CC BY
2
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-300-306 УДК 349.6
A.H. Устинова
РЕАЛИЗАЦИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ПРИНЦИПОВ В ОБЛАСТИ ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ
Введение: в связи с неэффективностью мероприятий по восстановлению лесов большое значение имеет выявление проблем правового регулирования и выработка предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы лесовосстановления и ухода за лесами. В статье рассматриваются некоторые принципы лесного права и лесного законодательства, непосредственно координирующего отношения в области воспроизводства лесов. Цель — проанализировать отдельные принципы в области воспроизводства лесов и оценить уровень их реализации. Методологическая основа: системный, формально-юридический методы. Результаты: разработаны авторские предложения о сущности и содержании отдельных принципов в области воспроизводства лесов. Выводы: выявлены особенности отдельных принципов в области воспроизводства лесов; предложено закрепление и уточнение рассмотренных принципов в лесном законодательстве в целях исключения их неоднозначного толкования.
Ключевые слова: лес, воспроизводство лесов, лесовосстановление, качество лесов, продуктивность лесов.
A.N. Ustinova
IMPLEMENTATION OF CERTAIN PRINCIPLES IN THE FIELD OF FOREST REPRODUCTION
Background: in connection with the inefficiency of forest restoration measures, it is of great importance to identify the problems of legal regulation and develop proposals to improve the legislation regulating the issues of reforestation and forest care. The article considers some principles of forest law and forest legislation directly coordinating relations in the field of forest reproduction. Objective — to analyze individual principles in the field of forest reproduction and assess the level of their implementation. Methodology: formal-legal method, method of analysis. Results: the author's proposals on the essence and content of individual principles in the field of forest reproduction have been developed. Conclusion: the peculiarities of individual principles in the field of forest reproduction are revealed; it is proposed to consolidate and clarify the principles considered in forest legislation in order to exclude their ambiguous interpretation.
Keywords: forest, forest reproduction, reforestation, forest quality, forest productivity.
Лесные насаждения в Российской Федерации занимают 46,3 % площади страны, обеспечивают выполнение экономической, социальной и экологической функций, включая средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-
© Устинова Анна Николаевна, 2023
Старший преподаватель кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: usfinova5anna@yandex.ru © Ustinova Anna Nikolaevna, 2023 300 Senior Lecturer of the Department of Land and Environmental Law (Saratov State Law Academy)
гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции лесов, служащие интересам обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. За три года площадь земель лесного фонда Российской Федерации сократилась на 0,4 млн га. На 1 января 2022 г. насчитывалось 10,8 млн га погибших и поврежденных лесных насаждений, из них по причине лесных пожаров — 53,7 %. Учитывая большие площади выбытия лесов, которые превышают площади их прироста за последние десять лет, значимой становится роль института воспроизводства лесов. Однако приведенные данные показывают неэффективность мероприятий по восстановлению площади лесов, что свидетельствует о необходимости проведения исследования правового регулирования этой сферы лесных отношений в целях выявления проблем и поиска решений по совершенствованию лесного законодательства, регулирующего вопросы воспроизводства лесов.
Политика государства в области воспроизводства лесов, установленная в Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) и утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 26 сентября 2013 г., включает принципы, цели, задачи государства в области использования, сохранения и воспроизводства лесов, а также механизмы их реализации1. Одной из важнейших составляющих такой политики выступает система принципов, которая должна быть обоснованной и учитывать не только закономерности развития экономики, но и биологические особенности лесов. Основные принципы лесного законодательства и права закреплены в ст. 1 Лесного кодекса РФ, но перечень их не ограничен, так как «система принципов лесного права дополняется собственно отраслевыми и межотраслевыми принципами» [1, с. 201].
Так, Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов содержат перечень принципов, формирующихся из основных начал экологического и лесного права и представляющие собой более политизированные принципы, принципы-цели, нежели принципы лесного права. В связи с этим они не имеют такого практического значения, которое проявлялось бы при правотворчестве, при реализации лесного права в случаях возникновения коллизий или пробелов в регулировании отдельных вопросов.
Например, принцип соблюдения баланса экономических, экологических и социальных интересов играет ключевую роль в регулировании всех экологических и природоресурсных отношений. Указанный принцип должен быть реализован в рамках Программы «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», согласно которой каждое государство берет на себя обязательства по достижении 17 установленных целей2. «Цели устойчивого развития являются частью широкомасштабной повестки дня в области развития, центральное место в которой занимают три взаимосвязанных элемента устойчивого развития — экономический рост, со-
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1724-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2013. № 40, ч. 3, ст. 5096.
2 См.: A/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». URL: https://sdgs.un.org/ru/2030agenda (дата обращения: 01.09.2023). 301
циальная интеграция и охрана окружающей среды» [2, с. 7]. О необходимости соблюдения баланса интересов в сфере лесных отношений мы можем говорить, опираясь на цели государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства», в ходе реализации которой предусматривается обеспечить:
«в экономической сфере — эффективное управление лесным сектором экономики и увеличение валового внутреннего продукта в лесном секторе на основе рыночного спроса;
в экологической сфере — благоприятную окружающую среду для граждан, сохранение биосферной роли лесов Российской Федерации и биологического разнообразия;
в социальной сфере — рост уровня жизни граждан, жизнь и деятельность которых связаны с лесом, и устойчивое социально-экономическое развитие территорий Российской Федерации»1.
Однако необходимо отметить, что названный принцип лишь уточняется в Программе, раскрывая каждую группу интересов, но механизм его реализации не разработан и, что особенно важно, в Лесном кодексе РФ этот принцип в перечень принципов лесного законодательства не включен, что с учетом целей государственной экологической политики в целом неверно, так как поиск, разработка и выстраивание баланса экономических, экологических и социальных интересов бизнеса, общества и государства является стратегической целью любого государства [3; 4].
По мнению В.К. Быковского, «в качестве краеугольного камня лесного законодательства можно рассматривать обеспечение охраны и защиты лесов. Все лесное законодательство направлено на обеспечение охраны и защиты лесов» [5, с. 104]. Хотелось бы в продолжение указанного тезиса добавить, что, действительно, охрана и защита — важнейшие институты лесного права, но наряду с воспроизводством лесов и лесоразведением они представляют собой составные части нового института лесного права — «сохранение лесов», введенного в Лесной кодекс РФ в 2018 г. Поэтому столь же важным в настоящее время для исследования выступает институт воспроизводства лесов.
Принимая во внимание данные о площадях выбытия лесов и необходимость интенсификации мероприятий по лесовосстановлению, в последние годы стал актуальным принцип, который в полной мере относится к институту воспроизводства лесов — «улучшение качества лесов, а также повышение их продуктивности». Несмотря на его значимость, так же как и рассмотренный нами ранее принцип, он, на наш взгляд, лишь провозглашается как цель, которую необходимо достигнуть в процессе реализации принятых Стратегии и Программы. Так, законодательство не содержит определение понятия «качество лесов», а также не раскрывает критерии такого качества.
Во-первых, в лесном законодательстве термин «качество» используется как критерий оценки деятельности. Объект качества — мероприятия в области использования и охраны лесов, лесоустройства в рамках выполнения работ по таксации лесов и проектированию мероприятий по сохранению лесов. Качественными считаются мероприятия по сохранению лесов исходя из доли сохраненных лесных насаждений и степени их приживаемости от общей площади
1 См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства"» (в ред. от 18 октября 302 2021 г.) // СЗ РФ. 2014. № 18, ч. 2, ст. 2164; 2021. №43, ст. 7267.
проверяемых лесных участков1 (этот критерий может косвенно относиться к качеству лесов: качественными считаются леса, в которых высокая доля сохранности и приживаемости молодых лесных насаждений). Косвенно о качестве лесов могут служить критерии качества проведения мероприятий по уходу за лесами, в числе которых: доля поврежденных деревьев при проведении рубок ухода (то есть качественными остаются леса, в которых доля поврежденных деревьев, образующихся при проведении рубок ухода, не превышает установленный показатель)2.
Во-вторых, термин «качество» применяется в законодательстве о семеноводстве, являющимся составным элементом воспроизводства лесов как критерий оценки лесных семян. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ «при воспроизводстве лесов используются улучшенные и сортовые семена лесных растений или, если такие семена отсутствуют, нормальные семена лесных растений. При этом не допускается применение семян лесных растений, посевные и иные качества которых не проверены». Посевные качества лесных семян включают набор характеристик, определяющих их пригодность: всхожесть, чистота, зараженность и т.п. Очевидно, что качество потенциально будущего леса зависит от качества семян, в связи с чем качество семян также можем отнести к косвенным признакам качества лесов.
Вместе с тем приведенные варианты использования термина «качество» в сфере регулирования лесных отношений напрямую не составляют понятие «качество лесов». Объектами качества в первом случае выступает деятельность (или процесс), во втором случае — продукт (семена как результат определенного процесса). На наш взгляд, необходимо определить совокупность признаков качества лесов, которые относятся к его способности выполнять экологические, экономические и социальные функции, удовлетворять потребности настоящего и будущих поколений. Важно определить, в совокупности будут выполняться данные функции или отдельные леса выполняют отдельные функции. «В совокупности» означает, что качественные леса — это леса, выполняющие одновременно средообразующие, водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. Эти леса интенсивно используются, что выражается в высокой степени их освоения, включая высокий съем древесины с участка. Кроме того, такие леса способствуют росту уровня жизни местного населения, жизнь и деятельность которых связаны с лесом.
Однако, объективно оценивая способности экосистемы леса выполнять экологические, экономические и социальные функции, можем прийти к выводу, что отдельные участки леса, состоящие из различных лесных насаждений, не могут выполнять все функции в совокупности, отвечая признаку качественного леса. В данном случае уместно говорить о качестве различных видов лесов в зависимости от их целевого назначения, определяемого выполняемыми ими функций.
1 См.: Приказ Рослесхоза от 6 мая 2022 г. № 556 «Об утверждении Регламента организации и проведения мероприятий по государственной инвентаризации лесов центральным аппаратом Рослесхоза, территориальными органами Рослесхоза и подведомственными Рослесхозу организациями» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Приказ Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 534 «Об утверждении Правил ухода
за лесами» // СПС «КонсультантПлюс». 303
Эксплуатационные леса являются качественными при их эффективном освоении в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продукции их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Защитные леса — при выполнении ими исключительно средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Резервные леса — при расчете потенциальной возможности через 20 лет их освоения в целях заготовки древесины. Таким образом, качество лесов — это совокупность свойств соответствующих установленным в лесном законодательстве требованиям к отдельным видам лесов в зависимости от их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.
Вторая часть исследуемого принципа включает цель — повышение продуктивности лесов, но, как и в отношении качества лесов, не уточняется, продуктивность каких лесов подразумевается. В соответствии с современным государственным стандартом «продуктивность леса — это количество различных ресурсов, произведенных лесом за определенный период на единице площади, а также эффективность выполнения им в соответствующий период экологических функций»1. К ресурсам, произведенным лесом, в соответствии с нормами Лесного кодекса РФ, относятся: древесина, живица, недревесные лесные ресурсы (валежник, пни, береста, кора деревьев и кустарников, хворост, веточный корм, еловая, пихтовая, сосновая лапы, ели или деревья других хвойных пород для новогодних праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и пр.), пищевые лесные ресурсы (дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и др.). Указанные ресурсы достаточно несложно подсчитать, в связи с этим также несложно подсчитать продуктивность конкретного лесного участка. Например, древесная продуктивность — это количество древесины, произведенное лесным насаждением за определенный период на единице площади (м3/га), продуктивность других ресурсов — количество этих ресурсов, выращенное за определенный период на единице площади (тонн/га), иными словами, это биологическая продуктивность леса.
Следует отметить, что принцип повышения качества и продуктивности лесов реализуется через отношения по воспроизводству лесов, которое включает в себя лесное семеноводство, лесовосстановление, уход за лесами. В частности, в соответствии со ст. 64 Лесного кодекса РФ «уход за лесами представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (рубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия)». Например, способствуют повышению биологической, а именно древесной продуктивности лесов, такие мероприятия, как «рубки прочистки, направленные на регулирование густоты лесных насаждений и улучшение условий роста деревьев целевой или целевых древесных пород, а также на продолжение формирования породного и качественного состава молодняков; рубки прореживания, направленные на создание в лесных
1 См.: ГОСТР 56695-2015 «Возобновляемые источники сырья. Лесные ресурсы. Термины и определения» // СПС «КонсультантПлюс».
насаждениях благоприятных условий для формирования стволов и крон лучших деревьев; проходные рубки, направленные на создание благоприятных условий роста лучших деревьев, увеличения их прироста, продолжения (завершения) формирования структуры насаждений»1. Законодательством также предусмотрены мероприятия, направленные на повышение эффективности выполнения лесами экологических функций. Например, «в горных лесах проводятся рубки, направленные на усиление противоэрозионной функции и водоохранной роли лесных насаждений. В защитных лесах в целях повышения эффективности выполнения водоохранных, защитных и полезных функций лесные насаждения лиственных пород переформируются в целевые, с преобладанием хвойных пород»2.
Таким образом, исследование отдельных принципов лесной политики и лесного законодательства, направленных на достижение стратегической цели по увеличению площади лесов, позволяет нам сделать следующие выводы.
Во-первых, принцип баланса экономических, экологических и социальных интересов в настоящее время имеет приоритетное значение для всех институтов лесного права. В связи с возникающими конфликтами экологических и экономических интересов в лесных отношениях, полагаем, указанный принцип должен быть законодательно закреплен в ст. 1 Лесного кодекса РФ как основной принцип лесного законодательства.
Во-вторых, принцип улучшения качества лесов, а также повышения их продуктивности реализуется посредством выполнения мероприятий по воспроизводству лесов. Вместе с тем суть названного принципа в Лесном кодексе РФ не раскрывается, что может привести к неоднозначному его толкованию с акцентом только на экономическую роль лесов, поэтому целесообразно уточнить в ст. 64 Лесного кодекса РФ критерии качества и продуктивности лесов в соответствии с их целевым назначением и выполняемыми функциями.
Библиографический список
1. Клюканова Л.Г. К вопросу о месте и значении лесного права в правовой системе Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 4. С.193-205.
2. Абанина E.H., Сухова Е.А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития: монография. М.: Юстицинформ, 2022. 222 с.
3. Анисимов А.П. Концепция зеленой экономики (правовой аспект) // Юрист. 2022. № 12. С. 2-7.
4. Воронина Н.П. Устойчивое («зеленое») развитие сельского хозяйства в условиях климатических изменений: правовой опыт России и Индии // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 7. С. 177-186.
5. Быковский В.К. Принципы правового регулирования отношений в сфере охраны лесов и рационального лесопользования (опыт России и СНГ) // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2017. № 3(12). С. 102-107.
1 См.: Приказ Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 534 «Об утверждении Правил ухода за лесами» // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Там же.
References
1. Klyukanova L.G. On Place and Significance of Forestry Law in the Legal System of the Russian Federation // Actual Problems of Russian Law. 2021. No. 4. P. 193-205.
2. Abanina E.N., Sukhova E.A. Legal Support of Environmental Safety of the Russian Federation: State and Prospects of Development: monograph. M.: Yustitsinform, 2022. 222 p.
3. Anisimov A.P. The Green Economy Concept (the Legal Aspect) // Lawyer. 2022. No. 12. P. 2-7.
4. Voronina N.P. Sustainable ("Green") Development of Agriculture in the Context of Climate Change: Legal Experience of Russia and India // Actual Problems of Russian Law. 2022. No. 7. P. 177-186.
5. Bykovsky V.K. Principles of Legal Regulation of Relations in the Sphere of Protection of Forests and Sustainable Forest Management (Russia and CIS) // International Cooperation of Eurasian States: Politics, Economics, Law. 2017. No. 3(12). P. 102-107.
