CC BY
205
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ «ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 5 (72)
УДК 341123 Э. Р. ХАЙРУЛЛИН
Омский государственный университет
РЕФОРМИРОВАНИЕ МИРОТВОРЧЕСКОЙ СФЕРЫ СИСТЕМЫ ООН (1992-2007 года)
После «холодной войны» ООН усилила свою миротворческую активность, что привело к реформированию миротворческих институтов организации. Однако это не принесло эффективных результатов в первой половине 1990-х годов, и реформирование миротворческой сферы ООН продолжилось в XXI веке.
С конца 1980-х годов начинается новый этап деятельности ООН. «Разрядка» в международных отношениях между Востоком и Западом, а затем и окончание «холодной войны» привело к небывалой активности ООН в деле установление мира. Увеличилось количество миротворческих операций, усложнился их характер. Все чаще для установления мира требовалось не только прекращение огня и осуществление мониторинга за противоборствующими сторонами, но и проведение комплексных мер по ликвидации причин конфликта и создание условий для эффективного миростроительства, включая достижение политического примирения, экономического развития и демократического управления. В дальнейшем эти изменения миротворческой деятельности ООН нашли свое теоретическое обоснование в докладе Бутроса Гали «Повестка дня для мира» в 1992 году.
Изменение международной обстановки, усиление и усложнение миротворческой деятельности требовало соответствующих структурных преобразований в самой системе ООН. В 1992 году Бутрос Гали спустя несколько месяцев с момента своего избрания Генеральным секретарем создает в составе Секретариата ООН 2 департамента: Департамент операций по поддержанию мира и Департамент по политическим вопросам. Эти департаменты существуют до сих пор. На текущий момент основными функциями Департамента операций по поддержанию мира являются:
— осуществление руководства, управления, планирования, подготовки операций по поддержанию мира;
— обеспечение основных услуг для Совета Безопасности и Генеральной ассамблеи в отношении всех операций по поддержанию мира, предоставление основных и секретарских услуг Специальному комитету по операциям по поддержанию мира;
— подготовка докладов Генерального Секретаря Совету Безопасности и Генеральной ассамблеи по вопросам своей компетенции;
— решение вопросов разминирования;
— проведение переговоров с правительствами о предоставлении необходимых для операций по поддержанию мира материальных и людских ресурсов;
— разработка бюджета операций по поддержанию мира, контроль за его исполнением;
— поддержание контактов со сторонами в конфликтах и членами Совета безопасности для эффективного осуществления решений Совета Безопасности, связи с государствами-членами, учреждениями системы Организации Объединенных Наций и неправи-
тельственными организациями;
— подготовка руководящих указаний и принципов по вопросам подготовки кадров для государств-членов, предоставляющих контингенты, для операций по поддержанию мира.
Департамент операций по поддержания мира возглавляется заместителем Генерального секретаря [1].
Департамент по политическим вопросам занимается следующими проблемами:
— контроль и оценка глобального политического развития;
— предоставление рекомендаций Генеральному Секретарю по развитию всеобщего мирного процесса, аналитических докладов о политической ситуации для предотвращения потенциальных конфликтов;
— планирование, подготовка, руководство специальных посланников ООН и политических миссий;
— помощь в проведении выборов, поддержки работы Совета Безопасности и других институтов ООН;
— предоставление основных и секретарских услуг Совету Безопасности ООН.
Департамент возглавляется заместителем Генерального секретаря [2].
Создание этих департаментов отвечало требованиям времени, однако их работа не смогла предотвратить неудачи в миротворческих операциях ООН первой половины 1990-х годов. Миротворческая операция в Сомали, проходившая с 1991 по 1994 года, окончилась безрезультатно: миротворцы ООН, понесшие значительные потери, не смогли добиться мира в этой стране. Действия ООН в Боснии и Герцеговине 1991-1995 гг., в самой кровопролитной для миротворцев операции, также не привели к желаемому миру. Решающие операции в этом конфликте проходили без участия ООН и закончились подписанием Дейтонских соглашений, в которых активную роль играли США. Кроме того, ООН не смогла предотвратить этнический конфликт в Руанде, который привел к многочисленным жертвам и дестабилизировал ситуацию во всей Центральной Африке. Следует заметить, что провалы ООН связаны не только и не столько с плохой работой департаментов или Секретариата в целом, сколько с действиями отдельных членов ООН. В Сомали односторонние действия США привели к человеческим жертвам в составе американских сил, выводу американских миротворцев и свертыванию всей операции, а в Боснии и Герцеговине нерешительность и непоследовательность членов Совета Безопасности и стран ЕС привела к многочисленным жертвам среди миротворцев, а вся операция ООН
«погрязла в югославском болоте». Однако основная доля критики досталась именно ООН.
В 1995 году в рамках Департамента операций по поддержанию мира была создана Группа обобщения опыта. Основными функциями Группы являлись «сбор и анализ информации о различных миссиях... и выработки рекомендаций относительно путей повышения их эффективности.. Группа должна была стать постоянным механизмом, выполняющим функции как хранилища опыта отдельных лиц и организаций, так и основного аналитического подразделения для целей планирования, осуществления миссий по поддержанию мира и управления ими» [3]. Создание этой группы объясняется не только необходимостью повышения эффективности миротворческой деятельности ООН, но и реакцией на критику неудачных миротворческих операций ООН первой половины 1990-х годов.
Необходимость адаптации ООН к современным реалиям мира, в том числе ее миротворческой сферы, становится особенно очевидной к середине 1990-х годов после указанных миротворческих операций. В докладах Генеральных секретарей все чаще говорится о необходимости реформирования ООН, в том числе и ее миротворческой составляющей (годовые отчеты Генерального секретаря о работе ООН, доклад Генерального секретаря, «Мы, народы: роль ООН в XXI веке» [4] и др.).
В 1997 году Генеральный секретарь выступил с докладом «Обновление ООН: программа реформ», где говорилось о необходимости проведения комплексной реформы системы ООН для повышения ее эффективности. Генеральный секретарь предлагал усилить координацию между различными органами системы ООН с целью избежать дублирующих функций этих органов. Для осуществления намеченных целей в рамках Секретариата были созданы 4 исполнительных комитета: по гуманитарным вопросам, по экономическим и социальным вопросам, по вопросам развития, и по вопросам мира и безопасности. Последний комитет координирует работу органов ООН, занимающихся и проблемами миротворческой деятельности ООН [5].
В 2000 году был подготовлен доклад группы высокого уровня под руководством Л. Брахими о способах улучшения миротворческой деятельности ООН. Появлению доклада предшествовали трагические события в Сьерра-Леоне, где были атакованы 500 миротворцев ООН, которых затем эвакуировали ВМС Великобритании, а также события в Косово в
1999 году, где проходили военные действия несанкционированные Советом безопасности ООН. В докладе проведен анализ миротворческих операций ООН, выявлены основные проблемы при их проведении и представлены детальные рекомендации по улучшению миротворческой деятельности ООН. В нем, в частности, говорится о необходимости обеспечить политическую, финансовую, оперативную поддержку миротворческой деятельности ООН со стороны стран-членов ООН, беспристрастность ООН в конфликтах, неразрывность усилий в сфере миротворчества и миростроительства, укрепить миростроительные стратегии№, изменить саму систему подготовки операции (Секретариат определяет реалистичные потребности миссии, Генеральный секретарь подтверждает получение или наличие обязательств о получении необходимых ресурсов, после чего Совет безопасности издает соответствующую резолюцию), передать функции по составлению бюджета и снабжению миротворческих операций
из Департамента по вопросам управления в ДОПМ, увеличить персонал и финансирование ДОПМ, в большей степени делегировать полномочия в вопросах снабжения на низовые уровни; предоставить полевым миссиям больше свободы в управлении своим бюджетом.
В области структурных преобразований системы ООН предлагалось создать вспомогательные органы Совета безопасности для проведения консультации стран-членов ООН, предоставляющих свои войска, с членами Совета безопасности для разработки мандата миротворческих операций: Секретариат исполнительного комитета по вопросам мира и безопасности (СИСА) для сбора и анализа информации на основе Оперативного центра департамента операций по поддержанию мира с рядом небольших разрозненных подразделений с целью предупредить развитие новых конфликтов, усилить эффективность самого Исполнительного комитета, назначить старшего чиновника, отвечающего за стратегию и политику в области информационных технологий при проведении операций в пользу мира; эффективные дееспособные силы бригадного размера для оперативного развертывания через Систему резервных соглашений ООН, приготовить и систематически обновлять списки соответствующего военного и гражданского персонала; новый, отдельный орган, занимающийся политикой и процедурами более рационального материально-технического обеспечения полевых операций; комплексные целевые группы из различных подразделений системы ООН для планирования новых миссии и обеспечения их полного развертывания; по 2 отдела в результате разделения Отдела военной и гражданской полиции ДОПМ и Отдела управления полевыми операциями и материально-технического обеспечения ДОПМ.
Кроме того, предлагалось укрепить и включить группу обобщения опыта в Управление операций ДОПМ, укрепить департамент по политическим вопросам, особенно группу по проведению выборов, увеличить потенциал Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека в области планирования и обеспечения тех компонентов операций в пользу мира, которые касаются прав человека [6].
В целом доклад Брахими был встречен положительно членами Совета безопасности и принят Генеральным секретарем как руководство к действиям. Однако в системе ООН практически невозможно оперативно решить подобного рода проблемы. Каждая рекомендация доклада требовала согласования, которое нередко затягивалось на годы. Тем не менее часть рекомендаций, указанных в докладе, к настоящему моменту была осуществлена (изменение системы подготовки операции, составление бюджета операции).
В 2003 году Генеральный секретарь снова учреждает группу высокого уровня из «видных деятелей» под руководством Анана Паньярачуна, которая к декабрю 2004 года подготовила новый доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность». В докладе рассматривались основные вызовы безопасности современного мира, давались рекомендации по ее усилению. В качестве основных угроз отмечались нищета, экологическая деградация, болезни, распространение ОМУ, конфликты между государствами и внутри государств, терроризм, транснациональная организованная преступность. В докладе содержатся рекомендации о реформировании Совета безопасности (модели А и В) и Комиссии по правам
«ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 5 (72) ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ «ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 5 (72)
человека, изменении работы Генеральной ассамблеи и Секретариата для повышения их эффективности. В области миротворческой деятельности ООН эксперты рекомендовали поддержать доклад группы высокого уровня от 2000 года. Кроме того, они высказали рекомендации о создании постоянного фонда в области миротворчества в размере 250 млн долларов США, о вкладе 0,7% от ВНП развитых стран в фонд по проведению операции по поддержанию мира. В докладе содержатся рекомендации о следующих структурных изменениях системы ООН, непосредственно занимающихся проблемами миротворческой деятельностью:
1. Департамент по политическим вопросам должен получить дополнительные ресурсы, должен быть реорганизован для повышения эффективности посреднических усилий (создать группы профессиональных посредников, хорошо разбираться в тематических вопросах, взаимодействовать со всеми сторонами, вовлеченными в конфликт).
2. Должна быть создана Комиссия по миростроительству со следующими функциями: выявление стран, находящихся в состоянии напряжения или под угрозой сползания к распаду государства, организация в партнерстве с национальным правительством инициативной помощи в деле недопущения дальнейшего развития этого процесса; оказание содействия в планировании перехода от конфликта к посткон-фликтному миростроительству; и руководство и поддержание усилий международного сообщества в области постконфликтного миростроительства.
3. В Секретариате должен быть создан Отдел по поддержке миростроительства для оказания Комиссии по миростроительству надлежащей секретариатской поддержки и для обеспечения того, чтобы Генеральный секретарь был в состоянии интегрировать общесистемную политику и стратегии в области миростроительства, разрабатывать передовые методы и оказывать согласованную поддержку полевым операциям.
4. В ЭКОСОС следует создать Комитет по социальным и экономическим аспектам угроз для безопасности [7].
Этот доклад вызвал определенные разногласия среди членов Совета Безопасности. Особенно это касается вопросов финансирования операции и реформирования Совета Безопасности. Однако наиболее крупное структурное изменение в системе ООН, о котором говорилось в докладе, — создание Комиссии по миростроительству — ни у кого особых возражений не вызвало.
В декабре 2005 года Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея в своих резолюциях (60/180 и 1645 (2005)) учредили Комиссию по миростроительству, а также Фонд миростроительства и Управление по поддержке миростроительства. Функциями Комиссии по миростроительству являются: сведение вместе всех соответствующих сторон для того, чтобы мобилизовать ресурсы и давать рекомендации и предложения относительно комплексных стратегий постконфлик-тного миростроительства и восстановления; содействие обеспечению предсказуемого финансирования начальной деятельности по восстановлению и устойчивых финансовых инвестиций в среднесрочной и долгосрочной перспективе; разработка передовых методов сотрудничества в политической сфере, области безопасности, гуманитарной сфере и области развития [8].
Работа Комиссии по миростроительству осуществляется в 3 форматах: Организационный комитет,
заседания по странам и Рабочая группа по обобщению извлеченных уроков.
Фонд миростроительства, имея в своем распоряжении средства в 250 млн долларов (как указано в докладе группы высокого уровня 2004 года), предоставляет необходимую помощь сразу после прекращения конфликта до работы Комиссии по миростроительству. В частности, Фонд миростроительства содействует реализации мирных соглашений, способствует усилиям страны по реализации, направленных на обеспечение мира, учреждает необходимые административные службы, предоставляя необходимые технические и людские ресурсы, организует действия по ликвидации угроз для процесса миростроительства [9].
Управление по поддержке миростроительства занимается оказанием помощи и поддержки Комиссии по миростроительству, управления Фондом миростроительства и оказанием услуг Генеральному секретарю путем координации миростроительных усилий учреждений Организации Объединенных Наций; помощи в поддержании мира в пострадавших от конфликтов странах путем мобилизации международной поддержки усилий в области миростроительства. В состав Управления входят секция стратегического планирования, секция анализа политики и секция внешних сношений [10].
Летом 2007 года произошло еще одно изменение в системе ООН. В рамках Секретариата был создан новый департамент — департамент полевой поддержки, основной функцией которого было обеспечение материально-технической поддержки миротворческих операций. Соответственно, департамент операции по поддержанию мира лишился данных функций. Причиной создания новой структуры был рост миротворческой активности ООН. В 2007 году она проводит одновременно 18 миротворческих операций, а численность миротворцев достигает более 100 тысяч человек. Департамент создан с условием, что если он не докажет свою эффективность в течение ближайших 2 лет, он будет распущен [11].
Таким образом, с начала 1990-х годов по настоящее время миротворческая сфера системы ООН, преимущественно Секретариата ООН, претерпела существенные структурные изменения. В рамках Секретариата были созданы департамент операции по поддержанию мира, занимающийся миротворческими операциями, департамент по политическим вопросам, ведающий проблемами превентивной дипломатии и проведения выборов, Комиссия по миростроительству, осуществляющая меры посткон-фликтного мироустройства, департамент полевой поддержки для обеспечения материально-технической поддержки миротворческих операций. Все эти меры направлены на повышение эффективности миротворческих усилий ООН, спрос на которые постоянно возрастает. Стоит отметить, что в 2007 году достигнута самая высокая численность миротворцев ООН за всю историю существования организации — более 100 тысяч человек.
О положительных итогах указанных реформ говорить пока рано. Нужно время, чтобы доказать их эффективность. Однако необходимо отметить, что отсутствие крупных провалов миротворческих операций ООН за последние годы вносят определенный оптимизм, хотя говорить о какой-либо завершенности преобразований миротворческой сферы не приходится. Государствам-членам ООН и сотрудникам ООН еще много предстоит сделать в деле реализации рекомендаций докладов групп высокого уровня от
2000 и 2004 годов.
Примечания
1. Укрепление миростроительных стратегий в области применения гражданской полиции, объединения программ разоружения, демобилизации и реинтеграции в рамках начисляемых бюджетов, а также предоставление определенной свобода действий руководителей операций ООН в сфере финансирования
2. Несмотря на то что Департамент операции по поддержанию мира и Департамент по политическим вопросам созданы в 1992 году, их функции с момента создания существенно изменились.
Библиографический список
1. Департамент операций по поддержанию мира // http://www.un.ora/russian/peace/pko/dpko/
2. The United Nations Department of Political Affairs // http://www.un.org/Depts/dpa/intro.html
3. Группа обобщения опыта проведения операций ООН по поддержанию мира // http://www.un.ora/russian/peace/ pko/group.htm
4. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций,
другие международные организации и их роль в XXI веке. — М., 2007.
5. Динамика реформ по всей системе Организации Объединенных Наций // http://www.un.org/russian/topics/ reform/unfocus/dynamics.htm
6. Док. ООН A/55/305 — S/2000/809
7. Док. ООН A/59/565
8. Комиссия по миростроительству // http://www.un.ora/ russian/peace/peacebuildina/
9. United Nations Peacebuilding Fund: Bridging the Gap Between Conflict and Recovery//http://www.unpbf.ora/
10. Управление по поддержке миростроительства // http://www.un.org/russian/peace/peacebuilding/pbso.shtml
11. Jean-Louis Turlin France Wants to Retain Ranks within United Nations // http://www.alobalpolicy.ora/security/ peacekpg/reform/2007/0705retainranks.htm
ХАЙРУЛЛИН Эльдар Рафаилович, аспирант кафедры истории и теории международных отношений.
Дата поступления статьи в редакцию: 13.05.2008 г.
© Хайруллин Э.Р.
УДК 930 1 А. Е. НЕВАКШЕНОВ
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ДИСКУССИЯ О ЦИКЛИЧНОСТИ ПАРТИЙНОЙ ИСТОРИИ В ИСТОРИКО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ МЫСЛИ США 1970-1980-х гг.
В данной статье направление «новой политической истории» в американской науке характеризуется через исследование ключевой дискуссии о цикличности партийной истории США. Результатом исследования является сравнительный анализ различных подходов к данной проблеме и одновременно выделение общей специфики научного направления.
Становление «новой политической истории» в начале 1970-х гг. обозначило широкое применение количественных методов в исторической науке, что дало возможность исследователям проанализировать огромные массивы информации и объединить результаты выборов в определенные исторические модели электорального поведения. Сопоставление данных моделей, в свою очередь, позволило сделать вывод о цикличности американской истории, о смене типов партийно-электоральной агрегации. Первоначально разработанная В.О. Кеем как теория «критических выборов» (critical elections theory), данная концепция получила дальнейшее развитие в теории «партийно-политических перегруппировок» У.Д. Бернхэма (critical realignment theory), а в конце 1970- 1980-х гг. стала темой ключевой дискуссии в партийно-политической проблематике. В рассматриваемый нами
период ряд историков и политологов поставил под сомнение адекватность данной теории в изучении специфики американских партий и политической системы в целом, вследствие чего развернулась научная дискуссия о применимости теории «критических выборов» к исследованию американской партийной истории и действительности.
Первенство в разработке теории «критических выборов» принадлежит В.О. Кею. В своей работе автор отстаивает тезис о том, что в определенные периоды американской истории двухпартийная система США претерпевает существенные потрясения, в результате которых происходят значительные изменения партийной приверженности, то есть выборы, проходящие в подобный период, можно оценить как критические. В.О. Кей выделяет следующие признаки критических выборов: краткосрочные, но значитель-
«ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК» № 5 (72) ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
