CC BY
78
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2014. № 5
А.В. Кановка
(аспирант кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
РЕФОРМА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
В ИТАЛИИ НА РУБЕЖЕ XX—XXI вв.
В статье анализируется политический аспект пенсионной реформы в Италии, проводившейся в 1992—2004 гг., выявляются различия во взглядах и действиях основных политических сил страны (левоцентристов и правоцентристов). Последовательно рассматриваются методы пенсионного реформирования, использование которых в конечном итоге привело к своеобразному консенсусу правящих элит.
Ключевые слова: пенсионная система Италии, пенсионная реформа, левоцентристы, правоцентристы.
The author analyses the political aspect of the pension reform in Italy in 1992—2004. The main goal of the article is to study the difference between the views and actions of the main political groups (centre-left and centre-right). The article includes the analysis of the methods of the pension reform, which eventually led to some kind of a consensus among the ruling elites.
Key words: Italian pension system, pension reform, centre-left, centre-right.
* * *
В начале 1990-х гг. итальянская экономика переживала не лучшие времена. Государственный долг и бюджетный дефицит, растущие быстрыми темпами, ставили правительство Италии перед необходимостью строгой экономии государственных финансов. Одним из способов экономии стало сокращение социальных расходов.
Пенсионная система являлась важнейшим каналом перераспределения доходов населения, значительная часть социальных расходов уходила на ее обслуживание. В Италии пенсии составляли до 70% от всех социальных выплат, в то время как для европейских стран этот показатель был на уровне 45%1. В конце 1980-х — начале 1990-х гг. наметилась тенденция увеличения данных затрат. В 1990 г. пенсионные выплаты составили 14,4% ВВП2, и эта доля продолжала расти. Рост объяснялся быстрым старением населения и широкими возможностями досрочного выхода на пенсию.
* Кановка Андрей Викторович, тел. 8-965-340-55-56; e-mail: [email protected]
1 Ferrera M, Jessoula M. Reconfiguring Italian pensions. From policy stalemate to comprehensive reforms. Aix-en-Provence, 2003. P. 3.
2 Ibid.
Старение населения имело не только экономические, но и политические последствия. В 1992 г. средний возраст избирателя составлял 44 года и, согласно прогнозам, должен был увеличиться за 20 лет до возраста, сопоставимого с пенсионным3. То есть пенсионеры становились основной частью избирателей. Использование реформы как политического инструмента видно уже на примере «реформы Дини» 1995 г., благоприятствовавшей лицам, достигшим пенсионного возраста, и совершенно невыгодной для работников молодого и среднего возраста4.
Распределительная пенсионная система5 Италии, при которой финансовая нагрузка лежала на трудоспособном населении, к тому же была излишне фрагментарной: граждане были разбиты на бесчисленное количество категорий, для каждой из которых действовали определенные правила осуществления налоговых взносов, получения пенсий и пособий, предоставления льгот и т.п. Наблюдался дисбаланс в обеспечении социальными выплатами не только различных поколений, но и, например, работников частного и государственного секторов (для первых необходимый трудовой стаж составлял 35 лет, для вторых — 20—25).
Реформирование сферы пенсионного обеспечения в Италии в 1990—2000-х гг. происходило в свете кардинальных изменений самой политической системы. Оставаясь многопартийной, она становилась биполярной. Судьба того или иного законопроекта решалась в споре между правоцентристами и левоцентристами. Партии старой формации теряли доверие населения, а идеологическая борьба уходила на второй план. Партии, образовавшиеся к парламентским выборам 1994 г., предлагали различные новые подходы к решению проблем, в том числе и пенсионной.
Пенсионная реформа имела и имеет огромное значение, поскольку она касается большей части населения Италии. Реформа затрагивает отношения между различными поколениями, категориями налогоплательщиков и получателей социальных пособий, а также привлекает правящие круги и в качестве политического инструмента, способствующего увеличению электората, и в качестве инструмента управления крупными финансовыми потоками. Вопрос о будущем пенсионной системы активно дебатировался
3 D'Amato M., Galasso V. Е la riforma Dini politicamente sostenibile? Salerno, 2002.
P. 7.
4 Beltrametti L. Le pensioni tra solidarietá e sostenibilitá. Rimini, 1995. P. 71—94.
5 Распределительная (retributivo) система основывается на принципе возрастной солидарности: выплаты пенсионерам осуществляются за счет налоговых поступлений от работающей части населения. Данная схема не является предпочтительной для правительств развитых стран, особенно в последние десятилетия, когда демографическая нагрузка на их пенсионные системы увеличивается.
в парламенте, обсуждался в СМИ, стал причиной нескольких массовых забастовок.
В конце XX — начале XXI в. реформа потребовалась потому, что система социального обеспечения устарела и была неэффективной ввиду новых вызовов: финансовая ситуация нуждалась в оздоровлении, необходимо было решить демографические проблемы, влекущие за собой сокращение трудоспособного населения. Стоит отметить, что реформирование данного сектора является не только сугубо итальянской, но и общеевропейской и мировой тенденцией. Опыт вмешательства государственных структур в сферу социального обеспечения применим и в отношении экономических реалий России.
Процесс реформирования можно исследовать в трех основных плоскостях: экономической, социальной и политической. В первом случае ставится вопрос о причинах начала реформ и их экономических последствиях. Исследование социального аспекта помогает понять, как население реагировало на меры, предлагаемые и реализуемые правительством. Нас же интересует именно политический аспект. Выделяя основные методы осуществления реформы, избранные левоцентристами и правоцентристами, в данной статье мы постараемся показать, в чем было различие во взглядах и действиях этих основных политических группировок в отношении пенсионной политики.
Каковы причины, побудившие правящие коалиции прибегнуть к пенсионной реформе? Каким образом она осуществлялась? Являлась ли она инструментом межпартийной борьбы или курс по ее претворению в жизнь отличался преемственностью? Являлась ли пенсионная политика, проводимая в разное время левоцентристами и правоцентристами, противоречивой или же в правящих кругах существовало некое согласие? Это ряд вопросов, на которые мы попытаемся дать ответ.
Актуальность избранной нами темы обусловлена социально-экономическими и политическими процессами, которые развертываются в современной Европе, где вынужденная ввиду экономических проблем политика сокращения бюджетных расходов входит в прямое противоречие с предвыборными — часто откровенно популистскими — программами основных парламентских коалиций. В центре нашего исследования находится дискуссия по поводу методов решения пенсионной проблемы. Для того чтобы понять особенности реформистского курса, необходимо рассмотреть линию поведения различных партий в ходе обсуждения законопроектов, касающихся социального обеспечения. При этом нам важно, упоминая в статье социально-экономические причины и последствия реформы, не посвятить ее исключительно данному
аспекту, а именно разобраться в развернувшейся вокруг реформы политической борьбе.
В российской историографии исследования аналогичного нашему не существует. В ряде отечественных статей, посвященных последнему двадцатилетию итальянской истории, упоминания о пенсионной реформе беглые, хотя и сопровождаются замечаниями о ее важности6. Итальянская историография по данному вопросу обширна, но в основном рассматривает экономический аспект реформы7, что и подталкивает нас к исследованию, проводимому с иной точки зрения.
Под реформой мы подразумеваем последовательный процесс изменения и регулирования пенсионной системы, который в Италии оказался долгим и сложным. В своей статье мы называем реформой всю совокупность действий итальянских правительств в пенсионной политике, предпринятых ими после 1992 г. Отправной точкой в исследовании избран именно этот год8, поскольку он знаменуется реформой Дж. Амато, положения которой стали основой для последующих решений по пенсионному вопросу. С таковыми связаны ключевые реформы С. Берлускони (1994), Л. Дини (1995), Р. Проди (1997) и Р. Марони (2004).
Направление реформы Дж. Амато, представителя ИСП (Итальянская социалистическая партия) и председателя правительства в июне 1992 — апреле 1993 г., можно охарактеризовать в трех аспектах. Во-первых, это упорядочение пенсионных расходов через их сокращение и достижение финансовой стабильности; во-вторых, унификация правил получения пенсий для различных профессиональных категорий (работников частного и государственного сектора, а также лиц, работающих не по найму); в-третьих, разделение социального обеспечения и социального вспомоществования9.
Начать реформу побудили требования Маастрихтского договора, касавшиеся урегулирования финансовых систем стран-участниц формирующегося Европейского союза (февраль 1992 г.). Эко-
6 Левин И.Б. Размышления об итальянском кризисе // Полис. Проблемно-тематический сборник. 1995. № 2. С. 55; Любин В.П. Итальянская партийно-политическая система в 90-е годы: переход от Первой ко Второй республике. М., 1997. С. 32.
7 Fornero E. L'economia dei fondi pensione. Bologna, 1999; Amato G., Mare M. Le pensioni. Il pilastra mancante. Bologna, 2001; Lepre A. Storia della Prima Repubblica. L'Italia dal 1943 al 2003. Bologna, 2004; Ferrera M. Le politiche sociali. L'Italia in pros-pettiva comparata. Bologna, 2006; La previdenza complementare in Italia. Bologna, 2006; Cotta M., Verzichelli L. Il sistema politico italiano. Bologna, 2008; Jessoula M. La politica pensionistica. Bologna, 2009.
8 Franco D, Mauro M. Le pensioni: l'economia e la politica delle riforme // Rivista di politica economica. Roma, 2002. P. 198; Jessoula M. La politica pensionistica. Bologna, 2009. P. 172—173.
9 Ferrera M., Jessoula M. Op. cit. P. 10.
номика Италии не соответствовала основным критериям, заданным договором10: дефицит бюджета составлял 10,4% ВВП, государственный долг — 104,7%11.
Одной из первоочередных мер по улучшению финансовой ситуации в рамках «реформы Амато» стало сокращение расходов на социальное обеспечение, чья доля в ВВП составляла около 15%. В краткосрочной перспективе сокращению служило приостановка индексации пенсий за 1992 г.12 и ее отмена за 1993 г.13 Ранее зависевшая от размера заработной платы индексация теперь проводилась с оглядкой на цены. Одновременно повышались налоговые сборы с работающего населения. По мнению исследователя М. Джессоула, за весь период реформирования это были единственные меры, позволившие сократить расходы в кратчайшие сроки14.
Долгосрочные меры включали: постепенное увеличение пенсионного возраста (с 60 до 65 лет — у мужчин, с 55 до 60 — у женщин); увеличение обязательного минимального трудового стажа для получения пенсии по старости (с 15 до 20 лет); запрет на совмещение пенсии и зарплаты; приведение к единообразию правил начисления пенсий в государственном и частном секторах путем ликвидации так называемых «детских пенсий»15 работников бюджетной сферы через увеличение обязательного трудового стажа для последних с 20 до 35 лет и снижение расчетной пенсионной ставки с 80 до 68%16. Все это способствовало упрощению старой распределительной системы и создавало нормативную базу для новой накопительной17, переход на которую начнется через три года.
10 Маастрихтские критерии предусматривали, что дефицит государственного бюджета не должен превышать 3% ВВП, а государственный долг должен быть не более 60% ВВП.
11 Jessoula M. Op. cit. P. 176.
12 Legge n. 359 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica", 08.08.1992 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 13.08.1992. N 162.
13 Legge n. 438 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 set-tembre 1992, n. 384, recante misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pub-blico impiego, nonche' disposizioni fiscali", 14.11.1992 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 18.11.1992. N 272.
14 Jessoula M. Op. cit. P. 180—182.
15 Имеются в виду выплаты гражданам, вышедшим на пенсию досрочно в связи с достижением необходимого трудового стажа. Подробнее об этом см.: Artoni R., Zanardi A. The evolution of the Italian pension system // Comparing Social Welfare Systems in Southern Europe. Paris, 2002.
16 Decreto legislativo n. 503 "Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", 30.12.1992 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 30.12.1992. N 305.
17 При накопительной (contributivo) системе большая часть пенсии составляется из отчислений, вносимых работником и работодателем на личный счет работника. Окончательный размер такой пенсии зависит от инвестиционного дохода. Вместе с тем не исключается возможность государственной поддержки.
Также «реформа Амато» подготавливала правовую базу для дополнительного пенсионного обеспечения на добровольной основе18. Предусматривалось развитие системы пенсионных фондов. Предпочтение отдавалось частным фондам, чьи методы управления финансовыми поступлениями, основанные на капитализации, исключали возможность их перераспределения19. Заметим, что по результатам независимого исследования статистического центра Doxa к 1994 г. 71% итальянцев поддерживали идею создания пенсионных фондов20.
В то же время оппозиционеры предлагали дополнительные меры по решению финансовых проблем. Например, сенатор от ДПЛС (Демократическая партия левых сил) В. Виско озвучил восемь пунктов, которые касались гарантий по выплатам пенсий и зарплат и по налогам в частном секторе, поддержки требований профсоюзов, контроля над ценообразованием, ограничения тарифов, сокращения госаппарата21.
Скептическое отношение к реформе выразил глава НИСО (Национальный институт социального обеспечения), организации ответственной за выплату значительного количества пенсий, М. Коломбо, указав, что реформа даже в ближайшие три года не даст положительных результатов, а за время, на которое она рассчитана, число лиц, воспользовавшихся досрочным выходом на пенсию, только возрастет. Так было в предыдущие годы: с 19,2% трудового населения в 1988 г. до 29,6% — в 1991 г.22
Министр экономики Ф. Ревильо (ИСП) был недоволен недостаточным, по его мнению, сокращением социальных расходов и настаивал на значительном увеличении его размеров23. Ответственный за реформу министр труда Н. Кристофори (Христиан-ско-демократическая партия) отвечал на нападки внутри и вне правительства цифрами в 140 трлн. лир экономии, признавая, что существенной части экономии удастся достичь только к концу 1990-х гг., так как реформа постепенная и с этим ничего поделать нельзя24.
Принятие вышеуказанных мер разделило парламент. Все законопроекты в ходе голосований в 1992 г. получали одобрение парламентского большинства (ХДП, ИСП, Итальянская социал-де-
18 Decreto legislativo n. 124 "Disciplina delle forme pensionistiche complementan, a norma dell'art. 3, comma 1, lettera v), della legge 23 ottobre 1992, n. 421", 21.04.1993 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, 27.04.1993, n. 97.
19 Jessoula M. Op. cit. P. 186—187.
20 Fondi pensione. Il 71% si // La Repubblica. 13.11.1994.
21 Battistini G. Visentini: fiducia no, pero... // La Repubblica. 2.07.1992.
22 Anche l'INPS boccia Cristofori // La Repubblica. 31.07.1992.
23 Schettino G. Manovra, si litiga sulle nuove pensioni // La Repubblica. 30.07.1992.
24 Ibid.
мократическая партия и Итальянская либеральная партия). Однако в июле против предложений правительства голосовали ДПЛС, ПКВ (Партия коммунистического возрождения), ИСД (Итальянское социальное движение) и Партия зеленых25. По мнению оппозиции, реформа была направлена как против работающего населения, так и против пенсионеров, на реальном доходе которых отрицательно сказывались понижение пенсионных ставок и одновременное увеличение налогов26. Правое крыло оппозиции (ИСД и «Лига Севера») считало, что реформа необходима, но сроки ее проведения должны быть увеличены. Отрицательную реакцию вызвало повышение пенсионного возраста. Наиболее непримиримые депутаты из ПКВ и ДПЛС указывали, что подобная мера приведет к увеличению финансового дисбаланса в социальной сфере27. При этом депутаты от ИСД использовали популистскую риторику и спрашивали у реформаторов: неужели люди не заслужили пенсию в 55 лет, и хватит ли у них сил работать?28
Заметим, что Амато фактически запустил весь процесс пенсионного реформирования. Задачи, стоявшие перед ним, требовали решения и после 1992 г., а предложенные меры учитывались и использовались следующими правительствами. Особенно это касается увеличения пенсионного возраста, унификации правил получения пенсий и повышения эффективности дополнительного пенсионного обеспечения.
НИСО в 1993 г. выпустил обширный отчет, согласно которому положительный эффект от принятых мер был достигнут в отношении пенсий работников государственного сектора. Независимые работники (предприниматели, фермеры и др.) оказались неохваченными реформой29. Этот и ряд других нерешенных вопросов обрел особую важность в преддверии парламентских выборов 1994 г.30
Главы двух коалиций, претендующих на власть, А. Оккетто (левоцентристы) и С. Берлускони (правоцентристы) в публичных дебатах отстаивали мало чем отличающиеся точки зрения на будущее системы социального обеспечения31. Оба утверждали, что отсут-
25 Resoconto stenografico. Seduta del 29 luglio 1992 // Atti parlamentan. Camera dei deputati. XI legislatura. Discussioni. Roma, 1992. P. 2143.
26 Ibid. P. 2136.
27 Resoconto stenografico. Seduta del 10 ottobre 1992 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XI legislatura. Discussioni. Roma, 1992. P. 4425—4429.
28 Ibid. P. 4434.
29 Le pensioni domani. Primo rapporto sulla previdenza in Italia. Bologna, 1993. P. 25—26.
30 Natali D. La ridefinizione del welfare state contemporaneo: la riforma delle pensioni in Francia e in Italia. Firenze, 2001. P. 17.
31 Braccio di ferro. Resoconto integrale dell'attesissimo confronto tra i leader dei due schieramenti politici a tre giorni dalle elezioni // Corriere della Sera. 24.03.1994; Braccio di ferro in TV // L'Unita. 24.03.1994.
ствие реформы может привести к экономическому краху, при этом Берлускони активней высказывался за развитие частного пенсионного страхования. В целом, это означало, что и левые и правые согласны продолжить политику, начатую Амато в 1992 г.
Победу на выборах одержали правоцентристы. В мае 1994 г. для разработки реформы была создана комиссия, главной проблемой в работе которой стал отказ профсоюзных лидеров принимать предложения правительства. Спор шел вокруг разделения социального обеспечения и социального вспомоществования32, увеличения пенсионного возраста и необходимого трудового стажа33. Параллельное увеличение налогов, на котором настаивал министр экономики Дж. Пальярини («Лига Севера»), вызвало сопротивление не только среди профсоюзов и оппозиции, но и внутри правоцентристской коалиции, поскольку это могло отпугнуть значительную часть электората34. Окончательный доклад (сентябрь 1994 г.) был подготовлен комиссией уже в сокращенном составе35.
Комиссия предлагала уменьшить размер выплачиваемых пенсий путем их индексации исходя из прогнозируемой инфляции и снижения годового коэффициента замещения36 с 2 до 1,75% (для работников с более чем 15-летним стажем). Чтобы ограничить число ранних выходов на пенсию, предполагалось снижать выплаты на 3% за каждый год, отстоящий от необходимого пенсионного возраста, а также лишать лиц, воспользовавшихся ранним выходом на пенсию, возможности получения пенсий по старости до 1 января 1996 г. Окончательное увеличение пенсионного возраста до 65 лет должно было произойти в 2000 г.37
Обнародованный проект реформы вызвал массовое недовольство населения. 14 октября 1994 г. основные профсоюзные объедине-ния38 организовали всеобщую забастовку. С требованием изменить финансовую политику правительства и прекратить сокращение пенсий на улицы итальянских городов вышли от 3 до 5 миллионов
32 Правительство предлагало делать выплаты, касающиеся социального обеспечения (в том числе пенсии), за счет средств, накопленных в специальных фондах, а социальное вспомоществование выплачивать из бюджета.
33 Marro E. Pensioni, divisi anche gli esperti // Corriere della Sera. 13.09.1994.
34 GianniniM. Colpo di scure sulle pensioni // La Repubblica. 30.05.1994.
35 Marro E., Vaiano D. La commissione si spacca su tagli e reversibilitá // Corriere della Sera. 20.09.1994.
36 Отношение размера пенсии к размеру заработной платы.
37 Disegno di legge n. 1365 "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", 30.09.1994 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Disegni di legge e relazioni. Roma, 1994. P. 87—142.
38 Всеобщая итальянская конфедерация труда, Итальянская конфедерация профсоюзов трудящихся и Итальянский союз труда.
человек39. Берлускони согласился, что сокращение выплат отрицательно скажется на личном бюджете пенсионеров, но объяснил недовольство непониманием важности предложенных мер40. Новая забастовка с оставшимися неизменными требованиями была организована в ноябре41. Берлускони ее проигнорировал. При этом глава ИСД Дж. Фини указал, что профсоюзы, организующие забастовки, борются не за улучшение экономической политики, а просто демонстрируют свою жизнеспособность42. Фини подчеркнул, что в законопроекте впервые за долгое время отсутствует пункт об увеличении налогов. Левоцентристы, находившиеся в оппозиции, поддержали профсоюзы с целью привлечения населения на свою сторону43. В будущем это приведет к тому, что профсоюзы будут оказывать давление на правительства, разрабатывающие пенсионные реформы, хотя высокая эффективность их вмешательства исследователями подвергается сомнению44.
Представители левоцентристского Альянса прогрессистов (ДПЛС, ПКВ, «зеленые» и др.) в своей критике делали упор на то, что изменение правил индексации пенсий приведет к снижению благосостояния пенсионеров, а существенной экономии средств не произойдет. Депутат от ДПЛС Дж. Растрелли указал, что предложения правительства «могут привести к постепенному сокращению индивидуального пенсионного дохода и, соответственно, к негативным последствиям в потребительской сфере»45.
Правительство пошло на уступки: в двух новых редакциях законопроекта отсутствовали пункты о сокращении пенсий по старости, снижении коэффициентов замещения и изменении правил индексации. Против них высказывались не только оппозиция и профсоюзы, но и правоцентристская «Лига Севера»46, которая предлагала сократить дефицит бюджета за счет увеличения налогов.
39 Di Siena P. Il sciopero piu grande // L'Unita. 16.10.1994; Sivo V. Cinque milioni di no ai tagli del governo // La Repubblica. 15.10.1994.
40 Palombelli B. "Nessuno sciopero mi fermera" // La Repubblica. 15.10.1994.
41 Еще одна всеобщая забастовка была назначена на 2 декабря 1994 г. В результате достигнутых договоренностей между правительством и профсоюзами она не состоялась.
42 Panara M. "Andate a lavorare" // La Repubblica, 13.11.1994.
43 Antichi M., Pizutti F.R. The public pension system in Italy: Observations on the recent reforms, Methods of control and their application // Social dialogue and pension reform. Geneva, 2000. P. 83.
44 Schludi M. The Reform of Bismarckian Pension Systems. A Comparison of Pension Politics in Austria, France, Germany, Italy and Sweden. Amsterdam, 2005. P. 119—120, 128; Antichi M, Pizutti F.R. Op. cit. P. 94—95.
45 Resoconto stenografico. Seduta del 17 novembre 1994 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Discussioni. Roma, 1994. P. 5696.
46 Resoconto stenografico. Seduta del 10 novembre 1994 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Discussioni. Roma, 1994. P. 5106.
В декабре 1994 г. парламентским большинством («Вперед, Италия!», «Лига Севера», Национальный альянс) был одобрен закон, в котором из предыдущих предложений остались только пункты об изменении даты окончательного повышения пенсионного возраста (2000 г. вместо 2002 г.) и временном блокировании выхода на трудовую пенсию с января по июнь 1995 г. (ранее предлагалось блокировать до 1 января 1996 г.)47. Прогрессисты голосовали против закона48.
Как мы видим, правоцентристское правительство Берлускони продолжало с незначительными изменениями политику Амато. При этом на реформистские позиции встали правые союзники Берлускони по коалиции — «Лига Севера» и Национальный альянс, ранее выступавшие против реформы. Новые левые партии (ДПЛС, ПКВ) остались в оппозиции и пытались направить реформу в другое русло.
Ажиотаж вокруг пенсионной реформы спал после отставки Берлускони и назначения нового председателя правительства. Им стал Л. Дини, до этого бывший министром финансов и одним из авторов неудачного проекта своего предшественника.
К моменту назначения Дини экономическая ситуация улучшилась: рост ВВП был зафиксирован на уровне 2,2%, бюджетный дефицит снизился с 10% до 7,1%. Правда, государственный долг вырос до 125%49. На повестке дня остались вопросы, поднятые при Амато и Берлускони, но Дини пошел совершенно иным путем. Он не стал искать возможности быстрого сокращения расходов, а кардинально изменил саму пенсионную систему, заложив основу для дальнейшего ее реформирования в уже новых условиях.
4 августа 1995 г. «реформа Дини» была одобрена в первую очередь Альянсом прогрессистов. От голосования по пенсионным проектам, ИНП (Итальянская народная партия) воздерживалась, но на этот раз она закон поддержала. Против реформы по своему обыкновению проголосовала ПКВ. Ее депутаты потребовали отложить реформу и провозгласили первоочередной задачей борьбу с бедностью населения, уровень которой, по их данным, особенно быстро рос среди пенсионеров и многодетных семей50. Коммунист И. Коччи, цитируя своего соратника по партии Ф. Бертинотти,
47 Legge n. 724 "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", 23.12.1994 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 30.12.1994. N 304.
48 Resoconto stenografico. Seduta del 20 dicembre 1994 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Discussioni. Roma, 1994. P. 7255.
49 Jessoula M. Op. cit. P. 176.
50 Resoconto stenografico. Seduta del 4 agosto 1995 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XII legislatura. Discussioni. Roma, 1995. P. 14592.
назвал Италию страной, в которой «не государство финансирует сферу социального обеспечения, а наоборот»51. Коалиция правоцентристов по вопросу о реформе раскололась. Дж. Гарра, представитель «Вперед, Италия!», воздержавшейся от голосования52, заявил, что реформа будет проводиться за счет уменьшения благосостояния молодежи53. «Лига Севера» и христианские демократы центра поддержали реформу. Депутаты от Национального альянса голосовали против, отказываясь поддерживать реформу, по их мнению, поспешную, не до конца просчитанную и не учитывающую реалии, сложившиеся на рынке труда54.
Основные положения реформы сводились к долгосрочным мерам, отличавшимся большой гибкостью. Именно поэтому она устроила левоцентристов и не встретила противодействия со стороны партии Берлускони. Италия отказывалась от распределительной пенсионной системы в пользу накопительной. До окончательного перехода на новую систему был запланирован период, в течение которого в силе оставались оба вида пенсионного страхования. На время этого периода вводилась шкала пенсионного возраста от 57 до 65 лет. Правила получения пенсий по старости ужесточались через постепенное увеличение необходимого трудового стажа с 35 до 40 лет. При наличии 35-летнего стажа разрешено было получать трудовую пенсию с сохранением рабочего места или пенсию по старости в возрасте от 52 до 57 лет с меньшим коэффициентом замещения. Реформа унифицировала правила получения пенсий работниками частного, государственного и независимого секторов экономики55.
Впрочем, в выигрыше от нововведений оставались граждане, начавшие работать как можно раньше и обладавшие доходом средним или чуть выше среднего. Те, кто оказались на рынке труда позднее, в том числе из-за времени, затраченного на получение высшего образования, были в худшем положении56.
Реформы 1992—1995 гг., повысившие пенсионный возраст и ликвидировавшие ряд льгот, в сущности, были чрезвычайными. Их значение состояло в долгосрочных мерах, ставших основой для пенсионной политики следующих правительств. Но хотя они и
51 Ibid. P. 14594.
52 Однако в Сенате «Вперед, Италия!» голосовала в поддержку статей, касающихся перехода на новую систему пенсионного обеспечения (Pensioni, la riforma é ormai al traguardo. Oggi il voto al Senato // Corriere della Sera. 3.08.1995).
53 Resoconto stenografico. Seduta del 4 agosto 1995. P. 14589.
54 Ibid. P. 14602—14606.
55 Legge n. 335 "Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare", 8.08.1995 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 16.08.1995. N 190.
56 Comegna D. Nuove pensioni, rivoluzione per tutti // Corriere della Sera. 4.08.1995.
получили одобрительные отзывы экспертов57, критики указывали на их незавершенность, особенно по части финансовой стабильности, которая так и не была достигнута58.
В предвыборной программе левоцентристской коалиции «Олива» (ДПЛС, ИНП, «зеленые» и др.), опубликованной в декабре 1995 г., выражалась полная поддержка «реформе Дини». Под лозунгом «нового общественного договора» левоцентристы обещали создать все условия для эффективного развития накопительной пенсионной системы. При этом больше внимания уделялось не пенсиям, а социальным выплатам по безработице и помощи в скорейшем трудоустройстве59.
После победы левоцентристов на очередных выборах главным действующим лицом в реформировании пенсионной системы стал Р. Проди, занимавший пост председателя правительства с мая 1996 по октябрь 1998 г. С целью изучения опыта предыдущих реформ и выработки новых предложений им была создана специальная комиссия. По итогам своей работы она предложила сократить социальные расходы и ускорить формирование накопительной пенсионной системы, увеличить пенсионный возраст, унифицировать для разных категорий работников правила получения пенсий по старости, эффективнее разделить социальное обеспечение и социальное вспомоществование, усилить работу пенсионных фондов60.
Вышеперечисленные меры с некоторыми изменениями были законодательно оформлены в декабре 1997 г.61 Реформа была одоб-
57 Castellino O. Redistribution between and within generations in the Italian social security system // Ricerche Economiche. N 49. 1995. P. 317—327; Peracchi F., Rossi N. Nonostante tutto e una riforma, in nuove frontiere della politica economica. Milano, 1996. Ранее подчеркивалось, что реформа теряет эффективность из-за больших сроков ее реализации, а также по причине ее несоответствия налоговой политике (Alesino A., Perotti R. Previdenza, una piccola clausola costera migliaia di miliardi // Corriere della Sera. 28.05.1995).
58 Gronchi S. La sostenibilita delle nuove forme previdenziali ovvero il sistema pensio-nistico tra riforme fatte e da fare // Economia Politica. XV (2). 1998. P. 295—331; Giarda P. La revisione del sistema pensionistico nel 1997: come avrebbe potuto essere // Economia Politica. XV (2). 1998. P. 267—294.
59 Tesi per la definizione della piattaforma programmatica de L'Ulivo. Tesi № 74, 78, 80. 1995 // Per L'Ulivo. [Sito ufficiale] // http://www.perlulivo.it/radici/vittorieelettorali/ programma/tesi/ (дата обращения: 20.01.2013).
60 Commisione per l'analisi delle compatibilita macroeconomiche della spesa sociale. Relazione finale. 28.02.1997. P. 276—279.
61 Согласно новому закону с 2004 г. унифицировались правила получения пенсий по старости для работников бюджетной и частной сферы, индексация пенсий за 1998 г. отменялась, а в 1999—2001 гг. на нее накладывались ограничения, взносы с населения в накопительную часть пенсии увеличивались, вводилась возможность совмещения пенсий и зарплат (Legge n. 449 "Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica", 27.12.1997 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 30.12.1997. N 302).
рена коалицией «Олива» и ПКВ. Правоцентристы из коалиции «Полюс свобод» («Вперед, Италия!», Национальный альянс, христианские демократы) и «Лига Севера» голосовали против. Христианские демократы в лице депутата Э. Перетти обвинили правительство в желании манипулировать финансами таким образом, чтобы не ликвидировать, а лишь отсрочить дополнительные социальные расходы62. А. Марцано, депутат от «Вперед, Италия!», демонстрирующей приверженность политике сокращения социальных расходов, заявил о недостаточной экономии средств правительством. Во введении массы новых налогов он увидел попытку создать базу для новых бюджетных трат и раскритиковал отсутствие компенсирующих мер в пользу граждан63. На это реформаторы могли ответить только тем, что новый закон уравнивает положение лиц, принадлежащих к разным трудовым категориям64.
Обязательства, накладываемые Маастрихтским договором, при Проди оставались в силе, и он, будучи к тому же сторонником европейской интеграции, выстраивал свою экономическую политику в соответствии с требованиями ЕС. Преданность Проди этим требованиям также критиковалось оппозицией, обвинявшей его в подчинении итальянской экономики общеевропейской полити-ке65. При этом меры, предпринятые левоцентристами, доказали свою эффективность: в 1996—2000 гг. дефицит бюджета не превышал 3%, за тот же период государственный долг упал со 120,1 до 109,1%66.
Рассчитывая на дальнейшую поддержку населения, левоцентристы в предвыборной платформе 2001 г. указали, что социальные расходы будут направлены в первую очередь на поддержку безработных и малоимущих граждан67. Согласно платформе, «те, кто хочет работать по достижении пенсионного возраста, должны получить такую возможность. Пожилые люди должны чувствовать себя полезными насколько можно долго»68. Помимо совмещения зарплаты и пенсии, населению предлагались льготы на транспорте, в культурных учреждениях и т.п. Было заявлено о постепенном повышении минимального размера пенсии и о необходимости дополнительных государственных отчислений на пенсионные счета
62 Resoconto stenografico. Seduta del 18 dicembre 1997 // Atti parlamentan. Camera dei deputati. XIII legislatura. Discussioni. Roma, 1997. P. 56.
63 Ibid. P. 60—61.
64 Comegna D. Riforma pensioni, novitá a getto contionuo // Corriere della Sera. 15.12.1997.
65 Resoconto stenografico. Seduta del 18 dicembre 1997. P. 61.
66 Jessoula M. Op. cit. P. 176, 221.
67 Rinnoviamo l'Italia, insieme. Il programma dell'Ulivo per il governo 2001/2006. Roma, 2001. P. 7.
68 Ibid. P. 40.
граждан69. О повышении пенсионного возраста сказано ничего не было, но из текста программы понятно: левоцентристы лучше создадут новые рабочие места, чем будут платить больше пенсий70.
Лидер правоцентристов Берлускони за несколько дней до выборов подписал «Контракт с итальянцами». Этот небольшой документ содержал всего 5 пунктов. В пункте, относившемся к пенсиям, кратко говорилось о повышении их минимального размера71.
В результате выборов 2001 г. к власти снова пришли правоцентристы. При министерстве труда была создана комиссия по оценке результатов «реформы Дини» и последующих изменений в пенсионной системе. Доклад комиссии был обнародован в сентябре 2001 г. Согласно ему, экономия была достигнута и даже превысила запланированную. При этом за пять лет (с 1995 по 2000 г.) количество выплат увеличилось за счет того, что больше граждан воспользовались возможностью раннего выхода на пенсию. Соотношение пенсионных расходов и ВВП осталось высоким и превышало 13% в течение всего рассматриваемого периода, но рост этого показателя замедлился. Дополнительное пенсионное страхование развивалось слабо: первые фонды были созданы с двухлетней задержкой в 1997 г., а обязательные страховые взносы населения все время увеличивались. Хотя предыдущими правительствами была проделана большая работа по унификации правил получения пенсий разными категориями граждан, в ряде случаев оставались льготы для самых старых пенсионеров и для работников частного сектора72. В целом же предыдущие реформы правительственная комиссия одобрила.
Сложности для продолжения реформы создавала демографическая ситуация (старение населения, увеличение числа лиц пенсионного возраста) и медленная унификация правил получения пенсий. Обе проблемы должны были быть нивелированы развитием дополнительного пенсионного страхования73.
Из внешних факторов, влияющих на бюджетную политику и расходование средств в пенсионной сфере, в первую очередь был назван «Пакт о стабильности и росте», подписанный в 1997 г. стра-
69 Ibid. P. 73.
70 Ibid.
71 Berlusconi S. Contratto con gli italiani. 8.05.2001 // Il Polo della Liberté. [Sito ufficiale] // http://www.pdl.it/notizie/25007/2001-e-2008-i-contratti-con-gli-italiani-che-sono-stati-pienamente-rispettati (дата обращения: 21.01.2013).
72 Commissione ministeriale per la valutazione degli effetti della legge n. 335/95 e successivi provvedimenti. Verifica del sistema previdenziale ai sensi della legge 335/95 e successivi provvedimenti, nell'ottica della competitività, dello sviluppo e dell'equità. Re-lazione finale. Roma, 2001. P. 5—26.
73 Ibid. P. 57.
нами Европейского союза74. Этот пакт делал невозможным выпуск новых долговых обязательств правительством Италии, но позволял увеличивать налоги и пенсионные взносы населения. Эта мера для правоцентристов была нежелательной, поскольку предыдущее правительство Проди уже воспользовалось ею, и дальнейшее продолжение такой политики могло вызвать новую волну негодования электората. Фактор существования единой европейской валюты лишал правительство возможности девальвации75. То есть набор мер по сокращению расходов у итальянского правительства был весьма ограниченным76.
Новый закон, учитывавший выводы комиссии 2001 г., разрабатывался министром труда Р. Марони («Лига Севера») в лучших за все время процесса реформирования условиях. В 2000 г. дефицит бюджета составлял всего 0,7%. В дальнейшем он увеличился до 3—4%, но стабилизировался на этой отметке. Государственный долг был самым низким с 1992 г. — в год принятия нового закона (2004) он составлял 103,9%77.
Основными мерами, предусмотренными реформой, были ужесточение правил получения пенсий по старости и окончательная фиксация пенсионного возраста (65 лет — для мужчин, 60 лет — для женщин)78. Реформа была одобрена всей правоцентристской коалицией «Дом свобод» («Вперед, Италия!», Национальный альянс, «Лига Севера», христианские демократы, Новая ИСП). Против реформы голосовала возглавляемая Ф. Рутелли коалиция «Олива» (левые демократы, партия «Демократия и свобода», «зеленые», социал-демократы, коммунисты)79.
Депутаты от «Вперед, Италия!» обещали «будущим поколениям» эффективную систему социального обеспечения и отвечали на критику оппозиции, казалось бы, неоспоримым фактом того, что недовольство левоцентристов новой реформой вызвано «идеологическими соображениями», поскольку ничто ранее не мешало
74 Требования данного Пакта аналогичны предусмотренным в Маастрихтском договоре 1992 г.
75 Вспомним, что правительство Дж. Амато в 1992 г. воспользовалось двумя девальвациями лиры, благодаря чему значительно сократило государственные расходы.
76 Commissione ministeriale per la valutazione degli effetti della legge n. 335/95 e successivi provvedimenti. Relazione finale. P. 58.
77 Jessoula M. Op. cit. P. 221.
78 Legge n. 243 "Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza complementare e all'occupazione stabile e per il riordino degli enti di previdenza ed assistenza obbligatoria", 23.08.2004 // Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. 21.09.2004. N 222.
79 Resoconto stenografico. Seduta del 28 luglio 2004 // Atti parlamentari. Camera dei deputati. XIV legislatura. Discussioni. Roma, 2004. P. 155.
им принимать законопроекты Дини и Проди80. Представители «Оливы» заявляли, что правительство пытается приватизировать систему соцобеспечения, а «реформа Марони», не являясь продолжением предыдущих реформ, лишь ликвидирует их достижения; в первую очередь это относилось к закрепленной «реформой Дини» гибкости в отношении определения пенсионного возраста81.
Правительство Берлускони действительно пересмотрело «реформу Дини» в пользу положений «реформы Амато», отменив гибкий пенсионный возраст и зафиксировав его. Благоприятная экономическая конъюнктура при этом позволила пойти, в соответствии с предвыборными обещаниями, на увеличение пенсионных расходов через повышение минимального размера пенсии82.
Пенсионный возраст, согласно «реформе Марони», должен был быть повышен с 1 января 2008 г. Но этого не произошло. Вновь пришедшая к власти в 2006 г. левоцентристская коалиция во главе с Проди отказалась от жесткой фиксации сроков, не отменив повышение возрастной планки83. Тем самым курс правоцентристов на ужесточение мер был поддержан их оппонентами, а пенсионная политика продолжила следование в русле, проложенном предыдущими реформами.
Очевидно, что назревшая необходимость реформирования пенсионной системы осознавалась большинством представителей правящих кругов вне зависимости от их партийных и идеологических предпочтений. Главными поборниками реформы в разные годы становились коалиции правоцентристов и левоцентристов, попеременно сменявшие друг друга в руководстве Италии. Цель у обеих коалиций была единой — достижение финансовой стабильности за счет сокращения бюджетных расходов, в том числе и пенсионных. Методы, которыми сокращение достигалось, в основном были одинаковыми. Законы 1992, 1994, 1995, 1997, 2004 гг. последовательно увеличивали пенсионный возраст и необходимый трудовой стаж, ликвидировали льготы и различия в правилах получения пенсий, приводили к единообразию трудовые пенсии и пенсии по старости. Ни один из этих законов не отменял предыдущий, а основывался на его базовых принципах.
80 Ibid. P. 32—33.
81 Ibid. P. 147—148.
82 Ricolfi L. Tempo scaduto. Il "Contratto con gli italiani" alla prova dei fatti. Bologna, 2006. P. 48—50.
83 Legge n. 247 "Norme di attuazione del Protocollo del 23 luglio 2007 su previdenza, lavoro e competitività per favorire l'equità e la crescita sostenibili, nonchè ulteriori norme in materia di lavoro e previdenza sociale", 24.12.2007 // Gazzetta Ufficiale della Repub-blica Italiana. 29.12.2007. N 301.
Таким образом, меры коалиционных правительств были продолжением политики, начатой еще в период правления старых партий в 1992 г., когда фактически был запущен весь процесс реформирования. Однако после 1995 г. пенсионная реформа стала одним из инструментов политической борьбы, что прослеживается на уровне парламентской работы партий во время обсуждений и голосований по соответствующим законопроектам.
Партийные разногласия оказывали значительное влияние на ход реформы, но не на ее суть. Естественно, что колебания итальянских правительств, выбирающих между социал-реформистскими и неолиберальными методами решения проблемы, были вызваны разными политическими платформами партий. Но при этом причины реформирования84 оставались неизменными, а способы воздействия на пенсионную систему варьировались в узком диапазоне, что в конечном итоге привело к образованию своеобразного консенсуса правящих кругов, нашедшего выражение в общей логике реформаторского курса.
Список литературы
1. Левин И.Б. Размышления об итальянском кризисе // Полис. Проблемно-тематический сборник. 1995. № 2.
2. Любин В.П. Итальянская партийно-политическая система в 90-е годы: переход от Первой ко Второй республике. М., 1997.
3. Antichi M., Pizutti F.R. The public pension system in Italy: Observations on the recent reforms, Methods of control and their application // Social dialogue and pension reform. Geneva, 2000.
4. Amato G., Mare M. Le pensioni. Il pilastro mancante. Bologna, 2001.
5. Artoni R., Zanardi A. The evolution of the Italian pension system // Comparing Social Welfare Systems in Southern Europe. Paris, 2002.
6. Beltrametti L. Le pensioni tra solidarieta e sostenibilita. Rimini, 1995.
7. Castellino O. Redistribution between and within generations in the Italian social security system // Ricerche Economiche. N 49. 1995.
8. Cotta M., Verz,ichelli L. Il sistema politico italiano. Bologna, 2008.
9. D'Amato M., Galasso V. E la riforma Dini politicamente sostenibile? Salerno, 2002.
10. Ferrera M. Le politiche sociali. L'Italia in prospettiva comparata. Bologna, 2006.
11. Ferrera M., Jessoula M. Reconfiguring Italian pensions. From policy stalemate to comprehensive reforms. Aix-en-Provence, 2003.
12. Fornero E. L'economia dei fondi pensione. Bologna, 1999.
13. Franco D., Mauro M. Le pensioni: l'economia e la politica delle riforme // Rivista di politica economica. Roma, 2002.
84 Неудовлетворительные экономические показатели, обязательства перед Европейским союзом, а также плохая демографическая ситуация.
14. Giarda P. La revisione del sistema pensionistico nel 1997: come avrebbe potuto essere // Economia Politica. XV (2). 1998.
15. Gronchi S. La sostenibilità delle nuove forme previdenziali ovvero il sistema pensionistico tra riforme fatte e da fare // Economia Politica. XV (2). 1998.
16. Jessoula M. La politica pensionistica. Bologna, 2009.
17. Lepre A. Storia della Prima Repubblica. L'Italia dal 1943 al 2003. Bologna,
2004.
18. La previdenza complementare in Italia. Bologna, 2006.
19. Natali D. La ridefinizione del welfare state contemporaneo: la riforma delle pensioni in Francia e in Italia. Firenze, 2001.
20. Peracchi F., Rossi N. Nonostante tutto è una riforma, in nuove frontiere della politica economica. Milano, 1996.
21. Ricolfi L. Tempo scaduto. Il "Contratto con gli italiani" alla prova dei fatti. Bologna, 2006.
22. Schludi M. The Reform of Bismarckian Pension Systems. A Comparison of Pension Politics in Austria, France, Germany, Italy and Sweden. Amsterdam,
2005.
Поступила в редакцию 29 мая 2013 г.
