CC BY
12
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ: ПРИОРИТЕТЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
МЛ. В А СЮ НИНА, кандидат экономических наук, кафедра «Финансы и кредит» Финансовой академии при Правительстве РФ
Создание эффективной системы местного самоуправления в РФ справедливо признается важнейшим условием политической консолидации, социальной стабильности, территориального единства государства. В свою очередь ее характеристика зависима от качества реформирования бюджетной системы РФ, призванной обеспечить самостоятельность и ответственность органов публичной власти всех уровней в проведении бюд-жетно-налоговой политики на соответствующей территории.
Как известно, упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ обозначено одной из ключевых задач Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Правительством РФ 15 августа 2001 года.
Обращает внимание новизна в самой постановке задачи, ибо понятие «бюджетное устройство субъекта РФ» не используется в научном обороте, не определяется Бюджетным кодексом РФ или иными нормативными актами.
Традиционно бюджетное устройство связывается с организацией бюджетной системы государства, отражая его территориальную, экономическую и политическую целостность. Определение бюджетного устройства предполагает ответы на вопросы: какова структура и принципы построения бюджетной системы страны; каковы формы взаимодействия и взаимосвязи между всеми видами бюджетов и уровнями бюджетной системы; какими материальными и процессуальными правами наделены органы государственной власти и местного самоуправления в управлении соответствующими бюджетными ресурсами.
Следуя содержанию программы, общая посылка на возможность субъекта РФ определять соб-
ственное бюджетное устройство сведена к упорядочению прав органов государственной власти субъектов РФ в формировании бюджетной системы государства.
Политическая самостоятельность субъектов федеративного государства, определяемая самой формой государственного устройства, неизменно связана с самостоятельностью регионов в определении системы публичной власти на соответствующей территории (в пределах установленных полномочий).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 11ч. 2; ст. 77 ч. 1) государственная власть в субъектах РФ осуществляется органами государственной власти, образуемыми ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренными федеральным законом. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничений этого перечня лишь высшими органами государственной власти, тем самым не исключая права на образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц, входящих в состав субъекта РФ.
С другой стороны, следуя ст. 5 и 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», органам государственной власти субъектов РФ принадлежат права установления и изменения порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. По сути, территориальная организация местного самоуправления в регионе инициируется и упоря-
допивается органами государственной власти субъектов РФ, чьи решения ограничиваются гарантией права населения на местное самоуправление.
Таким образом, реализуя права на самостоятельную организацию публичной власти и территориального устройства в регионе, органы государственной власти субъектов РФ фактически определяют построение бюджетной системы РФ на ее региональном и местном уровнях. Субъектами РФ активно принимаются законодательные акты о бюджетном устройстве региона, по существу, регулирующие структуру местных бюджетов, принципы их взаимоотношений, формы и условия регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
Между тем Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает несколько иной подход в разделении полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в вопросах регулирования бюджетного устройства РФ. В основной своей части они составляют предмет ведения органов государственной власти Российской Федерации, в то время как компетенция региональных органов государственной власти сосредоточена на использовании определенных форм межбюджетного регулирования. В соответствии со ст. 7 БК РФ органам государственной власти РФ принадлежат права на установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ; разграничение налоговых и других доходов между бюджетами; распределение доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами; определение основы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ и некоторые другие. В свою очередь компетенция органов государственной власти субъектов РФ, регулируемая ст. 8 БК РФ, ограничивается вопросами межбюджетного распределения доходов от региональных налогов и сборов и иных региональных доходов; определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из соответствующего бюджета субъекта РФ.
Содержание гл. 3 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная система Российской Федерации» не позволяет ответить на вопрос, какие виды бюджетов составляют бюджетную систему РФ. Тем самым косвенно отрицается необходимость (либо возможность) отражения различий в статусе субъектов соответствующих бюджетных полномочий. Структура бюджетной системы, изложенная в БК РФ, не определяет место бюджетов муниципальных образований различного территориального уровня, равно как и бюджетов администра-
тивно-территориальных единиц в составе региона, не являющихся муниципальными образованиями. Иными словами, регулируя основы бюджетной системы РФ, БК РФ не решает задачи полного и адекватного отражения состава бюджетных фондов с учетом особенностей построения представительных и исполнительных органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.
Между тем положения ст. 10 БК РФ являются исчерпывающими и, как представляется, не подлежат ревизии иначе, как в порядке внесения изменений и дополнений в БК РФ. Таким образом, проведенное в БК РФ разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ не учитывает прав субъектов РФ на самостоятельное установление системы государственной власти и организацию местного самоуправления в регионе.
С учетом изложенного можно заключить: гармонизация норм государственного и бюджетного права, регулирующих бюджетные полномочия органов государственной власти всех уровней, определяет одно из основных направлений совершенствования Бюджетного кодекса РФ.
Представляется, что общей предпосылкой к упорядочению нормотворчества сторон может явиться признание совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в основных вопросах бюджетного устройства РФ, и прежде всего в организации и принципах построения бюджетной системы Российской Федерации.
Установление совместной компетенции в вопросах организации бюджетной системы РФ подчинено логике определения совместного ведения Российской Федерацией и субъектами РФ общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренного Конституцией РФ.
Как известно, совместная компетенция Российской Федерации и субъектов РФ в вопросах совместного ведения предполагает, что
• федеральные законы не имеют исчерпывающего действия (следуя Конституции РФ - ст. 76, ч. 2, - по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в порядке их конкретизации законы и иные нормативные акты субъектов РФ);
• федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ независимо от наличия собственных правовых актов субъектов РФ;
• до урегулирования предмета совместного ведения федеральным законодателем субъекты
РФ осуществляют собственное правовое регулирование данного вопроса; • принятие федерального закона отменяет не соответствующие ему положения закона субъекта РФ.
Регулируя территориальные основы местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» поставил знак тождества между муниципальными образованиями разного уровня и типа. В составе муниципальных образований равное положение заняли, с одной стороны, районы как традиционно основные единицы административно-территориального деления в сельской местности и одновременно составляющие территорию района населенные пункты - села, поселки, города районного подчинения; аналогично - города республиканского (областного, краевого, окружного) подчинения и создаваемые в них районы.
По определению Конституционного Суда РФ, выбор уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в субъектах РФ. Основная задача - обеспечить, насколько возможно, приближение органов местного самоуправления к населению и решению вопросов местного значения и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые, по существу, относятся к полномочиям органов государственной власти (см.: постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 №1-П, п. 5, а также постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 №3-П, п. 4).
Между тем исходной территориальной единицей, на которой осуществляется местное самоуправление, федеральное законодательство рассматривает поселение. На основе ст. 131 ч. 1 Конституции РФ Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закреплено: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. При этом закон не определяет понятие «поселение», его связь с населенным пунктом или населенной территорией. Конкретизации состава поселений не способствует и изложенный законом перечень возможных муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) (см.:«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ, ст. 12 ч. 1).
Однако действующим федеральным законодательством однозначно определено, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено
права на осуществление местного самоуправления (см.: там же).
Приоритет поселенческого принципа косвенно подтверждает позиция Конституционного Суда РФ: обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него, (см.: постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П, п. 5 мотивированной части).
Между тем на основной территории РФ (в 75 субъектах РФ) законодательство предусматривает предоставление прав муниципального образования районам (не учитывая внутригородские районы), соответственно формирующим собственные (районные) бюджеты (см.: Методические рекомендации Минфина РФ по регулированию межбюджетных отношений в субъектах РФ). В иных субъектах РФ, где муниципальными образованиями представлены только городские и сельские поселения, районам может быть предоставлен статус административно-территориальных единиц, чей аппарат управления обладает полномочиями местного органа государственной власти либо территориального подразделения исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта РФ. В первом случае речь идет о двухзвенной организации государственной власти субъекта РФ, где представительные и исполнительные органы власти районов формируют соответствующие районные бюджеты, отнесение которых к местному уровню бюджетной системы РФ в соответствии со ст. 10 БК РФ вызывает сомнение.
Устойчивость положения района в составе видов муниципальных образований предопределена, как представляется, рядом обстоятельств.
Во-первых, административное районирование традиционно способствовало упрощению взаимодействия региональных и местных органов власти. Это особо актуально в условиях, когда реальное число муниципальных образований могло бы быть достаточно высоким при существенных различиях в масштабах их территории, численности и плотности населения. Увеличение нагрузки органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с органами местного самоуправления активизировало стремление первых к сокращению числа муниципальных образований за счет их укрупнения.
Во-вторых, в границах района десятилетиями формировалась инфраструктура и коммуникации, обеспечивающие жизнедеятельность проживающего на его территории населения. Их разрыв обостряет проблему равноправия граждан на получение основных общественных благ.
В-третьих, в условиях неудовлетворительности социально-экономического положения сельских территорий равномерность и стабильность их финансового обеспечения во многом достигается посредством внутрирайонной централизации и перераспределения финансовых ресурсов. При остром недостатке финансовых ресурсов сельских поселений вопрос о реальной возможности его населения самостоятельно решать вопросы местного значения остается открытым.
В-четвертых, в настоящем систематизация экономической информации проводится территориальными подразделениями федеральных ведомств (МНС РФ, Госкомстатом РФ) по укрупненной административно-территориальной структуре. Тем самым составление прогнозов социально-экономического развития, проектов бюджетов муниципальных образований осуществляется на фоне выраженного дефицита исходной информации.
В настоящем на территории 48% субъектов РФ сложилась преимущественно одноуровневая структура бюджетов муниципальных образований, включающих районные бюджеты районов и городские бюджеты городов республиканского (областного, краевого, окружного) значения. В свою очередь низовые населенные пункты, традиционно имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.
Одновременно на территории 36% субъектов РФ утвердилась так называемая двухуровневая организация местного самоуправления, при которой органы местного самоуправления районов, наряду с органами местного самоуправления населенных пунктов, находящихся на его территории, формируют собственные бюджетные фонды.
Не исключив возможности распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же территорию, федеральное законодательство закрепило: подчиненность одного муниципального образования другому не допускается (см.:«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ, ст. 6 ч. 3).
Вместе с тем вопрос, каким образом обеспечить равное право на местное самоуправление на территориях муниципальных образований, одни из которых находятся в границах других, до настоящего времени остается открытым. Федеральное
законодательство не вносит ясности в понимание механизма взаимодействия муниципальных образований различного уровня.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепил: в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ (см.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ, ст. 6 ч. 1). Тем самым закон декларировал важнейшие формы обеспечения самостоятельности муниципальных образований разного уровня, возложив полномочия по их реализации на органы государственной власти субъектов РФ.
Бюджетный кодекс РФ определяет самостоятельность бюджетов как один из образующих принципов бюджетной системы РФ. Однако, следуя логике, заложенной в ст. 10, Бюджетный кодекс РФ не ставит вопрос, каков механизм обеспечения самостоятельности местных бюджетов при двухуровневой организации местного самоуправления в регионе.
Предметом регулирования бюджетно-налоговым законодательством является один местный уровень бюджетной системы РФ. В редакции ст. 30 Бюджетного кодекса РФ содержание принципа разграничения доходов и расходов распространяется на отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти разного уровня. Бюджетный кодекс РФ формулирует единый перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов (ст, 87), равно как и единый состав доходов местных бюджетов (ст. 84). Аналогично Налоговый кодекс РФ не предусматривает различий в перечне местных налогов и сборов для муниципальных образований различного уровня. Межбюджетное разграничение и распределение федеральных налогов, устанавливаемое федеральным законодательством, не предусматривает разделения доходов между муниципальными образованиями. Тем самым, с одной стороны, для каждого из уровней местного самоуправления размывается гарантия поступления в соответствующий бюджет закрепленного федерального налога, а с другой - активизируется участие органов государственной власти субъектов РФ в межмуниципальном распределении соответствующих федеральных налогов и доходов.
Показательно, что, реализуя право на разграничение доходов между бюджетами муниципаль-
ных образований в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», органы государственной власти субъектов РФ вступают в частичное противоречие с положениями ст. 7 и 8 БК РФ, где их компетенция ограничивается межбюджетным распределением исключительно региональных налогов и доходов.
Иными словами, в целом на субъекты РФ ложится вся полнота власти по организации бюджетных отношений с муниципальными образованиями разного уровня. В то же время система необходимых ограничений органов государственной власти субъектов РФ в реализации данных полномочий находится вне правового регулирования.
Как следствие при сложноструктурной организации местного самоуправления формирование местных бюджетов в регионе нередко сопровождается рядом противоречий, в том числе:
• распределение средств региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется между муниципальными образованиями первого уровня из расчета их последующего перераспределения между территориальными единицами низового звена;
• решение о введении местных налогов и сборов может приниматься органами местного самоуправления обоих уровней одновременно;
• нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов в низовые местные бюджеты нередко определяются органами местного самоуправления первого уровня в пределах нормативов отчислений, устаноштенных для консолидированного бюджета муниципального образования верхнего звена;
• межмуниципальное распределение расходных полномочий осуществляется не столько в рамках согласительных процедур, сколько на фоне конфликтности сторон, создаваемой субъективизмом, стремлением к взаимному спихи-ванию расходов.
Иными словами, в данных случаях низовые муниципальные образования существенно сдержаны в реализации бюджетных прав. Формирование их бюджетов находится в исключительной зависимости от средств, поступающих в порядке межбюджетного перераспределения. В этих условиях признание права населения на местное самоуправление сталкивается с невозможностью самостоятельного решения основных вопросов местного значения. Соответственно, двухуровне-
вая организация местного самоуправления представляется достаточно формальной.
С учетом изложенного, характеристика взаимодействия муниципальных образований различного уровня основана на признании:
• субординации отношений органов местного самоуправления в формировании собственных бюджетов;
• стремления органов местного самоуправления первого уровня реализовать бюджетно-нало-говые полномочия, не соответствующие их правовому статусу;
• ущемления равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления, распоряжение муниципальным имуществом и финансовыми ресурсами.
Таким образом, урегулирование механизма взаимодействия муниципальных образований различного уровня в формировании собственных бюджетов составляет следующее направление развития бюджетного законодательства РФ.
В условиях сложной структуры местного самоуправления самостоятельность местных бюджетов связывается с необходимостью четкого разграничения объектов муниципальной собственности, доходов местных бюджетов, а также расходных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления.
Полнота реализации данных условий во многом определяется успешностью решения следующих задач:
• преодоление неопределенности в понимании границ муниципальных образований;
• обеспечение единообразного и последовательного разграничения предметов ведения муниципальных образований;
• упорядочение полномочий органов государственной власти по регулированию уровня доходов местных бюджетов с учетом требований бюджетного федерализма. Преодоление неопределенности в понимании
границ муниципальных образований. Представляется, что территориальная организации местного самоуправления, заложенная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», была ориентирована на уже существовавшее (к моменту принятия закона) территориальное деление субъектов РФ и сложившиеся границы между муниципальными образованиями. Тем самым не вызывает удивления тот факт, что закон не ставил вопрос о соответствии административно-территориальных границ и границ муниципальных образований, равно как и ограничился общим определением видов земель, составляющих территорию муници-
пального образования. Основным предметом федерального регулирования явилось изменение границ муниципальных образований, которое в соответствии с законом не допускается без учета мнения населения соответствующей территории (см.: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» - Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ, ст. 5 ч. 1 и ст. 13 ч. 12).
Таким образом, основная нагрузка по нормативному регулированию территориального статуса и границ муниципальных образований была возложена на органы государственной власти субъектов РФ.
В свою очередь законодательная деятельность органов государственной власти субъектов РФ не позволила в полной мере преодолеть проблемы «размытости» границ муниципальных образований, субъективизма в определении территориальной принадлежности имущества и земель. По существу, вне единого правового регулирования оказались основы территориального статуса муниципальных образований: требования правового оформления границ муниципальных образований; условия реализации инициативы их изменения; формы и гарантии учета мнения населения муниципального образования, границы которого изменяются; состав территорий, интересы населения которых подлежат учету.
Обеспечение единообразного и последовательного разграничения предметов ведения муниципальных образований. К сожалению, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не явился исключением из того состава федеральных законов, где понятия «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция» содержательно не разделены. По существу, предметы ведения муниципальных образований, регулируемые ст. 6 закона, представлены компетенцией органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения (содержание и использование муниципального жилищного фонда, содержание муниципальной информационной службы и т.д.). При их разграничении основной акцент ложится не на то, что эти вопросы определяют сферу самостоятельной деятельности населения по жизнеобеспечению соответствующего муниципального образования, а на то, что соответствующие права и обязанности в их решении связываются с конкретным органом местного самоуправления. В свою очередь позиция Конституционного Суда РФ предусматривает: из законодательных актов субъектов РФ должны исключаться положения, устанавливающие общую схему органов местного самоуправления, полномочия конкретного органа местного самоуправ-
ления, обязательность создания какого-либо органа местного самоуправления и др. (см.: постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 №3-П, п. 8). Принцип недопустимости ограничения полномочий в решении вопросов местного значения формирует жесткие условия разделения сфер власти между органами местного самоуправления.
Задача единообразного и последовательного разграничения предметов ведения муниципальных образований осложняется отсутствием четкого понимания различий между вопросами местного значения, которые могут быть решены населением самостоятельно и под свою ответственность, и вопросами, которые должны решаться посредством государственной власти. Не меньшие сложности вносит многовариантность толкования полномочий местного самоуправления, определенных в Законе (например, «организация, содержание и развитие местных учреждений», «создание условий для деятельности учреждений» и др.).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не формулирует право органов государственной власти субъектов РФ на самостоятельное определение способов межмуниципального разграничения предметов ведения, равно как и не устанавливает принципы и формы подобного разграничения. По существу, закон оставляет без внимания важнейшую форму гарантии взаимного невмешательства муниципальных образований различного уровня в сферы соответствующего ведения. Последнее представляется особо актуальным при наличии открытого перечня предметов ведения муниципальных образований, предусматривающего возможность принятия местным самоуправлением и иных вопросов, прямо не закрепленных и не исключенных законодательством.
В отличие от действующего закона, позиция, изложенная в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (представленного комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления), видится более взвешенной и продуманной. Изначально функция межмуниципального разграничения предметов ведения перенесена с регионального на федеральный уровень государственной власти РФ. Проект закона определяет перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении каждого из видов муниципальных образований.
Упорядочение полномочий органов государственной власти разного уровня по регулированию доходов местных бюджетов. Решение данной задачи связывается с нормативным развитием понятия «бюджетный федерализм». К сожалению, в Бюджетном кодексе РФ содержание бюджетного федерализма не определяется. Как следствие федеральное бюджетно-налоговое законодательство лишено однозначного последовательного подхода к определению различий бюджетных взаимоотношений органов государственной власти разного уровня и органов местного самоуправления, не входящих в систему государственной власти.
С одной стороны, следуя логике бюджетного федерализма как формы построения бюджетных отношений исключительно между органами государственной власти, федеральное законодательство регулирует пропорции распределения средств между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ. В общем виде это нашло отражение в ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей минимальный уровень налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в объеме соответствующих доходов консолидированного бюджета РФ.
Ежегодно в рамках федерального закона о федеральном бюджете утверждаются нормативы отчислений от федеральных регулирующих доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Последующее распределение доходов в порядке бюджетного регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.
С другой стороны, федеральное бюджетное законодательство не предусматривает содержательных отличий в организации бюджетных отношений субъектов Федерации и субъектов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ устанавливает единые принципы построения бюджетной системы РФ, общие формы межбюджетных отношений. Соответственно, разграничение налогов и иных доходов осуществляется федеральными органами государственной власти между бюджетами с обязательным закреплением доли местных бюджетов.
Важно учесть, что в настоящем разграничение налогов (как федеральных, так и региональных) является единственной действенной формой федеральной гарантии формирования собственных
доходов местных бюджетов. Обязательства по перечислению в местные бюджеты отдельных федеральных регулирующих доходов не ниже установленного уровня (что предусмотрено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ») приобрели достаточно формальный характер.
Примечательно, что проект Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следует позиции сдерживания органов государственной власти субъектов РФ в разграничении и распределении доходов местных бюджетов. В соответствии с положениями проекта, нормативы поступлений федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований устанавливаются в Бюджетном кодексе РФ. Это позволяет сделать вывод об исключительной компетенции органов государственной власти РФ в разграничении федеральных налогов (что соответствует действительному положению дел). Одновременно проект не исключает участия органов государственной власти субъектов РФ в распределении федеральных налогов: законом субъекта РФ могут быть установлены нормативы поступлений региональных налогов и сборов, а также федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ. В контексте данного положения компетенция органов государственной власти субъектов РФ сосредоточена на разграничении и распределении региональных, а также распределении федеральных налогов. Однако правильность данного вывода попадает под сомнение, принимая во внимание запрет: не допускается установление данных нормативов законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ или иным законом субъекта РФ с ограниченным сроком действия. Иными словами, проект по-прежнему не достигает точности понимания полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере регулирования собственной доходной базы местных бюджетов.
Проведенный анализ отдельных положений бюджетного законодательства РФ свидетельствует о необходимости его дальнейшей доработки с учетом требований реформы местного самоуправления. Уточнение структуры бюджетной системы РФ, упорядочение бюджетных прав органов государственной власти и местного самоуправления являются приоритетными направлениями совершенствования Бюджетного кодекса РФ.
