CC BY
15Закон и право. 2024. № 3. С. 102-106. Law and legislation. 2024;(3):102-106.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-102-106 EDN: https://elibrary.ru/WCPEZA
NIION: 1997-0063-3/24-140 MOSURED: 77/27-001-2024-3-340
Реформа публичной власти в субъектах Российской Федерации
Константин Евгеньевич Романенко
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской
Федерации, Москва, Россия, romanenko.kostya@yandex.ru
Аннотация. В статье исследуется проводимая посредством принятия нового Федерального закона реформа публичной власти в субъектах Российской Федерации. Рассмотрены изменения, коснувшиеся статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и его полномочий, перечня полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Ключевые слова: публичная власть, единая система публичной власти, субъекты Российской Федерации, конституционная реформа.
Для цитирования: Романенко К.Е. Реформа публичной власти в субъектах Российской Федерации // Закон и право. 2024. № 3. С. 102—106. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-102-106 ЕБЫ: https://elibrary.ru/WCPEZA
Original article
Reform of public authority within the constituent entities of the Russian Federation
Konstantin E. Romanenko
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,
Moscow, Russia, romanenko.kostya@yandex.ru
Abstract. The article presents a study of a ongoing reform of public authority within the constituent entities of the Russian Federation. Changes in the status and powers of the highest official and also changes to the list of powers of the constituent entities of the Russian Federation are considered.
Keywords: public authority, unified system of public authority, constituent entities of the Russian Federation, constitutional reform.
For citation: Romanenko K.E. Reform of public authority within the constituent entities of the Russian Federation // Law and legislation. 2024;(3):102—106. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-102-106 EDN: https://elibrary.ru/WCPEZA
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ является логичным и необходимым следствием проведенной конституционной реформы 2020 г., а также ряда уже принятых в соответствии с ней федеральных и федеральных конституционных законов [1].
Внесение таких изменений, закрепление в Федеральном законе «О Государственном Сове-
© Романенко К.Е. М., 2024.
те Российской Федерации» от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 определения понятия единой системы публичной власти, а также закрепление в нем принципов взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, закономерно отразились на содержании рассматриваемого Федерального закона [2].
Принятый Федеральный закон состоит из 11 глав, которые включают 64 статьи; в свою очередь в утратившем силу Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ содержалось 6 глав и 52 статьи; в связи с этим предполагается более
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
полное и структурированное правовое регулирование основ публичной власти в субъектах Российской Федерации [3].
Наиболее интересными, на наш взгляд, являются изменения, коснувшиеся высшего должностного лица субъекта, который теперь занимает государственную должность субъекта Российской Федерации и государственную должность Российской Федерации одновременно.
Необходимо отметить, что такая двойственность статуса противоречит основополагающим принципам устройства классической модели Федерации, в рамках которой предполагается организационная независимость субъектов.
Также более сильная интеграция высшего должностного лица субъекта в федеральную систему власти проявляется и в упрощении порядка применения дисциплинарных взысканий. Помимо упрощения процедуры наложения замечания и выговора упрощена и процедура увольнения в связи с утратой доверия, которая теперь не требует конкретизации оснований.
В свою очередь, несмотря на выявленные противоречия, в рассматриваемом случае законодатель лишь закрепил сложившуюся на практике систему взаимоотношений Федерации и высшего должностного лица субъекта и его место в системе органов, что, на наш взгляд, следует оценивать позитивно. В данном случае законодатель руководствовался принципом целесообразности и стратегическими целями организации государственной власти в целом.
Необходимо отметить также и снятие ограничения в виде запрета занимать должность более двух сроков подряд для высшего должностного лица субъекта.
Такие изменения вступают в некоторое противоречие с внесенными изменениями, касающимися статуса Президента Российской Федерации, ограничения для которого в данной сфере, напротив, были ужесточены.
С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края», можно было ожидать введение зеркальных ограничений и для высших должностных лиц субъекта, однако в данном случае, как видится, законодатель решил руководствоваться не доктринальными принципами построения федеральной системы власти, а политической целесообразностью [5].
Следует отметить и наделение высшего должностного лица субъекта правом определять систему и структуру исполнительных органов власти субъекта, которой он непосредственно руководит. Ранее такие полномочия находились у представительных органов власти субъекта, система и структура утверждалась соответствующим региональным законом.
Принятый законопроект ограничивает возможности субъектов в вопросе построения и организации собственной, уникальной системы органов власти. Например, установлен пятилетний срок полномочий высшего должностного лица субъекта. Предыдущая версия закона предусматривала лишь максимальное ограничение срока таких полномочий, т.е. предоставляла субъектам большую свободу выбора в выстраивании собственной политической системы;
Также Закон предлагает единообразие наименований высших органов власти субъекта.
Ожидаемым следствием включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти стали предусмотренные принятым Федеральным законом ограничения их самостоятельности и независимости.
Об этом, в том числе, свидетельствует предусмотренный механизм применения высшим должностным лицом субъекта дисциплинарных взысканий главам муниципальных образований, вплоть до увольнения с должности за неоднократное непринятие мер к надлежащему исполнению переданных им государственных полномочий.
Также в рамках проведенной реформы претерпел изменение и перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В рамках конституционной реформы к предметам совместного ведения были отнесены сельское хозяйство, молодежная политика, конкретизированы совместные полномочия в сфере здравоохранения, к которым отнесены обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирование культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью.
Изменения претерпел и перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемый данными органами самостоятельно за счет
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 03-2024
средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом значительное увеличение перечня в количественном выражении по большей части обусловлено конкретизацией отдельных полномочий, однако необходимость анализа внесенных изменений все же сохраняет свою актуальность.
Значительная часть новых полномочий субъектов, осуществляемых ими за счет собственных бюджетов, относится к социальной сфере; к данной группе относятся следующие из них:
■ организация предоставления психолого-педагогической и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, в своем развитии и социальной адаптации;
■ организация оказания государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, иным категориям граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, в том числе гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации;
■ установление и выплата региональной социальной доплаты к пенсии пенсионерам, проживающим на территории Российской Федерации, не осуществляющим работу и (или) иную деятельность, в период которой они подлежат обязательному пенсионному страхованию, пенсия (пенсии) которым установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации;
■ участие в обеспечении социальной защиты инвалидов, обеспечении образования инвалидов, обеспечении доступа инвалидов к информации, организации социально-бытового обслуживания инвалидов;
■ участие в обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур в пределах установленных полномочий;
■ осуществление выдачи заключений о привлечении и об использовании иностранных
работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации;
■ предоставление единовременной финансовой помощи при государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, государственной регистрации создаваемого юридического лица, государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства, постановке на учет физического лица в качестве налогоплательщика налога на профессиональный доход гражданам, признанным в установленном порядке безработными, и гражданам, признанным в установленном порядке безработными, прошедшим профессиональное обучение или получившим дополнительное профессиональное образование по направлению органов службы занятости;
■ создание условий для развития газификации и участия в организации газоснабжения граждан, утверждения программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, установления, изменения, прекращения существования охранной зоны газопровода газораспределительной сети.
К административным полномочиям согласно принятому Федеральному закону отнесены, в том числе, следующие:
■ обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
■ обеспечение мелиорации земель, организации учета мелиоративных защитных лесных насаждений, а также учета и проведения мониторинга мелиорированных земель;
■ осуществление деятельности по проведению государственной кадастровой оценки;
■ осуществление выполнения и (или) участия в выполнении комплексных кадастровых работ на территории субъекта Российской Федерации, за исключением вопросов, отнесенных к вопросам местного значения муниципального района, муниципального округа или городского округа;
■ осуществление лицензирования розничной продажи алкогольной продукции (за исключением лицензирования производства, хранения, поставки и розничной продажи произведенной сельскохозяйственными производителями винодельческой продукции), приема деклараций об объе-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
ме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции;
■ осуществление региональных мероприятий, направленных на обеспечение информационной безопасности детей, производства информационной продукции для детей и оборота информационной продукции;
■ организация и осуществление мероприятий по охране атмосферного воздуха, участия в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха;
■ участие в ограничении выбросов парниковых газов, в мероприятиях по адаптации к изменениям климата на территории субъекта Российской Федерации;
■ осуществление мероприятий по размещению и обеспечению безопасности радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, обеспечению радиационной безопасности, защиты граждан и охраны окружающей среды от радиационного воздействия.
Отдельного внимания заслуживает возложение на субъекты Российской Федерации обязанностей по тушению лесных пожаров, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, дублирует полномочия МЧС России. Эффективное осуществление таких полномочий требует создания структуры, аналогичной Государственной противопожарной службе Российской Федерации с полноценным соответствующим материально-техническим обеспечением, что с экономической и организационной точек зрения видится нецелесообразным.
Также уточнены и приведены в соответствие с положениями Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. № 188 полномочия субъектов в части организации работы мировых судей. Так, теперь, помимо материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и оплаты труда работников их аппарата, рассматриваемый Федеральный закон уточнил полномочия субъектов по созданию и упразднению судебных участков и должностей мировых судей, установлению порядка назначения и избрания мировых судей, определению структуры и штатной численности аппарата мировых судей [4].
Несмотря на то что изменения полномочий в рассматриваемой сфере не имеют глобального
характера, в любом случае они требуют непосредственного направления денежных ассигнований на их осуществление, пути выделения которых субъектам еще предстоит определить.
Таким образом, несмотря на название, сфера действия рассматриваемого Федерального закона затрагивает и федеральные органы власти, и органы местного самоуправления.
Отметим, что с учетом заложенных в поправках в Конституцию направлений проводимая реформа, теперь уже единой системы публичной власти, проходит достаточно логично и планомерно. Очевидно, что принятый Закон, как и его предшественник, претерпит множество изменений, направленных как на исправление заложенных недостатков, так и на законодательное закрепление складывающихся отношений на практике. Однако заложенный реформой вектор на централизацию системы государственной власти в рамках складывающейся внутренней и внешней политической и экономической ситуации, на наш взгляд, является верным и будет сохранять свою актуальность еще долго.
В свою очередь, оценка результатов реформы, с нашей точки зрения, требует более глубоких и серьезных исследований, в том числе с учетом результатов ее реализации на практике.
Список источников
1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2. Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» от 08.12.2020 № 394-Ф3 // СЗ РФ. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ // СЗ РФ. 2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.
4. Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17.12.1998 № 188-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
References
1. The Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian
LAW & LEGISLATION • 03-2024
Federation dated 14.03.2020 № 1-FKZ «On improving the regulation of Certain issues of the organization and functioning of public power» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2020. № 11. Art. 1416.
2. Federal Law «On the State Council of the Russian Federation» dated 08.12.2020 № 394-FZ // Collection of legislation of the Russian Federation. 2020. № 50 (Part III). Art. 8039.
3. Federal Law «On General Principles of the Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation» dated 21.12.2021 № 414-FZ //
Collection of legislation of the Russian Federation. 2021. № 52 (Part I). Art. 8973.
4. Federal Law «On Magistrates in the Russian Federation» dated 17.12.1998 № 188-FZ // Collection of legislation of the Russian Federation. 1998. № 51. Art. 6270.
5. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 18.01.1996 № 2-P «On the case of checking the constitutionality of a number of provisions of the Charter (Basic Law) of the Altai Territory» // Collection of legislation of the Russian Federation. 1996. № 4. Art. 409.
Информация об авторе
Романенко К.Е. — аспирант 3-го курса
Статья поступила в редакцию 14.01.2024; одобрена после рецензирования 08.02.2024; принята к публикации 14.02.2024.
Information about the author Romanenko K.E. — 3nd-year postgraduate
The article was submitted 14.01.2024; approved after reviewing 08.02.2024; accepted for publication 14.02.2024.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Малахов В.П. Мифологизации права в общественном сознании.
Монография. Гриф МУМЦ " Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки. 351 с.
ISBN: 978-5-238-03649-6
Все принципиальные положения и все содержание монографии объединены тремя идеями, придающими общеправовой теории методологический и мировоззренческий смысл и уровень: 1) мифологизации права — не историко-культурный атавизм, не порок современной общеправовой теории и не "побочный эффект", характерный исключительно для общественного правосознания, а фундаментальный и органичный элемент любой формы общественного сознания права; 2) мифологизации права представляют собой сложный синтез понимания права, складывающегося в рамках каждой из форм общественного сознания; 3) лишенная мифологического компонента правовая теория возможна только как догма, как чисто прикладное знание.
Исследование предназначено для занимающихся или просто интересующихся проблемами правовой жизни современного общества и личности, которые получают свое выражение и решение как в общеправовой теории, так и в правосознании.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
