CC BY
235
К. К. Баранова
РЕФОРМА ФЕДЕРАЛИЗМА В ГЕРМАНИИ -ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ
15
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
РЕФОРМИРОВАНИЕ, ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА, БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ, УРОВНИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, СИСТЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИЙ
В статье рассматриваются вопросы, связанные с возможностью для России заимствовать опыт Германии в вопросах реформирования органов государственного управления. Приводится подробное описание формы государственного устройства Германии и обосновывается, почему именно такая форма является наиболее близкой к российской. Подробно описываются форма бюджетного федерализма Германии, а также система разграничения предметов ведения, финансовых издержек, источников и компетенций в области налогового законодательства между уровнями государственной власти.
Заимствование опыта зарубежных стран — задача весьма деликатная, поскольку в ходе исторического развития в каждой стране сложилась по-своему уникальная ситуация, и все проводи-
БАРАНОВА
Кира Константиновна— кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра германских исследований Института Европы РАН (Москва), научный сотрудник кафедры государственных финансов Высшей школы государственного управления (Германия, г. Шпайер).
KEY WORDS
REFORMING, STATE ADMINISTRATION AGENCIES, FORMS OF STATE STRUCTURE, BUDGET FEDERALISM, LEVELS OF STATE POWER, SYSTEM OF DIFFERENTIATION OF COMPETENCE
The items connected with the possibility for Russia to adopt the German experience in the field of reforming the organs of state administration are considered in the article. Detailed description of the forms of German governmental structure is made and the reasons of its most similarity to the Russian one are substantiated. Forms of German budget federalism and their system of delineation of responsibilities, financial expenses, sources and competence in the field of tax legislation between the levels of state power are described in detail.
мые реформы направлены как раз на преодоление негативных проявлений предыдущего развития. Это обстоятельство, с другой стороны, нисколько не умаляет ценности зарубежного опыта. Учет и использование отдельных его элементов — весьма распространенная практика, осуществляемая практически во всех странах.
Если говорить об историческом наследии в области федерализма, то в мире существует одна «классическая» федерация, или, точнее говоря, конфедерация — Швейцария, где существует четкое разделение власти между центром, кантонами и местными коллективами и до настоящего времени даже сохранились элементы «прямой демократии», когда многочисленные
<
Iü *
>
О
ОС <
JQ «t
и
й.
<
u
вопросы решаются напрямую в рамках референдумов (национальных, кантональных и местных), а не опосредованно представительными органами власти. Многое из опыта Швейцарской Конфедерации было заимствовано для государственного устройства Соединенных Штатов Америки.
Государственное устройство в Америке начиналось «с чистого листа», не было необходимости ломать существующий порядок и традиции. Кроме того — в отличие от Европы — в направлении «снизу — вверх»: «Община была образована раньше, чем округ; округ появился прежде штата, а штат прежде, чем вся конфедерация».
Историческое наследие, с которым приходится сосуществовать российскому федерализму, и одновременно его «генетический порок» (В. Лексин) — давняя традиция централизации и практика решения всех финансовых вопросов на основе текущих взаимоотношений между центром и регионами. С этим приходится считаться при построении федеративных отношений в нашей стране. В этом контексте для России интересен скорее опыт «кооперативного федерализма» (kooperativer Fodera-lismus), сформировавшегося после Второй мировой войны в Германии, для которого характерно не четкое разделение компетенций между уровнями государственной
власти, а напротив, их тесное переплетение, выраженное в наличии «налогового союза» (Steuerverbund), института «совместных задач» (Gemeinschaftsaufgaben) и развитой системы межрегионального финансового выравнивания (ЪО.п-derfinanzausgleich — LFA). Несмотря на то, что именно эти элементы являются излюбленным предметом критики немецкого федерализма и предметом перманентного реформирования, очевидно, что такое государственное устройство ближе российской действительности, чем американская система.
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ФОРМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА
«Для федеративного государственного устройства — наряду с центральным правительством — характерно наличие автономного среднего звена власти (земель, регионов, кантонов, штатов). Если это звено отсутствует, то говорят об унитарных государствах»1. В этом смысле федеративными государствами, наряду с Германией, являются также Швейцария, Австрия, США, Канада и Австралия. А унитарными государствами могут быть названы такие государства, как Франция, Англия или Дания.
Вопрос о том, какая форма государственного устройства является
Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти. — М., 2003. С. 18.
предпочтительнее — федерализм или унитарное государство — принципиален. В пользу федерализма свидетельствуют различные аргументы. Федеративная форма государственного устройства целесообразна в контексте национально-исторического развития. Многонациональные государства (Швейцария, Канада, Бельгия, Россия) выбрали федерализм как форму государственного устройства, чтобы гарантировать суверенитет входящих в их состав народов. В политико-правовом контексте федерализм обеспечивает вертикальное разделение и децентрализацию государственной власти. Этот аргумент сыграл, в частности, важную роль в послевоенном устройстве Западной Германии. С экономической точки зрения федерализм является инструментом повышения эффективности государственного сектора экономики. Во-первых, за-счет разграничения компетенций между уровнями государственной власти и их децентрализации. Такая децентрализация приближает предоставление государственных услуг к их потребителям — гражданам государства. Во-вторых, благодаря федерализму создаются условия вертикальной (между федерацией, регионами и местными органами власти) и горизонтальной (между отдельными регионами и муниципалитетами) конкуренции. По аналогии с рыночным механизмом подразумевается, что такая конкуренция способна повысить конкурентоспособность страны в условиях глобализации.
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ 17
Еще более принципиальное значение имеет не столько федеративная форма государственного устройства как таковая, сколько наличие в государстве системы бюджетного (экономического, фискального) федерализма, под которым понимается разграничение компетенций как минимум между двумя уровнями власти (в том числе между центром и местными органами власти). По этой причине, несмотря на то, что в ЕС существует всего три государства с федеративной формой государственного устройства (Германия, Австрия и Бельгия), бюджетный федерализм существует и в унитарных государствах, в частности во Франции и Италии. Испания, оставаясь формально унитарным государством, по степени децентрализации уже давно превзошла ряд федеративных государств, в том числе Германию.
В Германии в соответствии с Конституцией существует два уровня государственного управления — федерация и земли.
Местные органы власти (коммуны) являются частью федеральных земель. С учетом реального разграничения финансовых компетенций между федерацией, землями и местными органами власти, основы которого заложены в Конституции страны, де-факто принято говорить о трехуровневой системе.
В соответствии с Конституцией Германии (ст. 106) местные органы власти в рамках «налогового
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
т,
>
и
союза» имеют право на собственную долю от поступлений по подоходному налогу и налогу на добавленную стоимость. Местными налогами являются поземельный и промысловый налоги. Кроме того, непосредственно в Конституции Германии (ст. 107, абзац 2) заложены основы межмуниципального финансового выравнивания, которое осуществляется федеральными землями между входящими в их состав местными органами власти. Муниципалитетам гарантировано право на получение определенной доли (квоты) от поступлений в региональные бюджеты подоходного налога, налога на прибыль корпораций и налога на добавленную стоимость.
Именно включение местных органов власти в систему бюджетного федерализма обеспечивает финансовые гарантии института местного самоуправления в Германии.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
БЮДЖЕТНОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА
Разграничение компетенций (предметов ведения, расходных
полномочий и доходных источников) между уровнями государственной власти в процессе предоставления общественных (коллективных) благ2 является основным вопросом экономической теории федерализма. Подразумевается, что при этом должны соблюдаться два основных условия: во-первых, максимально удовлетворяться предпочтения потребителей, во-вторых, предоставление общественных благ должно осуществляться с минимальными издержками. Другими словами, должна реализовываться так называемая аллокативная цель государственной деятельности — эффективное размещение ограниченных ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Основные положения экономической теории федерализма, у истоков которой стоят такие классики, как А. Пигу, П. Самуэльсон и Р. Масгрейв, нашли систематическое изложение в работе У. Оутса «Фискальный федерализм», вышедшей в 1972 г. Следует особо отметить, что для экономической теории федерализма характерно признание положительной роли государства, которая проявляется в случае «провалов» рынка.
В 1960 гг. экономическая теория федерализма была дополнена поли-
Общественные блага характеризуются следующими двумя основными признаками: во-первых, коллективное пользование, т. е. к данным благам не относится принцип исключительности в потреблении (потребление общественного блага одним потребителем не препятствует его потреблению другими); во-вторых, отсутствие конкуренции в потреблении (чем больше общественного блага достается одному потребителю, тем больше, а не меньше, — как в случае частного блага, — достается другому). В случае так называемых «смешанных благ» второе условие может не выполняться или выполняться лишь частично.
2
тической. Дж. Бьюкенен и другие представители Новой политической экономии обосновывают необходимость федеративного государственного устройства с другой стороны. Они указывают на следующее обстоятельство: все индивиды, независимо от того, выступают ли они в роли производителей и потребителей на рынке или являются политиками и чиновниками в общественном секторе, руководствуются в своих действиях одним общим мотивом, а именно: они стараются максимизировать личную выгоду, полезность. С этих позиций государство по определению не может нести пользу обществу. Государство — это «Левиафан», стремящийся к постоянному разрастанию. Федеративное государственное устройство, подразумевающее децентрализацию государственной власти, является средством ограничения могущества государства. В федеративных государствах между центральным и местным «Левиафаном» возникает конкуренция за власть (за потребителей общественных благ и за финансовые ресурсы), которая и становится естественным ограничителем их могущества. Единственным условием реализации этого механизма является достаточно высокая мобильность населения, его готовность к смене места жительства — то, что Чарльз Тьебу назвал «голосованием ногами». Однако именно это условие часто не выполняется, потому что люди обычно привязаны к своему месту жительства, они не хо-
тят переезжать и поэтому вынуж- 9 дены мириться с произволом мест- -ных властей.
СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В ГЕРМАНИИ
Система германского финансового федерализма сложная и многоуровневая — это должно, в частности, гарантировать ее эффективность и одновременно справедливость. Основы бюджетного федерализма очень подробно прописаны в Основном законе (Конституции) Германии. Бюджетному федерализму посвящены статьи 104(а)-115 Основного закона Германии, которые известны также как Финансовая конституция страны. Закрепление в Конституции страны всех основных вопросов межбюджетных финансовых отношений имеет одно важное достоинство и один существенный недостаток. Достоинством является транспарентность и автоматическое функционирование такого механизма, а недостатком — сложность внесения изменений в существующую систему даже тогда, когда необходимость таких изменений очевидна, как, например, случилось после объединения Германии.
В немецкоязычной литературе система бюджетного федерализма описывается термином Finanzausgleich (финансовое выравнивание) в общем смысле слова. Разграничение предметов ведения и расходных полномочий по их
< ш
я
>»
и
ОС <
л
<
и
й.
<
и
осуществлению называется пассив' ■ ным выравниванием, распределение налоговых поступлений — активным выравниванием. Немецкая доктрина государственных финансов исходит из однозначного приоритета пассивного выравнивания, поскольку основная задача общественного сектора экономики — это обеспечение граждан общества благами коллективного пользования. Грамотное разграничение предметов ведения и расходных полномочий по их осуществлению между уровнями власти обеспечивает эффективность всей системы бюджетного федерализма и сокращает объемы горизонтального выравнивания до минимально необходимого уровня. Активное выравнивание, в свою очередь, подразделяется на вертикальное выравнивание, вертикальное выравнивание с горизонтальным эффектом и горизонтальное выравнивание.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Этот пункт является исходным для формирования любой системы бюджетного федерализма. Главным критерием разграничения предметов ведения между уровнями власти в Германии, как и в других про-мышленно развитых странах Запада, является ареал доступности общественного блага потребителям. В этом смысле классическими федеральными благами, ареалом доступности которых является тер-
ритория всей страны, считаются, например, национальная оборона, внешняя политика и макроэкономическая политика. На региональном уровне в Германии решаются вопросы культуры, высшего образования и полиции. К локальным (местным) общественным благам, имеющим ареал доступности, не превышающий границы города или района, относится предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта, дошкольного и школьного образования и проч.
Для локальных общественных благ наряду с ареалом доступности определяющую роль играют издержки производства — действует принцип «экономии на масштабе». Например, вывоз мусора осуществляется в Германии коммунальными или частными предприятиями, а вот его переработка и захоронение осуществляется уже, как правило, на более высоком уровне, на уровне районов. То же самое касается и функционирования сооружений по очистке воды: они, как правило, тоже обслуживают территорию целого района или нескольких районов. Для строительства таких предприятий обычно привлекаются средства из региональных бюджетов: местным органам власти в одиночку это не по силам. Оба приведенных примера иллюстрируют типичные функции местного самоуправления, несмотря на то, что производство общественных благ осуществляется на уровне районов, а финансируется в значительной степени из региональных бюджетов. С точки зрения
государственного права речь идет о «делегировании» полномочий «снизу — вверх»: местные органы власти передают часть своих полномочий районам, чтобы производство общественных благ происходило более эффективно.
В целом в компетенции местных органов власти, как правило, находится предоставление и / или производство общественных благ, которые имеют определенные свойства частных благ (например, действует принцип конкуренции в потреблении) и их производство осуществляется в значительной степени на основе самоокупаемости за счет платежей пользователей.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ИЗДЕРЖЕК
Для разграничения предметов ведения в федеративном государстве важен принцип соответствия расходных полномочий объему возложенных задач3. Речь идет о том, что сторона, на которую возложено осуществление задачи, должна обладать необходимыми для этого расходными полномочиями. Ситуация, при которой решения принимают органы власти одного уровня, а за финансирование отвечают органы власти другого уровня (как правило, нижесто-
ящего), несовместима с основополагающей экономической целью государственной деятельности — эффективной аллокацией государственных ресурсов. Несмотря на то, что этот принцип признан одним из основополагающих для разграничения предметов ведения и расходных полномочий между уровнями государственной власти, в развитых странах Запада он нередко нарушается, в том числе и в Германии. Это, в частности, проявляется в обширном списке предметов совместного ведения федерации и федеральных земель ^ете^сИаЙ-8а^аЪеп). Характерно, что в настоящее время в Германии при разграничении расходных полномочий действует подход, кардинально противоречащий принципу соответствия расходных полномочий объему возложенных задач.
С правовой точки зрения возможны два подхода к решению вопроса о финансовых издержках. Их может нести, во-первых, сторона, непосредственно осуществляющая задачу, т. е. обладающая правом управления (УоПг^каи^аШаеГ); во-вторых, — сторона, обладающая правом законодательства по соответствующему вопросу ^е8е1ге8каи-8аШае1)4.
Согласно существующей практике в Германии преобладает первый поход: финансировать задачу,
Этот принцип является продолжением принципа «неделимой ответственности».
Kirchhof P. Wer bestellt, bezahlt — das Konnexitatsprinzip zwischen Bund, Landern und Kommunen / Seiler (Hrsg.) G. Gelebte Demokratie, Festschrift fUr Manfred Rommel. — Köln, 1997. S. 45-66.
3
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
т,
>
и
^^ как правило, должна сторона, не" посредственно ее исполняющая, т. е. обладающая правом управления. В результате складывается ситуация, при которой органы власти, обладающие правом законодательства (как правило, федерация) принимают законы, финансировать которые должны органы власти другого уровня (регионы и муниципалитеты).
Вопрос о том, кто должен осуществлять расходы по выполнению общественных задач, можно считать одним из важнейших вопросов федеративного государства. Финансовая конституция Германии определяет, что все три уровня государственной власти должны осуществлять текущие расходы по финансированию задачи, находящейся в их ведении (независимо от того, выполняют ли они эту задачу «как свою собственную» или «по поручению» вышестоящего уровня власти). Капиталовложения осуществляет та сторона, которая обладает правом управления. Соответственно, при выполнении землями и коммунами задач «по поручению федерации» последняя должна возмещать все инвестиционные расходы. Все текущие затраты в любом случае ложатся на сторону, исполняющую задачу.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ
ФИНАНСОВЫХ
ИСТОЧНИКОВ
При разграничении финансовых источников важно, чтобы разные уровни власти — от центрального до местного — обладали определенной финансовой и, в частности, налоговой автономией, т. е. имели возможность самостоятельно определять налоговую базу и устанавливать ставки налогов. Средства, полученные от таких налогов или из других финансовых источников, принято называть «соб-ственными»5, в отличие от трансфертов, которые «передаются» сверху и являются по своей природе так называемыми «дешевыми деньгами», основная проблема которых в том, что они недостаточно ответственно расходуются.
В определенных случаях доходы могут быть получены как плата (эквивалент) за предоставление общественного блага. На основе этого принципа, который уже давно прочно укоренился в развитых странах Запада, в настоящее время предоставляется довольно значительная часть местных общественных благ. Для потребителей этих благ принцип самоокупаемости одновременно означает высокую стоимость всех коммунальных услуг и транспорта при достаточно высоком уровне качества. Предполагается, что жители, полностью фи-
В применяемой в России терминологии такие налоги называются «закрепленными».
5
нансируя целый ряд коммунальных услуг, ответственно (= экономно) относятся к потреблению этих благ, самостоятельно принимая решение о том, стоит ли возможность дополнительного потребления блага того, чтобы осуществлять для этого дополнительные расходы, или нет. А такое решение в соответствии с экономической теорией федерализма является эффективным.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИЙ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В целом основная часть налоговых законов (как и всех других) в Германии принимается федерацией. Это необходимо для создания единой системы налогообложения на территории всей страны. Роль федеральных земель в налоговом законодательстве ограничивается большей частью налогами, доходы от которых поступают в распоряжение земель и местных органов власти в той мере, в которой они не тождественны федеральным законам. На практике это означает, что в законодательной компетенции федеральных земель остаются налоги, не имеющие важного фискального значения (например, налоги на владельцев собак, охотников и рыболовов и проч.)
Распределение налоговых поступлений. При всей сложности германской системы «финансового выравнивания» в целом речь
идет о двуступенчатом механизме — первичном распределении налоговых поступлений, или «вертикальном» финансовом выравнивании и их вторичном перераспределении, или «горизонтальном» выравнивании.
Вертикальное финансовое выравнивание. Теоретически возможно три подхода к разграничению налоговых компетенций (рис. 1 на с. 24):
1. Раздельная система. Налоги закреплены за одним-единствен-ным уровнем власти по принципу: «один налог — один бюджет». Главное преимущество такого подхода — гарантированно высокий уровень финансовой автономии. Преимущественно по этой схеме построена налоговая система в Соединенных Штатах Америки. Основной федеральный налог в США — подоходный налог с физических лиц, региональный — налог с продаж, местный — налог на имущество.
2. Смешанная система («налоговый союз»). В данном случае налоговые поступления распределяются (расщепляются) между уровнями государственной власти в соответствии с фиксированными долями. По этой схеме распределяется более 80% совокупных налоговых поступлений консолидированного бюджета Германии. В «налоговом союзе» (81еиегуегЪипё) принимают участие практически все важнейшие налоги страны, а именно: подоходный налог, НДС, налог на прибыль
г*
Вертикальное разграничение доходов
Разграничение налоговых компетенций
Система трансфертов
<
Ш *
> и
ОС <
.а
<х
I. Раздельная система
Конкурентная
II.
Налоговый союз
Влияние на порядок Влияние исчисления налога отсутствует
раво установления налоговой ставки
Широкие возможности
Местные налоги в
Германии:
Налог на
владельцев собак
Поземельный налог
Подоходный налог
III. Система Трансферты Трансферты надбавок «сверху «снизу вниз» вверх»
Возможность Трансферты Отчисления местной из в районные
надбавки по региональных бюджеты подоходному бюджетов
налогу (ст. 106 п. 5 Конституции)
Рис. 1. Варианты разграничения доходных источников и их закрепления за местными органами власти6
и
й.
<
,
и
корпораций и даже местный налог на промысел хозяйственных предприятий. Неоспоримые преимущества этой системы в том, что все уровни власти в одинаковой степени зависят от колебаний поступлений от этих налогов, а кроме того, снижаются издержки, связанные со сбором этих налогов. Но недостатков у этой системы тоже много. Главный из них — отсутствие финансовой автономии на региональном и местном уровне. Отчисления от
«общих налогов» в этом смысле становятся похожи на трансферты, приобретая свойства «дешевых денег».
3. Система надбавок. Местные власти могут иметь право самостоятельно устанавливать налоговую ставку, называемую надбавкой, к федеральным или региональным налогам. Таким образом происходит двойная «эксплуатация» одной и той же налоговой базы. Преимуществом системы надбавок является более полное удовлетворение
Циммерманн Х. Указ. соч. С. 153.
6
потребностей данной территории в дополнительных общественных благах, финансируемых за счет дополнительных налогов, т. е. более полное соблюдение основополагающего принципа «фискальной эквивалентности». Ее основной недостаток заключается в повышении общего уровня налогообложения. Конституция Германии (ст. 106 п. 5) предусматривает возможность введения местной надбавки по подоходному налогу, однако до сих пор эта возможность не была использована. Налог на добавленную стоимость, как и в других европейских странах, играет важную роль в немецкой налоговой системе. Около 30% налоговых поступлений в консолидированный бюджет Германии приходится на доходы по НДС. Этот универсальный косвенный налог играет исключительно важную роль и в системе финансового выравнивания страны. НДС используется как для вертикального выравнивания, так и для горизонтального.
Распределение совокупной региональной доли НДС между бюджетами отдельных федеральных земель является основным вопросом горизонтального финансового выравнивания, поскольку НДС является единственным налогом, который начинает перераспределяться еще в процессе первичного распределения. В ходе вертикального выравнивания 75% региональной доли НДС распределяется между бюджетами отдельных фе-
деральных земель в соответствии с численностью их населения, а не в соответствии с размером уплаченного на их территории налога (это технически невозможно). Оставшиеся 25%, согласно Конституции, могут быть полностью использованы непосредственно на цели «горизонтального выравнивания». Другими словами, можно утверждать, что региональная доля НДС — а это около 50% поступлений по этому налогу — полностью используется для целей «горизонтального выравнивания».
ГОРИЗОНТАЛЬНОЕ
ФИНАНСОВОЕ
ВЫРАВНИВАНИЕ
Важной особенностью «горизонтального» финансового выравнивания и его коренным отличием от системы вертикального выравнивания является то, что в этом случае речь идет о перераспределении средств внутри государственного сектора экономики, тогда как в случае вертикального выравнивания средства перераспределяются между частным и государственным секторами. С этих позиций горизонтальное выравнивание изначально носит вторичный характер по отношению к вертикальному.
На практике это означает — и об этом свидетельствует богатый зарубежный опыт бюджетного федерализма, — что система межрегионального финансового выравнивания должна иметь относительно небольшие масштабы и вообще
<
IQ *
>
U
ОС <
JQ «t
и
й.
<
u
г^ играть второстепенную роль при ' ■ формировании финансовых отношений между уровнями государственной власти. Это относится не только к горизонтальному выравниванию внутри отдельных государств, в частности в Германии, но и ко всему Европейскому Союзу в целом.
С другой стороны, важно отметить, что такое перераспределение необходимо не только для реализации принципа социальной справедливости. Один из основных аргументов, который приводится в пользу проведения «горизонтального» финансового выравнивания, заключается в необходимости устранения (интернационализации) негативных «внешних эффектов»7. Этот аргумент имеет особый вес в экономической теории федерализма. Так что вопрос о том, нужно ли вообще осуществлять «горизонтальное» финансовое выравнивание, не ставится.
Вопрос о целесообразности выделения федеральных дотаций, особенно тех, которые имеют целевой характер субвенций, обсуж-
дается давно и активно. Можно приводить много «за» и «против». В частности, справедливо отмечается, что федеральные дотации представляют собой уже упоминавшиеся выше «дешевые деньги». Критикуется, что поступающие в виде трансфертов деньги избыточно «прилипают» к общественному сектору экономики8, неоправданно увеличивая расходы региональных и местных бюджетов. Утверждается также, что этот финансовый инструмент в принципе абсолютно чужд сущности рыночной экономики: он вмешивается в рыночный процесс непредсказуемым образом, и это вмешательство может иметь неожиданные и часто негативные последствия.
Однако несмотря на все негативные моменты, связанные с возможностью использования субвенций, в определенных случаях альтернативы им не существует. В целом специалисты в области государственных финансов сходятся во мнении, что субвенции являются нормальным инструментом осуществления государственной
7 Термин «внешние эффекты» (spill-overs) был введен А. Пигу. «Речь идет о том, что услуга, предоставляемая за определенную плату субъектом А субъекту Б, одновременно может каким-то образом — положительно или отрицательно — влиять и на других лиц. Причем те, кто получают выгоду от предоставления данной услуги, не могут участвовать в ее финансировании, а те, кому будет причинен ущерб, не получат компенсации», — писал он в 1912 г. См.: Pigou A. C. Wealth and welfare. — London, 1960. В этом случае речь идет о пространственных «внешних эффектах». Среди положительных эффектов указываются услуги, которые оказывают крупные города прилегающим территориям (например, известна гипотеза о том, как прилегающая территория «эксплуатирует» районный центр), а среди негативных — загрязнение окружающей среды. В некоторых исследованиях утверждается, что практически любая услуга имеет «внешние эффекты».
8 Flypaper effect (англ.) — «эффект липучки».
Таблица 1 2J
Три ступени «финансового выравнивания» Германии, 2004 г.12
№ п/п Ступень млрд. евро
1. Распределение региональной доли НДС +/-6,5
2. Система межрегионального финансового выравнивания +/-6,8
з. Дополнительные трансферты из федерального бюджета + 15,0
ВСЕГО: 28,3
финансовой политики, поэтому отказываться от их использования не следует9. Например, в ходе объединения Германии использование субвенций полностью оправдало себя в процессе финансирования экономического подъема восточных земель, так как было обеспечено их целевое использование и контроль. Напротив, дотации нецелевого характера, посредством которых осуществлялся механизм межрегионального выравнивания, были использованы неэффективно — в результате «в песок» ушли огромные суммы10.
Горизонтальное выравнивание состоит из двух элементов: непосредственного межрегионального выравнивания («горизонтального
выравнивания» в узком смысле слова) и федеральных трансфертов в региональные бюджеты («вертикального выравнивания с горизонтальным эффектом»11). В свою очередь горизонтальное выравнивание представлено перераспределением поступлений по НДС (ступень 1) и непосредственно системой межрегионального выравнивания (ступень 2). Вертикальное выравнивание с горизонтальным эффектом осуществляется с помощью предоставления дополнительных дотаций из федерального бюджета (ступень 3). Таким образом, в структуре «финансового выравнивания» можно выделить 3 ступени (таблица 1):
HansmeyerK.-H. Subventionsabbau — ein finanzpolitischer Evergreen // Aus Politik und Zeitgeschichte. 1993. Apr. 30.
Peffekoven R. Reform des Finanzausgleichs — eine vertane Chance // Finanzarchiv. 1994. Bd. 51. № 3. S. 301.
В большинстве стран федеральные трансферты описываются термином «вертикальное выравнивание».
Der bundesstaatliche Finanzausgleich. Bayerisches Staatsministerium der Finanzen // Informationen zur Finanzverwaltung. 2005. S. 25.
9
10
<
ш *
> и
ОС <
ио
и
й.
<
и
1-я ступень — Распределение ' региональной доли НДС. После
распределения 75% региональной доли НДС между бюджетами отдельных федеральных земель оставшиеся 25% могут быть распределены между теми землями, налоговые доходы в которых в расчете на душу населения составляют менее 92% от среднего значения по всем федеральным землям. В 2004 г. на этой ступени было перераспределено 6,5 млрд евро.
2-я ступень — Система межрегионального финансового выравнивания. Именно система межрегионального выравнивания является «горизонтальным выравниванием» в узком смысле слова ^апёегйпап-zausgleich). Это формализованный механизм перераспределения средств от регионов-доноров к регионам-реципиентам. Механизм основывается на исчислении показателей финансового (налогового) потенциала и расходных потребностей земель. Под финансовым потенциалом понимается сумма налоговых поступлений федеральной земли и входящих в нее муниципалитетов (за вычетом поступлений по НДС). Расходные потребности вычисляются на основе сравнения финансовых возможностей отдельной федеральной земли (и ее муниципалитетов), рассчитанных на душу населения, со средними значениями по стране. Используется ряд коэффициентов. Так, в частности, предполагается, что финансовые потребности возрастают с ростом численности и плотности населения. Зем-
ли, у которых финансовые потребности превосходят финансовые возможности, имеют право на выравнивающие трансферты — нецелевые субсидии общего характера (SchlUsselzuweisungen). При этом до конца 2004 г. действовали следующие принципы. Если показатель финансовых возможностей земли-реципиента составляет менее 92% от среднего уровня по стране, то за счет выравнивающих трансфертов он может быть доведен до 95%. Если же он находится в интервале 92-100%, то может быть доведен до уровня выше 95%.
В 1989 г. (до объединения Германии) в рамках «горизонтального выравнивания» между землями бывшей ФРГ было перераспределено около 4 млрд нем. марок. Это весьма скромная сумма по сравнению с размером консолидированного бюджета государства. После объединения Германии, когда начиная с января 1995 г. восточные земли вошли в сферу действия Финансовой конституции, масштабы перераспределения резко возросли, в том числе в рамках межрегионального финансового выравнивания. В 1999 г. в рамках этого механизма было перераспределено уже около 15 млрд нем. марок (7,5 млрд евро), после чего объем выравнивания несколько сократился, составив в 2004 г. 6,7 млрд евро.
Интересен принцип «братского федерализма», применяемый к практике «горизонтального выравнивания». Теоретически «горизонтальное выравнивание» можно осуществлять двумя способами. Пер-
вый заключается в том, что сначала определяется общий объем фонда выравнивания, а потом с помощью определенной, большей частью формализованной методики эти средства перераспределяются. Другими словами, размер трансфертов определяется размером фонда выравнивания. (Эта система, в частности, используется в механизме межмуниципального финансового выравнивания, которое осуществляют регионы Германии для входящих в их состав местных коллективов.) Второй способ имеет противоположный вид, а именно: размер фонда определяется размером необходимых трансфертов, рассчитанных на основе ряда единообразных индикаторов. Этот способ подразумевает, что средства, переданные в бюджеты слабых регионов, изымаются из бюджетов регионов-доноров. Такая система подразумевает достаточно высокий уровень «региональной солидарности», поэтому эту модель и называют «братским федерализмом». В мире однозначно преобладает первый подход. Лишь очень немногие государства могут позволить себе «открытую» систему «горизонтального выравнивания» второго типа. В частности, именно так построена система межрегионального финансового выравнивания в Германии (2-й подход).
До объединения Германии в 1990 г. в системе межрегионального финансового выравнивания (2-й способ «горизонтального выравнивания») бывшей ФРГ было всего два устойчивых донора —
земли Баден-Вюртемберг и Гессен. Бавария, Северный Рейн-Вестфа-лия и Гамбург иногда оказывались донорами, а иногда — получателями финансовых средств в рамках механизма перераспределения. В любом случае размер изымаемых (передаваемых) средств был незначителен, так что в среднем к моменту объединения Германии эти три региона занимали нейтральное положение в системе межрегионального выравнивания. Постоянными получателями средств были северные регионы — Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония и Бремен, а также самый депрессивный регион бывшей ФРГ Саар и аграрный Рейнланд-Пфальц.
После объединения Германии, когда в 1995 г. в систему межрегионального выравнивания были включены восточные земли, ситуация кардинально изменилась. С одной стороны, резко возросли размеры перераспределяемых средств: в 1990 г. между землями бывшей Западной Германии было перераспределено 4 млрд нем. марок, в 2000 г. между 16 землями объединенной Германии — более 16 млрд марок. С другой стороны, изменилось и положение отдельных регионов в этой системе (таблица 2 на с. 30). Во-первых, реципиентами средств оказались все восточные земли, и в первую очередь столица Германии Берлин, который в рамках новой системы «горизонтального выравнивания» получает больше средств (более 2,5 млрд евро ежегодно), чем вся
<
Iü *
>
О
ОС <
JQ «t
система «старо-го» финансового 1 выравнивания. Во-вторых, возросло число земель-доноров и нагрузка на них. Из западногерманских земель в числе регионов-реципиентов осталось всего две земли — Нижняя Саксония и Бремен. Остальные бывшие западные реципиенты перешли в «нейтральную зону», а Бавария превратилась в устойчивого донора.
3-я ступень — Дополнительные трансферты из федерального бюджета (Bundeserganzungszu-weisungen — BEZ) в рамках «вер-
U
й.
<
т,
>
и
тикального выравнивания с горизонтальным эффектом». Для выделения дополнительных трансфертов может быть использовано до 2% от федеральной доли НДС. Как следует из определения, федеральные трансферты призваны носить дополнительный характер по отношению к механизму межрегионального выравнивания, который они призваны дополнять. Однако еще в 1993 г. размер федеральных трансфертов превзошел размер формализованного межрегионального выравнивания,
Таблица 2
Результаты межрегионального финансового выравнивания (2-я ступень), млрд евро13
Регион 1990 1995 2001 2003 2004 Тенденция
Гессен -0,7 -1,1 -2,6 -1,9 -1,5 -
Баден-Вюртемберг -1,3 -1,4 -2,1 -2,2 -2,1
Бавария 0 -1,3 -2,3 -1,9 -2,3
Северный Рейн-Вестфалия -од -1,7 -0,3 -0,1 -0,2 0
Гамбург 0 -од -о,з -0,7 -0,6 0
Шлезвиг-Гольштейн 0,3 -0,1 од 0,0 од 0
Саар 0,2 0,1 од 0,1 од 0
Рейнланд-Пфальц 0,3 0,1 0,2 0,3 0,2 +
Бремен 0,3 0,3 0,4 0,3 0,3 +
Мекленбург-Пер. Померания - 0,4 0,4 0,4 0,4 +
Нижняя Саксония 0,4
1,0 0,3 1,0 0,4 +
Бранденбург - 0,5 0,5 0,5 0,5 +
Тюрингия - 0,5 0,6 0,5 0,5 +
Саксония-Ангальт - 0,6 0,6 0,5 0,5 +
Саксония - 0,9 1,0 0,9 0,9 +
Берлин - 2,1 2,7 2,6 2,7 +
ВСЕГО 2,0 5,7 7,6 6,6 6,7 +
13 Der bundesstaatliche Finanzausgleich. Bayerisches Staatsministerium der Finanzen... S. 26.
и с тех пор их размер продолжает расти.
Дополнительные федеральные трансферты в свою очередь подразделяются на дотации на выравнивание недостаточной финансовой обеспеченности (Fehlbetrags — BEZ) и дотации на финансирование особых финансовых потребностей (Sonderbedarf — BEZ). С помощью дотаций на выравнивание недостаточной финансовой обеспеченности практически полностью компенсируется сохраняющаяся разница в подушевой финансовой обеспеченности финансово слабых земель по отношению к среднему уровню по стране. Дотации на финансирование особых финансовых потребностей выделяются на финансирование целого ряда статей, а именно на осуществление политического руководства «малыми» федеральными землями, на санацию региональных бюджетов, на преодоление последствий раскола Германии и ряд других. Принципы предоставления «особых дотаций» активно критикуются14. Это весьма актуальный вопрос с учетом их размера: в 2004 г. дополнительные трансферты из федерального бюджета составили 15 млрд евро.
В результате многоступенчатой системы перераспределения уровень «горизонтального выравнивания» в Германии за последние 15 лет (годы после объединения Германии) был доведен до неви-
данно высокого уровня, приблизившись к 99% от среднего уров- ■ ня по стране. Одна из основных причин — сама система «горизонтального финансового выравнивания», которая, как было отмечено выше, на основании конституционных норм ведет к автоматическому перераспределению средств между регионами. Другими словами, этот механизм нельзя ни приостановить, ни изменить. Его можно только реформировать конституционным путем. О том, что включение восточногерманских земель в систему межрегионального финансового выравнивания автоматически приведет к масштабному трансферту средств с Запада на Восток, естественно, было известно заранее, поскольку речь шла о конституционном механизме. По этой причине в первые годы после объединения Германии восточные земли были исключены из существующей системы. Однако уже с 1995 г. система межрегионального финансового выравнивания распространилась на всю территорию страны. Нагрузка на регионы-доноры резко возросла, в результате последние (особенно активно власти Баварии, а также Баден-Вюртемберга и Гессена) инициировали проведение крупномасштабной реформы всего механизма межрегионального финансового выравнивания, обратившись с иском в Федеральный
См.: Баранова К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000. С. 53-57.
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
т,
>
и
конституционный суд Германии. " В ноябре 1999 г. Федеральный конституционный суд Германии, расположенный в г. Карлсруэ, принял решение о необходимости реформирования существующей системы.
С 1 января 2005 г. в Германии вступил в действие новый механизм финансового выравнивания, в который были внесены определенные корректировки, с тем, чтобы повысить заинтересованность федеральных земель в проведении разумной финансовой политики. В частности, были сокращены масштабы выравнивания и, соответственно, нагрузка на регионы-доноры. Кроме того, вводится система поощрения регионов, налоговые доходы которых будут показывать наилучшую динамику по сравнению со средним показателем по стране. С 2005 г. резко сокращается объем выравнивания через механизм предоставления дополнительных трансфертов из федерального бюджета.
В результате, по экспертным оценкам, окончательная степень выравнивания не должна будет превышать 77,5% от среднего уровня по стране. Увенчаются ли успехом усилия немецких законодателей, будет ясно через несколько лет.
ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ: ПОСТЕПЕННОЕ УКРЕПЛЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Основной вопрос в этой связи можно было бы сформулировать следующим образом: насколько мы можем и должны следовать основным теоретическим принципам, на основе которых построены системы бюджетного федерализма развитых стран Запада в целом и Германии в частности?
Отсутствие в России реальной финансовой автономии на региональном, и особенно на местном уровнях пока не позволяет говорить о наличии в нашей стране системы бюджетного федерализма в классическом смысле этого понятия. Именно в этом направлении России предстоит сделать еще очень много.
Речь идет о том, чтобы в распоряжении региональных и местных властей было достаточно средств для осуществления стоящих перед ними задач. И в первую очередь это касается состояния местных финансов. Проблема заключается как в оптимизации финансовой системы местных органов власти в целом, так и системы местного налогообложения в частности. Это — основа эффективного местного самоуправления, без которой невозможно создать нормальную систему бюджетного федерализма. Сегодня именно этот вопрос стоит на повестке дня под номе-
ром один. Однако создание оптимальной системы местного налогообложения — об этом в частности свидетельствует опыт зарубежных стран — объективно очень сложная задача.
В настоящее время финансовая автономия местных органов власти в России ограничена многочисленными местными налогами (например, на владельцев собак), которые в большинстве случаев не имеют, да и не могут иметь по своей природе никакого фискального значения. Однако проблема не столько в том, что у российских муниципальных образований в настоящее время нет ни одного значительного по доходности местного налога, а скорее в том, что такой налог не так просто найти. Эту проблему нельзя решить, просто передав в распоряжение местных органов власти какой-нибудь существенный налог. Необходимо, чтобы он по своей природе подходил на роль местного налога.
С точки зрения финансовой теории на роль местных налогов однозначно не подходят два крупных налога — НДС и налог на прибыль корпораций, потому что их технически невозможно разделить по принципу местного происхождения. Передача части поступлений этих налогов в распоряжение местных органов власти с теоретической точки зрения носит характер
трансфертов. Для местного налогообложения, на наш взгляд, хоро-1 шо подходят следующие налоги:
- подоходный налог (налогообложение жителей местного сообщества как плата за пользование местными общественными благами);
- налог на хозяйственную деятельность предприятий (налогообложение предприятий как компенсация за «эксплуатацию» коммунальной инфраструктуры);
- поземельный налог (налогообложение земельной собственности и граждан, и предприятий). Поземельный налог (Grundsteuer) в частности и налоги на недвижимость (property taxes) в целом вообще считаются «очень хорошими» местными налогами15. Во-первых, они удовлетворяют принципу территориального соответствия, потому что с помощью налогов, уплаченных местными жителями, финансируется предоставление местных общественных благ, а значит, жители платят за те услуги, которыми они хотят пользоваться. Во-вторых, поземельным налогом облагаются как физические лица, так и предприятия, что обеспечивает необходимый баланс интересов в коммунальной политике.
Что касается подоходного налога на физических лиц и налога на хозяйственную деятельность предприятий (Gewerbesteuer), то эти
Что касается земельного налога, то признанный авторитет в области государственных финансов Ричард Масгрейв ставит его на первое место среди всех местных налогов. См.:Musgrave R. A. Who should tax, where, and what? / Tax assignment in federal countries / Ed. by Charles McLure. — Canberra, 1983. Р. 2-19.
<
ш
>
и
ОС <
ио
и
й.
<
,
и
налоги тоже хорошо подходят для местного налогообложения, потому что местные блага служат для удовлетворения потребностей и жителей муниципалитета, и предприятий, расположенных на его территории. Финансовая теория допускает как возможность расщепления поступлений от подоходного налога между уровнями государственной власти, так и систему региональных и местных надбавок к федеральному подоходному налогу. В последнем случае критика связана с тем, что эксплуатируется одна и та же налогооблагаемая база. В России в случае введения такой системы это, скорее всего, и случится.
В этой связи на начальном (переходном) этапе нет ничего плохого в том, чтобы муниципальные образования просто получали бы определенную долю от поступлений подоходного налога и, возможно, даже НДС, который в настоящее время является самым устойчивым источником налоговых поступлений в России. Этот вариант не укрепляет финансовой автономии местных органов власти, потому что последние не имеют возможности влиять на налогооблагаемую базу и устанавливать налоговые ставки. Для развитых стран Запада принцип финансовой автономии является основополагающим для формирования систем местных финансов. Однако российский бюджетный федерализм находится на стадии трансформации, точнее сказать становления, и по большому счету он еще
«не дорос» до принципа финансовой автономии, который подразумевает наличие у местных органов власти не только определенных прав, но и огромной ответственности по их реализации. Это вовсе не означает, что принцип финансовой автономии для России не подходит. Просто для нас это еще вопрос весьма отдаленного будущего. Уместен также еще один аргумент. Ответственной финансовой политики в настоящее время не достает всем уровням государственной власти в России, но при этом и федеральное правительство, и в определенной степени регионы имеют естественную возможность распоряжаться привлекательными налоговыми доходами. Местные органы власти в любой стране такой возможности лишены. Так что в передаче определенной части «больших» налогов местным органам власти в качестве стабильного источника доходов есть определенный смысл, тем более в качестве временной меры до тех пор, пока платежи населения за получаемые местные блага не начнут приносить большего дохода в местные бюджеты.
Если рассматривать российскую систему с точки зрения классических элементов бюджетного федерализма, то следует отметить, что в России со времен Советского Союза традиционно был непропорционально развит его последний по счету и значению элемент, а именно: система федеральных трансфертов. Другими словами, российская система бюджетного
федерализма изначально была поставлена «с ног на голову». В этой связи понятно, что путь к классической системе бюджетного федерализма, которая подразумевает разграничение между уровнями государственной власти предметов ведения, расходных полномочий и источников финансирования, дополненное системой межрегионального финансового выравнивания, будет длительным.
Однако на сегодняшний день отрадно признать, что в бюджетно-финансовой сфере Россия фактически движется в том же направ-лении,что и другие европейские федерации, притом что это движение было начато с диаметрально противоположной стороны. Стоит отметить, как акцент при проведении реформ постепенно переносился с реформирования системы федеральных трансфер-
тов (= горизонтальное выравнивание) на разграничение предметов ведения и доходных источников между уровнями государственной власти (= вертикальное выравнивание). Причем в последнее время все больше внимания уделяется вопросам финансирования местного самоуправления, которое является полноправным, а точнее сказать — базовым элементом любой системы бюджетного федерализма. При этом центральным вопросом остается формирование эффективной системы местного налогообложения.
В заключение следует отметить, что у российской системы бюджетного федерализма есть одно положительное отличие от западных моделей: она находится на стадии трансформации, а это значит, что все меняется и может меняться, в том числе — к лучшему.
!И
