CC BY
13
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ СИСТЕМЫ
НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ ЧАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ
В. II. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор
А.А. КАВИНОВ, первый заместитель главы администрации Кстовского района Нижегородской области
Рассматривая пути решения проблемы нерационального использования бюджетных средств, отметим, что они в существенной степени связаны с несовершенством методик прогнозирования расходов, их сметным планированием.
Несовместимость сметного планирования бюджетных расходов и определения их эффективности обусловливает необходимость совершенствования средне- и долгосрочного планирования, поскольку экономические, социальные, политические процессы не ограничены бюджетным периодом (годом) и имеют цели, для достижения которых требуется не один год. Бюджеты Федерации и ее субъектов должны отражать перспективные изменения в экономической и социальной сферах, складывающиеся тенденции в развитии общества.
Отметим, что опыт в среднесрочном бюджетном планировании уже имеется в других странах, в частности в Германии. Хорошие результаты имеются по сроку 5 лет, предполагается его увеличение до 7 лет.
В России в соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ принят срок прогнозов 3 года, но конкретные перспективные показатели не публикуются.
На взгляд авторов, при бюджетном планировании за основу может быть взята идеология «сколь-
зящих» бюджетов предприятия, когда на каждую дату имеются бюджеты на несколько периодов вперед, корректировка текущего бюджета предполагает уточнение всех последующих, исполнение текущего бюджета означает разработку очередного бюджета, завершающего прогнозный период.
В среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем, а всякая программа составляется ради достижения конкретных целей, которые превращаются в цели бюджетного финансирования. Исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов — неопределенность результатов финансирования.
Показатели эффективности бюджетных расходов должны определяться, прежде всего, у конкретных получателей бюджетных денег, но в этом определении должны участвовать и представители финансовой системы, которая своим решением предоставила бюджетные деньги.
Расчет эффективности использования бюджетных средств на каждом уровне финансовой системы будет иметь следствием возрастание самостоятельности и ответственности исполнителей, потребует четкой формулировки целей функционирования и развития финансовых систем Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Следует согласиться с мнением С.И. Лушина: «Поскольку в показателях эффективности бюджета велика доля социальных и политических факторов, то важное значение имеет обсуждение бюджета в представительных органах власти и особенно важно, чтобы в решениях этих органов правильно сочетались мнение широких слоев населения по текущим делам и предложения по перспективному развитию страны. Вообще при оценке эффективности бюджета важно учитывать общественное мнение, так как именно широкие слои населения являются конечным потребителем предоставляемых бюджетом услуг» [ 1, с. 16].
Еще одним направлением решения проблемы эффективности расходов является применение методов бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР).
БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость [2, с. 9].
Элементы метода БОР впервые применены в США в 1950 г., когда был принят закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности». Законом устанавливалось требование отражать в бюджете прогнозируемый результат от осуществления определенной программы или исполнения государственных функций.
В 1997 г. в Австралии принято решение о подготовке среднесрочного бюджета на 1999-2000 гг. на принципах БОР, т.е. определении конечных результатов, общественно значимого эффекта в социальной сфере, экономике, национальной безопасности. Эффект задается системой конкретных показателей.
Правительство Канады обратилось к принципам БОР в 1995 г., обязав федеральные министерства и ведомства определять общественно значимые результаты своей деятельности.
В Великобритании начиная с 1988 г. осуществляется реформа государственного управления,
первоначальным этапом которой стали комплексный анализ эффективности управления государственными финансами и выработка направлений его совершенствования. Затем была произведена реструктуризация государственных учреждений, направленная на достижение рыночной конкуренции в сфере предоставления бюджетных услуг. Соглашения о бюджетных услугах и их качестве устанавливают цель и задачи каждого министерства, показатели качества и объема услуг, ожидаемого эффекта от предоставления бюджетных услуг. На 2001-2004 гг. установлено 160 показателей.
Метод БОР используется не только в развитых странах, но и во многих странах Восточной Европы и СНГ. В Казахстане в 1999 г. началось совершенствование нормативно-правовой базы в области целевого и эффективного расходования бюджетных средств в тесной увязке с реструктуризацией бюджетного сектора и передачей некоторых государственных функций в конкурентную среду. В итоге на данный момент бюджет формируется на основе программной классификации. Бюджетные программы разделены на текущие и программы развития, отражающие социально-экономические приоритеты, что позволит реально оценить стоимость выполнения государством своих функций и объем его инвестиционного вклада в социально-экономическое развитие, а также систематизировать бюджетные программы. С 2002 г. введен институт паспортов администраторов бюджетных программ, определяющих цели, ожидаемые результаты, ответственных исполнителей, сроки выполнения и другие характеристики бюджетных программ. В бюджетный процесс внедрен механизм оценки реализации бюджетных программ.
БОР - метод среднесрочного планирования расходов, включающий:
формулировку стратегических целей распорядителей средств в соответствии с их полномочиями;
определение тактических задач, вытекающих из стратегических целей и направленных на достижение результатов, значимых для общества;
разработку программ, предусматривающих производство бюджетных услуг определенного качества и объема и обеспечивающих решение тактических задач;
количественную оценку ожидаемых результатов и их эффекта для получателей бюджетных услуг;
мониторинг степени достижения намеченных целей и результатов.
Лимиты расходов могут предусматривать некоторое сокращение ведомственных расходов в реаль-
ном выражении, например на 1 -2 % в год, что создает у распорядителей бюджетных средств потребность в повышении эффективности собственной деятельности. Агрегированная экономия от повышения эффективности, а также экономия от прекращения ряда расходов (например, от завершения программ капитального строительства) и дополнительные расходные возможности, возникающие при увеличении доходов бюджета (в условиях экономического роста или роста налоговых доходов), становятся основой для финансового обеспечения новых программ. При этом отбор программ осуществляется на конкурентных принципах по формализованным критериям с учетом приоритетности программной области, степени общественной значимости планируемых результатов и ожидаемой эффективности реализации программы.
Поскольку результаты оцениваются в разрезе программ, встает задача согласования бюджетной и программной классификации расходов по целям и задачам социально-экономической политики того или иного региона.
Реформирование бюджетной системы России создало определенные предпосылки формирования бюджетов, ориентированных на результаты, к которым, на взгляд автора, можно отнести:
разграничение расходных обязательств между федеральными, региональными и местными органами власти;
определение целей и приоритетов бюджетной политики в бюджетных посланиях Президента РФ;
разработку среднесрочного финансового плана, содержащего агрегированные показатели доходов и расходов бюджета на 3 года;
доведение лимитов расходов до распорядителей бюджетных средств;
разработку и реализацию федеральных целевых программ;
создание Фонда реформирования региональных финансов, в котором реализована идеология распределения бюджетных средств в зависимости от достижения поставленных целей.
В 2003 г. в России на федеральном уровне был сделан шаг по использованию метода БОР: главными распорядителями средств федерального бюджета (ГРБС) в соответствии с Методическими материалами по формированию проектировок основных расходов были представлены доклады «О результатах деятельности в 2002-2003 гг. и планах деятельности на 2004 год и на среднесрочную перспективу» по социальной форме [2, с. 12].
Минфин России разработал методику оценки указанных докладов и соответствующих разделов с использованием 35 формализованных критериев. Проведенная в соответствии с этой методикой оценка представленных докладов в целом показала достаточную готовность значительной части главных распорядителей средств федерального бюджета к внедрению методов формирования бюджета, ориентированного на результат (см. таблицу).
A.M. Лавров, руководитель Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ, отмечает, что «большинство министерств и ведомств достаточно четко сформулировали с иди цели и направления деятельности. В то же время лишь немногие из них смогли представить распределение расходов на реализацию выделенных целей и направлений деятельности по статьям функциональной и экономической классификации. Учитывая, что решение этой задачи является одним из ключевых требований при переходе к формированию бюджета, ориентированного на результаты, необходимы дальнейшие усилия по ее методической проработке в увязке с мерами по совершенствованию бюджетной классификации. Отдельные главные распорядители (Минюст России, Минтранс России, МАП России, Высший Арбитражный Суд РФ, ФЭК России, Российское агентство по патентам и товарным знакам, Государственный Эрмитаж) представили данные в полном соответствии с методическими требованиями, что подтверждает возможность и целесообразность использования новых методов бюджетного планирования, повышающих прозрачность бюджетных
Структура доходов ГРБС
Разделы докладов ГРБС Оценка ______
Стратегические цели 3,47
Основные направления, задачи и функции 2,80 Средняя оценка по разделам ч. J
Распределение расходов по целям и задачам 1,68
Результаты деятельности (количественные параметры) 1,44
Эффективность расходов (сопоставление затрат и результатов) 1,18 -
Меры по повышению эффективности расходов 1,30
расходов и их ориентацию на достижение конечных результатов» [2, с. 13).
Апробация методики БОР позволила сделать выводы о необходимости дальнейшего решения следующих задач для определения расходов, ориентированных на результаты:
создания механизма подготовки проекта бюджета, обеспечивающего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджетных средств;
разработки методологии составления бюджетных проектировок ГРБС на основе принципов БОР, включая порядок разработки внутриведомственных программ;
обеспечения интеграции среднесрочного и годового бюджетного циклов и использование перспективных проектировок по направлениям расходов и программам в последующих годичных бюджетных циклах;
разработки и внедрения в бюджетный процесс системы мониторинга и оценки выполнения программ и эффективности производимых расходов, обеспечивающей сбор, анализ и использование в бюджетном процессе информации о результатах деятельности ГРБС и подведомственной им сети распорядителей и получателей средств федерального бюджета, объеме и качестве предоставления ими бюджетных услуг;
ежегодных докладов о результатах и планах деятельности ГРБС;
разработки порядка формализованной оценки докладов, результаты которой будут использоваться при составлении проекта бюджета;
совершенствования бюджетной классификации и разработки программной классификации;
увязки объемов расходов органов власти с их полномочиями и функциями;
разработки методики оценки эффективности выполняемых органами власти функций;
разработки и внедрения системы мер по стимулированию реформирования бюджетного процесса на принципах БОР, учитывающей мотивацию всех участников реформы;
создания механизмов, обеспечивающих прозрачность проводимой реформы и участие в ее пошаговой разработке тысяч государственных служащих;
создания системы обучения и переобучения государственных служащих, на которых будут возложены подготовка, исполнение и контроль за исполнением бюджета в соответствии с принципами БОР, и внедрение информационных технологий обеспечения БОР.
Дальнейшее развитие реформы будет включать в себя предоставление ГРБС большей свободы в принятии решения по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов, при одновременном росте их ответственности за достижение поставленных целей. Эти преобразования будут сопровождаться изменением системы контроля за исполнением бюджета: перенесением акцента с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым, на оценку степени достижения запланированных показателей, что послужит важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующий год.
Внедрение БОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета и обеспечит:
повышение результативности расходов через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и сосредоточения ресурсов на достижении наиболее важных для общества задач;
повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;
повышение эффективности управления расходами за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты, административные расходы, прочие текущие расходы, капитальные расходы);
улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;
развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти;
повышение прозрачности бюджетных расходов и информированности общества за счет включе-
ния в бюджетную документацию дополнительных материалов, характеризующих связь между общественной значимостью, масштабами и качеством предоставления бюджетных услуг и объемами финансирования соответствующих расходов.
С рассмотренными задачами перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами тесно связано решение проблемы расширения самостоятельности распорядителей бюджетных средств, переориентации деятельности администраторов с освоения выделенных им ассигнований на достижение измеримых результатов.
Администраторы бюджетных средств должны самостоятельно принимать решение о детализации направлений использования общей суммы ассигнований. В связи с этим одним из главных направлений совершенствования бюджетной системы и повышения результативности бюджетных расходов провозглашено реформирование бюджетной классификации, сведение экономической классификации расходов, утверждаемой законом, к двум десяткам кодов. В дальнейшем предполагается бюджетную классификацию полностью интегрировать в классификацию операций сектора государственного управления.
Получатели и распорядители бюджетных средств не должны быть связаны кодами бюджетной классификации при осуществлении расходов, они должны лишь ограничиваться объемами выделенных средств и необходимостью достижения определенного результата. В этом случае средства можно будет направлять в соответствии с приоритетами целей, определяемыми самими распорядителями бюджетных средств.
Рассматривая пути совершенствования системы управления субъектом РФ на основе целевых программ и отмечая, что таких целей не должно быть слишком много или мало, С.А. Ананенко предлагает выделять 5 видов взаимосвязанных целей [3, с. 10]:
политика в области обучения и роста сотрудников, являющаяся основой для инноваций и улучшений;
внутренняя политика в отношении эффективности, результативности, качества работы;
цели по отношению к потребителям услуг (жителям субъекта РФ), направленные на достижение востребованности услуг и повышения их качества;
минимизация финансовых и социальных издержек;
политика и цели по отношению к финансовым донорам (налогоплательщикам и законодателям),
которые должны быть удовлетворены деятельностью администрации субъекта Федерации.
Каждый стратегический уровень детализируется в конкретных целях, для измерения степени достижения которых необходимо разработать количественные оценочные показатели (комфортность проживания, степень благоустройства, транспортное обеспечение, качество дорог, уровень благоустройства, ЖКХ, количество маршрутов транспорта, магазинов, школ и т.д.).
Для каждого оценочного показателя устанавливается критерий, наиболее приемлемый в сложившихся условиях, а управление сводится к выявлению тех показателей, фактические значения которых не соответствуют критерию, и разработке целевых программ, направленных на достижение целевыми показателями установленных критериев. Чем более проблемна область (т. е. чем дальше от оптимального значения находится целевой показатель), тем вероятнее финансирование программы в рамках бюджетного года.
По итогам года необходимо на основе фактических результатов оценить степень реализации стратегии.
Система стратегического управления субъектом РФ на базе целевых показателей позволяет упростить работу по формированию бюджета развития, в который входят проекты по капитальному строительству и ремонтам, приобретение оборудования, целевые программы, проекты, инициативы. Такой же оценке могут быть подвергнуты все подразделения, т. е. затраты бюджета текущих расходов.
Проблема регулирования межбюджетных отношений в регионе не нашла отражения в Бюджетном кодексе РФ. В то же время для ее решения и системности в формировании межбюджетных отношений субъекта РФ и муниципальных образований необходима разработка единого закона «О межбюджетиых отношениях в субъекте Российской Федерации», в котором следует отразить порядок предоставления межбюджетных трансфертов из регионального бюджета местным бюджетам, виды трансфертов, режим «отрицательных трансфертов» (по усмотрению субъекта РФ).
С 1 января 2006 г. субъект РФ обязан ввести в действие законы, устанавливающие:
порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;
порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10 % налога на доходы физических лиц;
порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;
порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;
общий порядок образования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений;
порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (для субъектов РФ, в состав которых входят муниципальные районы, представительные органы которых формируются по принципу делегирования).
Для повышения эффективности системы бюджетных учреждений необходимо усилить контроль за расходованием внебюджетных средств бюджетных учреждений, оптимизировать сеть бюджетных учреждений путем реорганизации.
Особое внимание должно уделяться средствам бюджетных учреждений, получаемым ими от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности или так называемым внебюджетным средствам бюджетных учреждений: существующая практика создает неодинаковый режим работы с внебюджетными средствами для разных бюджетных учреждений. При отсутствии единого порядка формирования и изменения сметы внебюджетных доходов и расходов, должного контроля со стороны главных распорядителей средств одни бюджетные учреждения вольно распоряжаются заработанными не без помощи государства огромными деньгами, другие, не получая должного объема средств из бюджета и внебюджетных источников, практически не способны в полной мере исполнять своих функций.
Намеченные меры предполагают сохранение статуса бюджетных учреждений только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании. По обязательствам таких организаций государство в полном объеме будет нести субсидиарную ответственность, но их внебюджетные доходы при этом должны полностью зачисляться в неналоговые доходы бюджета, а финансирование осуществляться в общеустановленном порядке.
Остальные бюджетные учреждения должны быть преобразованы в организации других орга-низационно-правовых форм. Некоторые из этих
учреждений могут быть приватизированы. Но в качестве основных форм реорганизации предполагается их преобразование либо в специализированные государственные муниципальные некоммерческие организации, либо в государственные и муниципальные автономные некоммерческие организации. Общим для этих организаций выступит то, что они будут ориентированы на предоставление услуг, полностью или частично оплачиваемых из бюджета.
Исходя из этого, можно будет говорить о распределении существующей системы бюджетных учреждений по двум секторам:
бюджетному сектору, который соединит в себе всю совокупность бюджетных учреждений, включенных в реестр получателей бюджетных средств, осуществляющих функции некоммерческого характера и финансируемых их бюджета на основании смет доходов и расходов;
внебюджетному сектору, состоящему из совокупности самостоятельных в своей экономической деятельности специализированных и автономных государственных и муниципальных некоммерческих организаций; коммерческих организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности; других субъектов экономической деятельности, оказывающих услуги, полностью или частично оплачиваемые бюджетом. При этом включение сюда государственных и муниципальных коммерческих организаций и других находящихся в партнерских отношениях с государством субъектов хозяйствования не случайно. Их приближенность к бюджету, подотчетность за бюджетные средства очевидна: онн созданы или финансируются этим бюджетом [4, с. 7].
В части оптимизации расходов ТФОМС, как показывает, в частности, опыт Нижегородской обл., программа повышения устойчивости РФС должна включать:
интеграцию усилий различных органов власти и управления в решении задач ОМС, обеспечении декларируемых государством гарантий в области социальной защиты населения;
оптимизацию существующей сети здравоохранения;
использование муниципальных заказов — заданий.
В рамках первого направления в Нижегородской обл. в 2003 г. начата работа по формированию и подписанию трехстороннего соглашения между Министерством здравоохранения РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования
и правительством Нижегородской обл. по вопросам оказания населению медицинской помощи, таким образом закрепляется ответственность всех уровней власти за исполнение гарантий прав жителей Нижегородской обл. на бесплатную медицинскую помощь. При этом отметим все возрастающую роль ТФОМС в оптимизации финансового обеспечения системы здравоохранения Нижегородской обл., его стимулирующую функцию, направленную на повышение эффективности использования ограниченных финансовых ресурсов.
Оптимизация сети здравоохранения в целях сокращения расходов — задача не только ТФОМС, но и органов управления, представительной и исполнительной власти на местах. В первую очередь решение данной задачи предполагает регламентирование (ограничение) объемов бесплатной помощи в целях увязки государственных обязательств с ожидаемым размером финансовых средств системы ОМС и бюджетов здравоохранения субъекта РФ: уменьшение объема стационарной помощи за счет развития стационарнозамещающих видов помощи, снижение коечного фонда больниц, отказ от финансирования на койку и переход к принципу подушевого финансирования.
Прямая экономия от сокращения коечного фонда незначительна, поскольку в структуре затрат преобладают фиксированные расходы, не зависящие от объемов оказываемой помощи. Однако такое сокращение дает экономию за счет ужесточения требований к обоснованности госпитализации как предпосылки закрытия части мощностей больниц.
По экспертным оценкам, примерно треть госпитализаций в России может без ущерба для пациентов быть заменена амбулаторным лечением или лечением в полустационарах. Уровень госпитализации в нашей стране (20 %) в полтора-два раза выше, чем в большинстве развитых стран мира (в Великобритании - 16 %, Канаде -15%, США - 14 %, Японии — 8 %), а больничный сектор потребляет три четверти всех ресурсов здравоохранения.
Необоснованно велика и средняя продолжительность пребывания больных в стационарах — 17 дней, в то время как в Финляндии — 7 дней, США - 9, Франции — 12,4, Великобритании — 14,5.
Итоги 2003 г. свидетельствуют об определенных шагах в направлении оптимизации структуры и финансового обеспечения системы здравоохранения Нижегородской обл. Реструктуризация коечного фонда, хотя и медленно, но набирает темпы, сокращаются объемы стационарной помощи. На 2003 г.
территориальной программой ОМС был установлен норматив 2 895,2 койко-дней на 1 000 жителей, что ниже норматива 2002 г., но выше федерального норматива, равного 1 942,5 койко-дням. В 2004 г. фактические показатели работы стационаров впервые стали ниже территориального норматива при превышении федерального норматива на 43 %.
Муниципальные заказы-задания на территории Нижегородской обл. используются с 2003 г. в рамках территориальной Программы государственных гарантий и представляют следующие обязательства администрации муниципальных образований по предоставлению населению города или района области медицинской помощи за счет бюджета и средств ОМС:
утвердить бюджет муниципального здравоохранения, обеспечивающий выполнение согласованных объемов медицинской помощи;
ежемесячно осуществлять платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения по обязательствам договора с Министерством финансов РФ;
утвердить подведомственным учреждениям финансовый план по выполнению муниципального заказа в части видов медицинской помощи и тех статей здравоохранения, которые не подлежат финансированию из системы обязательного медицинского страхования;
обеспечить условия для бесперебойной работы систем жизнеобеспечения лечебных учреждений.
Свидетельством эффективности новых - гражданско-правовых (договорных) отношений между всеми субъектами, ответственными за финансирование здравоохранения, может служить процесс включения в систему ОМС сельских участковых больниц и врачебных амбулаторий. Понимая важность проблемы, все стороны (главы районных администраций, главные врачи районов, Министерство здравоохранения РФ и Территориальный фонд ОМС) заключили соответствующие дополнительные соглашения к ранее сформированным муниципальным заказам.
Эти соглашения предусматривали, что главы администраций принимают обязательства выделить необходимые средства на приведение материально-технической базы этих учреждений и в соответствие с требованиями, необходимыми для получения лицензий; не уменьшать после включения этих учреждений в систему ОМС бюджетного финансирования, предусмотренного на районное здравоохранение в местном бюджете. Главные врачи приняли обязательства провести соответствующую
реструктуризацию сети, чтобы после включения участковых больниц объемы стационарной помощи не превышали установленных программой государственных гарантий нормативов.
Муниципальный заказ — возможность обеспечить стабильное финансирование и рациональное использование финансовых ресурсов системы здравоохранения, так как в настоящее время можно говорить о стабильности финансирования только за счет средств обязательного медицинского страхования, что четко определено Законом о медицинском страховании и заключенными между фондом и ЛПУ договорами.
В управлении заимствованиями положительный опыт накоплен, начиная с 1990 г., Санкт-Петербургом, где разработана «Концепция управления государственным долгом на 2004-2008 гг.». Были разработаны достаточно жесткие критерии на заимствования в целях ограничения рисков и недопущения кризисных ситуаций, меры по повышению управляемости долга, снижению расходов.
Инструментами заимствования выступают не только государственные и именные ценные бумаги, но и кредиты международных финансовых организаций (в частности, Всемирного банка), гарантии (определенной долей в структуре долга).
Для разработки критериев используется понятие «собственные доходы бюджета» как сумма всех доходов в распоряжении субъекта за вычетом федеральных трансфертов, средств федерального бюджета, передаваемых на конкретные цели, доходов целевых бюджетных фондов, доходов от предпринимательской деятельности. Разница между текущими доходами и расходами может использоваться для исполнения обязательств по долгу.
В целом определено 14 критериев, основным из которых является объем долга, который не должен превышать 50 % от собственных доходов бюджета [5, с. 74]. Ограничены расходы по обслуживанию долга — 5 % от общих расходов бюджета, выплаты по долгу — 12,5 % от расходов бюджета. Объемы заимствованных средств не должны превышать 60 % объема капитальных расходов, включающих
социальные затраты (школы, больницы) и затраты на развитие субъекта (объекты инфраструктуры).
Важным элементом системы управления субфедеральным долгом должны стать критерии отбора проектов, под которые осуществляются заимствования, обеспечивающие соответствие приоритетам социально-экономического развития региона, устойчивость региональной финансовой системы, минимальный срок окупаемости проектов.
На взгляд авторов, система управления заимствованиями субъекта РФ должна включать следующие элементы:
реестр инвестиционных потребностей субъекта РФ, содержащий данные об объектах капитальных вложений, их состоянии, необходимом объеме финансирования;
критерии отбора объектов и их ранжирования по очередности финансирования (основными критериями должны быть значимость объекта с позиций решения общественных задач, наличие со-финансирования, необходимой документации);
мониторинг использования заемных средств по срокам и эффективности.
Литература
1. Лушин СЛ. Об эффективности государственного бюджета / С.И. Лушин // Финансы. — 2004. -№ 10.-С. 12-14.
2. Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы / A.M. Лавров // Финансы. - 2004. - № 3. - С. 9-14.
3. Ананенко С.Р. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей / С.Р. Ананенко // Финансы. - 2004. - № 9. - С. 9-13.
4. Филимонов A.A. Экономическая мотивация реструктуризации бюджетного сектора / A.A. Филимонов // Финансы. - 2004. - № 6. - С. 7-8.
5. Батанов Э. Использование заимствований для финансирования инфраструктурных проектов/ Э. Батанов // Рынок ценных бумаг. — 2004. — № 14. - С. 74-75.
