CC BY
6Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
РЕАЛИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПРОЦЕДУРЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН И УСТАНОВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ГРИНЬ Елена Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина. E-mail: angelkolieva@mail.ru;
ИВАШКОВА Полина Максимовна,
магистрант Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина. E-mail: angelkolieva@mail.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена вопросам правовой регламентации и реализации сочетание публичных (общественных) и частных интересов при установлении правового регулирования использования земель. Автор рассматривает особенности институтов общественных обсуждений и публичных слушаний по проектам документов территориального планирования, проектам решений, касающихся изменения вида разрешенного использования земельного участка, а также анализируются проблемы правоприменения при реализации данных институтов с учетом их специфики в Тимашевском районе Краснодарского края. Сделан вывод о том, что на практике имеют место быть факты принятия решений, касающихся изменения вида разрешенного использования земельного участка без учета мнения населения, в отсутствие проведенных публичных слушаний, что в том числе и обусловлено отсутствием закрепления на законодательном уровне ответственности за нарушение порядка проведения данных процедур
Abstract: This article is devoted to issues of legal regulation and the implementation of a combination of public (public) and private interests in the establishment of legal regulation of land use. The author examines the peculiarities of the institutions of public discussions and public hearings on drafts of territorial planning documents, drafts of decisions concerning changes in the type of permitted use of a land plot, and analyzes the problems of law enforcement in the implementation of these institutions, taking into account their specificity in Timashevsky district of Krasnodar region. It was concluded that in practice there are facts of making decisions regarding changes in the type of permitted use of land without taking into account the public opinion, in the absence of public hearings, which is also due to the lack of responsibility at the legislative level for violation of the procedure for conducting data procedures
Ключевые слова: использование и охрана земли, публичные и частные интересы, вид разрешенного использования, градостроительный регламент, градостроительное зонирование, общественные обсуждения, публичные слушания.
Keywords: land use and protection, public and private interests, type of permitted use, town planning regulations, town planning zoning, public discussions, public hearings.
В рамках современных условий эволюции российского законодательства и основ государственности конкретный порядок правовой регламентации процесса использования и охраны земли должен в обязательном порядке определяться на основании оптимального соотношения публичных и частных интересов, и возможности их последующей гармоничной реализации.
Законодателем установлено сочетание публичных (общественных) и частных интересов при установлении правового регулирования использования земель. Вопросы сочетания публичных и частных интересов неоднократно рассматривались юристами. Так, например, С.А. Боголюбов [1, С.7] исследовал понимание частных и публичных интересов в земельном законодательстве с помощью двух неотъемлемых качеств земли. Одним из таких качества втор заключал в понимании земли как природного ресурса, который является предметом правового регулирования и имеет в первую очередь публичный характер. Но когда идет речь о земле, как о земельном участке, являющимся объектом
права собственности, в сочетании публичных и частных интересов преобладают последние.
Е.С. Клейменова [2, С.32] видит проблему обеспечения баланса публичных и частных интересов в подвижности границы между сферами частного и публичного интереса, проводимой законодателем. Г.А. Мисник и Н.Н. Мисник в своей работе «Некоторые виды ограничений вещных прав на землю» [3, С.25] высказывают мнение о том, что реализация публичного интереса в земельных отношениях должна производиться в сочетании публичных и частных интересов в праве в целом, а не в одной отрасли законодательства.
Однако если обратиться к ст. 9 Конституции РФ, можно сделать вывод, что установление основополагающим правовым актом принципа использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на определенной территории, указывает на приоритет публичных интересов в регулировании земельных правоотношений перед частными. Полагаем, что основным механизмом обеспечения ба-
ланса публичных и частных интересов в земельном законодательстве является механизм установления вида разрешенного использования участка, который выбирается из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом. В свою очередь, разработка и утверждение градостроительного регламента не может проводиться без учета мнения граждан.
Безусловно, законодательное закрепление процедуры определения территориальных зон, а также установления градостроительных регламентов, направлено на обеспечение баланса публичных экологических и частных интересов в градостроительном зонировании, что обусловлено обязательным учетом мнения граждан, правообладателей земельных участков, при определении территориальных зон в целях соблюдения их прав и защиты их законных интересов.
Процесс организации градостроительного зонирования регламентируется на основании норм действующего законодательства и представляет собой в настоящее время одно из важнейших средств обеспечения максимально устойчивого развития определенных территорий. Считаем, что в связи с этим первостепенное значение в настоящее время приобретает наличие совокупности определенного рода правовых гарантий относительно процесса реализации общественных экологических интересов в процедуре предоставления земельных участков, определения территориальных зон, установления градостроительных регламентов, принятия правил землепользования и застройки.
Конституционный суд РФ также пришел к выводу, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания населения на соответствующей территории с учетом его потребностей, и устойчивое развитие территорий, необходима для координации государственных, общественных и частных интересов в данной области [4].
С целью учета частных интересов и соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам документов территориального планирования, проектам решений, касающихся изменения вида разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания. Данные институты направлены на обеспечение баланса публичных экологических и частных интересов при проведении процедуры зони-
рования территории.
Стоит отметить, что обязательность проведения такого рода процедуры является чрезвычайно важной, так как именно совокупность определенного рода публичных слушаний представляет собой одну из непосредственных форм демократии, а влияние данного института является очень важным для процесса относительно развития совокупности определенного рода муниципальных образований.
В целом представляется возможным сделать вывод о том, что процесс проведения совокупности определенного рода публичных слушаний предоставляет возможность для детального выявления всего спектра мнений по конкретному обсуждаемому вопросу, позволяет выявить конфликтные ситуации и сформировать решения для их предотвращения [5, С.58].
Изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс РФ Федеральным законом от 29.12.2017 г. № 455-ФЗ [6] институт публичных слушаний претерпел существенные изменения, параллельно с чем, правовое регулирование такого института стало более детально определено на законодательном уровне. Так, теперь по проектам документов территориального планирования, а также по проектам решений, касающихся изменения вида разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства, о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства проводятся публичные слушания или общественные обсуждения. Установлено, что участниками общественных обсуждений или публичных слушаний являются граждане, которые постоянно проживают на соответствующей территории, и являются правообладателями находящихся в границах территории земельных участков, расположенных на них объектов капитального строительства, или помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства. Нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, необходимые для проведения общественных обсуждений и публичных слушаний должны были быть принятыми и опубликованными не позднее 1 июля 2018 г.
Новый порядок проведения общественных обсуждений и публичных слушаний подлежит применению со дня вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, необходимых для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. За органами ме-
стного самоуправления законодателем оставлен выбор, проводить ли по проектам таких документов публичные слушания или же общественные обсуждения.
В целом, оба института являются очень схожими по своей правовой природе, о чем говорит ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ, устанавливая общий порядок проведения для каждого из них.
Как показывает практика, большинством органов местного самоуправления принято решение об утверждении на своей территории института публичных слушаний, так как он является более доступным для населения. Так, участники общественных обсуждений, прошедшие в установленном законом порядке идентификацию, вправе вносить замечания и предложения по обсуждаемому им проекту посредством официального сайта или информационных систем, тогда как участники публичных слушаний могут вносить свои замечания и предложения в письменной или устной форме в ходе проведения собрания.
Помимо указанных существуют иные способы внесения предложений и замечаний. Однако на наш взгляд, самым эффективным останется обсуждение соответствующего проекта в ходе собрания, где каждое заинтересованное лицо может не только высказаться по данному поводу, но и незамедлительно получить ответ на интересующий его вопрос, то есть, институт публичных слушаний.
Таким образом, публичные слушания являются одной из важных форм осуществления народовластия и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, так как являются обязательными и открытыми к проведению, что наилучшим способом обеспечивает возможность учета мнения населения при решении вопросов местного значения, вынесенных на обсуждение. Также, данный институт дает возможность наделить большей легитимностью принимаемые публично-властные решения, оказывают содействие в достижении общественного согласия во взаимоотношении с частными интересами, не прибегая к использованию радикальных методов воздействия на органы власти.
Одновременно с этим, полагаем, что назвать институт публичных слушаний достаточно эффективным институтом, позволяющим обеспечить баланс публичных экологических и частных интересов в градостроительном зонировании, не всегда представляется возможным. Так, например, процедура проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного
участка предполагает участие всех заинтересованных лиц, в том числе, смежных землепользователей.
Согласно изменениям, внесенным в Градостроительный кодекс РФ Федеральным законом от 29 декабря 2017 г., участникам общественных обсуждений и публичных слушаний необходимо пройти процедуру идентификации, порядок проведения которой регламентирован ч. 12 ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ. Участники общественных обсуждений или публичных слушаний в целях идентификации представляют персональные данные о себе с приложением документов, подтверждающих такие сведения.
Кроме того, участникам необходимо представить правоустанавливающие или правоудостоверяю-щие документы на объекты недвижимого имущества в целях подтверждения их заинтересованности в принятии решения, выносимого на публичные слушания или общественные обсуждения. Предоставление вышеуказанных документов не требуется в случае внесения предложений и замечаний по проекту решения, вынесенного на общественные обсуждения, посредством официального сайта или информационных систем.
Однако и здесь законодателем установлено условие, неким образом препятствующее заинтересованным гражданам принять участие в общественных обсуждениях. Установленные ч. 12 ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ сведения, необходимые для участия в общественных обсуждениях, должны содержаться на официальном сайте или в информационной системе. При этом для подтверждения сведений может использоваться единая система аутентификации.
Полагаем, что органами местного самоуправления сделан выбор в пользу публичных слушаний, чтобы избежать усложненных процедур регистрации, аутентификации и идентификации через информационно-коммуникационную сеть «Интернет».
Помимо прочего, законодателем определен ограниченный круг лиц, имеющих право принять участие в публичных слушаниях или общественных обсуждениях. Градостроительным кодексом РФ в ранее действующей редакции, которая, конечно, недостаточно регламентировала порядок проведения публичных слушаний, предполагалось проведение публичных слушаний на всей территории муниципального образования, и участие в них всех заинтересованных граждан.
В настоящее же время, согласно ч. 3 ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ, участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам решений, связанных с изменением вида разре-
шенного использования земельного участка, являются граждане, которые постоянно проживают в пределах соответствующей территориальной зоны и являются правообладателями находящихся в границах этой зоны земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства.
Именно в целях реализации указанной нормы закона участникам публичных слушаний и общественных обсуждений в обязательном порядке необходимо предоставлять правоустанавливающие и правоудосто-веряющие документы для прохождения процедуры идентификации. Кроме того, законодателем четко определено, что участниками публичных слушаний или общественных обсуждений могут быть граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории.
Ранее действующая редакция Градостроительного кодекса РФ наделяла правом участия в публичных слушаниях не только правообладателей, но и иных лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов. При этом кто может быть отнесен к числу лиц, законные интересы которых могут быть нарушены, законодатель не уточнял. Такое решение законодателя направлено на обеспечение защиты прав тех лиц, которые действительно заинтересованы в обсуждении вынесенного проекта, и чьи права и законные интересы могут быть нарушены в результате его принятия.
Ведь нельзя не согласиться с тем, что если в зоне жилой застройки меняется вид разрешенного использования земельного участка на условно разрешенный, например, на общественное питание или гостиничное обслуживание, в первую очередь могут быть нарушены права и законные интересы граждан, являющихся правообладателями смежных земельных участков. Однако законодатель не учел, что установленная в целях ограничения числа участников публичных слушаний и общественных обсуждений процедура идентификации может повлечь за собой нежелание заинтересованных лиц принимать участие в таких институтах вовсе.
Да и размещение проекта, подлежащего рассмотрению, лишь на официальных сайтах органов местного самоуправления или порталах государственных и муниципальных услуг на данном этапе развития современного общества влечет невозможность ознакомиться с таким проектом всем заинтересованным лицам. Полагаем, что окончательный переход на работу государственных органов и органов местного самоуправления через электронные системы взаимодействия является преждевременным, и не все граж-
дане имеют возможность знакомиться с деятельностью органов власти лишь в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Все эти обстоятельства влекут за собой рост числа несогласных с принятием того или иного решения органа местного самоуправления, ввиду невозможности участия граждан в проведении публичных слушаний или общественных обсуждений. Считаем, что для этого органам местного самоуправления, помимо прочего, необходимо проводить разъяснительную работу с гражданами в целях повышения уровня их правосознания.
В правоприменительной практике зачастую возникает проблема, связанная с отсутствием правовой регламентации на законодательном уровне сроков порядка проведения публичных слушаний, и наделением полномочиями по их определению органов местного самоуправления.
Рассмотрим данный пример на практике. Так, 6 сентября 2017 г. в администрацию Тимашевского городского поселения поступило заявление гражданина о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с «для ведения личного подсобного хозяйства» на «объекты придорожного сервиса».
Вместе с тем, в нарушение требований, установленных ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, Положения о проведении публичных слушаний, утвержденного решением Совета Тимашевского городского поселения от 06.03.2013 № 245 [7], административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка», утвержденного постановлением администрации от
20.02.2016 г. № 222 [8], в десятидневный срок со дня поступления заявления в уполномоченный орган решение о проведении публичных слушаний не было принято, сообщения о проведении публичных слушаний заинтересованным лицам не направлены.
Постановление о проведении публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка принято 26.10.2017 г. № 934 [9]. Публичные слушания назначены к проведению 08.11.2017 г. Однако в назначенный день публичные слушания не проведены. В постановление № 934 постановлением администрации от 05.12.2017 г. № 1039 внесены изменения, проведение публичных слушаний назначено на
25.12.2017 г. Срок проведения публичных слушаний со дня оповещения до дня их проведения не должен
быть более 30 дней, нарушений срока проведения публичных слушаний не установлено.
25.12.2017 г. были проведены публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, однако правообладатели смежных земельных участков участие в проведении публичных слушаний не принимали.
Как следует из протокола публичных слушаний, письменных заявлений, предложений и замечаний от граждан Тимашевского городского поселения, собственников смежных земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе проживающих в территориальной зоне Ж-1, а также от юридических лиц в комиссию не поступало. Собственники смежных земельных участков, чьи права и законные интересы может затронуть изменение вида разрешенного использования, не были надлежащим образом уведомлены о дате, времени и месте проведения публичных слушаний.
О результатах публичных слушаний 25.12.2017 г. подготовлено заключение, которое, в нарушение требований п. 6 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, не было опубликовано.25.12.2017 г. главе Тимашевского городского поселения комиссией по проведению публичных слушаний направлена рекомендация принять решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. Однако, в нарушение п. 9 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, реше-Библиография:
1. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал рос. права. 2010. № 1. С. 5-13.
2. Клейменова Е.С. Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юридический мир. 2010. № 11. - С. 32.
3. Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю // Правовые вопросы строительства. 2008. № 1. С. 25.
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года № 387-О // СПС «КонсультантПлюс».
5. Жаворонкова Н.Г. Земельное право: учебник для СПО / Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М.: Издательство Юрайт, 2016. - С. 58.
6. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2017 года № 455-ФЗ // СЗ РФ.2018. № 1 (Часть 1).Ст. 39.
7. Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Тимашевском городском поселении Тимашевского района: Решение Совета Тимашевского городского поселения Тимашевского района от 6 марта 2013 года № 245 с изм. и доп. от 28 октября 2015 года // Официальный сайт администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района. Режим доступа: URL: http://www.adm-timashevsk.ru.
8. Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка: Постановление администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района от 20 февраля 2016 года № 222 // Официальный сайт администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района. Режим доступа: URL: http://www.adm-timashevsk.ru.
9. О проведении публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Тимашевск, ул. Колхозная, 38А: Постановление администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района от 26 октября 2017 года № 934 с изм. и доп. от 5 декабря 2017 года // Официальный сайт администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района. Режим доступа: URL: http://www.adm-timashevsk.ru
10. Постановление администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района от 26 февраля 2018 г. № 78 // Официальный сайт администрации Тимашевского городского поселения Тимашевского района. Режим доступа: URL: http://www.adm-timashevsk.ru
11. Решение Тимашевского районного суда от 24 мая 2018 года по делу № 2а-883/2018 // Официальный сайт Тимашевского районного суда Краснодарского края. Режим доступа: URL: https://timashevsky-krd.sudrf.ru.
12. Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 27 сентября 2018 года по делу № 33а-31779/2018 // Официальный сайт Краснодарского краевого суда. Режим доступа: URL: https://kraevoi--krd.sudrf.ru.
ние об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка принято по истечении установленного трехдневного срока - постановлением администрации от 26 февраля 2018 г. № 78 [10]. Негативная оценка действиям органа местного самоуправления была дана судом первой инстанции [11], с чем согласился суд апелляционной инстанции [12].
Такая проблема представляется нам в отсутствии осознания у органов местного самоуправления всей особенности и важности проведения процедур публичных слушаний и общественных обсуждений на территории муниципального образования при принятии соответствующих решений. Ввиду изложенного, на практике имеют место быть факты принятия таких решений без учета мнения населения, в отсутствие проведенных публичных слушаний. Данная ситуация может быть также обусловлена отсутствием закрепления на законодательном уровне ответственности за нарушение порядка проведения данных процедур.
Полагаем необходимым обратить внимание законодателя на данную проблему и в целях ее решения дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нормой, предусматривающей ответственность для уполномоченных лиц за принятие решения в отсутствие проведенной процедуры публичных слушаний или общественных обсуждений в том случае, когда проведение таких процедур является обязательным в силу закона.
