12.2010).
38 URL: http://www.ump.assemblee-nationale.fr/article. php3?id_article=7420 (дата обращения: 18.12.2010).
39 Некоторые исследователи отметили даже увеличение военизированных стратегий в борьбе с преступностью. La militarisation des appareils policiers / Sous la direction de Frédéric Lemieux et Benoît Dupont Québec, QC: Les Presses de l'Université Laval. 2005.
