Анализ зарубежного опыта бюджетного выравнивания Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

3 (36) - 2009

анализ зарубежного опыта

бюджетного выравнивания

а. е. суглобов,

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ Московский университет МВд России

ю. и. Черкасова, доцент

Красноярский торгово-экономический институт

Построение бюджетной системы страны прежде всего определяется типом ее государственного устройства. Федеративные государства, подобно России, имеют трехуровневую бюджетную систему — бюджет центрального правительства, бюджеты членов Федерации, а также бюджеты местных органов власти и фондов социального обеспечения. В основе построения бюджетов унитарного государства — двухуровневая система. Четкому разграничению функций бюджетов всех уровней способствует их автономия. Подобно Федеральному бюджету РФ, бюджет центральной администрации служит для финансирования общенациональных расходов и программ (оборона, содержание аппарата управления, правоохранительных органов, помощь другим государствам, стратегические научные исследования и др.) Местные бюджеты ответственны прежде всего за финансирование социально-экономических расходов, расходов на коммунальное хозяйство, местный транспорт и др.

Исследования показали, что налоги и сборы, закрепленные за региональными органами власти, значительно различаются в разных странах. В большинстве стран (как индустриально развитых, так и развивающихся, как в странах с федеративным, так и с унитарным государственным устройством) взимается несколько субнациональных налогов. В целом можно утверждать, что в индустриально развитых странах поступления подоходного налога с физических лиц играют большую роль в доходах региональных бюджетов, чем в развивающихся странах, хотя в англосаксонских государствах также велико значение налогов на имущество.

В некоторых странах (особенно это характерно для федеративных государств) налоги на общее потребление, а в отдельных случаях — и акцизы, также

составляют значительную долю доходов региональных бюджетов (как правило, на уровне субъектов Федерации). В качестве примера можно привести Австрию, Бразилию, Канаду, Германию, Индию, ЮАР, Испанию, США. Основной причиной этого является, по-видимому, большая площадь территории как самих стран, так и субнациональных образований. В некоторых государствах также действуют положения о разделении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, при которых исключается влияние субнациональных органов власти на порядок исчисления и взимания налога (Австрия и Германия) [3, 8, 6, 9].

В зарубежной практике используются два различных варианта передачи ресурсов от одного уровня бюджетной власти на другой — разделение доходов и система грантов.

Разделение доходов может осуществляться в виде разделения налоговой базы или централизации налоговых доходов и их последующего распределения согласно избранным критериям.

Выделение грантов осуществляется по двум направлениям: в виде нецелевых и целевых трансфертов, каждый из которых может, в свою очередь, быть выделен в фиксированном размере или подлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а также выделяться на условиях совместного финансирования. Выбор конкретного механизма выделения межбюджетных трансфертов зависит от задач экономической и фискальной политики в данный момент.

Основной причиной для выделения трансфертов бюджетам нижестоящего уровня является, как правило, возникновение вертикального дисбаланса бюджетной системы, т. е. дефицитности отдельных субнациональных бюджетов. Однако простое по-

крытие дефицита нижестоящих бюджетов не является целью политики выделения трансфертов, так как вертикальный дисбаланс может возникнуть как результат бюджетной политики на уровне регионального органа власти, например вследствие принятия решений об увеличении расходов либо об отказе от повышения налоговых ставок. Таким образом, централизованное финансирование разрыва между собственными доходами и расходами может привести к дестимулированию фискальных усилий (в России — налоговый потенциал) субнациональных органов власти, а также их намерений осуществлять эффективную политику управления расходами на региональном уровне. При отсутствии системы объективных критериев распределения трансфертов из национального бюджета выделение средств на покрытие вертикального дисбаланса создает проблемы для проведения единой макроэкономической политики, а также может привести к выделению грантов на основе неформализованного торга между центральными и региональными органами власти.

Выделение трансфертов из национального бюджета производится также в целях выравнивания межрегиональной дифференциации фискального потенциала территорий, т. е. горизонтального дисбаланса. На практике только некоторые страны применяют методику оценки фискального потенциала территорий на регулярной основе в целях расчета трансфертов (наиболее далеко в этом направлении продвинулись среди федеративных государств — Австралия, Канада и Германия, среди унитарных — Дания и Великобритания) [8; 12].

Таким образом, в зарубежной практике используется три варианта государственной политики в области межбюджетных трансфертов для выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов.

1-й вариант. Применение отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов. Уменьшение дефицита субнациональных бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы. Подобная система применяется в Германии.

2-й вариант. Комплексная система выравнивающих трансфертов. Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы трансфертов и специ-

альных грантов. Подобный подход используется в бюджетных системах Австралии и Канады;

3-й вариант. Выравнивание только вертикального дисбаланса бюджетной системы. Как и при использовании первого варианта бюджетной политики, субнациональные бюджетные дефициты выравниваются с помощью закрепления регулирующих налогов и трансфертов, однако не применяются отдельные меры по выравниванию горизонтального дисбаланса. В этом случае миграция капитала и рабочей силы возникает как результат разницы в доходах в субнациональных образований, а также чистой фискальной выгоды (net fiscal benefit) в регионах (чистой выгоды от государственных расходов и уплаченных налогов). При таком варианте бюджетной политики используется выделение специальных грантов, которые, среди прочих целей, могут иметь горизонтальный выравнивающий эффект. Подобный подход широко распространен в США [10; 11].

При разработке системы трансфертов в зарубежной практике определяется соотношение не только между целями выравнивания, но также и между видами трансфертов. Причем основные виды трансфертов из национального бюджета, по аналогии с российскими, можно разделить на две группы: условные трансферты (или целевые платежи) и безусловные (нецелевые) трансферты. В группу условных трансфертов входят гранты, предоставляемые на условиях совместного финансирования, простые целевые трансферты и блочные гранты. Причем каждый из этих видов трансфертов в свою очередь может выделяться как в фиксированной сумме, так и с возможностью пролонгации. Безусловные трансферты выделяются в виде отчислений от налоговых доходов в субнациональные бюджеты либо в виде прямых трансфертов в фиксированном объеме или подлежащих пролонгации. В большинстве стран мира для решения различных макроэкономических и бюджетных задач используется комбинация всех видов межбюджетных трансфертов.

Механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности в различных государствах, как показали исследования, зависят:

• от административного устройства и уровней бюджетной системы;

• распределения доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

• механизмов межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов (табл. 1).

Так, финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета Канады выделяется

- 69

Таблица 1

Характеристика бюджетных систем и принципов межбюджетного выравнивания в странах с федеративным и унитарным государственным устройством

СлЗ

хз ^

а>

п

я Е

»С О

а Е

Признаки

Германия

Канада

США

Великобритания

Италия

1

Государственное устройство

Федеративное государство

Федеративное государство

Федеративное государство

Унитарное государство

Унитарное государство

Я >

Я Я О

и

я

к

я

к я

1-3

м ■ч м га

£

я ■о

5 О

■е к

-а ее -а

а

о

3

О О >4 В"

Административное устройство

16 субъектов федерации (земель), муниципальные образования

12 субъектов федерации: 10 провинций и 2 территории; около 5000 муниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства и районы специального обслуживания

50 штатов и около 83 000 муниципальных образований

Англия — 387 органов местной власти, Уэльс — 22 унитарных совета, Шотландия — 32 унитарных совета, Северная Ирландия — 26 районных советов

20 регионов, 99 провинций, 8100 муниципальных образований и 212 местных единиц здравоохранения

Распределение доходной базы

Федеральный бюджет — подоходный налог, налог с фонда оплаты труда и некоторых налогов на продажи; бюджеты штатов — поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, общий налог с продаж; муниципальные бюджеты — налоги на имущество

Федеральный бюджет — федеральные налоги, сборы и прочие платежи;

бюджеты провинций — налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные из федерального бюджета.

Провинции имеют право повысить ставку федерального налога на своей территории, с тем чтобы перечислить дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов. Бюджеты муниципалитетов — налоги на природные ресурсы и налог на имущество

В бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня; федеральный бюджет — подоходный налог, налог с фонда оплаты труда и некоторых налогов на продажи; бюджеты штатов — поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, общий налог с продаж; муниципальные бюджеты — налоги на имущество

Местные бюджеты — национальный налог на имущество, используемое в коммерческих целях, и местного налога на имущество, используемое физическими лицами для проживания

Региональные и местные бюджеты — налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства

Расходные полномочия

Федеральные органы власти — расходы на оборону, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, федеральный транспорт, почтовые и телекоммуникационные услуги.

Земли финансируют вопросы культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной

Закреплены в Конституции, федеральное правительство финансирует: оборону, международные отношения, промышленную политику и научные исследования. Бюджеты провинций обязаны финансировать государственное образование, здравоохранение и муниципальные службы. Оба уровня бюджетной системы несут расходные обязательства в областях совместных интересов: таких как, например, сельское и лесное хозяйство. Также

Органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата. На федеральном правительстве лежит обязанность финансиро-

Из местных бюджетов финансируется всего 36 % всех государственных расходов

Бюджеты муниципалитетов — содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией; бюджеты провинций — расходы

со 05

ГО

о о о

Окончание табл

Признаки Германия Канада США Великобритания Италия

1 2 3 4 5 6

экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ федеральное правительство несет расходы в области социального обеспечения вания национальной обороны и систем государственного социального обеспечения по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды, образовательных и культурных заведений регионального значения

Механизмы предоставления финансовой помощи Характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания Выделяется из федерального бюджета в виде целевых и нецелевых трансфертов Представлены сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней Система выравнивания сложна и различна в разных составных частях страны. Существует два основных вида финансовой поддержки — блок-гранты и гранты на специальные цели Основную часть доходов бюджетов субнационального уровня составляют средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня. Предоставляемые гранты, или трансферты, подразделяются на имеющие целевой характер и на нецелевые гранты

Привлечение заемных средств Бюджеты вправе привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но существуют достаточно жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, установленные Маастрихтским договором Местные органы власти имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам Федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов Местные органы власти не имеют права привлекать заемные средства для финансирования расходов текущего характера Регионам разрешено привлекать займы только для целей финансирования расходов капитального характера при условии, что объем заимствований с учетом обслуживания долга не должен превышать 25 % собственных доходов бюджета

со 05

ГО

о о о

ЕЕ >

.В Я О

я >

Н=1

ьг я Е

м »

я

1-Э м ч м о

Б

я ■в к о

■о

-3

Е

о\ §

3 вя п X

о

СО

хз

а>

а Е

»С О

а Е

в виде целевых и нецелевых трансфертов. При этом до 1997 г. существовало три программы, в рамках которых проводилась федеральная финансовая помощь бюджетам нижестоящего уровня: нецелевые трансферты для выравнивания бюджетных доходов; трансферты в рамках финансирования утвержденных программ (Established Programs Financing — EPF) и финансовая помощь в рамках плана финансовой поддержки (Canada Assistance Plan — CAP) [5; 8].

Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций Канады для выравнивания их доходов. Принцип бюджетного выравнивания закреплен в Конституции. Формула расчета выравнивающих трансфертов построена таким образом, что федеральные средства распределяются между семью провинциями, которые располагают доходным потенциалом ниже среднего уровня, который рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Причем налоговые поступления рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги [2].

Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделяется бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передаются бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.

Назначение предоставления федеральных трансфертов в Канаде определено в законодательстве: «Трансферты гарантируют, что все канадцы получают сравнительно одинаковый уровень государственных услуг вне зависимости от их места проживания внутри страны. Трансферты поддерживают проведение важных программ провинций, таких как здравоохранение, полное среднее и высшее образование, социальная поддержка и социальные услуги, охрана детства» [4].

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания:

• 1-я ступень — распределение налогов между

землями. Например, 25 % доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распреде-

72 -

ляется между всеми землями, при этом 25 % указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75 % распределяются пропорционально численности населения;

• 2-я ступень — перераспределение бюджетных ресурсов земель на основе расчета регионального фискального потенциала, который представляет сумму налоговых доходов регионального бюджета с учетом налоговых льгот и объема налоговых доходов местных бюджетов, плотности населения, степени урбанизации и т. д. Кроме того, определяется норматив выравнивания для каждого субъекта Федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95 % среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6 % суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре;

• 3-я ступень — предоставление прямых федеральных грантов. Причем сумма трансфертов территориям зависит от уровня бюджетных доходов. Система трансфертов в Германии предполагает:

— вертикальное выравнивание (налоговый трансферт);

— горизонтальное выравнивание при помощи перераспределения доходов от налогов с оборота;

— горизонтальное выравнивание при помощи отрицательных трансфертов;

— горизонтальное выравнивание за счет трансфертов из федерального бюджета;

— дополнительные трансферты из федерального бюджета землям.

Общий объем трансфертов (без учета отчислений по налогам на доходы физических лиц и корпораций) составляет около 40 % всех доходов земель. Отчисления по налогам на доходы физических лиц и корпораций составляют почти половину всех доходов земель

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального

уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна. Так, средства федерального трансферта в 1999 г. составляли в среднем 17,6 % расходов консолидированных бюджетов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла 34,4 %.

С целью выравнивания в Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Причем нецелевая помощь выделяется в виде трансфертов (на основе формулы, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал) только местным администрациям со стороны бюджетов штатов.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Второй тип целевой финансовой помощи — категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий учитывает расходные потребности получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, как и в России, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход.

Система межбюджетного выравнивания Великобритании достаточно сложна и различна в разных составных частях страны. В то же время выделение финансовой помощи базируется на принципах, единых для всего государства. Существует два основных вида финансовой поддержки — блок-гранты (которые в Англии и Уэльсе называются грантами для увеличения доходов) и гранты на специальные цели. Гранты для увеличения бюджетных доходов выделяются ежегодно, причем в период, предшествующий определению суммы финансовой помощи. Центральное правительство устанавливает расходные нормативы для местных органов власти на планируемый год с учетом проекта центрального бюджета и прогноза макроэконо-

мической ситуации. Затем объем финансовой поддержки определяется прямым счетом как разница между суммой расходов бюджета муниципального образования, рассчитанной на основе расходных нормативов, и суммой доходов местного бюджета от закрепленных за ним доходных источников. Если центральное правительство видит приоритетным финансирование какой-либо конкретной статьи местного бюджета, то выделяются средства в рамках целевого гранта, которые не могут быть потрачены на цели, отличающиеся от условий, оговоренных в гранте.

Говоря о бюджетной системе Великобритании, нельзя не упомянуть механизм контроля со стороны центрального правительства за расходами местных бюджетов (capping). Первоначально для этих целей использовались различные механизмы, начиная от сокращения размеров финансовой помощи из центрального бюджета на финансирование расходов, превышающих определенный уровень, до отказа от предоставления той суммы центрального гранта, которая предназначалась для финансирования дополнительных расходов. Все эти механизмы в итоге оказались неэффективными. И в качестве экстренной меры в 1986 г. был введен новый механизм контроля за расходами местных бюджетов, который позволял правительству уменьшать налоговую базу того местного бюджета, расходы которого превышали уровень, зафиксированный в документах центрального правительства. Этот порядок применялся в течение четырех лет. Причем процедура уменьшения налоговой базы за этот период применялась только к 10—12 местным бюджетам из 200 существующих [5; 8].

С введением подушевого налога центральное правительство пересмотрело порядок ограничения расходов местных бюджетов. Правительственными нормативными актами было установлено соотношение 1: 4 между дополнительными расходами и поступлениями этого налога. Вследствие того, что плательщиками указанного налога являются все взрослые граждане Великобритании (включая малообеспеченные слои населения), увеличение налоговой ставки, сопровождающее сверхнормативный рост расходов, вызывает недовольство избирателей, что удерживает местные органы власти от чрезмерного увеличения расходной части бюджета. Таким образом, существовавшая ранее практика уменьшения доходной базы местного бюджета в качестве наказания за расходы сверх установленного уровня в настоящее время практически не применяется, а в качестве параметра оценки доходной базы используется показатель индекса налогового

- 73

потенциала, рассчитываемый методом репрезентативной налоговой системы.

Итак, роль местных органов власти и местных бюджетов в Великобритании в большой степени сведена к обеспечению эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности.

Основную часть доходов бюджетов субнационального уровня Италии составляют средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня. Предоставляемые гранты или трансферты подразделяются как и в Канаде, и в США на имеющие целевой характер и на нецелевые гранты. Доходы в виде нецелевых трансфертов составляют всего около 3 % всех доходов региональных бюджетов. Источниками нецелевых грантов региональным бюджетам являются два национальных бюджетных фонда — общий фонд (Common Fund) и фонд регионального развития (Regional Development Projects Fund). Оба этих фонда распределяются между регионами пропорционально численности населения, площади региона и уровню безработицы в регионе. Средства указанных фондов в основном направляются в южные, менее развитые в экономическом отношении, регионы страны [1; 7].

Источниками нецелевых грантов являются три различных фонда, трансферты из которых выделяются в соответствии с различными критериями — с целью финансирования стандартных текущих расходов, специальных расходных программ (например, программы занятости молодежи) и с целью компенсации недостаточности налоговой базы в муниципалитетах.

Целевые виды грантов составляют основной объем доходов региональных и местных бюджетов. Их источниками являются Национальный фонд финансирования здравоохранения (National Health Fund) и Национальный транспортный фонд (National Transportation Fund) [7].

Исследование зарубежного опыта бюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.

1. Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит прежде всего в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации в вопросах установления налоговых ставок, введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов. Однако, по-нашему мнению, это неприемлемо для России, по крайней мере, на данном этапе.

2. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса

74 -

на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.

3. Бюджеты нижестоящих уровней федеративных государств являются менее финансово зависимыми от финансовой помощи, чем унитарные.

4. Роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.

Вместе с тем нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Например, в Германии органы власти земель намного сильнее зависимы от решений федерального правительства, чем в Канаде или США, которые также являются федерациями, а ситуация с правами по установлению налогов, доходной базы и расходными полномочиями местных и региональных бюджетов Италии, особенно после начала процесса децентрализации бюджетной системы, значительно отличается от Великобритании, хотя оба государства являются унитарными.

Таким образом, проблема внутрирегионального бюджетного выравнивания является актуальной для стран как с федеративным, так и с унитарным государственным устройством. Если в Российской Федерации данный опыт незначителен, то в большинстве зарубежных государств эти процессы реализуются и совершенствуются не один десяток лет. Поэтому использование международного опыта по данной проблеме и прежде всего там, где эти процессы идут наиболее показательно и интенсивно, видится необходимым и своевременным. В частности, представляют интерес отдельные элементы трехступенчатой германской системы распределения трансфертов и методика расчета налогового потенциала, используемая в Великобритании.

Обобщение теоретических основ российского и зарубежного опыта по вопросам бюджетного регулирования позволяет считать совокупность взаимосвязанных элементов межбюджетных отношений отдельной самостоятельной системой. Представление межбюджетных отношений в виде

системы определено наличием ряда свойств, которыми данная система обладает:

• детерминированностью элементов системы, что проявляется в организации взаимодействия элементов межбюджетных отношений, основным из которых является выравнивание бюджетной обеспеченности;

• динамичностью системы, т. е. способностью перестраиваться, приспосабливаться к изменяющимся условиям в зависимости от целей государственной и региональной политики. Как показали результаты анализа, каждому этапу развития межбюджетных отношений свойственны свои цели и задачи, особенности государственного регулирования, в том числе через принятие нормативной базы;

• наличием в системе управляющего параметра. Как показал опыт, таковым являются органы представительной и исполнительной власти, адекватно реагирующие на возникающие потребности, своевременно вносящие коррективы в нормативную базу и инструментарий;

• наличием в системе собственной нормативной базы и контролирующего параметра — органов государственного и муниципального финансового контроля, обеспечивающих высокое качество межбюджетных отношений;

• фиксированными связями системы с внешней средой.

Как отдельная самостоятельная система межбюджетные отношения, а следовательно и процесс выравнивания бюджетной обеспеченности, как элемент данной системы, требуют собственной технологии оценки, обработки полученных результатов и оценки эффективности.

ЛИТЕРАТУРА 1. Аткинсон Э. Б. Лекции по экономической теории государственного сектора: учебник / Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц; пер. с англ. под ред. Л. Л. Любимова. — М.: Аспект Пресс, 1995. — 832 с.

2. Беляев Ю. А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт / Ю. А. Беляев // Финансы. 1994. № 10. С. 53.

3. Варламов В. С. Политика выравнивания чрезмерных различий в уровне социально-экономического развития регионов (опыт ФРГ и российские проблемы) / В. С. Варламов // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 12. С. 23—30.

4. Введенский В. Г. Местные органы власти в общегосударственной системе территориального управления: опыт зарубежных стран / В. Г. Введенский, А. Д. Сапожников. — М.: Наука, 1987. — 191 с.

5. Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран / Ин-т МэиМО РАН. — М., 1995. — 183 с.

6. Гранберг А Г. О взаимосвязи общенациональных и региональных факторов и условий планомерного экономического развития / А. Г. Гранберг // — Новосибирск: ИЭиОПП СО АН СССР, 1979.

7. Гусев С. И. Бюджетное регулирование в зарубежных странах (опыт, проблемы): монография / С. И. Гусев, Ю. Г. Швецов. — Барнаул: Изд-во Ал-тГУ, 2001. — 76 с.

8. Иванова Н. Г. Межбюджетные взаимоотношения в РФ: анализ, перспективы, зарубежный опыт / Н. Г. Иванова, М. И. Канкулова. — СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1995. — 104 с.

9. Князев В. Г. Налоги в странах — членах ЕС / В. Г. Князев, Б. В. Попов // Финансы. — 1997. № 11. С. 75-78.

10. Местные бюджеты и система местного налогообложения в странах Запада: обзор. — М., 1993. - 35 с.

11. Реформирование межбюджетных отношений / Под. ред. А. М. Лаврова. - М. : УРСС, 2004. - 211 с.

12. Хариоф Э. М. Местные органы власти в Европе / Э. М. Хариоф; пер. с англ. В. И. Камышано-ва. - М. , 1992. - 207 с.