CC BY
11DOI 10.47643/1815-1329_2023_5_50 УДК 349.41
РЕЕСТРОВОЕ ИЛИ КАДАСТРОВОЕ ПРАВО: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ НОВОЙ ОТРАСЛИ ПРАВА
REGISTER OR CADASTRAL LAW: ISSUES AND PROSPECTS OF THE FORMATION OF A NEW BRANCH OF LAW
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
соискатель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15. Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru;
PODKOLZINA Tamara Ilyinichna,
applicant at the Land Law Department of the State University of Land Use Planning. 15 Kazakova str., Moscow, 105064. Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены проблемы и перспективы формирования новой отрасли права в системе норм, регулирующих отношения в сфере государственной регистрации недвижимости, отражены различные подходы к ее именованию. Автором проанализированы некоторые особенности конвергенции частного и публичного права в сфере кадастрового учета, регистрации прав на недвижимость и учета земли. Выделены критерии формирования новой комплексной отрасли права.
Abstract: the article investigates the problems and prospects for the formation of a new industry in the system of norms governing relations in the field of state registration of real estate, showing various approaches to its naming. The author analyzes some features of the convergence of private and public law in the field of cadastral registration, registration of rights to real estate, and land accounting and demonstrates the criteria for the formation of a new complex branch of law.
Ключевые слова: государственный кадастровый учет, государственная регистрация недвижимости, реестровое право, кадастровое право, конвергенция права, комплексная отрасль права.
Keywords: state cadastral registration, state registration of real estate, registry law, cadastral law, convergence of law, complex branch of law.
Для цитирования: Подколзина Т.И. Реестровое или кадастровое право: проблемы и перспективы формирования новой отрасли права // Аграрное и земельное право. 2023. № 5(221). С. 50-53. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_50.
For citation: Podkolzina T. I. Register or cadastral law: issues and prospects of the formation of a new branch of law // Agrarian and Land Law. 2023. No. 5(221). pp. 50-53. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_5_50.
Статья поступила в редакцию: 10.04.2023
В научных исследованиях принятие и вступление в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» характеризуются в качестве отчета формирования самостоятельной отрасли российского права - реестрового [10, с. 16]. Следует также отметить, что Гаврилюк М.Н. выделяя отрасль регистрационного (реестрового) права [2], не проводит при этом анализ на соответствие новой отрасли критериям отраслеобразования.
Само же содержание названного закона при его принятии явило собою, по сути, слияние норм двух законов, ранее регулирующих обособленно осуществляемые процессы. Так, например, Землякова Г.Л. отмечает, что нормы вновь принятого Закона стали «более громоздкими и сложными для восприятия» [5, с. 332].
Кроме того, за месяц до вступления в силу Закона о регистрации недвижимости был утвержден Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета [13], в котором сделаны сопоставления с положениями нового закона. Указанное косвенно свидетельствует о том, что коренных преобразований в ходе принятия единого закона предусмотрено не было, а тексты законов были определенным образом инкорпорированы в единый. То есть общественные отношения в сфере кадастрового учета недвижимости и регистрации прав на нее существовали и ранее до принятия единого закона, просто с указанного момента они «слились в единое русло».
Увеличение и разветвление нормативного материала рассматривается в качестве тенденций развития отрасли российского права [16, с. 8]. Можно сказать, что формирования радикально новой сферы общественных отношений в рассматриваемый момент наблюдать скорее не приходится, но уверенно можно констатировать интенсификацию развития уже имеющейся сферы в качестве признака формирования самостоятельного предмета правового регулирования [4, с. 4].
Авторы, именуя новую отрасль регистрационным (реестровым) правом, называют в качестве ее предмета «общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления регистрационной деятельности, направленные на возникновение, изменение, ограничение или прекращение прав на недвижимость» [10, с. 16].
Указанный подход наводит на мысль о том, что вариант разрешения вопроса об именовании новой отрасли и об определении ее предмета состоит в зависимом положении от выбора или опосредован выбором приоритетной единицы, доминанты в системе «регистрация прав - кадастровый учет». Таковой в вышеназванном подходе выступает скорее регистрация прав, нежели кадастровый учет земли. Причем кадастровый учет применительно к контексту необходимо рассматривать в более широком значении, нежели просто опись недвижимости.
Именование новой отрасли в качестве регистрационной (реестровой) логично, тут даже название Закона о регистрации и наименование Единого реестра прямо говорят об этом. Однако Гаврилюк М.Н. также обращает внимание на неточность формулировки наименования, аргументируя это тем, что «регистрируется не сама недвижимость, а права на нее», и предлагает авторское наименование Зако-
на «О государственном кадастровом учете недвижимости и регистрации права (ограничений прав) на нее» [3, с. 68]. Представляется, что законодатель, формулируя наименование закона, хотел подчеркнуть именно «объединение» кадастрового учета и регистрации прав. Логика самого закона скорее говорит о том, что регистрацию недвижимости законодатель рассматривает как собирательное понятие, включающее и кадастровый учет, и регистрацию прав, и ведение ЕГРН, и предоставление его сведений. В то же время в тексте закона непосредственное легальное понятие не раскрывается.
Государственная регистрация прав на протяжении последних десятилетий рассматривается в качестве института частного права, являясь при этом особой формой реализации государством властных полномочий. По мнению Коршунова Н.М., нормы регистрации прав имеют характер «публично-правового предписания, обязывающего участников частноправовых отношений вступить в отношения с государственными органами по поводу приобретения (признания) и осуществления субъективных прав на недвижимость» [8, с. 165]. Некоторые же авторы, придерживаясь цивилистической точки зрения на исследование кадастрового учета недвижимости, даже выдвигают тезис о том, что «кадастровый учет является одним из способов осуществления гражданских прав на недвижимое имущество» [12, с. 103].
В тоже время текущее состояние учетно-регистрационного законодательства Землякова Г.Л. характеризует как «деградацию» института регистрации прав на недвижимое имущество и кадастрового учета, представляющего собой простую перепись недвижимого имущества без каких-либо элементов контроля государства за исполнением земельного, природоохранного и иного законодательства [6, с. 194].
Предмет возможной к выделению новой отрасли было бы ошибочно ограничивать только предметом регулирования Закона о регистрации недвижимости. Органичным является указание на проблему законодательного определения круга общественных отношений, являющихся по своей правовой природе кадастровыми отношениями. Вследствие законотворческой ошибки легальная законодательная дефиниция кадастровых отношений в тексте закона о регистрации отсутствует, даже не смотря на наличие норм о кадастровом учете. Новый закон с позиций преемственности сохранил имущественное целеполагание в вопросе правового регулирования учета земли только в границах образованных земельных участков. Поэтому вопрос о позиционировании в праве (публичном или частном) учета земли продолжает нуждаться в своем разрешении.
Так, юридическая природа отрасли права опосредована не только своеобразием предмета, но и специфическим сочетанием способов правового регулирования [16, с. 9]. Особенности регулируемых общественных отношений обуславливают потребность в использовании особых методов правового регулирования, имеющих возможность быть эффективными именно для них.
На объективный процесс проникновения частного права в сферы публично-правового регулирования и наоборот обращает внимание Коршунов Н.М., называя это процесс конвергенцией (от лат. сотегдеге - приближаться, сходиться [8, с. 22]), которая, однако же, не является утратой их специфики в качестве отраслей права. Критерием же их оптимального взаимодействия автор считает принцип приоритета и защиты прав и свобод человека, декларированный в ст. 2 Конституции РФ [9, с. 70].
Представляется, что хотя ст. 9 Конституции РФ, одновременно закрепляющая обязательность охраны земли и констатирующая ее возможность выступать в качестве объекта права собственности, и расположена позже ст. 2 по тексту, это вовсе не говорит о ее меньшей значимости как одной из основ конституционного строя. Поэтому названный выше критерий в рассматриваемом случае едва ли применим.
Пропорции соотношения частноправовых и публично-правовых элементов поставлены в зависимость от особенностей регулируемых общественных отношений, различные комбинации соотношения частного и публичного права обнаруживают себя в появлении комплексных отраслей. В качестве достоинства указанного подхода выделяется «возможность предметного исследования механизма взаимодействия частного и публичного права, продуктом которого могут выступать комплексные отрасли» [9, с. 69].
В то же время некоторые исследователи подвергают критике обозначившуюся тенденцию к увеличению сторонников комплексных отраслей права и к постоянному расширению перечня таких отраслей. При этом проводится четкое разграничение между комплексными отраслями права и комплексными нормативными актами в системе законодательства, которые объединены на основании признака функционального, а не предметного единства, характерного при выделении отраслей права [14].
Если принять за основу указанный подход, следует признать функциональное единство отношений, складывающихся при кадастровом учете недвижимости и регистрации прав на нее, правовое регулирование которых осуществляется на основании одного акта. Единство, которое, однако же, с трудом обнаруживается, если выйти «за рамки» закона о регистрации, интегрировавшего в свое содержание нормы как преимущественно частного, так и публично-правового характера, но воспринявшего только имущественный подход к учету земли. Актом, регулирующим основы осуществления кадастровых работ, результаты которых востребованы именно для кадастрового учета недвижимости, регулирование отношений основывается на принципе диспозитивности. Результаты кадастровой оценки востребованы именно для их включения в кадастр недвижимости, но в этом случае законодатель пошел по пути установления правового статуса государственных кадастровых оценщиков. Акт о землеустройстве даже в действующей редакции регулирует отношения куда шире по объему, нежели связанные только с кадастром. Однако же нельзя не учитывать потенциальные возможности землеустройства для наполнения ЕГРН сведениями о земле с учетом его усложняющегося взаимодействия с другими информационными системами.
Можно говорить о том, что в систему кадастрового законодательства включаются акты, регулирующие порядок и особенности получения кадастровых сведений о земле и иной недвижимости. Очевидно, что критерию комплексности система законодательства с трудом соответствует, так как нормы, регулирующие кадастровые отношения, обнаруживаются в различных нормативных правовых актах. А критерию комплексности в системе права, предметного единства, скорее всего, да. Тем более с учетом стремлений к созданию единого информационного
ресурса о земле и иной недвижимости.
Представляется, что присущий публичному праву государственный интерес выражается, как минимум, в необходимости знать полную достоверную информацию о земле. Одновременное удовлетворение как интересов государственных, так и частных возможно при оптимальном подходе к определению объектов кадастрового учета (не только участки, но и земли), обязательности кадастрового учета, решении вопроса о соотношении землеустройства и кадастровых работ в отношении межевания земель. Элемент же защиты субъективных прав на землю при таком подходе никуда не исчезает. Императивность должна выразиться в обязательном кадастровом учете всей земли.
Так, конвергенцию публичного права, регулирующего учет земель, и частного права, закрепляющего основы защиты субъективных имущественных прав на землю, представляется возможным охарактеризовать следующим. Ярко взаимопроникновение частноправового регулирования в публичное (земельный кадастр) обнаруживается в объединенном кадастре недвижимости (в унификации учета земли и рукотворной недвижимости без сохранения специфики земли, в заявительном принципе кадастрового учета), в искусственном выделении кадастровых работ из землеустройства (исключении земельных участков из перечня объектов землеустройства, создании нового вида деятельности). Последствия указанного выразились в отсутствии достоверных сведений о земле, о ее качественных и количественных характеристиках. Попытки решения этой проблемы в настоящее время прослеживаются в инициативах о создании единого информационного ресурса о земле и недвижимости, трансформировавшегося в идею о Национальной системе пространственных данных.
Исследователи, характеризующие кадастровое (регистрационное, реестровое) право в качестве научного направления, считают его и не публичным, и не частным, а чем-то специальным [11, с. 409]. Стоит отметить, что в паспорте научной специальности 5.1.2 «Публично-правовые (государственно-правовые) науки», включающем публично-правовое регулирование земельных отношений, имеется большое количество пунктов, связанных с информацией, в том числе ее использовании в государственном управлении. Сейчас очевидно, что дальнейшее развитие ЕГРН и учета земель объективно связаны с информационной отраслью права, а информационная (цифровая) трансформация уже выступает двигателем развития кадастровой отрасли права. К примеру, Болдырев В.А. считает, что укрупнение научных специальностей будет способствовать увеличению количества исследований в области информационного права, число которых называет недостаточным [1, с. 152].
В качестве предмета новой возможной к выделению в перспективе комплексной кадастровой отрасли права можно обозначить кадастровые отношения, складывающиеся в аспекте перевоплощения ЕГРН в единый кадастр, учитывающий триединство правопонимания земли как природного объекта, природного ресурса и недвижимости. И при этом качестве критерия оптимального взаимодействия частного и публичного права в рамках их конвергенции применительно к праву кадастровому вряд ли возможно признать приоритет защиты субъективных прав на землю как объект недвижимости перед охраной земли как природного компонента. Также следует признать конвергенцию информационного права в едва ли не все отрасли современного российского права. Особенно это можно наблюдать в сфере цифровизации учета недвижимости. Как отмечает Хабриева Т.Я., цифровизация влияет, прежде всего, на сферу правового регулирования, в которой появляются отношения, сопряженные с использованием оцифрованных информационных массивов (информационных баз данных) [15, с. 11-12].
Оригинальность субъектов кадастровых отношений очевидна, и вряд ли с достаточной степенью убедительности может быть подвергнута критике. Единый акт, бесспорно, отсутствует, однако система нормативных правовых актов определяется. Значимость кадастровых отношений в настоящее время может быть подчеркнута не только особой правовой ролью учета земли как публичного блага, но и умноженному в последние годы вниманию к ним как законодателя, так и непосредственных органов государственного управления земельным фондом, а также развитием цифровых технологий.
К примеру, некоторые авторы, соглашаясь с Гаврилюк М.Н. в ее суждении о становлении и развитии новой кадастрово-регистрационной отрасли законодательства и реестрового права, видят в Росреестре, ставшем органом нормативного правового регулирования, субъект, обладающий возможностью это регистрационное законодательство совершенствовать, в том числе «доработать» единый информационный ресурс о земле [7, с. 152].
Однако в произошедшем в 2020 году радикальном изменении подведомственности Росреестра с одновременным наделением Службы полномочиями нормативного правового регулирования в сфере регистрации недвижимости, кадастровой деятельности, землеустройства, кадастровой оценки усматривается дальнейшее проявление «ведомственного» подхода во взглядах на перспективы развития правового регулирования учета земли.
Конечно, формальное выделение отрасли права не может опережать развитие общественных отношений [16, с. 9]. В тоже время можно констатировать, что эффективное правовое регулирование вопросов учета земли без принятия во внимание процессов конвергенции частного и публичного права, а также непосредственного влияния информационного права в настоящее время и в дальнейшем вряд ли возможно.
Библиогра фия:
1. Болдырев В.А. Дисбаланс количественного соотношения юридических исследований: причины и следствия // Журнал российского права. - 2021. - Т. 25, № 8. - С. 140-155.
2. Гаврилюк М.Н. Основные направления совершенствования регистрационного законодательства: формирование реестрового права в России // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2021. - № 8(239). - С. 99-110.
3. Гаврилюк М.Н. Ведение единого государственного реестра недвижимости, как основная функция управления земельными ресурсами // Современные проблемы и перспективы развития земельно-имущественных отношений: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-практической конференции, Краснодар, 23 апреля 2021 года, 2021. - С. 65-68.
4. Головина А.А. Критерии образования самостоятельных отраслей в системе российского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. - 34
с.
5. Землякова Г.Л. Тенденции развития кадастрового законодательства // Материалы международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права», Москва, 19 июня 2018 года. - М.: Институт государства и права РАН, 2018. - С. 330340.
6. Землякова Г.Л. Цифровизация государственных учетно-регистрационных процедур в отношении земельных участков // LegalTech: научные решения для профессиональной юридической деятельности: Сборник докладов IX Московского юридического форума. В 4-х частях, Москва, 14-16 апреля 2022 года. Том Часть 2. - М.: МГЮА, 2022. - С. 189-194.
7. Коноваленко С. А. Правоприменительная практика предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности / С.А. Коноваленко, А.М. Плешаков // Вопросы российского и международного права. - 2022. - Т. 12, № 7-1. - С. 145-155.
8. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики: монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2020, - 240 с.
9. Коршунов Н.М. Частное и публичное право: проблемы формирования основ современной теории конвергенции // Журнал российского права. -2010. - № 5(161). - С. 66-72.
10. Липски С.А. Правовое обеспечение государственной регистрации недвижимости: Учебник / С.А. Липски, М.Н. Гаврилюк. - Москва: ООО «Издательство «КноРус», 2021. - 230 с.
11. Липски С.А. Сохраняющаяся неопределенность в перспективах законодательного обеспечения кадастрового учета земель и земельных участков в условиях цифровизации // Пробелы в праве в условиях цифровизации: сборник научных трудов / под общ. ред. Д.А. Пашенцева, М.В. Залоило. - М.: Инфотропик Медиа, 2022. - С. 401 - 410.
12. Мотлохова Е.А. О частноправовой природе кадастрового учета недвижимого имущества // Аграрное и земельное право. - 2017. - № 6(150). - С. 101-105. С.103.
13. Обзор судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016) // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 7, июль, 2017.
14. Тонков Е.Е. Комплексные отрасли в системе права и системе законодательства / Е.Е. Тонков, В.С. Синенко // Журнал российского права. - 2016. - № 11(239). - С. 5-12.
15. Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. - 2018. - № 9(261). - С. 5-16.
16. Шаповалов А.А. Отрасль современного российского права: вопросы теории : автореф. дис. ... канд.юрид. наук. - Белгород, 2011. - 21 с.
References:
1. Boldyrev V.A. The imbalance of the quantitative ratio of legal research: causes and consequences // Journal of Russian Law. - 2021. - Vol. 25, No 8. - pp.
140-155.
2. Gavrilyuk M.N. Main directions for improving registration legislation: formation of registration law in Russia // Property relations in the Russian Federation.
- 2021. - No 8(239). - Pp. 99-110.
3. Gavrilyuk M.N. Maintaining the unified state register of real estate, as the main function of land management // Modern problems and prospects of development of land and property relations: A collection of articles based on the materials of the III All-Russian Scientific and Practical Conference, Krasnodar, April 23, 2021, 2021.
- pp. 65-68.
4. Golovina A.A. Criteria for the formation of independent branches in the system of Russian law: abstract. dis. ... cand.jurid. sciences. M., 2012. - 34 p.
5. Zemlyakova G.L. Trends in the development of cadastral legislation // Materials of the international scientific and practical conference «Modern tren ds in the development of environmental, land and agrarian law», Moscow, June 19, 2018. - Moscow: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 2018. - pp. 330-340.
6. Zemlyakova G.L. Digitalization of state accounting and registration procedures in relation to land plots // LegalTech: scientific solutions for professional legal activity: Collection of reports of the IX Moscow Legal Forum. In 4 parts, Moscow, April 14-16, 2022. Volume Part 2. - Moscow: MGUA, 2022. - pp. 189-194.
7. Konovalenko S. A. Law enforcement practice of granting land plots in state and municipal ownership / S.A. Konovalenko, A.M. Pleshakov // Issues of Russian and international law. - 2022. - Vol. 12, No. 7-1. - pp. 145-155.
8. Korshunov N.M. Convergence of private and public law: problems of theory and practice: monograph. - M.: Norm: INFRA-M, 2020, 240 p.
9. Korshunov N.M. Private and public law: issues of forming the basis of the modern theory of convergence // Journal of Russian Law. - 2010. - No 5(161). -
Pp. 66-72.
10. Lipsky S.A. Legal support of state registration of real estate: Textbook / S.A. Lipsky, M.N. Gavrilyuk. - Moscow: LLC «KnoRus Publishing House», 2021. -
230 p.
11. Lipsky S.A. The continuing uncertainty in the prospects of legislative support for cadastral registration of lands and land plots in the conditions of digitalization // Gaps in law in the conditions of digitalization: a collection of scientific papers / under the general editorship of D.A. Pashentseva, M.V. Zaloilo. - M.: Infotropik Media, 2022. - pp. 401 - 410.
12. Motlokhova E.A On the private legal nature of the cadastral registration of the real estate // Agrarian and land law. - 2017. - No 6(150). - Pp. 101-105.
pp.103.
13. Review of judicial practice in cases related to challenging the refusal to carry out cadastral registration (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on 30.11.2016) // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation, No. 7, July, 2017.
14. Tonkov E.E. Complex branches in the system of law and in legislation system / E.E. Tonkov, V.S. Sinenko // Journal of Russian Law. - 2016. - No 11(239). - Pp. 5-12.
15. Khabrieva T.Y. Law facing the challenges of digital reality // Journal of Russian Law. - 2018. - No 9(261). - Pp. 5-16.
16. Shapovalov A.A. Branch of modern Russian law: questions of theory: abstract. dis. ... cand.jurid. sciences. - Belgorod, 2011. - 21 s.
