CC BY
13
Реформа контрольно-надзорной деятельности в сфере Россельхознадзора
Reform of control and supervisory activities in the field of Rosselkhoznadzor
Баичева Олеся Михайловна,
магистрант 2 курса
ФГБОУ ВО «Волжский государственный университет водного транспорта»
г. Нижний Новгород, ул. Нестерова, д.5
Baicheva Olesya Mikhailovna
2nd year master's student Volga State University of Water Transport Nizhny Novgorod, Nesterova str., 5
Аннотация.
В статье рассмотрены существующие проблемы, возникающие при осуществлении контрольно-надзорной деятельности Россельхознадзора, а также способы их решения. Проведен анализ основных тенденций развития контрольно-надзорной деятельности с учетом нововведений законодательства.
Annotation.
The article discusses the existing problems arising in the implementation of the Rosselkhoznadzor's control and supervisory activities, as well as ways to solve them. The analysis of the main trends in the development of control and supervisory activities, taking into account legislative innovations, is carried out.
Ключевые слова: Россельхознадзор, реформа контрольно-надзорной деятельности, «регуляторная гильотина».
Key words: Rosselkhoznadzor, reform of control and supervisory activities, "regulatory guillotine".
Цифровизация коснулась всех сфер жизни общества. Органы власти, являясь неотъемлемой базой современного правового государства не стали исключением. Следует признать, что к началу 2020 года нормативно-правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности нуждалось в реформировании для достижения необходимого уровня эффективности. К этому времени сложилось четкое понимание о необходимости построения совершенно иной системы обязательных требований. Существующие нормы ставят под угрозу актуальность и современность действующего законодательства, именно поэтому Правительство Российской Федерации приняло решение провести реформу контрольно-надзорной деятельности -«Регуляторная гильотина».
«Регуляторная гильотина» предусматривала реформирование по двум направлениям - это отмена устаревших нормативно-правовых актов, принятых в советский период, и пересмотр действующих требований законодательства с учетом современных реалий. И если с первым направлением невозможно не согласиться -неиспользуемые нормы должны быть признаны утратившими силу, то второе направление реформы породило неоднозначную реакцию в научном сообществе.
Так, В.В. Летуновский и А.А. Агеев назвали реформирование правовой фикцией [Ошибка! Закладка не определена.], а П.В. Крашенинников назвал «гильотину» механизмом, который был применён к мертвым нормам. [2]
По нашему мнению, основной идеей данной реформы является приведение в соответствие действующего законодательства в сфере контроля и надзора с учетом постоянного развития общества и государства. Таким образом, полностью поменялся подход к осуществлению контрольно-надзорной деятельности - он стал риск-ориентированным и направленным на профилактику совершения правонарушений. Такой подход подразумевает отнесение всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся определенным видом деятельности, к категории риска или классу опасности. В зависимости от
присвоенной категории определяется форма, продолжительность и периодичность проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении данных лиц.
Конечно, перемены претерпело и законодательство в сфере контроля и надзора. На смену Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [3] пришел новый Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" [4]. И если ранее риск-ориентированный подход мог применяться в некоторых сферах надзора, то теперь его применение становится обязательным.
На передний план согласно новому законодательству выходит предупреждение или профилактика рисков причинения вреда. Применительно к деятельности Россельхознадзора и его территориальных управлений следует отметить, что разработаны и утверждены Программы профилактики по всем направлениям деятельности Службы, действующие сроком 1 календарный год.
На смену плановым и внеплановым проверкам приходят профилактические визиты, консультирование, информирование контролируемых лиц. Всего в Законе упоминается 7 видов профилактических мероприятий.
Несомненно, при таком подходе значительно снижается административная нагрузка на бизнес, но также отмечается снижение заинтересованности контролируемых лиц в соблюдении обязательных требований законодательства. Тем не менее, как отмечает Заместитель главы Минэкономики Алексей Херсонцев «Нужно найти баланс между интересами бизнеса и запросом на безопасность».[5]
По нашему мнению, профилактические мероприятия ни в коей мере не должны является приоритетным направлением деятельности контрольно-надзорных органов и заменять собой проведение проверок. Предупреждение правонарушений должно быть вспомогательным инструментом при осуществлении деятельности по контролю и надзору.
Таблица 1. Количество проведенных Россельхознадзором проверок
Как видим на таблице 1, 2021 году Службой было проведено 32 тыс. проверок, а в 2022 году - чуть более 6 тыс. проверок. Наблюдаемые тенденции по снижению проведенных проверок позволяют отметить радикальное преобразование контрольно-надзорной деятельности.
Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о существующих пробелах в праве, подвергающих под сомнение необходимость кардинальных изменений.
Так, рассмотрим новеллу законодательства, появившуюся в период проведения проверок во время пандемии коронавируса. Имеется в виду возможность проводить такие мероприятия, как инспекционный визит и выездную проверку дистанционно, в том числе с помощью аудио- или видеосвязи. С одной стороны, такая
система снижает коррупционные риски, но с другой стороны данный подход ставит под сомнение качество проведения проверки. В таком электронном способе осуществления деятельности есть как плюсы, так и минусы. Электронные проверки с одной стороны - это рациональный, а главное быстрый, доступ органов к нужной для проверки информации об объекте контроля. К минусам можно отнести вероятность потери или кражи данных, поэтому органы должны отдавать преимущество только защищенным каналам связи для передачи документов и сведений.
Закон 248-ФЗ в силу того, что появился относительно недавно, вызывает много вопросов у должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
А именно, интересен вопрос необходимости согласования проверок в отношении граждан (физических лиц) с органами прокуратуры, а также внесения информации об этих проверках в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (Далее - ЕРКНМ), ведь тогда нарушится целостность персональных данных физического лица.
Отвечая на данные вопросы, видим, что 248-ФЗ дает двоякую трактовку.
По смыслу Закона, объектами государственного контроля (надзора) являются деятельность граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования. Данные требования предъявляются как к организациям, так и к гражданам, следовательно, положения Закона № 248-ФЗ распространяются в том числе, на граждан, а значит и согласование с органами прокуратуры выездных проверок в отношении граждан будет обязательным. Считаем необходимым внести ясность в данном вопросе.
Что касается внесения информации о проверках, согласно части 2 статьи 19 Закона № 248-ФЗ формирование и ведение ЕРКНМ, утверждается Правительством Российской Федерации. При внесении сведений раскрываются персональные данные гражданина РФ, поэтому неясно, будет ли правильным внесение данных в реестр. Налицо наблюдается пробел в законодательстве, так как в настоящее время проект такого постановления разрабатывается, но пока не принят, а значит, вопрос остается открытым.
Часто бывают ситуации, когда контакт с контролируемым лицом отсутствует, а проверку необходимо провести, обязательно предварительно уведомив данное лицо. Законодательство предоставляет право выбора -проводить проверку в такой ситуации или нет.
Если контролируемое лицо отсутствует по месту нахождения, где запланировано проведение проверки, следовательно, проведение контрольного (надзорного) мероприятия не представляется возможным. В таком случае инспектор должен составить соответствующий акт, изложив в нем причины и проинформировать контролируемое лицо о невозможности проведения мероприятия. Каким образом должно осуществляться информирование, если контакт отсутствует, Законом не раскрывается.
Как государственный орган Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору берет свое начало в 2004 году в результате реорганизации «Государственной ветеринарной службы России» и «Государственной службы по карантину растений (Госкарантин)».
В силу того, что Служба как контрольно-надзорный орган образована не так давно, на всех этапах её исторического становления мы можем отметить проблемы в правовом регулировании.
Как правило, при слиянии государственных органов, образуемый орган наделяется полномочиями по выполнению функций, которые до его создания выполнялись другими органами государственной власти.
Так, результат слияния двух обособленных ведомств, породил такие проблемы в правовом регулировании, как дублирование полномочий других органов власти и необходимость издания разъяснений Министерства сельского хозяйства РФ до принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.
В настоящее время Служба представлена Центральным аппаратом и 38 территориальными Управлениями, осуществляющими свои полномочия на подконтрольных территориях. Система Управлений Россельхознадзора построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и административно-территориального устройства, а также ввиду характера и объема задач, возложенных на территориальные органы.
Проанализировав структуру построения государственного органа, мы отметили, что схема наиболее оптимального расположения территориальных органов Россельхознадзора все еще не определена, о чем свидетельствует постоянное реформирование, направленное на объединение двух и более Управлений Россельхознадзора (что придает им статус межрегиональных территориальных органов). Хаотичное реформирование, по нашему мнению, ставит вопрос о необходимости совершенствования построения системы Службы для эффективного выполнения функций по контролю и надзору.
Между тем, стоит отметить, оптимизацию системы органа в виду присоединения к Российской Федерации новых субъектов.
Так, на присоединенных территориях реализуются все направления контрольно-надзорной деятельности, в том числе должным образом осуществляется контроль за ввозом сельскохозяйственной продукции.
Смена законодательства в сфере государственного контроля (надзора) послужила отправной точкой для формирования нового правового института - управление рисками причинения вреда. В силу того, что Закон был принят относительно недавно, должностные лица, конечно, сталкиваются с трудностями его применения, но, рассмотрев проблемы правового регулирования, видим, что законодательство находится в динамичном развитии. Система контроля и надзора пронизывает практически все сферы общества, поэтому создание баланса между участниками данной системы должно являться основной целью правового регулирования контрольно-надзорной деятельности.
Список используемой литературы:
1. Летуновский В .В ., Агеев А .А . Некоторые проблемы реализации мероприятий «регуляторной гильотины» // Административное право и процесс . 2021 . № 1 . С . 34-42.
2. Крашенинников П .В . Регуляторную гильотину нельзя ставить во главу угла в административной реформе // Закон . 2020 . № 6 . С . 8-12.
3. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СПС Гарант
4. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"// СПС Гарант
5. Газета «Коммерсантъ» №13 от 25.01.2023, стр. 2
