CC BY
33
ность сопоставлять позиции планов и намечать совпадающие следственные действия в целях проверки разных версий.
Немаловажную организующую роль играет определение сроков исполнения намечаемых мероприятий и следственных действий, а также исполнителей при расследовании дела группой следователей. Эти позиции плана являются средством самоконтроля и контроля исполнения со стороны руководителя следственного подразделения.
В качестве дополнений к планам расследования целесообразно прилагать схемы, графики и рисунки.
Эта техническая документация может быть дополнена составляемыми по материалам расследования схемами функциональных ролей соучастников преступления, участия соучастников в определенных эпизодах преступления, причастности каждого обвиняемого к вербовке конкретных жертв, формулировок обвинения и наличия собранных доказательств в отношении каждого обвиняемого.
По мере собирания доказательств в планы вносятся коррективы, а возникающие перед следствием новые задачи диктуют необходимость составления дополнительных планов.
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Д.А. РЕМИХАНОВА, кандидат экономических наук, профессор;
М.А. ЕЛЬЧАНИНОВ
Подход, ориентированный на результаты, получил достаточно широкое распространение в деятельности государственных органов многих развитых стран, государств с переходной экономикой и развивающихся стран.
В Российской Федерации достаточно широкое распространение подход, ориентированный на результаты, получил в 2004 г., когда постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. (далее — Концепция). Помимо одобрения Концепции, этим же постановлением Правительства были утверждены Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и план мероприятий по реализации Концепции, который определяет сроки подготовки нормативно-правовых документов, необходимых для ее реализации.
Публикация Концепции реформирования бюджетного процесса придала данному подходу официальный статус, поставив его в центр внимания специалистов и общественности.
Концепция имела своей целью создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с главными направлениями государственной политики.
Ключевой идеей проводимой реформы стало внедрение в бюджетный процесс в РФ методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). При-
чем подобную работу было предписано проводить не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях бюджетной системы.
Концепция, разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента РФ и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом принципов реструктуризации бюджетного сектора направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В ней озвучено основное понимание ключевых категорий БОР, определена траектория реализации данной технологии бюджетного процесса на ряд лет.
Ценность данной Концепции состоит не только в раскрытии направлений и способов усовершенствования бюджетного механизма, но и в активизации деятельности всех без исключения участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования1.
Суть Концепции выражена в выступлении заместителя Председателя Правительства РФ А.Д. Жукова на VI Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов» следующим образом: «В прошлом году мы начали работу по бюджетированию, нацеленному на результат. Для этого, прежде всего, требуется четко определить, какие Правительство ставит перед собой стратегические цели и задачи. После того как эти стратегические цели и задачи определены, нужно определить, какое место каждое ведомство занимает в решении этих стратегических целей и задач, определить для этого
ведомства показатели, по которым можно было бы судить: эффективно или неэффективно достигается решение этих задач. А уж после этого ведомство само должно расписать свои бюджетные деньги по тем программам, которые должны обеспечить достижение этих показателей в решении общих задач»2.
Свою точку зрения выразил А. Шаронов: «...бюджетирование, ориентированное на результат, позволит ответить не на вопрос «как расходуется статья бюджета», а на вопрос «зачем». К примеру, если строится дорога, то к ней необходимо строить развязки; иначе работа будет бесполезной. Также и здесь: кроме цели, нужно определять критерии, по которым можно будет оценить результативность работы»3.
Несмотря на длительную историю внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия, единой терминологии как самого БОР, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не существует.
Бюджетирование, ориентированное на результат, — система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. «Бюджетирование, ориентированное на результаты, — это собственно инструмент, способ распределения одного из ресурсов. Ресурс, который называется бюджетные средства»4, — считает А.Л. Головков.
Г. Маклева видит метод бюджетирования как инструмент, который имеет своей целью достижение повышения эффективности государственных расходов за счет концентрации их на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования5.
Бюджетирование, ориентированное на результат, — подход к бюджетному процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с ожидаемыми общественно-значимыми результатами6.
Р. Янг дает следующее определение бюджетирования, ориентированного на результат. БОР — это система, содержащая информацию о соответствии распределения бюджетных средств методам и степени достижения запланированных результатов деятельности государства, а также информацию, измеряющую эффективность (технологическую и/или экономическую) действий агентов, имеющих в распоряжении или пользовании бюджетные средства.
М.П. Афанасьев рассматривает бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств7.
Наиболее развернутое понятие бюджетирования дает А.М. Лавров: «это метод планирования, исполне-
ния и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств»8.
Рассмотрим и несколько наиболее часто используемых определений результативного бюджетирования, применяющихся в государственном секторе за рубежом.
Наиболее известным является определение Организации по экономическому сотрудничеству и развитию: «Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях».
Великобритания, имеющая давнюю и богатую традицию использования управления по результатам в общественном секторе, использует как весьма краткие, так и достаточно емкие определения. Например, Казначейство Великобритании: «Управление результативностью и эффективностью деятельности организации или индивида». Агентство по развитию и оптимизации деятельности местных органов власти (Великобритания): «Управление по результатам состоит из четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации), исполнение (помощь в достижении лучших результатов), оценка (оценка результатов/эффекта деятельности), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами)».
Комиссия по государственным услугам, Новая Зеландия: «Цикл из четырех этапов: выбор направления (чего мы хотим достичь в ближайшие 3—5 лет и почему); планирование (как лучше достичь желаемого и есть ли необходимые ресурсы); внедрение и оказание услуг (внедрение, мониторинг, внесение корректив); оценка (оценка эффективности и результативности предпринятых действий, оценка непредвиденных побочных эффектов)».
В Австралии, еще одной стране с богатыми традициями управления по результатам в государственном секторе, используется следующее определение: «Управление по результатам — это умение делать то, что нужно, так, как нужно. Включает в себя три основные стадии: планирование (соглашение по стандартам эффективности и результативности), исполнение, а также оценку (сравнение достигнутого с тем, что было запланировано)». Этим определением пользуется Комиссия по национальному аудиту (Австралия).
Как видно из приведенных определений, общее у них есть: обязательны постановка целей и задач, понимание ожидаемого результата, а также учет полу-
ченных результатов при исполнении намеченного и дальнейшем планировании.
Исходя из рассмотренных выше определений метода бюджетирования, ориентированного на результат, выведем наиболее общее понятие. Итак, на наш взгляд, бюджетирование, ориентированное на результат, — это комплекс действий по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости, ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться ожидаемым результатом их расходования.
Очевидно, что бюджетирование, ориентированное на результат, или программно-целевое бюджетиро-вание9, довольно комплексное понятие. Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо вышеназванного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программно-целевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета»10.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса на основе принципов БОР — это не самоцель, а средство, инструмент повысить эффективность работы государственных органов, стимулировать их делать упор не на самообслуживании, а сосредоточить усилия на приоритетных для общества направлениях11.
К основным принципам БОР можно отнести:
1. Принцип гарантированного финансового обеспечения действующих обязательств, предусматривающий, что финансирование действующих обязательств осуществляется в безусловном порядке. В условиях БОР это обеспечивает многолетние гарантии финансового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса в процессе достижения ими общественно значимых результатов.
2. Принцип конкурсного распределения бюджетных средств для финансирования принимаемых обязательств, в рамках которого распределение ассигнований в условиях БОР осуществляется на конкурсной основе с учетом приоритетности направления ис-
пользования средств, результативности предыдущих распределений, степени общественной значимости планируемых результатов и ожидаемой эффективности бюджетных средств.
3. Принцип измеримости и сопоставимости результатов деятельности участников бюджетного процесса, предполагающий, что общественно значимые результаты, достигаемые участниками бюджетного процесса, должны быть измеримыми и сопоставимыми (во временном аспекте либо с результатами иных участников бюджетного процесса, предоставляющих аналогичные услуги, выполняющих аналогичные функции).
4. Принцип декомпозиции целей и задач, в рамках которого цели и задачи социально-экономической политики должны декомпозироваться с программно-целевым использованием бюджетных средств на их реализацию. В отличие от уже существующих принципов БОР, данный принцип позволит построить четкую иерархию целей и задач, где реализация целей и задач на нижестоящем уровне будет способствовать достижению вышестоящих целей и задач.
5. Принцип взаимосвязи бюджетных показателей с показателями общественно значимых результатов, предполагающий, что бюджетные ресурсы должны быть привязаны к конкретным общественно значимым результатам, чего не обеспечивают сформулированные ранее принципы. Данный принцип необходим, прежде всего, при бюджетном планировании в условиях БОР, причем на каждом этапе декомпозиции целей и задач. В итоге будет обеспечена прямая связь бюджетных ресурсов с показателями ожидаемых общественно значимых результатов на каждом уровне иерархии целей и задач.
Из вышеперечисленных определений следует, что основной принцип бюджетирования, ориентированного на результат, — обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, который реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс.
В рамках БОР распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
1) стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями;
2) тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов;
3) внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.
Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать:
1) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов их реализации, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
2) систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
® предварительную оценку программ на этапе согласования проекта бюджета;
Ф мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;
# оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
Для обеспечения соответствия между программной деятельностью министерств и ведомств и бюджетной классификацией функциональная классификация дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической политики12.
Для того чтобы внедрить новые принципы бюджетирования, необходимо также совершенствование системы статистического и бухгалтерского учета, отчетности и контроля за расходованием государственных средств. Это должно обеспечить прозрачность
деятельности государственных органов власти и возможность на основе их отчетов определять степень достижения планируемых результатов, оценивать объем и качество предоставляемых услуг.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как правило, сопровождается переходом от кассового метода учета исполнения бюджета на метод начислений13 или введением отдельных его компонентов. Такой бюджет называется накопительным. Он позволяет, в частности, отражать будущие платежи, реально подтвержденные поступления и финансовые обязательства, оценивать результаты реализации программ, сравнивать затраты на предоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью14.
Основное нововведение Концепции — среднесрочное финансовое планирование — это переход от фактического планирования от года к году к планированию на среднесрочную перспективу и скользящей корректировке будущих периодов (табл. 1). Иными словами, перспективные проектировки на второй и третий годы предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго годов текущего бюджетного цикла, т.е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием.
Таблица 1
Среднесрочный бюджет: принцип «скользящей трехлетки»
Год, в который разрабатывается среднесрочный бюджет Год, на который разрабатывается среднесрочный бюджет
Т + 1 Т + 2 Т + 3 Т + 4 Т + 5
t Бюджет Перспективные проектировки
t + 1 Бюджет Перспективные проектировки
t + 2 Бюджет Перспективные проектировки
При этом для каждого главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) устанавливаются индикативные значения объема финансирования на каждый из двух лет, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета. Индикативность перспективных проектировок расходов по отраслевым распорядителям средств не следует рассматривать как неопределенность, неокончательность или неточность. Именно эти значения лягут в основу при формировании бюджета в следующем (годовом) бюджетном цикле, поэтому и Министерство финансов, и каждый из отраслевых распорядителей заинтересованы в их соблюдении хотя бы для того, чтобы не проводить однажды сделанную работу повторно. Эти значения выступают, с одной стороны, в роли лимитов расходов каждого из ГРБС, а с другой — в роли многолетних гарантий финансового обеспечения деятельности каждого ГРБС и подведомственной ему сети распоряди-
телей и получателей бюджетных средств15. Тем самым обеспечивается повышение качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений в силу того, что главные распорядители бюджетных средств получают большую определенность в отношении собственных расходов.
При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006—2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 118 был экспериментально апробирован целый ряд существенных новаций бюджетного планирования. Прежде всего это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 2).
Утверждение перспективного финансового плана Правительством и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета,
а также требованиям составления в режиме «скользя- (ранее носившего справочно-аналитический характер) щей трехлетки» с объяснением вносимых изменений в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к существенно повышают статус и роль этого документа составлению трехлетнего федерального бюджета.
Таблица 2
Изменения в формате перспективного финансового плана
Действовавший до 2005 г. С 2005 г.
■ на 3 года; ■ не утверждается; ■ слабая связь с бюджетом; ■ формат не определен; ■ этапы разработки не установлены; ■ действующие и принимаемые обязательства не выделены; ■ укрупненный функциональный разрез; ■ без ведомственного разреза; каждый год заново ■ на 3 года; ■ утверждается Правительством; ■ жесткая связь с бюджетом (идентичность параметров первого года); ■ 3 этапа (основные параметры, план, уточненный план); ■ 3 таблицы; ■ раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств; ■ возможен, но не обязателен; ■ ведомственный разрез - обязателен; «скользящая трехлетка»
Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем: ® разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
® перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;
® участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента16.
Если мы оглянемся на то время, которое прошло с 2004 г., когда процесс, связанный с развитием механизмов управления бюджетирования по результатам, только начинался, то заметим, что за прошедшее время были достигнуты весьма впечатляющие результаты.
Прежде всего нужно отметить, что существенно расширился круг людей, которые в государственных органах представляют смысл и цели такого рода механизмов, уже освоили некоторые базовые навыки оценки результатов, их измерения и соотнесения со своей текущей деятельностью и с деятельностью своих министерств и ведомств. Разработано довольно много методических и нормативно-правовых актов, которые регулируют процесс определения результатов, оценки их фактической реализации, достижения. Большинство ведомств уже, что называется, набило руку на разработке докладов о целях и результатах деятельности17.
Разработанные на федеральном уровне инструменты БОР уже прошли проверку на практике. К числу наиболее важных достижений можно отнести:
® составление начиная с 2004 г. ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, в кото-
рых субъекты бюджетного планирования увязывают проектировки бюджетных расходов с показателями, характеризующими достижение целей, задач и результатов их деятельности;
® подготовку начиная с 2005 г. детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период как инструмента «скользящего» бюджетного планирования, позволяющего учитывать трехлетние бюджетные проектировки ведомств;
® составление реестра расходных обязательств как основы для учета действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых обязательств;
® внедрение обоснований бюджетных ассигнований, основанных на принципах СБОР, как инструмента, позволяющего обосновывать структуру бюджетных расходов и рассматривать альтернативные варианты использования бюджетных ресурсов;
® внедрение нового формата Пояснительной записки к проекту Федерального закона о Федеральном бюджете, повышающего прозрачность процесса рассмотрения бюджета;
® проведение экспериментов по внедрению методов СБОР в 2004 и 2006 гг. для стимулирования субъектов бюджетного планирования к осуществлению более глубоких преобразований путем признания их заслуг в реализации реформы и предоставления им на конкурсной основе дополнительных средств на мероприятия по повышению результативности бюджетных расходов.
Особое значение имеет подготовка докладов о результатах и основных направлениях деятельности, перспективного финансового плана, реестра расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований. Система бюджетного планирования, создаваемая на их основе, повышает прозрачность бюджетных решений, их качество и устойчивость в среднесрочной перспективе.
В свою очередь, удлинение горизонта бюджетного планирования, повышая предсказуемость параметров федерального бюджета, увеличивает эффективность макроэкономической и монетарной политики и управления бюджетными рисками. Это также способствует повышению эффективности планирования и исполнения бюджетов субъектами бюджетного планирования.
1 См.: Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. - 2005. - № 2. - С. 4.
2 Стенограмма выступления заместителя Председателя Правительства РФ А.Д. Жукова на VI Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». — М., 2005.
3 По материалам ИА «Альянс Медиа». 12.09.2006 г.
4 Головков А.Л. Планирование целей и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти. Материалы Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». — М., 2005.
5 См.: Маклева Г. Реформы бюджетного учета в РФ // Финансовая газета. - 2004. - № 2.
6 См.: Гараджа М.Ю. Подходы к повышению эффективности бюджетных расходов и внедрению бюджетирования, ориентированного на результат. Центр фискальной политики. Москва. 22.04.2004 г.
7 См.: Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы. — М.: Издательский дом ГУ-ВЭШ. 2004.
8 Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориенти-
рованное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. — 2004. — № 3. — С. 9.
'Термин «программно-целевое бюджетирование» используется в качестве русского эквивалента английского понятия «performance budgeting». Перевод этого термина как «бюджетирование, ориентированное на результат» в большей степени отвечает сути явления, тем более что в англоязычной литературе мы находим примеры использования термина «results-oriented budget» в качестве синонима «performance budget».
10 Mosher, Frederick C. Program Budgets: Theory and Practice. — Chicago: Public Administration Service, 1954.
11 См.: Белянова Е.В. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) / www.nei.ru
12 См.: Лавров А.М. Указ. соч. - С. 9.
13 В отличие от кассового метода, учитывающего потоки денежных средств в момент осуществления платежа или получения оплаты, при использовании метода начислений расходы и доходы рассматриваются на момент их осуществления, т.е. возникновения расходных или платежных обязательств.
14 См.: Мст. Афанасьев. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. - № 9. - С. 130.
15 Лавров А.М. Указ. соч. - С. 9.
16 См.: Лавров АМ. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. - 2005. - № 9. - С. 3.
17 См.: Дмитриев М.Э. Стенограмма заседания «круглого стола» на тему: «Управление по результатам в контексте реформ государственного управления в России» от 20 декабря 2006 г.
К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ УГОЛОВНО-ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ МЕР БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
А.Ю. СОЛОНИН, С.В. ШУМСКИЙ
Вряд ли можно найти страну, где органами власти не предпринимались бы усилия, направленные на сдерживание коррупции. Это характерно для государств с любыми формами политического устройства. И такая тенденция закономерна, так как поддержание работоспособности государственного аппарата возможно при условии, что уровень коррупционной пораженности не зашкаливает за некие приемлемые для данного социума рамки. Этот уровень обусловливается средневзвешенным менталитетом социума, культурными, религиозными и историческими традициями населения, а также сложившейся социальной и экономической ситуацией.
Вместе с тем балансирование чиновничьего аппарата между борьбой с коррупцией и совершением коррупционных правонарушений, с точки зрения интересов самой элиты власти, обусловлено неким парадоксом. Он основывается на двух проекциях интересов чиновника. С одной стороны, стремление к власти чиновника тяготеет к обогащению, а с другой - желание сохранить власть жестко корреспондируется с действенностью норм закона. Поэтому политическая элита вынуждена принимать определенные меры для сдерживания коррупции.
Среди населения к проблеме противодействия коррупции нет однозначного отношения. В частности большинством респондентов (72%), несмотря на од-
