CC BY
144
НАУЧНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ
проблемы
ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА АНДРЕЕВА,
профессор кафедры государственно-правовых
дисциплин,
доктор юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected]
12.00.01
Научная специальность: теория и история права и государства; история учений о праве и государстве.
ОЯСГО 0000-0002-7735-0362 УДК 340.115
DOI 10.24412/2072-9391-2021-359-8-19
Дата поступления: 13 июля 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 сентября 2021 г.
IRINA ANATOL'EVNA ANDREEVA, Professor of the Department of State and Legal Disciplines,
Doctor of Law, Associate Professor Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: [email protected]
Scientific Specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and the State; the History of the Teachings on Law and the State.
Реформирование как вид социальных изменений Reformation as a Type of Social Change
Аннотация
Актуальность: развитие современного общества отличается коррелятивностью его возрастающей сложности с усиливающимся вмешательством государства в общественные процессы. В различных отраслях общественного знания в число наиболее теоретически и практически значимых проблем научного исследования выдвинулась проблема управляемости социальными изменениями. В связи с этим всестороннее теоретическое осмысление реформирования как наиболее управляемой формы социальных изменений и как сложного феномена современной государственно-правовой жизни представляется актуальной теоретико-правовой задачей.
Постановка проблемы: теория реформы востребована не только практикой реформацион-ного процесса в современном Российском государстве, нуждающейся в научном обосновании выбора подходов, принципов и методов реформирования, что повысило бы эффективность государственного управления в различных об-
Abstract
The relevance: the development of modern society is characterized by the correlation of its increasing complexity with the increasing interference of the state in social processes. In various branches of public knowledge, the problem of controllability of social changes has been put forward as one of the most theoretically and practically significant problems of scientific research. In this regard, a comprehensive theoretical understanding of the reform as the most manageable form of social change and as a complex phenomenon of modern state and legal life seems to be an urgent theoretical and legal task.
The problem statement: the theory of reform is in demand not only by the practice of the reform process in the modern Russian state, which needs a scientific justification for the choice of approaches, principles and methods of reform, which would increase the efficiency of public administration in various public spheres. The lack of theoretical provisions also leads to significant gaps in the historical and legal reconstruction of
щественных сферах. Дефицит теоретических положений приводит также к существенным пробелам в историко-правовой реконструкции российских реформ, несмотря на стабильно повышающийся к ним в последние десятилетия научный интерес. Решение такой сложной социально значимой задачи, как разработка теоретико-методологических аспектов реформирования, возможно на основе совместных усилий представителей различных общественных наук, в числе которых теории права и государства принадлежит весомая роль.
Цель исследования: выявить различные подходы к пониманию реформирования, уточнить содержание понятий «реформа», «реформирование», соотнеся их с другими видами социальных изменений.
Методы исследования: историко-генетиче-ский, сравнительный, системный, метод экспликации понятия, общелогические методы и приемы познания.
Результаты и ключевые выводы: долгое время изучение проблем реформирования осуществлялось достаточно изолированно в рамках различных общественных наук (истории, социологии, философии, политологии, экономики, юриспруденции, культурологии и др.). Необходимость междисциплинарного подхода в целях выработки понятий, описывающих реформирование (реформа, реформатор, механизм реформы, типология реформ, циклы, субъекты и объекты реформирования и т. д.), сегодня декларируется многими исследователями. Лишь на основе синтеза знания, полученного в результате исследования отдельных аспектов реформ, возможно формирование целостного системного представления о реформах - теории реформ и организация управления реформированием на ее основе. Особенность этой формы социальных изменений состоит в том, что любая реформа имеет государственно-правовое измерение. В связи с этим юридические науки, в первую очередь их теоретическо-исторический блок, должны и могут внести существенный вклад в разработку теории реформы, терминологического аппарата, что позволит анализировать практику реформирования в обществе в динамике как целостную систему взаимодействия субъекта и объекта реформирования.
Реформы имеют особое значение в качестве предмета историко-правовых исследований, особенно большой потенциал исследования реформаторского процесса имеют для приращения знаний о том, как функционирует современное государство, поскольку реформирование, представляющее диалектическую связь стабильности и преобразований, политики и права, превратилось в период модерна,
Russian reforms, despite the steadily increasing scientific interest in them in recent decades. The solution of such a complex socially significant task as the development of theoretical and methodological aspects of reform is possible on the basis of joint efforts of representatives of various social sciences, among which the theory of law and the state plays a significant role.
The purpose of the study: to identify different approaches to understanding the reform, to clarify the content of the concepts of "reform", "reform", correlating them with other types of social changes. Research methods: historical-genetic, comparative, system, the method of explication of the concept, general logical methods and methods of knowledge.
The results and key conclusions: for a long time, the study of the problems of re-formation was carried out quite isolated within the framework of various social sciences (history, sociology, philosophy, political science, economics, law, cultural studies, etc.). Today, many researchers declare the need for an interdisciplinary approach in order to develop concepts describing reform (reform, reformer, reform mechanism, reform typology, cycles, subjects and objects of reform, etc.). Only on the basis of the synthesis of knowledge obtained as a result of the study of certain aspects of reforms, it is possible to form a holistic systemic view of reforms-the theory of reforms and the organization of reform management on its basis. The peculiarity of this form of social change is that any reform has a state-legal dimension. In this connection, the legal sciences, and, first of all, their theoretical and historical block, should and can make a significant contribution to the development of the theory of reform, the terminological apparatus, which will allow analyzing the practice of reform in society in dynamics as an integral system of interaction between the subject and the object of reform.
Reforms are of particular importance as a subject of historical and legal research, especially the research of the reform process has a great potential for increasing knowledge about how the modern state functions, since reform, which represents the dialectical connection of stability and transformation, politics and law, turned into the main tool for managing the development of society in the period of modernity, Modern times.
Based on the explication of the concepts of «reform», «reformation», the signs of the concept of «reformation» are highlighted, its correlation with other types of state-legal changes is shown. Reformation is defined as a process of controlled (or in a weak version - designed by the reform actors) innovative social changes that have a political and legal form in a politically organized society, covering significant parameters of the object of reform
10
Нового времени в главный инструмент управления развитием общества.
На основе экспликации понятий «реформа», «реформирование» выделены признаки понятия «реформирование», показано его соотношение с другими видами государственно-правовых изменений. Реформирование определено как процесс управляемых (или в упрощенном варианте - сконструированных акторами) инновационных социальных изменений, имеющих в политически организованном обществе политико-юридическую форму, охватывающих значимые параметры объекта реформирования и приводящих его в качественно иное состояние посредством постепенного целенаправленного воздействия.
Ключевые слова: реформа; реформирование; социальные изменения; революция; трансформация; признаки реформирования.
and bringing it into a qualitatively different state, through a gradual purposeful impact.
Key words: reform; reform; social changes; revolution; transformation; signs of reform.
Долгое время реформы недооценивались как форма общественных изменений по сравнению с великими революциями, кардинально изменившими (можно даже сказать, создавшими) современный мир, который, кстати, можно характеризовать как мир, где стали возможны реформы. Действительно, реформы не имеют сопоставимых с революциями колоссальных последствий и исторического значения. Видимо, по этой причине реформам было посвящено гораздо меньше фундаментальных исследований. Круг теоретиков революции чрезвычайно широк, чего нельзя сказать о теоретиках реформы. В то время как, например, обращение социологов к анализу революции как социального явления (достаточно вспомнить П. Сорокина) привело к складыванию социологии революций, социологии реформ не сложилось до сих пор. В отечественном обществознании эта ситуация усугублялась «революциоцентричной теорией общества, превращающей революцию в смысловой эпицентр развития» [35, с. 5], стойкой марксистской традицией представления о реформе как предательстве революции. Несмотря на свершившийся «процесс грандиозной инверсии — перехода от прославления революции к культу реформ», теоретические проблемы, связанные с реформой, по определению Л. П. Буе-вой, практически не анализируются, а в базовых представлениях о социальных изменениях царят путаница и дилетантизм [29, с. 107].
Тем не менее количество исследований и публикаций, посвященных конкретным проблемам реформирования экономики, права, различных сфер общества, значительно. Традиционно понятие «реформа» лежит в основе осмыс-
ления истории России, а отечественный опыт реформ является центральной темой исторической и историко-правовой науки дореволюционного, советского и постсоветского периодов [3, с. 202; 30]. Большое значение для исторической реконструкции российского реформаторского опыта имели теоретико-методологические положения в работах В. В. Ильина, А. С. Па-нарина, А. С. Ахиезера [13, 14]. В частности, А. С. Ахиезером были предложены критерии успешности реформ, отстаивалась идея о важности ценностных оснований реформ [4, с. 20—26, с. 17]. Однако позитивное содержание реформ, осуществлявшихся в России, до сих пор недооценено, акцент исследователями часто делается на их негативных аспектах, они описываются через призму неэффективности, незавершенности, противоречивости [29, с. 121]. Необоснованно противопоставляется реформаторство, базирующееся на западных моделях развития, контрреформаторству, связываемому с социокультурным своеобразием России [3, с. 295]. Кочующим из работы в работу стереотипным положением, не имеющим значимого объяснительного потенциала, является характеристика российских реформ как «реформ сверху» [31, с. 52; 37, с. 51]. Ю. П. Швец [38, с. 270] даже провозглашает проведение реформ сверху особенностью цивилизаций восточного типа. Полагаем, что историографическая ситуация в области изучения российских реформ может быть значительно улучшена обращением к теоретическим аспектам реформирования, фундаментальная их проработка поможет избавиться от малообоснованных, но широко распространенных суждений, позволит преодолеть некоторую фрагмен-
тарность исследовании и расширить спектр изучаемой проблематики.
В последние годы теоретическое осмысление реформы получило некоторое развитие. Ранее всего от анализа отдельных реформ к построению теории реформирования перешла экономическая наука, в которой сложился категориальный аппарат теории экономических реформ (В. М. Полтерович, Е. А. Капогузов, В. Н. Лек-син, А. Н. Швецов), выделившийся в новый раздел экономической теории, посвященный процессам целенаправленного изменения экономических институтов. Так, В. М. Полтеро-вич определяет в качестве предмета теории реформ управляемую трансформацию институтов [25, с. 7]. Явно выражена тенденция к переходу от эмпирико-описательной стадии изучения проблем организации реформационных процессов в сфере образования [9, с. 45—65] к фиксированию причин, закономерностей, функций, принципов реформирования, составлению классификаций образовательных реформ, выявлению критериев эффективности реформ и т. д. в педагогической науке. В работах в рамках социальной философии Т. И. Грицкевич [6] предложила ряд теоретически значимых положений, некоторые из них развиваются в данном исследовании. Таким образом, основы реформирования как процесса, как целенаправленной деятельности властей по усовершенствованию определенной сферы жизни общества находят теоретическое осмысление в различных областях научного знания.
Работ, посвященных отдельным наиболее значимым российским и зарубежным реформам, подготовленных в рамках юридических наук, в том числе истории права и государства, довольно много, даже простое их перечисление заняло бы большую часть статьи. Теоретико-методологические основы реформационного процесса обычно в них не раскрываются, однако материал, содержащийся в них, может стать предметом анализа, систематизации и представляет ценность для построения теории реформирования. Гораздо меньше работ, авторы которых (А. А. Дорская, Д. А. Пашенцев, К. В. Петров), анализируя реформационные процессы в государственно-правовой сфере, выделяют обобщающие моменты, но это позволяет говорить о сформированности потребности в разработке теории реформы (реформирования) в науке теория и история права и государства.
В юридической науке в последние десятилетия разрабатывается понятие «правовая реформа» [10, с. 28], сложилось два подхода: «узкий» подход (правовая реформа сводится к реформе законодательства), «широкий» (правовая реформа связывается с переводом правовой системы в целом в новое качественное состояние) [23, с. 13—14].
А. А. Дорской предложена классификация правовых реформ [11, с. 13], выделены методологические особенности изучения правовых реформ в России [10, с. 29—31], которые можно трансформировать в ряд требований к исследователю реформ: выявлять место правовых реформ в общей схеме реформирования; оценивать результативность реформ после их завершения; обязательно составлять периодизацию реформы; опираться на классификацию правовых реформ на основе источника реформирования; при оценке результативности правовых реформ ориентироваться на улучшение качества жизни большинства членов общества, измеряя его посредством социологических опросов населения; изучение правовой реформы осуществлять с учетом отношения к ней общества (психологического фактора) в зависимости от этапа ее проведения.
Термином «правовые реформы» А. А. Дор-ская обозначает как реформы, призванные изменить саму правовую реальность, так и направленные на обеспечение преобразований в политической, экономической, социальной и других сферах жизни. Поскольку любая реформа, как будет показано далее в статье, имеет государственно-правовое измерение, правовую форму, нет смысла это дополнительно подчеркивать определением «правовая» в отношении реформ, объектом воздействия которых являются иные (неправовые) сферы общественных отношений. Согласимся с мнением К. В. Петрова, что более рационально употреблять термин «правовая реформа» применительно к узкому объекту — праву, «изменению системы права» [24, с. 158], для обозначения процесса перехода правовой системы в новое качественное состояние, содержательно раскрывающегося [28, с. 141] как преобразование деятельности участников правовой системы; преобразование и совершенствование состава субъектов правовой системы; реформирование, проходящее на федеральном, региональном, местном уровнях правового регулирования; изменение содержания правового регулирования. Г. В. Мальцев определил правовую реформу как комплекс целенаправленных преобразований, придающих праву и правовой системе новые существенные качества, приводящих к постепенной замене старой системы новой [20, с. 6].
Таким образом, проблематика реформирования в последние годы привлекает все большее внимание ученых, поскольку реформирование приобрело перманентный и повсеместный характер благодаря способности современных (демократических) обществ порождать реформы, выдерживать испытание переменами и, в конечном счете, управлять реформами. Это актуализирует и ретроспективный взгляд на российский
12
и мировой опыт реформирования, традиции реформирования. Однако расширенное понимание смыслового содержания реформ в политическом и научном дискурсе, вплоть до отождествления с любого рода изменениями, инициированными государством [33, с. 18], является одним из методологических рисков в изучении традиционно важного направления историко-правовых исследований.
Термин «реформа» для обозначения способа постепенных перемен в общественной жизни, которые осуществляются властью с целью ее улучшения, впервые в научном и общественном дискурсе появляется в XVIII в. [17, с. 10]. И это не случайно. Современное государство характеризуется постоянным вмешательством в общественную жизнь, которое осуществляется на рациональных и даже научных основах созданным для этого бюрократическим аппаратом [2, с. 16—19]. Современное государство — это государство, проводящее интервенционистскую политику [16, с. 15], что приводит к превращению реформ в важнейший инструмент государственного управления. Реформы и современное государство — постоянные спутники. Современное общество отличает «в высшей степени реформистский характер», т. к. реформы, как правило, порождают новые реформы [16, с. 11]. «В сознании правителей утверждается представление о том, что преобразования являются важной и необходимой частью практики управления», уже XVIII в. стал «веком реформ» на всем европейском континенте [19, с. 13—14]. Увеличение роли реформирования в развитии современного общества — это устойчивая, объективная и рационально объяснимая тенденция государственно-правового развития — государственно-правовая закономерность.
Несмотря на то что термин «реформа» в современной науке относится к числу часто употребляемых и, на первый взгляд, прост по своему содержанию, его определение поднимает много вопросов теоретического характера. В целях экспликации определений, имеющихся в литературе, необходимо поместить наше рассуждение о данном понятии в пространство социальных изменений, определить место реформы среди других форм преобразования общества, раскрыть ее соотношение с другими видами изменений. «Реформа — преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей социальной структуры» [36, с. 556]. Если в этом отношении в науке царит единодушие, то для обозначения видов социальных изменений существует много терминов. Некоторые из них (эволюция, революция, реформирование) — классические и имеют дли-
тельную историю словоупотребления, некоторые (модернизация, трансформация, инновация, реструктуризация, модификация, реорганизация) стали популярны в последние годы, при этом исследователи вкладывают в них разное содержание и по-разному соотносят друг с другом. В отдельных случаях авторы дают оригинальные, расходящиеся с общепринятыми подходами, но малообоснованные трактовки. Например, С. И. Морозов выделяет три основные формы (вида) изменения современного государства: развитие, трансформация, модернизация [22, с. 129]. Вспомним, что традиционно развитие определяется как постепенное, необратимое, закономерное изменение (это определение приводит и автор классификации). В научной литературе неоднократно отмечалось, что понятие «развитие», однозначно прежде связываемое в теориях, базирующихся на признании прогрессивности изменений, с понятием «прогресс», сегодня в общественных науках вытеснено понятием «социальное изменение», не имеющим оценочного компонента и охватывающим широкий круг разнообразных социальных перемен безотносительно к их направленности [17, с. 15; 39]. Но в любом случае понятие «развитие» является однопо-рядковым с понятием «изменение» и его содержание шире, чем содержание второго и третьего понятий. К тому же модернизация обычно трактуется как вариант трансформации. П. Штомпка [39, с. 170—171] отмечает, что термин используется в трех смыслах: прогрессивные социальные изменения; сложносоставной процесс перехода от традиционного к современному обществу, свершившийся в классическом варианте в XVI—XVIII вв. в европейских странах; процесс преодоления отсталости неразвитых стран («догоняющей» модернизации).
При этом одни и те же исследователи могут определять реформу как форму (вид) социальных изменений и как способ социальных изменений [31, с. 50; 7]. Очевидно, что в первом случае понятие «реформа» употребляется в более широком смысле, в нашем понимании — близком термину «реформирование». Например, можно вспомнить широко цитируемое определение В. М. Полтеровича: реформа — это «целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в экономической системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации» [25, с. 30]. Если же реформа определяется как «специфический способ изменения, представляющего собой направленное целевое видоизменение внеполо-женного объекта (института, отношений, структурно-функциональных и социальных связей)» [7, с. 39], то очевидно, что этим способом является преобразовательная деятельность властно-
го субъекта, достаточно целостный комплекс мероприятий (по формулировке В. В. Ильина и А. С. Панарина — «направленное, радикальное, фронтальное, всеохватывающее переустройство (или планируемая модель такового)»), осуществляемых им с целью «изменения порядка сущностного функционирования социальной структуры, обретения ею принципиально иного фазового состояния» [13, с. 59].
Не все исследователи дифференцируют термины «реформа» и «реформирование», хотя чаще всего различие между ними в имплицитной форме присутствует. Если реформа определяется как способ воздействия, то реформирование (реформационный процесс) — как «взаимосвязанная система последовательно осуществляемых действий, совершаемых субъектом, наделенным специальными властными полномочиями, а также другими участниками процесса в связи с осуществлением реформы» [7, с. 66], «как процесс системных изменений по отношению к исследуемому объекту, проводимый либо управляющей системой, либо в рамках ее саморазвития [15, с. 28].
Полагаем, что для обозначения особого вида социальных изменений, о котором ведется речь в данной статье, предпочтительнее использовать термин «реформирование», т. к. он лучше отражает их процессуальный характер, недостаточность слова «реформа» подталкивает исследователей к его употреблению во множественном числе, например: «Реформы — это последовательные действия политических институтов, отдельных личностей, которые процессуально преобразуют определенные сферы общественной жизни, реализуют программу перехода от наличной жизни к желаемой» [27, с. 56]. «Реформирование — это непрерывный процесс усовершенствования определенной сферы общественных отношений властными структурами с помощью проведения реформ, это совокупность последовательных действий по изменению определенных общественных институтов и их структурно-функциональных связей», реформирование — это «изменение чего-либо посредством реформ» [18, с. 82]. В таком понимании «реформирование», т. е. приведение реформируемого объекта, системы в качественно иное состояние, может произойти в результате как одной, так и, что чаще всего происходит, нескольких реформ. С другой стороны, «реформа не означает автоматически наступления изменений» [16].
Термин «реформа» имеет инструментальное содержание, ориентируя исследователя на изучение цели, принципов, методов, субъектов (акторов) реформы, тогда как термин «реформирование» акцентирует внимание на про-цессуальности, этапности, направлениях, ито-
гах и результатах преобразований. Реформу можно определить как «правовое, институциональное, организационное воздействие на общественные отношения, которое осуществляет государство в виде компетентных органов власти и иные организации на основании норм права». Мы заимствовали формулировку, предложенную К. В. Петровым для определения цели реформы [24]. Представляется, что цель реформы — не воздействие (воздействие — это способ), а приведение общественных отношений, системы, института в желаемое (иное) состояние, которое определенным образом описывается и провозглашается как цель реформы реформаторами или имплицитным образом может быть выведено из официальных документов, высказываний и т. д.
Понятие «реформирование» содержательно сближается с понятием «трансформация». За редким исключением, когда трансформация определяется как процесс, осуществляющийся без вмешательства государства [18, с. 82], трансформация также рассматривается как управляемый процесс изменений. Известный немецкий экономист Г.-Ю. Вагенер считает, что специфика трансформации как особой формы социальных изменений состоит в намеренном воздействии субъекта на объект и понимает под трансформацией каких-либо систем завершившийся процесс изменений, вызванный волей и действиями политиков, который посредством замещения важнейших характеристик системы другими провоцирует настолько качественный скачок, что старая система вытесняется новой [41]. Трансформация может быть результатом нескольких реформ, поскольку аккумуляция последствий многих реформ, затрагивающих изменяемую систему частично, приводит к ее качественному изменению. Из этого вытекает важная методологическая идея: если отдельные реформы посредством объединения своего воздействия на систему приводят к трансформации, то изучение трансформации (реформирования) предполагает ее декомпозицию исследователем на череду реформ или на этапы реформирования.
Таким образом, рассматриваемые термины могут использоваться как синонимы, хотя работа над соотношением содержания данных понятий имеет перспективы. В частности, представляется, что термин «трансформация» позволяет акцентировать внимание на объективной составляющей процесса изменений, а термин «реформирование» — на субъектах реформирования, на политико-правовом характере их преобразовательной деятельности, что в большей степени соответствует специфике юридического исследования.
Многие исследователи обозначают в качестве значимой задачи отграничение реформирования от других видов социальных изменений.
14
Обобщение сложившихся позиций — весьма непростая задача. Авторами выделяются разные виды социальных изменений, разные критерии применяются для отграничения, не всегда поясняется содержание критериев, которые при ближайшем рассмотрении выглядят туманно. Так, весьма ценно предложение отличать реформаторские процессы от таких видов государственно-правовых изменений, как реструктуризация, реорганизация и т. д. [33, с. 18], но предложенный критерий — «реформы отличаются масштабом, поскольку связаны с преобразованием целой сферы жизни общества, а не отдельных институтов» — спорен и методологически мало полезен. Вызывает сомнение предложение не считать реформами те преобразования, которые не улучшили жизнь большинства людей, выясняя это с помощью социологических опросов [36, с. 556; 10, с. 32; 12, с. 11].
В связи с этим предлагаем к обсуждению уточненные признаки реформирования, которые позволяют отличить его (в определенном смысле также и трансформацию) от других видов социальных (государственно-правовых) изменений (спонтанных изменений, реорганизации, революции и др.). Учитывая, что нами проводится различие понятий «реформа» и «реформирование», полагаем, что отдельной реформе свойственны не все признаки.
1. Целенаправленность или управляемость изменений.
В выделении этого признака и противопоставлении реформирования спонтанной эволюции наблюдается единство ученых [7; 25; 20, с. 6]. Существуют социальные изменения, которые реализуются без проекта, распространяясь диффузным образом, через определенное время мы можем лишь их констатировать, практически не имея шансов идентифицировать их инициаторов. Реформирование же представляет собой процесс и результат управляемых и желаемых социальных изменений, которые первоначально так или иначе представлены в виде проекта. Реформирование является результатом специально организованной деятельности субъекта, имеющего властные полномочия, которая направлена на целевое воздействие на объект социальной реальности [7, с. 151]. Эти государственно-правовые изменения легче обнаружить и проанализировать в государственно-правовой динамике, чем спонтанные и диффузные изменения. Однако именно в силу своего свойства быть управляемым изменением реформирование представляет собой сложный комплексный феномен как с точки зрения его структуры (Т. И. Грицкевич выделяет 5 элементов реформационного процесса: субъект деятельности; субъективную сторону (психическое отношение к совершаемой деятельности); объект реформирования; объек-
тивную сторону процесса, характеризующую реальность вне зависимости от субъекта, и характер взаимодействия между субъектом и объектом в процессе осуществления изменений [7, с. 124]), так и с точки зрения динамики (это процесс, который включает большое количество последовательно разворачивающихся мероприятий, протекает в виде стадий, представляющих собой единую систему процессуальных действий). На первой стадии формулируется цель реформирования, на второй разворачивается управление процессами разработки и осуществления механизма реформы, а возможно и ее корректировки, в связи с чем в контексте единого процесса реформирования снимается оппозиция между реформами и контрреформами. Третья стадия связана с практической работой по воздействию на объект и должна включать в себя компоненты мониторинга реакции на изменения самого объекта [7, с. 126-134].
Критерий «управляемости» отличает реформирование от спонтанных изменений. Однако дихотомические классификационные схемы упрощают сложную реальность. Между спонтанными изменениями и целенаправленными воздействиями на общество как крайними случаями возможно существование «переходных» форм. Если взять рассмотренный признак реформирования как основу для классификации реформ, то можно увидеть их разнообразие по степени управляемости, т. е. сформирован-ности механизма управления реформированием [32], определенности концептуальных основ, последовательности, осмысленности вносимых корректировок, выраженности стадий и т. д.
Итак, реформирование является конструктивистским процессом, его следует отличать от социальных изменений, которые не подчиняются политической воле, являются результатом общественного действия, взаимодействия, но не результатом человеческого намерения, отсюда - второй признак реформирования.
2. Наличие особого субъекта или субъектов реформирования, или акторов, которые продвигают те или иные реформы.
Прежде всего, это реформатор [7, с. 200] — субъект, обладающий «максимальными властными полномочиями» и осуществляющий «профессиональную деятельность, связанную с управлением общественными процессами (чаще с управлением государством)». Поскольку главным актором реформ является реформатор (государство и его органы), посредством изучения реформ как политического феномена общественные науки раскрывают становление, функционирование современного государства, его влияние на социальное и экономическое развитие в прошлом и настоящем [30, с. 22]. Будучи особым актором, имеющим возможности
опереться на насилие, принуждение, что в определенных случаях стирает границу между революцией (мирной) и реформой (радикальной), поскольку фактор насилия в реформах тоже присутствует, современное государство все же стремится избежать насильственных реформ и убедить гражданское общество в правильности своих актов. Для достижения поставленной цели даже сильная политическая воля требует если не активного участия общества, то его одобрения и поддержки. «Реформы являются результатом совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и (или) представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов» [34, с. 40]. В современных условиях под влиянием процессов глобализации и цифровизации степень открытости реформы обществу является одним из важных факторов ее успеха. Особенно это важно и актуально, если субъект и объект реформирования совпадают (как в случае административной реформы) и возникают сомнения в том, может ли государственный аппарат сам себя реформировать или способен только имитировать рефор-мационный процесс [5, с. 3].
На современный процесс реформирования, как бы ни важна была фигура законодателя, влияет множество акторов, степень их влияния зависит от наличия у них доступа в общественные пространства (политическое, правовое, административное, академическое, информаци-онно-медиатическое) осуществления реформы. Важная научная задача при изучении реформы — идентифицировать этих акторов, их роль и влияние, мотивы, действия, индивидуальные и коллективные ресурсы, властные сети, в которых они участвуют. Большим объяснительным потенциалом в этом отношении обладает теория вето-игроков Д. Цебелиса, описывающая процесс изменений через взаимодействие рациональных акторов и институтов [26]. В западной науке на основе этой теории проведено интересное сравнительное исследование судебных реформ последних десятилетий в европейских государствах [40].
В соответствии с этим признаком реформы по степени открытости обществу можно классифицировать на публичные и непубличные. Степень публичности (открытости) реформ не следует преувеличивать, даже включение проблемы в политическую повестку (повестку реформирования) может произойти, минуя стадию предварительного публичного обсуждения [21, с. 177], не говоря уже о реализации нововведений.
3. Достаточно значимый масштаб, серьезный характер изменений, их качественность, которые характеризуют реформирование, позволяют отличить его от других видов государствен-
ных изменений: реструктуризации, реорганизации и т. д.
Существует длительная традиция (которая поддерживается отдельными авторами и сегодня) отличать реформирование от революционного процесса по масштабу, качеству изменений. Реформирование не уничтожает «основ существующей социальной структуры» [36, с. 556], «всегда сохраняет основы экономической и государственной систем» [31, с. 50], «эволюционное социальное преображение не предполагает ломки институциональной и конституционной структуры государства» [29, с. 107]. В современных общественных науках представление о реформе как частичных изменениях в обществе, не затрагивающих основ общественного порядка, сосуществует с представлением о реформе как «радикальном, фронтальном, всеохватывающем переустройстве» [14, с. 59], «преобразованиях, ведущих к качественному переустройству объекта, затрагивающему его глубинные основания» [7, с. 62]. Изменению взглядов на реформу в немалой степени способствовала коренная трансформация постсоветских обществ посредством реформ.
Реформирование, на наш взгляд, необходимо связывать с качественными, значимыми или даже существенными социальными изменениями, которые при определенных условиях могут оказаться равнозначными революции. Таким образом, от разного рода модификаций, реорганизаций, реструктуризаций реформирование отличается своим инновационным характером. Инновации в государственном управлении можно определить как «новые формы, способы и методы деятельности в сфере государственного управления, которые кардинально отличаются от традиционных, вследствие чего их внедрение приводит к глубоким внутрисистемным изменениям и (или) перестройке отношений системы управления с внешней средой, и которые, будучи внедренными в управленческую практику, значительно повышают эффективность деятельности государственных органов» [1, с. 30]. Реорганизации государственного аппарата представляют собой массовое перманентное явление государственной жизни. Не всегда они, даже выступая под названием «реформа», приводят к реформированию. Во всех этих случаях реформаторская логика заключается в воздействии на «государственное разделение труда» либо посредством создания новых, более специализированных структурных подразделений, либо посредством укрупнения, создания межведомственных структур, чтобы преодолеть чрезмерную раздробленность. Эти «организационные игры» чаще всего являются инструментом утверждения политической власти, инструментом ее перераспреде-
16
ления и являются свидетельством соотношения политико-административных сил [40]. Помимо этого реструктуризация и реорганизация не предполагает переосмысления норм, определяющих смысловое содержание институтов, их цели и задачи [33, с. 18].
Если предложенный второй и третий признаки подчеркивают политическую природу реформирования, то посредством следующего признака (юридическое оформление реформы) уточняется политико-правовая природа реформирования. В связи с этим использование такой формулировки, как «реформы сверху», не имеет смысла.
4. Особая юридическая форма социальных изменений — неотъемлемое свойство реформ и реформирования.
Согласимся с К. В. Петровым, что формой (формальным способом) проведения реформы является издание одного или нескольких нормативных правовых актов разного иерархического уровня и деятельность компетентных органов власти по их реализации [24, с. 159]. Однако то, что реформа осуществляется в юридической форме, не означает, что ее можно отождествлять с принятием любого нормативного правового акта, вносящего изменения в жизнь общества, т. е. с законотворческой деятельностью.
Реформаторство как вид политико-юридической преобразовательной, проективной деятельности инновационного характера нуждается в ценностном обосновании.
Список литературы:
1. Андреева И. А. Инновационный потенциал социального партнерства в государственном управлении // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 2 (58).
2. Андреева И. А. «Современное государство» как исторический тип // История государства и права. 2011. № 2.
3. Андреева Т. В. Власть и реформы в России в первой половине XIX в.: отечественная историография конца XX — начала XXI в. // Петербургский исторический журнал. 2014. № 2.
4. Ахиезер А. С. Ценности общества и возможности реформ в России // Общественные науки и современность. 1994. № 1.
5. Барабашев A. Г., Клименко А. В. Состояние и направления реформ российского госуправления. Москва, 2017.
6. Грицкевич Т. И. Реформационный процесс: структура и динамика: монография. Кеме-рово,2014.
7. Гумбольт В. Фон. Идеи конституционного государственного устройства в связи с новой
5. Реформирование — это социальные изменения, утверждающие новые ценности.
На аксиологию реформ впервые обратил внимание В. фон Гумбольт: «Для того чтобы совершить переход от существующего состояния к задуманному новому, следует всегда по возможности стремиться к тому, чтобы каждая реформа возникала из идей, господствующих в умах людей». Со степенью распространенности идей, лежащих в основе преобразований общественной жизни, с их ценностными основами он связывал их успешность, только так привнесение нового принципа в жизнь сможет остаться без изменений [6, с. 135; 8, с. 184—189]. Немецкий социолог К. Манхейм считал, что всякое реформирование имеет ценностное измерение и проблема выбора ценностей (во имя чего планируются перемены?) неизбежна при любом реформировании [29, с. 107]. Реформирование как сдвиг в ценностях рассматривал российский философ А. С. Ахиезер [4, с. 20—26], это значит, что осуществляемые акторами реформы изменения имеют не только экономические, технические и т. п., но и ценностные параметры.
Реформирование, таким образом, является процессом управляемых (или сконструированных акторами) инновационных социальных изменений, имеющих в политически организованном обществе политико-юридическую форму, охватывающих значимые параметры объекта реформирования и приводящих его в качественно иное состояние посредством постепенного целенаправленного воздействия.
References
1. Andreeva I. A. Innovacionnyj potencial so-cial'nogo partnerstva v gosudarstvennom up-ravlenii // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2021. № 2 (58).
2. Andreeva I. A. «Sovremennoe gosudarstvo» kak istoricheskij tip // Istoriya gosudarstva i prava. 2011. № 2.
3. Andreeva T. V. Vlast' i reformy v Rossii v pervoj polovine XIX v.: otechestvennaya istoriografiya konca XX — nachala XXI v. // Peterburgskij istoricheskij zhurnal. 2014. № 2.
4. Ahiezer A. S. Cennosti obshchestva i vozmozh-nosti reform v Rossii // Obshchestvennye nau-ki i sovremennost'. 1994. № 1.
5. Barabashev A. G, Klimenko A. V. Sostoyanie i napravleniya reform rossijskogo gosupravleniya. Moskva, 2017.
6. Grickevich T. I. Reformacionnyj process: struk-tura i dinamika: monografiya. Kemerovo, 2014.
7. Gumbol't V. Fon. Idei konstitucionnogo gosu-darstvennogo ustrojstva v svyazi s novoj fran-cuzskoj konstituciej // O svobode: antologiya
французской конституцией // О свободе: антология западноевропейской классической либеральной мысли. Москва, 1995.
8. Гумбольт фон В. Язык и философия культуры / пер. с нем.; под ред. A. В. Гулыги и Г. В. Рамишвили. Москва, 1985.
9. Данилова Л. Н. Реформирование общеобразовательной школы в Европе (вторая половина XX — начало XXI в.): дис. ... д-ра. пед. наук. Ярославль, 2017.
10. Дорская А. А. О методологии изучения российских правовых реформ // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2015. № 1 (17).
11. Дорская А. А. Типология правовых реформ // Вестник РГГУ. 2015. № 1.
12. Игнатьева М. В. Правовые реформы в Российской Федерации: антропологический анализ // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». 2014. № 3.
13. Ильин В. В., Панарин А. С., Ахиезер А. С. Реформы и контрреформы в России / под ред. В. В. Ильина. Москва, 1996.
14. Ильин В. В., Панарин А. С. Философия политики. Москва, 1994.
15. Капогузов Е.А. Реформы государственного управления: структурные альтернативы // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2015. № 4.
16. Квиек М. Реформирование европейских университетов: государство всеобщего благосостояния как недостающий контекст // Вопросы образования. 2015. № 2.
17. Колосова Н. Н. Общественная реформа: социокультурная модель (на материале крестьянской реформы 1861 года): монография. Пос. Персиановский, 2019.
18. Кононова Д. С., Резер Т. М.Понятие и сущность процесса реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации // Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий: материалы III Международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 2017. Т. 1.
19. Кром М. М, Пименова Л. А. Феномен реформ в Европе раннего Нового времени // Феномен реформ на западе и востоке Европы в начале Нового времени (XVI—XVIII вв.): сборник статей. Санкт-Петербург, 2013.
20. Мальцев Г. В. Конституция и правовая реформа в Российской Федерации // Правовые реформы в России: теория и практика осуществления: материалы научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2004.
21. Митрохина Т. Н. Политическая повестка дня // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2019. № 1.
zapadnoevropejskoj klassicheskoj liberal'noj mysli. Moskva, 1995.
8. Gumbol't Fon V. Yazyk i filosofiya kul'tury / per. s nem.; pod red. A. V. Gulygi i G. V. Ramishvili. Moskva, 1985.
9. Danilova L. N. Reformirovanie obshcheobrazov-atel'noj shkoly v Evrope (vtoraya polovina XX — nachalo XXI v.): dis. ... d-ra. ped. nauk. Yaroslavl', 2017.
10. Dorskaya A. A. O metodologii izucheniya rossi-jskih pravovyh reform // Vestnik Moskovsko-go gorodskogo pedagogicheskogo universiteta. Seriya «Yuridicheskie nauki». 2015. № 1 (17).
11. Dorskaya A. A. Tipologiya pravovyh reform // Vestnik RGGU. 2015. № 1.
12. Ignat'eva M. V. Pravovye reformy v Rossijskoj Federacii: antropologicheskij analiz // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya «Yuridicheskie nauki». 2014. № 3.
13. Il'in V. V., Panarin A. S, Ahiezer A. S. Reformy i kontrreformy v Rossii / pod red. V. V. Il'ina. Moskva, 1996.
14. Il'in V. V., Panarin A. S. Filosofiya politiki. Moskva, 1994.
15. KapoguzovE.A. Reformy gosudarstvennogo up-ravleniya: strukturnye al'ternativy // Gosudarst-vennoe i municipal'noe upravlenie. Uchenye zapiski SKAGS. 2015. № 4.
16. Kviek M. Reformirovanie evropejskih univer-sitetov: gosudarstvo vseobshchego blagosostoy-aniya kak nedostayushchij kontekst // Voprosy obrazovaniya. 2015. № 2.
17. Kolosova N. N. Obshchestvennaya reforma: sociokul'turnaya model' (na materiale krest'yanskoj reformy 1861 goda): monogra-fiya. Pos. Persianovskij, 2019.
18. Kononova D. S, Rezer T. M. Ponyatie i sushch-nost' processa reformirovaniya gosudarstven-noj grazhdanskoj sluzhby Rossijskoj Federacii // Strategii razvitiya social'nyh obshchnostej, in-stitutov i territorij: materialy III Mezhdunarod-noj nauchno-prakticheskoj konferencii. Ekaterinburg, 2017. T. 1.
19. Krom M. M, Pimenova L.A. Fenomen reform v Evrope rannego Novogo vremeni // Fenomen reform na zapade i vostoke Evropy v nachale Novogo vremeni (XVI—XVIII vv.): sbornik statej. Sankt-Peterburg, 2013.
20. Mal'cev G. V. Konstituciya i pravovaya reforma v Rossijskoj Federacii // Pravovye reformy v Rossii: teoriya i praktika osushchestvleniya: materialy nauchno-prakticheskoj konferencii. Ros-tov-na-Donu, 2004.
21. Mitrohina T. N. Politicheskaya povestka dnya // Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo social'no-ekonomicheskogo universiteta. 2019. № 1.
22. Morozov S. I. Osobennosti primeneniya insti-tucional'noj paradigmy k issledovaniyu sovremen-nogo gosudarstva // Vestnik Volgogradskogo go-
18
22. Морозов С. И. Особенности применения институциональной парадигмы к исследованию современного государства // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4: «История». 2008. № 2 (14).
23. Пашенцев Д. А. Современные подходы к понятию «правовая реформа» // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: материалы ежегодной Всероссийской научной конференции памяти профессора Ф. М. Рудин-ского (24 апреля 2014 г.). Москва, 2014.
24. Петров К. В. Понятия «правовая реформа» и «реформа» в юридической науке // Государство и право. 2020. № 4.
25. Полтерович В. М. Современное состояние теории экономических реформ // ЭНСР. 2008. № 1.
26. Помигуев И. А. Роль вето-игроков в федеральном законодательном процессе в современной России: дис. ... канд. полит. наук. Москва, 2016.
27. Працко Г. С., Шпак В. Ю. Политические реформы и революции // Философия права. 2014. № 3 (64).
28. Пучков О. А. Методологические аспекты правовой реформы в России // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2012. Вып. 4.
29. Реформа как социальный феномен // Вестник аналитики. 2013. № 3.
30. Реформы в России. С древнейших времен до конца XX в.: в 4 т. / отв. ред. В. В. Шело-хаев. Москва, 2016. Т. 3.
31. Свинцова Л. Г., Сыгонина И., Якемсев Д. В. Все повторяется? Проблемы реформирования в постсоветской России // Вестник Мордовского университета. 2003. № 1—2.
32. Синюгин В. Ю, Дмитриев О. В. Правовой анализ развития государственного управления реформированием в России в XVШ—XIX вв. // Бизнес в законе. 2009. № 4.
33. Сонина Е. О. Особенности реформы как вида государственных изменений: опыт реализации административной реформы в современной России // Вопросы управления. 2017. № 6 (49).
34. Сунгуров А. Ю, Тиняков Д. К.. Административная реформа и ее проекты в современной России: были ли коалиции поддержки? // Общественные науки и современность. 2016. № 2.
35. Тузов М. Л., Краснов А. Л. Очерки классической политической философии. Становление теории реформы как альтернативы революции: учебное пособие. Казань, 2016.
36. Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. Москва, 1989.
37. Черных Р. М. Особенности реформирования в дореволюционной России // Гуманитар-
sudarstvennogo universiteta. Seriya 4: «Istoriya». 2008. № 2 (14).
23. Pashencev D. A. Sovremennye podhody k pon-yatiyu «pravovaya reforma» // Prava i svobody cheloveka i grazhdanina: teoreticheskie aspekty i yuridicheskaya praktika: materialy ezhegodnoj Vserossijskoj nauchnoj konferencii pamyati professora F. M. Rudinskogo (24 aprelya 2014 g.). Moskva, 2014.
24. Petrov K. V. Ponyatiya «pravovaya reforma» i «reforma» v yuridicheskoj nauke // Gosudarst-vo i pravo. 2020. № 4.
25. Polterovich V. M. Sovremennoe sostoyanie teorii ekonomicheskih reform // ENSR. 2008. № 1.
26. Pomiguev I. A. Rol' veto-igrokov v federal'nom zakonodatel'nom processe v sovremennoj Rossii: dis. ... kand. polit. nauk. Moskva, 2016.
27. Pracko G. S, Shpak V. Yu. Politicheskie reformy i revolyucii // Filosofiya prava. 2014. № 3 (64).
28. Puchkov O.A. Metodologicheskie aspekty pravovoj reformy v Rossii // Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya «Ekonomika i pravo». 2012. Vyp. 4.
29. Reforma kak social'nyj fenomen // Vestnik ana-litiki. 2013. № 3.
30. Reformy v Rossii. S drevnejshih vremen do konca XX v.: v 4 t. / otv. red. V. V. Shelohaev. Moskva, 2016. T. 3.
31. Svincova L. G, Sygonina I., Yakemsev D. V. Vse povtoryaetsya? Problemy reformirovaniya v postsovetskoj Rossii // Vestnik Mordovskogo universiteta. 2003. № 1-2.
32. Sinyugin V. Yu., Dmitriev O. V. Pravovoj analiz razvitiya gosudarstvennogo upravleniya reformi-rovaniem v Rossii v XVIII—XIX vv. // Biznes v zakone. 2009. № 4.
33. Sonina E. O. Osobennosti reformy kak vida gosu-darstvennyh izmenenij: opyt realizacii administra-tivnoj reformy v sovremennoj Rossii // Voprosy upravleniya. 2017. № 6 (49).
34. Sungurov A. Yu., Tinyakov D. K.. Administrativ-naya reforma i ee proekty v sovremennoj Rossii: byli li koalicii podderzhki? // Obshchestvennye nauki i sovremennost'. 2016. № 2.
35. Tuzov M. L, Krasnov A. L. Ocherki klassich-eskoj politicheskoj filosofii. Stanovlenie teorii reformy kak al'ternativy revolyucii: uchebnoe posobie. Kazan', 2016.
36. Filosofskij enciklopedicheskij slovar'. 2-e izd. Moskva, 1989.
37. Chernyh R.. M. Osobennosti reformirovaniya v dorevolyucionnoj Rossii // Gumanitarnye nauki. Vestnik Finansovogo universiteta. 2014. № 1.
38. Shvec Yu. P. O prichine uspeshnogo provedeni-ya reform Aleksandrom II // Izvestiya Altajsko-go gosudarstvennogo universiteta. 2009. № 4.
39. Shtompka P. Sociologiya social'nyh izmenenij. Moskva, 1996.
40. Vigour C. Rformes de la justice en Europe: Entre politique et gestion. De Boeck Superieur. 2018.
ные науки. Вестник Финансового университета. 2014. № 1.
38. Швец Ю. П. О причине успешного проведения реформ Александром II // Известия Алтайского государственного университета. 2009. № 4.
39. Штомпка П. Социология социальных изменений. Москва, 1996.
40. Vigour C. Rformes de la justice en Europe: Entre politique et gestion. De Boeck Superieur. 2018.
41. WagenerH.-J. La transformation: un cadre historique et th orique // Revue d'tudes comparatives Est-Ouest. 1998. № 4.
41. Wagener H.-J. La transformation: un cadre historique et th orique // Revue d'tudes comparatives Est-Ouest. 1998. № 4.
Для цитирования:
For citation:
Андреева Ирина Анатольевна. Реформирование как вид социальных изменений // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 3 (59). С. 8—19.
Andreeva Irina Anatol'evna. Reformation as a type of social change // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 3 (59). P. 8-19.
и <
Ш
о a С И S SS и и
У
s
I—
о <
о g
н
и
0
1
У
<
I
19
