CC BY
15Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
РЕЕСТР ЛИЦ, УВОЛЕННЫХ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ МИНИМИЗАЦИИ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ ПРИ ТРУДОУСТРОЙСТВЕ НА СЛУЖБУ В ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
АБЗАЛОВА Айгуль Маратовна,
слушатель Академии управления МВД России. Email: abzalova986@icloud.com
Краткая аннотация: В статье исследуется такой правовой институт противодействия коррупции, как реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. Рассматриваются правовые последствия увольнения с формулировкой «в связи с утратой доверия» для лиц, желающих поступить на государственную или муниципальную службу, а также пробелы в федеральном законодательстве, в части регламентации порядка ограничения прав граждан при поступлении на службу в органы внутренних дел в связи с имеющимися в Реестре сведениями о нарушении ими антикоррупционного законодательства.
Abstract: The article studies such a legal institution of anti-corruption as the register of persons dismissed in connection with the loss of trust. The article considers the legal consequences of dismissal with the wording "in connection with the loss of trust" for persons wishing to enter the state or municipal service, as well as gaps in Federal legislation, in terms of regulation of the order of restriction of citizens' rights when entering the service in the internal Affairs bodies in connection with the information available in the Register about their violation of anti-corruption legislation.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод, коррупция, увольнение в связи с утратой доверия, органы внутренних дел.
Keywords: restriction of rights and freedoms, corruption, dismissal due to loss of trust, internal Affairs bodies.
Коррупция как порождение общества и общественных отношений представляет собой сложный социальный феномен, угрожающий экономической и политической безопасности Российской Федерации, поэтому от государства требуется последовательная, целеустремленная и систематическая работа по противодействию коррупционным практикам [8].
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации относит коррупцию к числу основных угроз государственной и общественной безопасности, которая является препятствием к её устойчивому развитию и реализации стратегических национальных приоритетов1. Всеобщее внимание уделяется изучению и искоренению причин и условий, порождающих данный негативный феномен. В этих целях реализуются Национальная стратегия противодействия коррупции (далее - Стратегия) и национальные планы противодействия коррупции, при этом в социуме формируется атмосфера неприемлемости данного антиобщественного явления, совершенствуется правоприменительная практика, кроме того заметно повышается уровень ответственности не только за коррупционные преступления, но и проступки2. Реализуемая различными органами государственной власти, местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами Стратегия, определяет первостепенные направления национальной антикоррупционной политики на будущее, а также этапы ее исполнения. Вместе с тем, ин-
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
(Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
2 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
струментом ее претворения в жизнь служит обновляемый каждые два года Национальный план по противодействию коррупции (далее - Национальный план)3.
Устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании в области противодействия коррупции - относится к числу основных задач, определяемых при реализации мероприятий, предусмотренных Национальным Планом. Правительству Российской Федерации поручено проведение ряда мероприятий, направленных на решение поставленной задачи, в том числе с участием Генеральной прокуратуры Российской Федерации проанализировать практику реализации положений статьи 59.2 (увольнение в связи с утратой доверия) Федерального закона № 79 - ФЗ4.
Учитывая повышенную опасность данного феномена, совершение коррупционных правонарушений может послужить поводом для ограничения прав и свобод различного круга лиц. Так, за совершение коррупционных правонарушений в соответствии с антикоррупционным законодательством граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную ответственность5.
Институт «увольнения в связи с утратой доверия» за коррупционные правонарушения введен в практику Федеральным законом Российской Федерации № 329 - ФЗ6.
3 О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы: Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
4 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
5 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области про-
Аналитически обзор литературы показал, что научным сообществом ранее предпринимались попытки изучения проблемных вопросов, связанных с применением данного вида дисциплинарного наказания. Вместе с тем, случаи рассмотрения возможных видов негативных последствий, наступающих для правонарушителя в результате его увольнения по данному основанию, не достаточны [2, 7]. Развитие юридической мысли в данном направлении оказало бы помощь как лицам, ответственным за профилактику коррупционных правонарушений (далее - ответственным лицам), при осуществлении ими различных профилактических мероприятий в процессе формировании в сознании служащих (работников) стандартов антикоррупционного поведения, так и сотрудникам кадровых подразделений при осуществлении проверочных мероприятий во время оформлении кандидата на государственную и муниципальную службу.
Сведения о применении к лицу одной из мер ответственности за совершение коррупционного правонарушения в виде увольнения в связи с утратой доверия, подлежат включению в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (далее - Реестр). Эти сведения общедоступны и подлежат размещению в государственной информационной системе в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - ИТС Интернет).
Порядок включения сведений в Реестр, их исключения, ведения и размещения в ИТС Интернет определен Постановлением Правительства Российской Федерации № 2281. В постановлении также предусмотрены случаи привлечения к ответственности должностных лиц, ответственных за размещение в Реестре соответствующих сведений, в случае представления ими неполной, недостоверной, а также несвоевременной информации.
Повышенная общественная опасность коррупционной деятельности не вызывает сомнений, поскольку последствия от нее распространяются как на институты власти и управления, так и на простых граждан, организации, и препятствуют нормальному социально - экономическому развитию государства. Необходимость установления правовых барьеров для недопущения повторного трудоустройства нечестных и не внушающих доверие кадров, а также возможность составить будущим руководителем объектив-
тиводействия коррупции: Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-Ф3 (ред. от 03.07.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
1 О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия (вместе с «Положением о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия»): Постановление Правительства РФ от 05.03.2018 № 228 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
ное мнение о претенденте на должность и принять соответствующее кадровое решение, послужили основанием к созданию Реестра.
В своем выступлении на мультимедийной пресс-конференции на тему: «Институт увольнения в связи с утратой доверия - эффективный инструмент противодействия коррупции», прошедшей в «РИА Новости», заместитель директора Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда России Ирина Михайловна Попова отметила, что увольнение в связи с утратой доверия является самой жесткой мерой дисциплинирующего характера и по своей природе сходно с дисциплинарными взысканиями. При этом данная мера влечет существенные последствия для лица, в отношении которого она применяется, в том числе значительные репутационные риски. Она подчеркнула, что действующее законодательство обязывает все органы и организации, из которых было уволено лицо по утрате доверия за совершение коррупционного правонарушения, направлять сведения в соответствующий Реестр, размещенный в открытом доступе в сети Интернет [5].
Отправной точкой официальной регистрации лиц, допустивших нарушения антикоррупционного законодательства, является 01 января 2018 года. Исчерпывающий перечень оснований увольнения (освобождения от должности) государственных и муниципальных служащих в связи с утратой доверия содержит статья 13.1 Федерального закона Российской Федерации № 273 - ФЗ. Это случаи:
1) непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
2) непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений, если иное не установлено федеральными законами;
3) участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
4) осуществления лицом предпринимательской деятельности;
5) вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 12(180)
законодательством Российской Федерации1.
Всего за совершение вышеупомянутых коррупционных правонарушений в Реестре по состоянию на 07 октября 2019 года размещена информация о 1701 бывшем государственном и муниципальном служащем2. Таким образом, представителям кадровых подразделений при приеме граждан на государственную или муниципальную службу, а также на работу представлена возможность проверить, не содержатся ли сведения о претендентах на службу (на работу) в Реестре. Наличие таких сведений может послужить достаточным основанием для отказа кандидату в заключении с ним контракта или трудового договора.
Конституция Российской Федерации допускает в силу ч. 3 ст. 55 в отношении лиц, совершивших коррупционное нарушение, возможность закрепления федеральным законом определенных, сохраняющихся в течение определенного срока, дополнительных обременений, которые обусловлены, в том числе общественной опасностью таких лиц, и связаны с обязанностью нести ответственность за виновное поведение.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации требует безусловного соблюдения предусмотренных ею гарантий личности и исходит из необходимости обеспечения справедливости соответствующих ограничений, их соразмерности защищаемым конституционным ценностям. Это предполагает установление ответственности только за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств [4].
Федеральный закон Российской Федерации № 79-ФЗ предусматривает возможность отказа гражданину в трудоустройстве на гражданскую службу, а также запрет дальнейшего прохождения службы гражданским служащим в случае утраты представителем нанимателя доверия к нему. Возникновение «утраты доверия» возможно в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом Российской Федерации № 79 - ФЗ, Федеральным законом Российской Федерации № 273 - ФЗ и другими федеральными законами. Норма, закрепленная в п.10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона Российской Федерации № 79 - ФЗ, является бланкетной и предполагает, что обязанности граж-
1 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 30.10.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
2 Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (07.10.2019 г.) [Электронный ресурс] // Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров: URL:https://gossluzhba.gov.ru/reestr. (Дата обращения 08 октября 2019 г.).
данских служащих, установленные в целях противодействия коррупции, могут предусматриваться и в других федеральных законах.
В связи с тем, что законодатель четко и однозначно не установил ограничение в приёме на службу (работу) лиц, уволенных в связи с утратой доверия, тем самым он поставил под сомнение существование самого института увольнения в связи с утратой доверия, давая право выбора представителю нанимателя по своему усмотрению принимать решение о трудоустройстве «коррупционера».
Правовое регулирование ограничений прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, регламентируется следующими нормативными правовыми актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом Российской Федерации № 79 - ФЗ, Федеральным законом Российской Федерации № 273 - ФЗ, Федеральным законом Российской Федерации № 3 - ФЗ3, Федеральным Законом Российской Федерации № 342 - ФЗ4 и некоторыми иными нормативными правовыми документами.
Законодатель, оговаривая в ст. 14 Федерального Закона Российской Федерации № 342 - ФЗ перечень ограничений, запретов и обязанностей, связанных со службой в органах внутренних дел, дополнительно указал, что на сотрудника органов внутренних дел также распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом Российской Федерации № 273 - ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона Российской Федерации № 79 - ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-разыскной деятельности.
Так, Федеральный закон Российской Федерации № 342 - ФЗ не содержит в себе нормы, ограничивающей право гражданина поступить на службу в органы внутренних дел будучи состоящим в списках Реестра. Постановление Правительства Российской Федерации № 228 лишь обязало ответственных сотрудников включать сведения в Реестр об увольнении со службы в органах внутренних дел правонарушителей, уволенных в связи с утратой доверия (О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2017 № 423-Ф3 // Официальный интернет-портал пра-
3 О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-Ф3 (ред. от 18.07.2019) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
4 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (ред. от 02.08.2019): Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
вовой информации http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)).
Таким образом, наличие в Реестре сведений о потенциальном кандидате на службу в органы внутренних дел не может являться достаточным основанием для отказа претенденту в заключении с ним контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, т.к. будет нарушен принцип требования соблюдения определённой правовой формы закрепления ограничения, обязывающая руководителя органов внутренних дел и соответствующие кадровые органы при принятии решений о заключении контрактов о прохождении службы в органах внутренних дел с лицами, поступающими на службу, учитывать наличие (отсутствие) сведений о данных гражданах в Реестре. Предпринятые законодателем меры (ведение Реестра) не предусматривают прямого запрета на приём на службу в органы внутренних дел лиц, уволенных в связи с утратой доверия, и выглядят не более, чем полумерой, а факт пребывания лица в Реестре следует относить к числу отрицательных характеристик его личных и деловых качеств.
Сложившаяся ситуация противоречит п. 6 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации № 273-ФЗ, предполагающего унификацию прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих. Возникающее разногласие правовых положений ведет к нарушению одного из первостепенных принципов системы права: обеспечение единства и внутренней согласованности правовых норм. Как видится, увольнение в свя-
шителе и иметь правовые последствия при его дальнейшем трудоустройстве.
Положения закона, касающиеся возможных ограничений прав и свобод, должны быть конкретны и понятны любому гражданину и должностному лицу, не допускать произвольного толкования, четко устанавливать пределы таких ограничений и степень усмотрения исполнительных органов [3].
Коррумпированность не только тормозит развитие экономики и гражданского общества, но и несет угрозу национальной безопасности страны. Именно поэтому общество требует от государства создания новых механизмов и инструментов противодействия коррупции [6].
Таким образом, представляется необходимым дополнить Федеральный закон Российской Федерации № 342 -ФЗ нормой, ограничивающей право гражданина поступить на службу в органы внутренних дел в случае утраты представителем нанимателя доверия к служащему (работнику) при несоблюдении ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом Российской Федерации № 79 - ФЗ, Федеральным законом Российской Федерации № 273 - ФЗ, и другими федеральными законами. Как думается, внесенные изменения позволят исключить возможность приема на службу в органы внутренних дел лиц, ранее преступивших закон, что, безусловно, повысит эффективность нововведенного института минимизации коррупционных проявлений.
зи с утратой доверия должно негативно отразиться на нару-
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. Газ. 1993. 25 дек.
2. Аулов В.К., Туганов Ю.Н., Реестр лиц, утративших доверие: проблемы формирования, Право в вооруженных силах, М., 2018. № 3 (248). С. 10 - 14.
3. Барбин В.В. Конституционно - правовые основания ограничений основных прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. - М.: Академия управления МВД России, 2005. С. 76.
4. Ильяков А.Д. Конституционность практики включения в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия // Современное право. 2019. № 3. С. 38 - 41.
5. Попова И.М. Институт увольнения в связи с утратой доверия - эффективный инструмент противодействия коррупции [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты: URL: https://rosmintrud.ru/labour/public-service/244. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.)
6. Малеванова Ю.В. К вопросу о разграничении отдельных видов коррупционного поведения государственных гражданских служащих // Российский следователь. 2018. № 6. С. 55 - 59.
7. Чаннов С.Е. Контроль за чиновниками, уволенными в связи с утратой доверия. [Электронный ресурс]. URL: https://sdo-regional.ru/prof-post/kontrol-za-chinovnikami-uvolennymi-v-svyazi-s-utratoj-doveriya. (Дата обращения: 08 октября 2019 г.).
8. Юрасюк Н.В. К вопросу о целях и задачах Национальной стратегии противодействия коррупции в Российской Федерации // Материалы международного морского форума. Обособленное структурное подразделение «Балтийская государственная академия рыбопромыслового флота» федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Калининградский государственный технический университет» (Калининград). 2016. С.702.
