CC BY
97
СРЕДНЕСРОЧНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ
Е.В. Соколова, Т.Н. Толстых
Sokolova E.V., Tolstykh T.N. Medium-term budgeting, aimed at the result. The article deals with medium-term budgeting, aimed at the result. Its major principle is to provide correlation between budget resources and the expected results of its realization. The authors reveal the problem of indicative values of amount of financing for each budget manager and historical aspects of use of methods of program-oriented budgeting in developed countries of the world.
Основные задачи по совершенствованию бюджетной политики были поставлены Президентом Российской Федерации в ежегодном Бюджетном послании, в котором говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечить предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Помимо этого, ставятся конкретные задачи: повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Также подчеркивается необходимость создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Среди методов, обеспечивающих решение этих задач, в мировой практике, особую роль играют бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР) и комплексное среднесрочное планирование расходов, в рамках жестких бюджетных ограничений.
БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность соизмерять
результаты и затраты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главное требование к которым - измеримость и сопоставимость.
Основополагающий принцип БОР -обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их исполнения. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс.
В рамках БОР распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:
1) стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями;
2) тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов;
3) внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конкретных тактических задач.
Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны содержать: 1) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов их реализации, включая как непосредственные результаты, т. е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т. е. эффект от предоставленных услуг для их получателей; 2) систему показателей
для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
- предварительную оценку программ (включая альтернативные программы) на этапе согласования проекта бюджета;
- мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ;
- оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
Для обеспечения соответствия между программной деятельностью министерств и ведомств и бюджетной классификацией функциональная классификация дополняется программной классификацией расходов по целям и задачам социально-экономической политики.
Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы БОР должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонтального планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов БОР должна лечь в основу реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в последующие годы.
Среднесрочное бюджетное ориентирование является непрерывным процессом, в ходе которого перспективные проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла, т. е. происходит увязка годового бюджетного плана со среднесрочным планированием.
При этом для каждого главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) устанавливаются индикативные значения объема финансирования на каждый из двух лет, следующих за годом, на который разрабатывается проект бюджета. Индикативность перспективных проектировок расходов по отраслевым распорядителям средств не следует рассматривать как неопределенность, не-окончательность или неточность. Именно эти значения лягут в основу при формировании бюджета в следующем бюджетном цикле,
поэтому и Министерство финансов РФ, и каждый из отраслевых распорядителей заинтересованы в их соблюдении, хотя бы для того, чтобы не проводить однажды сделанную работу повторно. Эти значения выступают, с одной стороны, в роли лимитов расходов каждого из ГРБС, а с другой - в роли многолетних гарантий финансового обеспечения деятельности каждого ГРБС и подведомственной ему сети распорядителей и получателей бюджетных средств.
Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует повышению качества планирования и обоснованности принципов управленческих решений.
Лимиты расходов могут предусматривать некоторое сокращение ведомственных расходов в реальном выражении, например, на 1-2 % в год, что создаст у распорядителей бюджетных средств потребность в повышении эффективности собственной деятельности. Агрегированная экономия от повышения эффективности, а также экономия от прекращения ряда расходов (например, от завершения программ по капитальному строительству) и дополнительные расходные возможности, возникающие при увеличении доходов бюджета (в условиях экономического роста или увеличения доходов), становятся основой для финансового обеспечения новых программ. При этом отбор программ осуществляется на конкурентных принципах по формализованным критериям с учетом приоритетности программной области, степени общественной значимости планируемых результатов и ожидаемой эффективности реализации программы.
Применение методов программно-целевого бюджетирования в развитых странах имеют длительную историю.
Так, в США еще в 1950 г. был принят закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять в бюджете не структуру расходов по видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций.
Во второй половине прошлого века в разных странах были опробованы различные методы и подходы, направленные на превращение бюджета в эффективный инстру-
мент достижения целей государственной политики, повышения качества управления общественными финансами и достижения значимых для общества результатов. Среди наиболее известных инициатив можно отметить бюджетирование с «нуля», программное бюджетирование и др. В ходе эволюции этих концепций и сформировалось БОР и СБОР (среднесрочное бюджетирование).
Австралия начала реформирование бюджетного процесса на принципах БОР чуть более 20 лет назад. С тех пор процесс совершенствования бюджетной политики и процедур бюджетной практики осуществлялся там непрерывно. Так, в 1997 г. австралийским правительством было принято решение при подготовке среднесрочного бюджета на 1999-2000 гг. существенно расширить применение подхода, ориентированного на конечные результаты. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Парламент утверждает ассигнования, необходимые правительству, для достижения этих результатов. Министерства и ведомства, в свою очередь, определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью в максимальной степени содействовать достижению намеченных правительством результатов. Они также разрабатывают систему показателей с целью оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения своей результативности и ответственности за конечные результаты.
Правительство Канады в 1995 г. поставило перед собой задачу внедрить во всех министерствах и ведомствах федерального уровня принципы управления, ориентированные на достижение результатов (непосредственных и конечных). Все федеральные министерства и ведомства должны теперь в обязательном порядке определять основные общественно значимые результаты своей деятельности. На основе этого осуществляется планирование, измерение результативности и составление отчетов о результатах деятельности ведомств. Такие отчеты являются главным источником информации о социально-экономической эффективности про-
грамм и услуг, осуществляемых и предоставляемых Канадским Правительством.
Новым этапом развития стал закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений», принятый в 1993 г. и утвердивший систему планов и отчетов для формирования целевой структуры расходов. Стратегический план (как минимум на шесть лет) обязано разрабатывать каждое министерство. Этот план включает формулировку стратегической цели и определяет комплекс задач на долгосрочный период. Одновременно составляется план работы на год, назначение которого - увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с целями работы на год, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год содержат также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения этих целей.
Последний этап реформы государственного управления в Великобритании начался в 1998 г. с проведения комплексного анализа эффективности управления государственными финансами и выработки предложений по его совершенствованию. Со временем реформа переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. Новый подход включает в себя два основных элемента: Соглашения о бюджетных услугах и Соглашения о качестве услуг. Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, ведомства по целевым значениям показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности всех министерств и ведомств. На 2001-2004 гг. установлено около 160 показателей, из них 30 являются межведомственными. Ограниченное число показателей призвано способствовать сосредоточению внимания на приоритетах государственной политики.
На основе положительных результатов, достигнутых к концу 80-х и 90-х гг. «пионерами» внедрения среднесрочного бюджетирования, многие страны приступили к реализации собственных программ преобразований в бюджетной сфере. Вышеуказанные
подходы реализуются во многих странах Восточной Европы и СНГ.
Например, за последние годы в Казахстане была проделана значительная работа по совершенствованию бюджетной системы и повышению эффективности бюджетных расходов. В 1999 г. началось совершенствование нормативно-правовой базы в области целевого и эффективного расходования бюджетных средств. Это происходило в тесной увязке с реструктуризацией бюджетного сектора и передаче некоторых государственных функций в конкурентную среду. В итоге, на данный момент, бюджет формируется на основе программной классификации. Бюджетные программы разделены на текущие и программы развития, что отражает социально-экономические приоритеты. Деление бюджета на текущие и бюджет развития позволил реально оценить стоимость выполнения государством своих функций и объем его инвестиционного вклада в социально-экономическое развитие, а также систематизировать бюджетные программы. С 2002 г. введен институт паспортов администраторов бюджетных программ, определяющих цели, ожидаемые результаты, ответственных исполнителей, сроки выполнения и другие характеристики бюджетных программ. В бюджетный процесс внедрен механизм оценки реализации бюджетных программ.
Накопленный мировой опыт реформирования общественного сектора на основе принципов среднесрочного бюджетирования позволяет сделать следующие выводы:
- реформы должны проводиться с учетом особенностей как страны, и региона, так и конкретных отраслей государственной дея-
тельности. Та или иная концепция реформы может быть успешно реализована в одной сфере государственной деятельности и «забуксовать» в другой из-за различий в организационной структуре и сложившейся практике;
- внедрение методов среднесрочного бюджетирования - интерактивный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении должны неизбежно меняться и совершенствоваться;
- необходимо регулярно оценивать достигнутый процесс и на основе позитивного и негативного опыта корректировать механизмы проведения реформы;
- следует внимательно подходить к определению последовательности шагов к взаимосвязи между различными направлениями проведения реформ, чтобы обеспечить их поступательный характер. Обязательным условием для успешного внедрения программно-целевого подхода является обеспечение финансовой дисциплины исполнения принятых обязательств.
Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты труда, являются: а) трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений; б) трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения; в) несовершенство информационного обеспечения и систем учета.
Поступила в редакцию 11.10.2006 г.
