CC BY
19
РЕФОРМА ЖКХ И ЕЕ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
O.A. ВИРОЛАЙНЕН,
вице-губернатор г. Санкт-Петербурга, член Правительства Санкт-Петербурга
ЖКХ как мезоэкономическая структура, т.е. совокупность отраслей материального производства и сферы услуг, обеспечивающих содержание и ремонт жилого фонда и коммунальной инфраструктуры, переживает острый системный кризис. Для этого кризиса характерны следующие черты:
• высокая степень износа и аварийность жилого фонда и инфраструктуры;
• узкий ассортимент и низкое качество услуг, низкая комфортность жилья и условий жизни;
• высокая ресурсоемкость из-за отсталой технологической и материально-технической базы;
• убыточность большинства предприятий ЖКХ и низкая оплата труда работников, отсутствие конкурентных и иных рыночных стимулов для совершенствования и развития производства;
• чрезмерная доля бюджетных расходов на содержание ЖКХ, подрывающая устойчивость местных бюджетов.
Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60%, а в 21 регионе - более 70%) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово- предупредител ьный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше. Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей - и водоотведения, и очистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов.
Характерно, что предприятия ЖКХ не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты электроэнергии на производство и
реализацию 1 м3 воды в России примерно на 30%, а численность персонала в расчете на 1 ООО обслуживаемых жителей в 1,5 - 2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях, в то же время и потребление воды на одного жителя в 1,5 - 2 раза выше, чем в западноевропейских странах. На содержание 1 м2 площади в США расходуется 55 кВч, а в России 400 кВч электроэнергии.
Инвестиции в ЖКХ окупятся, если будут направляться не на экстенсивное расширение, а на введение новых технологий. Так, для отопления индивидуальных жилищ, небольших торговых, хозяйственных и производственных помещений в России используется более двух миллионов газовых теплогенераторов мощностью до 100 кВт. За год они выбрасывают в атмосферу почти 50 млн т углекислого газа, а прямые потери экономики составляют миллиарды рублей, поскольку их КПД, а также КПД котельных не превышает 40 - 50%.
Между тем в России разработаны котлы с КПД более 80%. В схему включается циркуляционный насос, позволяющий относительно быстро достичь комфорта в помещении и энергосбережения до 20% по сравнению с гравитационными системами. В отличие от зарубежных систем со сложными электронными схемами в случае отключения сетевого питания и остановки циркуляционного насоса система автоматически переходит на гравитационный режим и автоматически возвращается на режим принудительной циркуляции при возобновлении электропитания. Так как отключения сетевого электропитания занимают не более 5-7% календарного времени отопительного сезона, такая система дает близкие к импортным аналогам значения энергоснабжения, а добавленная стоимость резервирования не превышает 50 - 100 дол. Плюс газовый счетчик за 40 - 50 дол. Отечественная эле-
ментная часть автоматики газовых котлов базируется на приборах, используемых в термостатах водяного отопления. Учитывая низкую платежеспособность населения, внедрение энергосберегающей автоматики должно базироваться на потребительском беспроцентном кредите, возврат по которому возможен путем временного договорного повышения тарифов на газ с поставкой модернизированного оборудования пользователю сразу после подписания договора.
Производство энергосберегающей техники для ЖКХ позволит увеличить налогооблагаемую базу, повысить занятость и сократить затраты на создание рабочих мест, выплаты пособий по безработице. Внедрение более чистой в экологическом смысле техники экономит средства экологических фондов бюджетов всех уровней, потребление газа и других ресурсов ощутимо сокращается, что обеспечивает окупаемость инвестиций.
Развитие конкурентных отношений в ЖКХ, переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий, развитие концессионных механизмов обеспечит устойчивое функционирование ЖКХ на основе привлечения частных инвестиций, в том числе в форме банковских кредитов и облигационных займов. Снижение рисков кредитования требует предоставления государственных и муниципальных гарантий.
Переход к новой экономической модели реформы ЖКХ, направленной на коренное оздоровление финансовой ситуации в отрасли, создание реальной экономической мотивации сокращения затрат ресурсов и повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ позволяют привлечь частные инвестиции для реконструкции объектов ЖКХ, восстановления основных фондов, реализации новых инженерно-технических решений. Так, в Пензенской области в 2004 г. создана областная коммунальная компания, в уставный капитал которой внесены все областные и муниципальные объекты. Компания «Евразийские инвестиции» реализует инвестиционный проект реконструкции
водоканала и ТЭЦ стоимостью 7 млн дол. Как показало исследование Ruhrgac, в 4 городах России только установка счетчиков позволяет экономить 15% тепла при производстве и транспортировке, 50% - при потреблении. России досталась уникальная советская система централизованного отопления, при которой один производитель тепла поставляет свою «продукцию» целому району или даже городу. При этом многие потребители получают тепло прямо с электростанций, которые параллельно с электроэнергией вырабатывают и тепло. В результате в стране действует монопольная структура производства тепла. Ее реформа может дать большую экономию.
По расчетам РАО «ЕЭС России», стоимость услуг ЖКХ в 2003 г. составила 542 млрд руб., а стоимость основных фондов предприятий ЖКХ (включая 52 тыс. ЖЭК и РЭУ) - 580 млрд руб., то сеть - 25 - 30% от общей стоимости основных фондов России. Консолидация инвестиций возможна в рамках крупных и средних компаний, в перечень услуг которых входит выработка и транспортировка теплоэнергии, транспортировка электроэнергии, водоснабжение и канализация стоков, газоснабжение, оказание услуг по реализации электроэнергии, тепла, переработка мусора, инжиниринговые услуги, технологический и энергетический аудит и консалтинг, ресурсосбережение. Возможны различные варианты управления имуществом ЖКХ (рис. 1).
Анализ данных о ЖКХ Петербурга подтверждает его кризисное состояние. Об этом свидетельствуют структура и характеристика жилищного фонда, находящегося на обслуживании подведомственных Комитету предприятий и учреждений.
На обслуживании государственных учреждений и предприятий, входящих в состав Комитета жилищных организаций Санкт-Петербурга, находятся 18 871 жилых зданий общей площадью жилья 78 505 тыс. м2, что составляет 82% жилищного фонда города, в том числе государственный жилищный фонд - около 71 тыс. м2,45,5% которого приватизировано, фонд ЖСК, ЖК, ТСЖ - 7 620 тыс. м2.
I этап II этап
1 -Й вариант Покупка объектов ЖКХ в регионе
2-й вариант Аренда/доверительное управление объектами ЖКХ Покупка объектов ЖКХ в регионе
Внесение имущества в УК компании
3-й вариант Внесение имущества в УК компании
4-й вариант Управляющая компания относительно АО Покупка объектов ЖКХ в регионе
Внесение имущества в УК компании
Рис. 1. Варианты управления имуществом со стороны холдинга «РКС»
Общая площадь нежилых помещений составляет 8 834 тыс. м2, в том числе арендаторы нежилых помещений - 3 652 тыс.м2, собственники -2 271 тыс. м2. В 2003 г. площадь жилья увеличилась на 165,4 тыс. м2, в основном за счет приемки домов от ведомств.
Численность работников подведомственных Комитету жилищных организаций составляет 28 862 чел. (72% от штатной численности). Из них: руководители, специалисты, служащие - 6 997 чел. (укомплектованность - 92,1 %), производственный персонал - 21 865 чел. (укомплектованность -67,3%). Таким образом, недокомплект работников составил к 2004 г. 11 221 чел.
В 2003 г. средняя заработная плата (основная с дополнительными выплатами) работников жилищной системы составила - 5 024 руб., в том числе: 1) руководители, специалисты, служащие - 6 114 руб.; 2) производственный персонал - 4 665 руб., (кровельщик - 6 579 руб.; слесарь-сантехник - 6 102 руб.; плотник, столяр - 5 534 руб.; штукатур, маляр - 5 607 руб.;электромонтер-5 821 руб.;дворник-4154руб.; мусоропроводчик - 3 856 руб.).
Уровень образования руководителей, специалистов и служащих ЖКХ выглядит следующим образом: высшее - 24%, среднее специальное - 53%, практики - 23%. Такую структуру можно считать удовлетворительной. Однако доля молодежи в ЖКХ невелика: до 30 лет - 12%, от 30 до 40 лет -22%, от 40 до 50 лет - 44%, старше 50 лет - 22%.
Тарифные ставки работников ЖКХ в 2003 г. были увеличены на 20%, однако укомплектованность кадров так и не достигнута (табл. 1).
Укомплектованность кадра
Рост средней заработной платы по ЖКХ составил в 2003 г. 130,4%, что ниже, чем в промышленности (132,7%) и строительстве (148,9%). Вместе с тем средняя зарплата в ЖКХ выше, чем в науке и научном обслуживании, чего все равно недостаточно для закрепления кадров. При этом для ЖКХ характерен высокий удельный вес АУП (24,6%). В 2004 - 2005 гг. предполагается повышение оплаты дворников, их перевод на сдельно-премиальную систему, обеспечение служебной площадью.
Социальная норма площади жилья в Санкт-Петербурге ниже федерального уровня. Отсутствует утвержденный региональный стандарт затрат на ЖКУ, а также утвержденный региональный уровень оплаты населением ЖКУ. Ставки для населения на жилищные услуги не пересматривались с декабря 2000 г. Субсидирование оплаты жилья производится вне зависимости от площади занимаемого помещения.
По данным Администрации Санкт-Петербурга, каждый седьмой дом имеет износ более 60% и требует комплексного капитального ремонта, три из пяти домов имеют износ от 30 до 60% и требуют выборочного ремонта кровель, внутридомовых сетей, лифтового оборудования, восстановления гидроизоляции подвальных помещений и другого инженерного оборудования. Только четверть домов относительно новой постройки имеет износ менее 30% и может обойтись без серьезных финансовых вливаний. Треть городских лифтов уже выработали свой ресурс и требуют полной замены или модернизации.
Таблица 1
I ЖКХ Петербурга (2003 г.)
№ п/п Специальность, профессия Штатная численность, чел. Фактическая численность, чел. Укомплектованность кадрами, %
1 ВСЕГО 40 113 28 718 71,6
в том числе:
руководители, специалисты, служащие 7 575 7 077 93,4
производственный персонал 32 538 21 641 66,5
в том числе:
2 Кровельщик 869 374 43,0
3 Слесарь-сантехник 4 934 3 448 69,8
4 Плотник-столяр 1 188 822 69,2
5 Штукатур-маляр 948 723 76,1
6 Электромонтер 1 632 1 118 71,3
7 Газоэлектросварщик 762 433 56,8
8 Водитель 972 860 87,2
9 Тракторист 434 314 72,3
10 Кладовщик 160 124 77,8
И Каменщик-печник 79 45 57,0
12 Дворник 13 700 8 485 61,9
13 Уборщик мусоропровода 2 584 1 587 61,5
При износе инфраструктуры более 60% (рис. 2) число аварий начинает лавинообразно возрастать. Если в начале 1990-х гг. в среднем по России на 100 км коммунальных сетей приходилось 15 -20 аварий, то в 2000 г. произошло 70 аварий на 100 км инженерных сетей водоснабжения и канализации, 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения (в Западной Европе данный показатель не превышает 10). Сумма неоплаченных счетов ЖКУ перевалила за 100 млрд руб. и продолжает расти.
Техническое состояние жилищного фонда Санкт-Петербурга неудовлетворительное: дома с износом до 30% - 26,4% площади, от 30 до 60% -58,7%, более 60% -14,9% (рис. 3). Общая площадь аварийного фонда составляет 365 тыс. м2.
ЖКХ обслуживает миллионы граждан. Численность населения, проживающего в домах жилищного фонда, обслуживаемого подведомственными Комитету учреждениями и предприятиями, составляет 3 581,4 тыс. человек.
О кризисном состоянии ЖКХ свидетельствуют данные о его задолженности. Кредиторская задолженность к 2004 г. составила 3 458,7 млн руб., причем возросла за год на 514,9 млн руб., т.е. на 17,5%. Задолженность поставщикам коммунальных услуг составила 2 520,3 млн руб., в том числе: ОАО «Ленэнерго» - 658,2 млн руб., ГУП «ТЭК СПб» - 696,2 млн руб., ГУП «Водоканал СПб» - 857,7 млн руб. За
2003 г. задолженность перед поставщиками коммунальных услуг увеличилась на 144,5 млн руб. (на 6%).
Дебиторская задолженность к
2004 г. составила 3 694,8 млн руб. (в 2003 г. увеличилась на 32,2%). 81,6 % общей суммы составляет задолженность населения по оплате за жилищные и коммунальные услуги (3 015,6 млн руб., в том числе просроченная задолженность -2 110,5 млн руб.). В 2003 г. задолженность населения возросла на 867,8 млн руб. (на 40,4%), что свидетельствует о бесперспективности дальнейшего повышения тарифов без комплексной реформы ЖКХ.
Данные о структуре себестоимости услуг ЖКХ свидетельствуют о высоком удельном весе зарплаты и оплаты энергоресурсов. Это обусловлено высокой ресурсоем-
костью из-за отсталых технологий, поскольку ставки оплаты в 10 - 15 раз, а цены на энергоресурсы (несмотря на их повышение) в России в 3 - 4 раза ниже, чем в странах ЕС, где ЖКХ рентабельно.
Финансовая стабилизация ЖКХ предполагает инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию задолженности предприятий ЖКХ, ликвидацию дотационное™ ЖКХ и обеспечение стабильного и достаточного текущего финансирования услуг ЖКХ с учетом их качества.
Инвентаризация задолженности и убытков предприятий ЖКХ имеет целью подписание актов сверки задолженности со всеми кредиторами и дебиторами, а также определение размеров задолженности перед предприятиями ЖКХ, признаваемой бюджетами всех уровней и бюджетными организациями.
Данные аудиторских проверок показывают занижение тарифов по сравнению с экономически обоснованным уровнем (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны - наличие неиспользованных резервов (15 - 20%) даже при самых низких тарифах. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к административному принуждению подрядчиков и отсутствию действенного государственного конт-
600 j 500 --400 --300 --200 --100 -L 0
60% 2000
Рис. 2. Количество аварий на 100 км сетей
Износ
100% 2003
30% 26.40%
более 60%, 14.90%
30-60% 58.70%
Рис. 3. Характеристика жилищного фонда по степени износа
роля качества услуг ЖКХ. Монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество услуг не позволяют эффективно защищать интересы потребителей.
Основой экономических отношений в ЖКХ остается система бюджетного дотирования при отсутствии у получателей услуг возможности влиять на их количество и качество из-за централизации управления предприятиями и отсутствия конкуренции. Это вызывает хронический дефицит финансирования, высокую затратность и ресурсоем-кость. Существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные предприятия за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость продукции и снижает ее конкурентоспособность.
Система дотирования жилищно-коммунальных предприятий в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. В 2000 г. из 123 млрд руб. бюджетных средств, направленных на дотирование предприятий ЖКХ, адресные жилищные субсидии гражданам с низкими доходами составили только 3 млрд руб. Конечными получателями субсидий выступают прежде всего граждане с высокими и средними доходами, поскольку они имеют большую площадь и расходуют больше дотируемой энергии. Каждая семья, включая высокодоходную, в среднем получает от государства около 250 руб. в месяц в виде дотации, субсидий и льгот. Такая система не доводит средств бюджета до граждан - конечных получателей субсидий. Сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями.
Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по управлению и обслуживания этого фонда создает конфликт интересов, подрывает стимулы для повышения эффективности управления и эксплуатации жилищного фонда. Установление тарифов на услуги не сопровождается системой контроля за уровнем производственных издержек, в том числе аудитом.
Следует отметить, что до 1990-х гг. жилищный фонд был в значительно лучшем состоянии. Так, в 1983 - 1984 гг. население оплачивало текущие услуги ЖКХ, бюджет покрывал капитальные работы и задолженность населения перед организациями ЖКХ (она составляла в Петербурге всего 1%). Жилищные услуги составляли в среднем 42% в суммарном платеже за услуги ЖКХ.
В середине 1990-х гг., во времена галопирующей инфляции и зарождения рыночных отношений, начался перекос финансирования ЖКХ в сторону организаций-монополистов из ТЭК. Их тарифы росли по 3 - 4 раза в год, и к 1997 г. доля жилищных услуг в общей стоимости услуг ЖКХ снизилась до 30%, а к 2004 г. - до 17%. До 1992 г. более рационально использовались доходы от использования нежилых помещений в жилых домах. Платежи арендаторов составляли до четверти доходов жилищных организаций и направлялись на капитальный и текущий ремонт жилых домов. Таким образом, катастрофическое состояние жилого фонда и коммунальной инфраструктуры Петербурга и большинства других городов России обусловлено кризисом финансов.
Однако финансовая реструктуризация ЖКХ не может быть проведена без комплексной реформы - организационной и технологической, без реформы локальных естественных монополий. Основная причина неудачи реформы ЖКХ в настоящее время состоит в том, что она, по сути дела, свелась к повышению тарифов и увеличению бюджетного субсидирования ЖКХ без коренной рыночной трансформации этой сферы. Об этом говорят данные о росте тарифов на услуги ЖКХ в Санкт-Петербурге в 2000 - 2004 гг. (рис. 4).
Главная особенность реструктуризации предприятий ЖКХ - особая социальная значимость этого комплекса, во многом определяющая качество жизни населения, демографию, сохранение экологии, развитие малых и пригородных поселений. Реструктуризация ЖКХ не может базироваться на законах спроса и предложения, ценовой конкуренции. ЖКХ - многофункциональный объект, который наряду с производственной выполняет экологические, социальные, культурные функции.
Реструктуризация ЖКХ невозможна на базе внутриотраслевого подхода. Необходимо повышение оплаты труда работников во всех сферах народного хозяйства. Это создает возможность полной оплаты новых высококачественных услуг ЖКХ.
Реструктуризация ЖКХ требует активного участия государства по следующим основным направлениям:
1) жесткое законодательное регулирование правил землепользования, условий конкуренции, банкротства, передела собственности, ценообразования;
2) увеличение инвестиций в развитие социальной, дорожно-транспортной, энергетической, инновационной инфраструктуры;
2,59
на с с с с с с
01.01.2001 01.03.2001 01.07.2001 01.03.2002 16.07.2002 01.02.2003 01.01.2004
Рис. 4. Динамика изменения тарифов на жилищно- коммунальные услуги с 2001 по 2004 г. (руб. на 1 м2 общей площади)
3) налоговое и кредитное стимулирование развития лизинга, страхования, кооперации, взаимного кредита, эффективного энергоснабжения, сбора и утилизации отходов;
4) финансирование разработки и освоения передовой технологии.
В то же время субсидирование текущих расходов предприятий ЖКХ из бюджета следует признать неэффективным.
Анализ общей реструктуризации предприятий, системного кризиса в ЖКХ и причин неудачи проводимых до сих пор реформ показал необходимость комплексной организационно-технологической и финансовой реструктуризации ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях в качестве предпосылки финансовой реструктуризации предприятий ЖКХ.
