CC BY-NC-ND
501
С.Г. Тимошков
РОЛЬ МИРОТВОРЧЕСКИХ СИЛ ООН В ВОПРОСАХ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ
В статье анализируются правовой режим и деятельность миротворческих сил ООН как инструмента для поддержания международного мира и безопасности. С юридической точки зрения рассматривается проблематика организации миротворческих миссий. Основную сложность в данном вопросе составляет легитимность проведения гуманитарных операций, необходимых для установления мирного положения в странах, обремененных внутренними конфликтами, в которых не соблюдаются права человека и гражданина, тем самым нарушаются основные принципы международного права, закрепленные Уставом ООН.
Ключевые слова: Организация Объединенных Наций, Совет Безопасности, миротворцы, мандат, суверенитет, права человека, гуманитарная интервенция.
Для того чтобы выявить позицию миротворческих сил в ходе урегулирования вооруженных конфликтов, необходимо определить правовые основания для реализации данной деятельности ООН. Организация Объединенных Наций была создана в 1945 г. с принятием Устава ООН на Сан-Францисской конференции для развития и укрепления международного сотрудничества и возможности вести диалог между всеми государствами - членами организации. Устав Организации Объединенных Наций является основополагающим документом для деятельности всех органов ООН.
ООН была создана с тем, чтобы «избавить грядущие поколения от бедствий войны»1. Для поддержания мира и безопасности был создан один из самых главных органов ООН - Совет Безопасно-
© Тимошков С.Г., 2013
сти ООН, состоящий из 15 государств-членов - 5 постоянных и 10 непостоянных, избираемых другим главным органом ООН - Генеральной Ассамблеей на двухлетний срок по 5 каждый год. Устав ООН возлагает на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и порядка. Выполняя возложенную на него функцию, Совет может учреждать операцию ООН по поддержанию мира.
Поставленные задачи по урегулированию вооруженных конфликтов различаются в разных ситуациях в зависимости от характера конфликта и специфики конкретных проблем. Хотя деятельность по поддержанию мира четко не оговорена в Уставе, она является одним из основных инструментов Организации Объединенных Наций для достижения этой цели.
Именно на Совет Безопасности ООН возложена ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Выполняя возложенную на него функцию, Совет уполномочен принимать ряд мер, в том числе учреждать операции ООН по поддержанию мира. Данное положение четко зафиксировано Уставом ООН.
В главе VI рассматриваются вопросы «мирного разрешения споров». Операции ООН по поддержанию мира традиционно опирались на Устав. Однако Совет Безопасности имеет право не ссылаться на конкретную главу Устава при принятии резолюции, санкционирующей развертывание операции ООН, и он никогда не делал ссылку на главу VI Устава. Глава VII содержит положения, предусматривающие действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии2.
В последнее время в своей деятельности по поддержанию мира и безопасности Совет стал все больше ссылаться на главу VII Устава ООН, например, при принятии резолюций, санкционирующих развертывание операций ООН по поддержанию мира в сложных условиях постконфликтных ситуаций в тех случаях, когда государство не способно обеспечить безопасность и общественный поря-док3. Данная ссылка на главу VII Устава может рассматриваться не только как правовое основание для действий Совета Безопасности, но и как заявление о твердой политической воле и напоминание сторонам конфликта и другим членам ООН об их обязанности выполнять решения Совета Безопасности.
Глава VIII Устава предусматривает участие региональных соглашений или органов «в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами главы I Устава»4.
Развертывание операций ООН по поддержанию мира осуществляется на основе мандатов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Хотя каждая операция ООН по поддержанию мира имеет свою специфику, задачи, возлагаемые на миротворцев Советом Безопасности, в принципе схожи между собой.
В соответствии с существующей мировой практикой в зависимости от мандата операции по поддержанию мира могут решать следующие задачи: развертывание сил для предотвращения конфликта или его перетекания через границы; стабилизация конфликтной ситуации после прекращения огня; создание условий для достижения соглашения об установлении прочного мира между сторонами; обеспечение осуществления всеобъемлющих мирных соглашений; оказание содействия странам или территориям в преодолении переходного периода и создании стабильного правительства на основе демократических принципов, эффективного управления и экономического развития5.
С учетом характера проблем миротворцы ООН часто привлекаются к участию в мероприятиях, которые, по сути, относятся к категории миростроительства, в том числе к содействию решению задач в следующих областях: разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов; разминирование; реформирование сектора безопасности и осуществление других мероприятий, связанных с обеспечением правопорядка; защита и поощрение прав человека; помощь в проведении выборов; поддержка мер по восстановлению и укреплению государственной власти; содействие социально-экономическому восстановлению и развитию6.
Мандаты Совета Безопасности включают также ряд межсекторальных тематических задач, которые регулярно поручаются операциям ООН по поддержанию мира в соответствии со следующими важнейшими резолюциями Совета Безопасности: 8/ИБ8/1325 (2000) о женщинах и мире и безопасности; 8/ИБ8/1612 (2005) о детях и вооруженных конфликтах; 8/ИБ8/1674 (2006) о защите гражданского населения в вооруженных конфликтах7.
Одним из создателей Организации Объединенных Наций было сказано, что эта организация была создана, чтобы мир не погрузился полностью в хаос. Миротворцы ООН, как их еще называют «голубые каски», ежегодно выполняют ряд задач, необходимых для сохранения естественных прав человека, самым ценным из которых является человеческая жизнь.
Одним из важнейших аргументов для проведения операций по сохранению безопасности жизней мирных граждан является согласие представителей этих граждан, приветствующих миротворцев и
их помощь. Ведь не всегда население той страны, в которой развертывается данная операция, благоприятно относится к факту присутствия представителей ООН. Чтобы урегулирование конфликта обошлось минимальным количеством жертв среди гражданского населения, не возникло вооруженных столкновений с населением этой страны, необходимо тщательное изучение правовой культуры и сознания граждан.
Так, например, после геноцида 1994 г. в Руанде и этнических чисток во время войны в бывшей республике Югославия на протяжении вооруженных конфликтов в 1990-х годах перед международным сообществом встал вопрос о необходимости принятия серьезных и эффективных мер в тех случаях, когда права человека либо гражданина грубо и систематически нарушаются. Одним из факторов решения данного вопроса является возможность сохранения прежнего публично-правового порядка, действующего на территории страны, а также неприкосновенности государственной власти и ее независимости. Суть этого вопроса заключалась в следующем: обладают ли государства безусловным суверенитетом во внутренних делах и имеет ли международное сообщество право на военное вмешательство в какой-либо стране в гуманитарных целях8.
Именно в 1990-е годы, после произошедших в Руанде и в бывшей республике Югославия событий, увеличилось обсуждение мировым сообществом необходимости четких регламентаций по проведению гуманитарных интервенций. В дальнейшем данный вопрос перерос в концепцию «ответственности по защите», утверждающую, что суверенитет более не обеспечивает исключительную защиту государств от иностранного вмешательства; государства обязаны отвечать за благополучие своих народов в силу возложенной на них ответственности9.
В своем «Докладе тысячелетия» за 2000 г. действующий на тот момент Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, отмечая неспособность Совета Безопасности прибегнуть к решительным действиям в Руанде и Косово, обратился к государствам-членам с настойчивым призывом: «Если гуманитарная интервенция действительно является неприемлемым ударом по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде, как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?»10
Жесткой и вполне обоснованной критике со стороны общественных, правозащитных организаций подверглась пассивная и исключительно наблюдательная позиция Организации Объеди-
ненных Наций в вопросе установления и укрепления мира в Руанде, предотвращения массового уничтожения людей по этническому признаку, так называемых актов геноцида11.
Большинство действий Совета Безопасности ООН по принятию мер для сохранения жизней мирного населения сводились к вопросу о необходимости введения войск непосредственно с момента начала конфликта, с появления человеческих жертв. Однако члены Совета долгое время не могли прийти к единогласному решению.
Впоследствии, после событий, в результате которых погиб взвод бельгийских миротворцев, защищавших мирных жителей от вооруженных лиц, действия ООН в большей части были сведены к оказанию гуманитарной помощи местному населению региона. Таковы факты, касающиеся миротворческих миссий солдат ООН, основной целью которых является защита прав человека, их главная задача, прописанная в Уставе Организации Объединенных Наций. Часто для защиты прав и свобод человека, его жизни, миротворцам ООН приходится жертвовать своими собственными жизнями. Одной из главных задач солдат миротворческих миссий является урегулирование конфликта между структурами государственного режима страны и его населением. А в соответствии с определением, данным В.А. Цыгановкиным, «государственный режим - это устойчивый порядок функционирования публично-властных институтов общества, имеющий общую, т. е. доминирующую в рамках данной подсистемы, направленность регулирования общественных отношений (направленность в данном случае понимается как целеустремленная сосредоточенность на том или ином типе методов публично-властного социального регулирования)»12.
Более 130 государств - членов ООН предоставляют военную помощь и гражданских сотрудников для проведения миротворческих операций ООН. За время, прошедшее после учреждения первой операции по поддержанию мира, когда Совет Безопасности санкционировал развертывание контингента военных наблюдателей ООН на Ближнем Востоке, под флагом ООН служило более миллиона военнослужащих и гражданских лиц.
Для оптимизации деятельности миротворческих миссий ООН все государства - члены ООН обязаны выплачивать свою долю по расходам на проведение операций по поддержанию мира. Несмотря на это, мировой финансовый кризис и его последствия также отразились на деятельности миротворческих сил ООН. Все государства - члены ООН участвуют в покрытии расходов на проведение операций по поддержанию мира в соответствии с согласованной
формулой13. Так, военнослужащие сил по поддержанию мира получают вознаграждение от правительств своих стран в соответствии с их рангом и шкалой окладов в национальных вооруженных силах.
Расходы стран, добровольно предоставляющих персонал для операций по поддержанию мира, возмещаются ООН по единой ставке, составляющей примерно 1000 долл. США за одного военнослужащего в месяц. Организация Объединенных Наций также возмещает странам расходы за предоставленное имущество, вызванные неуплатой государствами-членами своих взносов14.
Специально созданный в 1992 г. Департамент по поддержанию мира ООН (ДОПМ) укрепил подразделения, обеспечивающие миссии военными и полицейскими советниками. Он создал новое подразделение - Группу по передовой практике миротворческой деятельности, которая должна анализировать накапливаемый опыт и предоставлять миссиям рекомендации по гендерным вопросам; принимать меры по улучшению поведения миротворцев; планировать программы разоружения, демобилизации и реинтеграции; разрабатывать методы охраны правопорядка и решения других задач15.
Для обеспечения наличия бюджетных средств у каждой новой миссии с момента ее учреждения был создан механизм финансирования на предмандатном этапе, а база материально-технического снабжения ДОПМ в Бриндизи (Италия) получила финансовые средства для закупки стратегических запасов, необходимых для развертывания миссий. Была укреплена система непрерывного обучения дополнительного персонала на случай быстрого развертывания. ДОПМ реорганизовал систему резервных соглашений ООН (ЮНСАС), которая включает реестр конкретных ресурсов государств-членов, в том числе военных и гражданских специалистов, материалы и имущество, предоставляемые для нужд операций ООН. Обновленная ЮНСАС ныне предусматривает предоставление сил в течение первых 30-90 дней с момента учреждения новой операции.
Начиная с 90-х годов ХХ в. миротворческая деятельность ООН все больше осуществляется во взаимодействии с региональными организациями. Первой операцией ООН, развернутой в том же месте, где проводилась операция региональных сил по поддержанию мира, стала миссия в Либерии в 1993 г. Региональные силы были направлены туда Экономическим сообществом западноафриканских государств (ЭКОВАС).
Самой главной задачей на данный момент является наблюдение за режимом прекращения огня и соблюдением соглашения о разъединении в республике Сирии. Силы Организации Объединенных
Наций по наблюдению за разъединением (СООННР) были учреждены 31 мая 1974 г. резолюцией 350 (1974) Совета Безопасности после того, как было согласовано разъединение израильских и сирийских войск на Голанских высотах. С тех пор СООННР присутствуют в этом районе в целях поддержания режима прекращения огня между израильскими и сирийскими войсками и наблюдения за осуществлением соглашения о разъединении. В связи с проходящими событиями в Сирии в виде гражданской войны и недавнего обстрела израильской авиацией военных объектов под Дамаском, операции контингента войск ООН по поддержанию мира и безопасности как никогда являются актуальными и необходимыми для соблюдения норм международного права и принципов, на которых оно основывается, закрепленных в Уставе ООН.
Таким образом, миротворческие силы ООН осуществляют операции по сохранению мира и безопасности во всех странах, где есть необходимость в их присутствии. Утверждение операции возможно после длительной процедуры анализа ситуации совещательным органом ООН - Генеральной Ассамблеей, а в дальнейшем происходит принятие таких мер Советом Безопасности. Данный процесс урегулирования является достаточно сложным. Государства - члены ООН должны вносить свой вклад в поддержание миротворческих сил в урегулировании конфликтов, ведь, может быть, этим странам самим понадобится помощь «голубых касок». Во избежание подобного в современном обществе крайне необходимо разрешать все конфликты мирными средствами неважно, на какой почве они возникли, национальной или религиозной, - что, в свою очередь, благотворно скажется на мирном сотрудничестве государств и на возможности позитивного развития норм международного права. На сегодняшний день международное право является одной из самых быстроразвивающихся отраслей права. Для его генезиса требуется коллективная работа всех государств - членов ООН.
Примечания
1 Устав ООН. Преамбула [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/preamble.shtml (дата обращения: 12.04.2013).
2 См.: Устав ООН. Глава VI [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter6.shtml (дата обращения: 11.05.2013).
См.: Устав ООН. Глава VII [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter7.shtml (дата обращения: 11.05.2013).
См.: Устав ООН. Глава VIII [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter8.shtml (дата обращения: 11.05.2013).
Мандаты и правовые основы [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/operations/pkmandates.shtml (дата обращения: 12.05.2013). Там же. Там же.
Лабюк О. Ответственность по защите и право на вмешательство // Международные процессы. 2012. Т. 10. № 2 (29). С. 38. Там же. С. 39.
Кофи Аннан. Доклад тысячелетия [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/russian/conferen/millennium/2000-4.shtml (дата обращения: 22.04.2013).
Программа просветительской деятельности «Геноцид в Руанде и ООН» [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www. un.org/ru/preventgenocide/rwanda/rwandagenocide.shtml (дата обращения: 22.04.2013).
Цыгановкин В.А. Система социальной регуляции: государственный и правовой режимы // Вестник РГГУ. 2011. № 8. Серия «Юридические науки». С. 181. Peacekeeping Fact Sheet Archive [Электронный ресурс] // United Nations. URL: http://www.un.org/en/peacekeeping/resources/statistics/factsheet_archive.sht-ml (дата обращения: 25.05.2013). Ibid.
Департамент операций по поддержанию мира [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/about/ dpko/ (дата обращения: 25.05.2013).
3
4
5
11
12
13
