CC BY
42Т.В. Гензур
РЕЕСТР ЛИЦ, УВОЛЕННЫХ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ
В статье рассматривается такой институт противодействия коррупции, как реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. Реестр заполняется данными об уволенных лицах по указанному основанию, тем не менее, как использовать эти данные на практике, пока до конца не ясно. В порядке ведения реестра и его правоприменительной практике возникают неопределенности, что обусловливает необходимость проведения анализа действующего законодательства о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия. Представлены предложения по совершенствованию указанного законодательства.
Ключевые слова: противодействие коррупции, конфликт интересов, реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, государственная служба, муниципальная служба.
Важной антикоррупционной обязанностью государственных и муниципальных служащих является принятие мер по предотвращению любой возможности возникновения конфликта интересов, если есть основания полагать, что такой конфликт может возникнуть.
Действующим законодательством предусмотрен особый порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение любого коррупционного правонарушения, но санкция за несоблюдение требований о конфликте интересов, пожалуй, одна из самых строгих в антикоррупционном законодательстве [1].
К примеру, в соответствии со ст. 59.2 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» [2] за непринятие государственным гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, он подлежит увольнению в связи с утратой доверия. В соответствии со статьей 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3] непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по его предотвращению или урегулированию, влечет увольнение муниципального служащего с муниципальной службы в связи с утратой доверия; непринятие муниципальным служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по его предотвращению или урегулированию влечет его увольнение с муниципальной службы.
На основании Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [4] сведения о применении к лицу взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат включению в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (далее — реестр), размещенный на официальном сайте федеральной государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, сроком на пять лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр.
Порядок информационного наполнения реестра (включения и исключения из него сведений), а также порядок его ведения и размещения в государственной информационной системе определены постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2018 № 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» [5].
Стоит отметить тот факт, что реализация идеи ведения реестра на практике выявляет некоторые неопределенности.
Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2018 № 228 «О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия» предусматривает, что должностные лица, уполномоченные для направле-
© Гензур Т.В., 2021.
Научный руководитель: Годованный Александр Васильевич - доцент кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, доцент, Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС (г. Новосибирск), Россия.
ния сведений для включения их в реестр, помимо прочего, должны предоставить информацию о совершенном правонарушении, послужившем основанием для увольнения (освобождения от должности) лица в связи с утратой доверия, со ссылкой на положение нормативного правового акта, требования которого были нарушены.
Однако это требование понимается различными государственными и муниципальными органами и организациями по-разному, одно и то же правонарушение обосновывают ссылками на нарушение совершенно разных нормативных положений. Причем иногда понять, что именно совершил тот или иной государственный или муниципальный служащий, очень сложно.
Например, как указано в реестре, гражданин А. под номером 11 [6] был уволен с должности начальника ФКУ УИИ УФСИН России по Кабардино-Балкарской Республике за нарушение ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» — несоблюдение обязанности уведомления представителя нанимателя (работодателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. И в действительности, согласно определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2020 г. [7], указанный гражданин был уволен в связи с утратой доверия из-за неуведомления им своего руководства о прохождении службы в подведомственных ему учреждениях его родственников (двоюродных брата и сестры).
В реестре для указанной под номером 930 [6] бывшей главы сельского поселения «Петропавловское» К. в качестве положения нормативного правового акта, требования которого были нарушены, что послужило основанием для увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия, представлена ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3: «под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)». Какое же конкретное правонарушение совершила бывшая глава сельского поселения К., из сведений реестра непонятно.
По сообщению прокуратуры Бичурского района Республики Бурятия, в ходе проверки установлено, что главой сельского поселения «Петропавловское» К. заключено более 10 муниципальных контрактов на осуществление ремонта дорог населенных пунктов с ООО «Калинина», директором которого является родной брат главы данного поселения [8]. Избрав неконкурентный способ размещения заказа, глава поселения ограничила доступ потенциальных претендентов на участие в торгах, воспрепятствовала развитию добросовестной конкуренции и эффективному использованию средств бюджета. Кроме того, главой сельского поселения проигнорированы требования законодательства о противодействии коррупции, уведомление о возникшем конфликте интересов в Совет депутатов муниципального образования сельского поселения «Петропавловское» ею не направлялось. В целях устранения выявленных нарушений закона органами прокуратуры в Совет депутатов муниципального образования сельского поселения «Петропавловское» направлена информация для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы поселения.
В целях унификации сведений реестра необходимы разъяснения по основаниям увольнения — на какое положение статьи, закрепляющее конкретное коррупционное правонарушение в качестве основания увольнения, необходимо указывать ссылку в реестре. Например, для гражданских служащих соответствующий пункт — это ч. 1 ст. 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», для сотрудников органов прокуратуры — ч. 1 ст. 41.9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [9] и т. д.
В реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, включены сведения о гражданах, замещавших муниципальные должности, чьи полномочия досрочно прекращены в связи с нарушением антикоррупционного законодательства.
Статьей 15 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено публичное ведение реестра сведений только о чиновниках, которые уволены в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения. Включение в реестр информации о лицах, замещающих муниципальные должности, чьи полномочия досрочно прекращены в связи с нарушением антикоррупционного законодательства, данной нормой права не предусмотрено.
Таким образом, не обеспечено единство раскрытия информации о лицах, нарушивших законодательство о противодействии коррупции.
В связи с этим необходимо дополнить статью 15 Федерального закона «О противодействии коррупции» нормой о включении сведений о лицах, чьи полномочия досрочно прекращены, либо исключить соответствующую информацию из реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия.
Публичный реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, был введен с 1 января 2018 г. в целях дополнительной мотивации чиновников к соблюдению законов из-за опасения попасть в этот список [10]. Основной функцией реестра является ограничение доступа лицам соответствующей категории к должности или к деятельности, используя которые они совершили коррупционное правонарушение. В действительности же реестр несет пока только информационную составляющую, на практике сведения реестра не находят применения.
В настоящее время существует ограничение при приеме на государственную гражданскую службу для лиц, утративших доверие представителя нанимателя к гражданскому служащему по причине несоблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.
Однако законодательство о большинстве видов государственной и муниципальной службы не предусматривает однозначного запрета на прием на службу лиц, уволенных в связи с утратой доверия. В связи с этим реестр «выглядит не более чем полумерой - при желании работодатели могут принимать на службу совершивших коррупционные правонарушения и включенных в реестр лиц» [11].
Законодательством для служащего, являющегося представителем нанимателя, не предусмотрена ответственность за прием на службу включенного в реестр лица. В указанном случае возможно вменение обязанности служащему, являющемуся представителем нанимателя, подачи через должностное лицо, уполномоченное для включения сведений в реестр, информации о принятом на службу включенного в реестр лица, с указанием даты приема на службу и должности. Необходимо расширить перечень сведений, указанных в реестре, включив в него сведения о дате принятия на государственную или муниципальную службу лица, к которому применено взыскание в виде увольнения (освобождения от должности), с указанием замещающей должности. И в случае замещения лицом, к которому применено взыскание в виде увольнения (освобождения от должности), должности государственной или муниципальной службы опубликовать указанные сведения в реестре.
Увольнение по рассматриваемому основанию осуществляется в связи с утратой доверия к работнику со стороны конкретного представителя нанимателя — должностного лица, имеющего право принимать решение об увольнении, и не свидетельствует о потере доверия всей системы государственного управления [12].
Трудовым кодексом запрещается необоснованно отказывать в заключении трудового договора, а лицу, которому отказано в заключении трудового договора, работодатель обязан сообщить причину отказа в письменной форме [13]. Отказ в заключении трудового договора может быть обжалован в суде. В силу ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормы трудового права распространяются на отношения, связанные с гражданской службой, и, соответственно, на отношения, связанные с муниципальной службой.
Таким образом, при отказе представителем нанимателя гражданину в приеме на службу по рассматриваемому основанию в качестве причины отказа необходимо будет указать информацию о включении гражданина в реестр лиц, уволенных за утрату доверия. Представляется, что любой суд оспорит такой отказ в приеме на службу. К примеру, претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в связи ограничениями, установленными Федеральным законом о государственной гражданской службе, среди которых нет такого ограничения, как включение гражданина в реестр лиц, уволенных за утрату доверия.
Для легитимизации таких отказов в приеме на службу необходимо внести изменения в соответствующее законодательство о государственной и муниципальной службы, устанавливающие право представителя нанимателя отказывать претенденту на замещение должности в связи с включением его в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия:
в ч. 5 ст. 22 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» слова «а также в связи с ограничениями, установленными настоящим Федеральным законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения» дополнить словами «или обстоятельствами, связанными с включением претендента на замещение должности гражданской службы в реестр лиц, уволенных в связи за утрату доверия»;
в ч. 1. ст. 16 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» слова «при отсутствии обстоятельств, указанных в статье 13 настоящего Федерального закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой» дополнить словами «или подтверждающих включение в реестр лиц, уволенных в связи за утрату доверия».
В заключение можно отметить, что действующее законодательство о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, не позволяет в полной мере реализовать меры ответственности за совершение коррупционного правонарушения и нуждается в совершенствовании. Предлагаемые изменения законодательства в этой части будут способствовать повышению эффективности профилактики коррупционных
правонарушений путем предотвращения конфликта интересов, поскольку лишит самой возможности совершать коррупционные правонарушения в дальнейшем.
Библиографический список
1. Практика прокурорского надзора за исполнением требований законодательства Российской Федерации о предотвращении и об урегулировании конфликта интересов. URL: https://genproc.gov.ru/anticor/konferentsiva-uchastie-organizatsiv-v-protivodevstvii-korruptsii/presentation/Паршина.pdf (дата обращения: 01.02.2021). Текст : электронный.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации : Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ : [принят Государственной думой 7 июля 2004 г. : одобрен Советом Федерации 15 июля 2004 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215. Текст : непосредственный.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации : Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ : [принят Государственной думой 7 февраля 2007 г. : одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152. Текст : непосредственный.
4. О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 : [принят Государственной думой 19 декабря 2008 г. : одобр. Советом Федерации 22 декабря 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228. Текст : непосредственный.
5. О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия : постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2018 г. № 228 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 12. Ст. 1678. Текст : непосредственный.
6. Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. URL: https://gossluzhba.gov.ru/reestr (дата обращения: 28.01.2021). Текст : электронный.
7. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2020 г. № 21-КГПР20-2-К5 // КонсультантПлюс : справочно-правовая система : [сайт]. Москва : Консультант Плюс, 1992- . URL : http://www.consultant.ru (дата обращения: 28.01.2021). Режим доступа : по подписке. Текст : электронный.
8. В Бурятии главу сельского поселения отправят в отставку за заключение контрактов с фирмой брата. URL: https://vtinform.com/news/138/127195/ (дата обращения: 28.12.2017). Текст : электронный.
9. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472. Текст : непосредственный.
10. Чайка Ю. Чиновников будут мотивировать черным списком / Ю. Чайка // Коммерсантъ. 2017. 8 дек. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3489027 (дата обращения: 27.12.2017). Текст : электронный.
11. Пресняков М. В. Реестр лиц, уволенных с государственной и муниципальной службы в связи с утратой доверия: вопросы эффективности / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Журнал российской права. 2020. № 10. С. 168183. URL:https://sdo-regional.ru/prof-post/kontrol-za-chinovnikami-uvolennvmi-v-svyazi-s-utratoj-doveriya (дата обращения: 28.12.2017). Текст : электронный.
12. Ильяков А. Д. Конституционность практики включения в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия / А. Д. Ильяков // Современное право. 2019. № 3. С. 38-41. Текст : непосредственный.
13. Трудовой кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ : [принят Государственной думой 21 декабря 2001 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3. Текст : непосредственный.
ГЕНЗУР ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА - магистрант, Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС (г. Новосибирск), Россия.
