На пути к радикальной полицейской реформе Франции. Объединение Национальной полиции и Национальной жандармерии Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Перспективы

УДК 340 © И. А. Андреева, 2011

На пути к радикальной полицейской реформе Франции. Объединение Национальной полиции и Национальной жандармерии

И. А. Андреева *

В статье рассматривается развитие координации деятельности Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции, актуализированные в последние десятилетия в связи со становлением и развитием современной политики Франции в сфере внутренней безопасности, итогом которой стало объединение двух полицейских институтов в ведении Министерства внутренних дел.

Ключевые слова: координация, Национальная полиция и Национальная жандармерия Франции, Министерство внутренних дел, объединение, внутренняя безопасность.

Формирование централизованной полицейской системы Франции с ее двумя главными элементами — Национальной полицией и Национальной жандармерией, обладающих почти одинаковыми полномочиями, но имеющих разную территориальную юрисдикцию и находящихся в разном организационном подчинении, окончательно завершилось с институционализацией Национальной полиции в 1941-1966 гг. Десятилетиями французы усматривали серьезные преимущества в дуалистичности своей полицейской системы, специфику которой придавал также уникальный статус жандармерии, сочетавшей линейную (Военному министерству) и функциональную (Военному министерству и министерствам внутренних дел и юстиции) подчиненность. Аргументы французских административистов были восприняты в отечественной юридической науке (А. В. Губанов, А. В. Быков, Л. Л. Смирнов и др.). В ряде работ их излагает А. В. Быков: дуализм полицейской системы является своеобразной страховкой от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур; жесткая конкуренция между полицейскими структурами способствует их взаимному контролю в интересах гражданского общества; получение информации политическим руководством страны из

различных источников — гарантия ее более объективного характера и т. д. 1

Однако беспрецедентный рост преступности и увеличение запросов общества в сфере обеспечения безопасности побудили Францию, как и другие страны, искать более эффективные стратегии полицейской деятельности, в числе которых пальма первенства принадлежит созданию международных, национальных, региональных и территориальных механизмов сотрудничества. Французская республика, в которой традиционное институциональное многообразие сферы обеспечения безопасности стало в определенный период препятствием ее эффективности, в течение последних десятилетий активно решала проблему координации деятельности своих правоохранительных институтов, наработав значительный опыт в реализации кооперативных стратегий охраны правопорядка и борьбы с преступностью, выбрав путь интеграции полицейской системы.

В 2007 г. в двух официальных выступлениях — министра внутренних дел (22 октября) и президента Республики (29 ноября) — были представлены проекты организационного сближения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел. Эти меры вписывались в логику развернувшейся

Постоянный автор нашего журнала.

*

во Франции государственной реформы, получившей название «Генеральная ревизия публичной политики (RGPP)» 2. В ее рамках была осуществлена реформа служб сбора информации Министерства внутренних дел (разведывательных служб, или политической полиции, как в духе XIX в. именуют их во Франции). Главное управление сбора и обработки информации (DCRG) и Главное управление территориального надзора (DST) МВД Франции были объединены в Центральное управление внутреннего сбора информации (DCRI), которое осуществляет деятельность в четырех областях: контрразведке, противодействии терроризму, государственной безопасности, анализе общественных движений. Опыт их слияния показал, что хорошо спланированное организационное объединение, еще недавно считавшееся невозможным, можно осуществить без больших затруднений, а вчерашнее соперничество трансформировать в здоровую конкуренцию.

Стержневая идея реформы состояла, таким образом, в объединении ресурсов двух правоохранительных институтов страны и усилении координации управления их служебными подразделениями в целях более полного удовлетворения запросов граждан и экономного расходования средств, выделяемых на безопасность страны. В рабочем документе, составленном комиссией, осуществлявшей аудит государственной политики в сфере безопасности, доказывалась необходимость объединения полиции и жандармерии в ведении Министерства внутренних дел. Оно позволило бы посредством интеграции имеющихся в их распоряжении технических средств (например, дорогостоящего авиапарка, научнотехнических лабораторий и т. д.) сократить расходы, а улучшение взаимодействия между двумя полициями Франции предоставляло возможность сократить общую численность полицейских, чрезмерную, по мнению комиссии, для бюджета страны 3.

29 ноября 2007 г. глава государства объявил о трех важных направлениях реформы, касающейся жандармерии: подчинении жандармерии Министерству внутренних дел с 1 января 2009 г. при сохранении ею статуса военизированного органа; подготовке нового органического закона; выработке мер по сближению условий прохождения службы 4.

Движение к реформе, устраняющей дуализм полицейской системы Франции, началось раньше, поскольку тесное сближение полиции и жандармерии было главным условием успешной реализации обновленной политики в области безопасности. В этом процессе можно выделить четыре этапа.

1. 1977-1982 гг. — теоретическое оформление нового подхода к борьбе с правонарушениями, предусматривающего приоритетное внимание профилактической деятельности, осуществляющейся

на основе тесного сотрудничества государственных органов, муниципальной власти, общественных организаций и коммерческих предприятий.

2. 1982-1991 гг. — развитие органами местного самоуправления профилактической деятельности, главным образом предназначенной для воздействия на социальные корни преступности.

3. 1991-1995 гг. — политика предупреждения преступности была осмыслена и организована как составная часть общей политики безопасности, понимаемой как системная деятельность, включающая репрессивную и превентивную составляющую.

4. 1995-2010 гг. — разработка и развитие национальной концепции общей безопасности. Безопасность была определена в качестве базовой ценности французского общества, «продукта», производимого сообща. Но в сравнении с периодом 1980-х гг., когда местные органы власти осуществляли автономную и инициативную профилактическую работу, опека государства усилилась. Национальное законодательство периодически подтверждало инициирующую и координирующую роль префекта в «производстве» безопасности на местах. Больший акцент был сделан на развитии кооперации государственного сектора безопасности — полиции, юстиции.

Закон «Об ориентировании и установлении положений, относящихся к безопасности» от 21 января 1995 г. закрепил новое понимание безопасности. Статья 1 Закона определила безопасность как «фундаментальное право» граждан, и после 1995 г. законодатель мыслил в рамках этой теоретической конструкции. В статье 3 были сформулированы направления политики безопасности: «...распространение на всей территории страны полиции близости, отвечающей на ожидания и на потребности граждан в вопросе о безопасности; усиление сотрудничества между полицией, жандармерией и таможней в их деятельности на благо безопасности; среди задач, выполняемых персоналом полиции, обозначение в качестве приоритетных тех, что прямо способствуют сохранению или усилению безопасности; усиление международного сотрудничества» 5 . Концепты «совместного производства безопасности» и «территориализа-ции» публичной деятельности нашли конкретное отражение в локальных контрактах безопасности, введенных приказом МВД Франции 28 октября 1997 г. Ответственность за их подготовку (организация обсуждения содержания, с обязательным участием прокуроров республики, мэров, руководителей полиции и жандармерии, членов коммунального совета предупреждения преступности) была возложена на префектов.

В сложной внутриполитической обстановке 2001-2002 гг., когда Францию потрясали мощные полицейские демонстрации, вызванные, не в по-

следнюю очередь, недостаточностью юридических средств в противодействии преступности, под значительным влиянием внешнеполитического фактора, связанного с последствиями событий 11 сентября 2001 г., политика внутренней безопасности была значительно скорректирована. Закон о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г. подтвердил ответственность государства за обеспечение безопасности на всей территории республики. Законом были определены ключевые направления политики на пять лет: 1) установить новую институциональную архитектуру внутренней безопасности, в связи с чем уточнить задачи и организацию сил внутренней безопасности и роль иных государственных и негосударственных органов; 2) обновить нормативные основы деятельности государственных служб безопасности (прежде всего, национальной полиции и национальной жандармерии), что позволило бы более эффективно бороться с некоторыми формами преступности. Не отказываясь от развития «полиции близости», законодатель предусмотрел совершенствование судебной полиции (расширение компетенции офицеров судебной полиции и развитие ее научно-технических средств).

В развитие Закона 2002 г. был принят Закон от 18 марта 2003 г. о внутренней безопасности 6 (Ь81), который преследовал цель адаптировать уголовнопроцессуальную систему к новым задачам и эволюции преступности, конкретизировал формы согласованных действий государственных органов против преступности, основанных на «культуре результата». Закон криминализировал ряд общественно опасных деяний: торговля людьми; «пассивное приставание к прохожим» с предложением оказания сексуальных услуг; незаконное занятие жилых помещений; незаконное занятие частной и муниципальной территории «путешествующими людьми» (при этом полиция получила право конфискации транспортного средства и лишения водительских прав сроком до трех лет, а также выдворения с незаконно занятой территории). Особые дебаты вызвала мера, вводящая уголовное наказание лиц, собирающихся в местах общественного пользования жилых зданий (холлы, лестницы, лифты), создающих определенный дискомфорт для жителей. Эти и подобные им изменения значительно усилили репрессивную направленность действующего уголовного законодательства. Закон от 9 марта 2004 г. об адаптации юстиции к эволюции преступности вписывался в рассмотренное выше направление.

В период 2002-2007 гг. осуществлялось развитие нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения внутренней безопасности, которое позволило составить исчерпывающий перечень задач, функций и полномочий по их реализации для каж-

дого субъекта обеспечения общественной безопасности и создать условия для разработки комплекса взаимоувязанных мер. При этом государственная политика в сфере обеспечения внутренней безопасности встраивалась в концепцию национальной безопасности Франции.

В течение рассматриваемого периода во Франции завершилась институционализация безопасности: были определены приоритеты, цели и направления деятельности, созданы законодательные и нормативные акты, регулирующие все виды и типы отношений в этой сфере, структурировавшие институциональное пространство сферы безопасности. В 2010 г. в парламент был представлен проект нового Закона о безопасности, предполагающий продолжить развитие территориального подхода к безопасности, внедрение новых технологий и реорганизацию сил полиции и жандармерии (на данный момент еще не принят).

В этом контексте процесс сближения двух элементов полицейской системы Франции развивался быстрыми темпами, обеспечивая ей необходимое в современных условиях качество интегрированности. Декретом президента Республики от 15 мая 2002 г. жандармерия в целях усиления ее миссии внутренней безопасности была передана в оперативное подчинение министру внутренних дел. Статья 3 Декрета уточнила, что «для осуществления своих задач внутренней безопасности министр внутренних дел, внутренней безопасности и местного самоуправления ответствен за использование служб Национальной жандармерии и что с этой целью, согласуя с министром обороны, он определяет миссии этих служб, кроме тех, что относятся к судебной полиции, и определяет условия выполнения этих миссий и организационные условия» 7. Закон от 18 марта 2003 г. способствовал улучшению координации между ними посредством усиления полномочий министра внутренних дел, создания Совета безопасности под председательством президента, 28 объединенных группировок регионального вмешательства, включающих подразделения полиции, жандармерии, таможни 8.

Декретом от 31 мая 2007 г. установлена совместная ответственность Министерства внутренних дел и Министерства обороны в определении бюджетных средств, выделенных Национальной жандармерии, и в контроле за их расходованием. Параллельно с 2002 г. на местном уровне усиливалась роль префекта — координатора всех сил безопасности на уровне департамента 9. Межведомственным циркуляром от 22 мая 2002 г. были учреждены региональные группы вмешательства ^Ш). Закон 29 августа 2002 г. (LOPSI) определил их назначение — «бороться против насильственной преступности, нелегальной

торговли и теневой экономики, в особенности в чувствительных зонах» и организационно присоединил их к региональным службам судебной полиции или следственным подразделениям национальной жандармерии. Каждая группа включала полицейских (уголовная полиция, службы общественной безопасности и общей информации), жандармов (следственные подразделения и департаментская жандармерия), таможенников и служащих налоговых и социальных служб.

Координация средств между полицией и жандармерией выразилась в создании единых центральных офисов судебной полиции (центральный офис борьбы против покушений на среду и на здравоохранение учрежден Декретом от 24 июня 2004 г. № 2004-612, центральный офис борьбы против преступности на дорогах учрежден межведомственным Декретом от 24 июня 2004 г. № 2004-611 и центральный офис борьбы против нелегального труда — Декретом от 12 мая 2005 г. № 2005-455) и реализации плана объединения систем информации и коммуникации под руководством Министерства внутренних дел 10.

На построение общего информационного пространства полиции и жандармерии оказали влияние учреждение общих банков данных, таких как досье об украденных транспортных средствах, разыскиваемых лицах и т. д., объединение системы информации о правонарушениях, зарегистрированных полицией (STIC), и системы фиксирования данных о ведении следствия жандармерией (JUDEX). Доступ к информационным системам STIC и JUDEX первоначально был предоставлен сотрудникам центральных управлений обеих служб. Общенациональный банк генетических данных (FNAEG) они формировали совместно. Наконец, в сфере международного сотрудничества жандармы и полицейские давно и успешно работали во взаимодействии.

Главным инициатором реформы стал Н. Саркози, который с 2002 г. настаивал на ее необходимости, считая абсурдным соперничество между полицией и жандармерией, в результате которого страна вынуждена оплачивать в двойном размере расходы на безопасность. Немаловажную роль играло и то, что Франция должна была выполнить предписания ЕС о реорганизации военных полиций, которые другие страны, имевшие подобные институты, уже реализовали.

Глубокое изучение вопроса сенатской комиссией, возглавляемой М.-Ж. Фором, повлияло на принятие решения об объединении жандармерии и полиции в ведении МВД без нивелировки их различия. Новый органический закон о жандармерии планировалось подготовить и принять к 1 января 2009 г., однако он был принят позднее. Проект Закона был одобрен Сенатом 17 декабря 2008 г., в начале 2009 г. поступил на обсуждение в Национальную ас-

самблею, одобрен ею 23 июля, утвержден президентом 3 августа. Однако бюджет 2009 г. формировался уже с учетом предполагаемого объединения. Закон от 3 августа 2009 г. о Национальной жандармерии 11 основывается на трех принципах: сосуществовании внутри Республики двух сил безопасности; сохранении военного статуса жандармерии; организационном и функциональном присоединении жандармерии к Министерству внутренних дел и, как следствие, подтверждении властных полномочий префекта, выступающего на местном уровне в роли руководителя обеих полицейских сил. Закон подтвердил основные миссии жандармерии.

Новый Закон внес серьезные изменения в процесс выполнения функции поддержания общественного порядка жандармерией. В ходе французской истории была выработана письменная процедура (la requisition) обращения гражданских властей к военному руководству в случае необходимости направить силы для восстановления общественного порядка, которая являлась гарантией недопущения незаконного использования военной силы. В отличие от специализированных сил поддержания общественного порядка (CRS) Национальной полиции, которые вмешиваются в ситуации массовых беспорядков на основе устного приказа министра внутренних дел, привлечение мобильной жандармерии осуществлялось только на основе акта «la requisition». Это различие устранено ст. 4 Закона.

Важнейшая реформа в истории полиции Франции, направленная на достижение лучшей координации главных сил, обеспечивающих безопасность, вызвала ожесточенные споры, которые не утихают и после принятия Закона от 3 августа 2009 г. Позиция сторонников реформы понятна, она основывается на одобрении и согласии с аргументами реформаторов. Что касается критиков и противников объединения жандармерии и полиции, некоторые из них пытались задействовать традиционные аргументы, принятые во французской административистике и широко распространенные среди политиков в прежние годы. Сегодня во Франции мало кто всерьез станет утверждать, что эффективность полицейской системы прямо зависит от ее дуализма или что существование нескольких сил полиции может быть средством против полицейского произвола. Исторический опыт показал, что эти проблемы полицейской деятельности не имеют простого решения. Кроме того, многие государства, не обладающие двумя или более полицейскими институтами, не менее эффективны в полицейской сфере и, конечно, не являются менее демократическими 12.

Критики реформы обращают внимание на проблемы, порождаемые реформой, и именно те, что связаны с человеческим фактором, от которых в ко-

нечном счете зависит судьба любых преобразований. В рядах жандармского корпуса преобладало негативное отношение к реформе, которое было высказано в ходе открытых встреч представителей ассоциаций жандармов в отставке и членов комиссии Национальной ассамблеи в 2009 г. Причины достаточно очевидны: жандармы опасались растворения в полиции. Хотя их военный статус был сохранен и переживаемый страх утраты социальной идентичности оказался напрасным, это не значит, что перед МВД, как указали сотрудники Центра социологических исследований правовых и исправительных учреждений (CESDIP) С. Муанна и Л. Мукчиелли, не встанут сложнейшие проблемы управления человеческими ресурсами, ведь «сближение полицейских корпусов побуждает представителей каждого искать у другого преимущества, то, что порождает многочисленные недовольства» 13. Критики реформы призывают задуматься о последствиях, к которым может привести недовольство жандармов. Поскольку, как все военные во Франции, они серьезно ограничены в политических правах и не имеют легальных и постоянных каналов выявления и представления своих групповых интересов, таких как профсоюзы полицейских, то Франция может столкнуться с очередным кризисом корпуса, подобно 2001 г., когда многотысячные демонстрации вооруженных жандармов проходили по всей стране.

Кроме самого объединения жандармерии и полиции предметом дискуссии стала и проблема ее военного статуса. Предложения о демилитаризации жандармерии появились еще в конце XIX в., высказывались они и в ходе обсуждения реформы 2009 г. Поскольку военный статус прямо связывался представителями руководства жандармерии с сохранением престижа, который заслужил институт многовековой службой государству, то он был сохранен. У решения был и экономический мотив: изменение военного статуса жандармов и распространение на них норм труда, принятых в Национальной полиции, потребовало бы значительного увеличения их численности.

Законы о безопасности 1995, 2001, 2002, 2003 гг., обеспечивая всеобщую мобилизацию (государства и общества, государственных и негосударственных структур) для борьбы с преступностью, актуализировали проблему координации государственных служб безопасности, подталкивая их к организационной реформе. Отношения Национальной жандармерии и Национальной полиции никогда не сводились к модели «война полиций», сотрудничество в осуществлении функций уголовной и административной полиции традиционно рассматривалось руководителями обеих правоохранительных структур как необходимое условие успешной деятельности. Некоторая избыточность финансирования двух по-

лиций и их неизбежное соперничество стали особенно ясны в современный период. Для этого периода характерено то, что, с одной стороны, вопросы безопасности уже невозможно решать без сотрудничества, а с другой — увеличились запросы граждан. Какая бы оценка ни давалась рассмотренной реформе (настоящая революция, положившая конец «войне полиций» в целях увеличения эффективности и сокращения расходов (П. Мадлин) или «похороны древнейшего государственного института» во имя экономической рентабельности (Л. Мукчиелли)), ясно, что она, имея серьезные причины и достаточные предпосылки, является лишь начальным этапом дальнейшего сближения и государственных институтов, и профессий — полицейского и жандарма.

1 Быков А. В. Континентальная модель обеспечения внутренней безопасности государства // Рос. следователь. 2007. № 8. С. 27.

2 Delaunay B., Le Clainche M., Rihal H. et Rouban L. Chro-nique de l’administration // Revue francaise d’administration pu-blique. 2008. № 1. Р. 202.

3 Madelin. Ph. Police et gendarmerie: degraisser le mam-mouth 23/10/2007/. URL: http://rue89.com/2007/10/23/police-et-gendarmerie-degraisser-le-mammouth?page=1 (дата обращения: 18.12.2010).

4 Delaunay B. Chronique de l’administration // Revue fran-^aise d’administration publique. 2008. № 1. Р. 208.

5 La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation relative а la securite. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cid Texte=LEGITEXT000005617582&dateTexte=20101010 (дата обращения: 30.10.2010).

6 La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la securite inte-rieure. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDe-Jorf?numjo=INTX0200145L (дата обращения: 30.10.2010).

7 Dёcret no 2002-889 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l’interieur, de la securite interieure et des libertes locales. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cidTexte=LEGITEXT000005633083&dateTexte=20101216 (дата обращения: 18.12.2010).

8 Gёvart P. Le President de la Republique et les institutions fran^aises. Editions l’Etudiant, 2007. Р. 45.

9 Dёcret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prefets, а l’organisation et а l’action des services de l’Etat dans les regions et departements. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005765702&dateTex te=20090920 (дата обращения: 18.12.2010).

10 De Brienne D. Vers un statut civil de la Gendarmerie Fran-^aise. URL: http://www.fpip-police.com/FPIP/spip.php?article24 (дата обращения: 18.12.2010).

11 Loi n° 2009-971 du 3 aout 2009 relative а la gendarmerie nationale. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cid Texte=J0RFTEXT000020954146&fastPos=1&fastReqId=1959348 035&categorieLien=id&oldAction=rechTexte (дата обращения: 18.12.2010).

12 Rochё S. Reformer la police et la securite: les nouvelles tendances en Europe et aux Etats-Unis. Odile Jacob, 2004.

13 Le rattachement de la gendarmerie au ministere de l’interieur: quels enjeux? URL: http://www.evadoc.com/doc/32228/ le-rattachement- de-la-gendarmerie-au-ministere-de-linterieur (дата обращения: 18.12.2010).