CC BY
461
А. Б. Макарова, Д. А. Крылов
49
УДК 378:371.3
А. Б. Макарова
Нижегородский институт развития образования, Нижний Новгород
Д. А. Крылов
Марийский государственный университет, Йошкар-Ола
Реализация Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в образовательных организациях: проблемы и перспективы
В статье рассматриваются основные направления работы общеобразовательных организаций по реализации положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», охарактеризованы новеллы документа, мероприятия органов государственной власти различного уровня по методическому сопровождению претворения в жизнь норм базового закона в сфере образования. Акцентируется внимание на мероприятиях, проводимых администрацией школ в свете нового законодательства, необходимых управленческих решениях.
Ключевые слова: образовательное право, образовательная организация, законодательство в сфере образования.
Модернизация образования в современной России вызвала острую необходимость в обновлении нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере образования. Реализация политики преобразований стала невозможной без должного правового регулирования отдельных отношений, в том числе в сфере, отнесенной условно к сфере образовательного права.
Несмотря на то, что образовательное право как отрасль права существует достаточно условно, исследователи отмечают, что это «новый, но актуальный и востребованный сегмент законодательства России. Его значение определяется, прежде всего, той ролью, которую играет образование в развитии современной цивилизации» [2, с. 7]. В целом законодательство в сфере образования в Российской Федерации представляет собой достаточно сложный комплекс нормативно-правовых актов, которые обеспечивают реализацию конституционных прав граждан в сфере образования и, таким образом, отражают интересы значительной части населения.
Характеризуя особенности правового регулирования в сфере образования, ученые дают сущностные характеристики отрасли, определяющие ее специфические черты, выражающиеся «многомерностью регулируемых общественных отношений и вследствие этого взаимосвязанностью с различными отраслями права и законодательства - конституционным правом, административным, гражданским, трудовым, финансовым, бюджетным и т. п.» [4, с. 4]. Сложность рассматриваемой отрасли права заключается в том, что помимо собственно образовательных отношений
существует множество других вопросов, требующих правового регулирования. Это связано с тем, что образовательные организации обладают имущественным комплексом, вступают в гражданские, трудовые правоотношения, то есть являются полноценными субъектами правами.
Одним из концептуальных элементов реализации политики модернизации образования было принятие Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), а вслед за этим комплексное обновление значительной части нормативно-правовых актов, активная работа государственных органов по подготовке к реализации норм закона.
В целом можно выделить три основных направления реализации закона: во-первых, разработка новых актов подзаконного регулирования, обеспечивающих реализацию настоящего Федерального закона; во-вторых, изменение уже существующих нормативно-правовых актов в связи с вступлением в силу данного закона; в-третьих, признание утратившими юридическую силу некоторых нормативно-правовых актов.
В качестве значимых новаций ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [10], в контексте нашего исследования, можно выделить следующие: нормативное закрепление понятийного аппарата; определение правового статуса участников образовательных отношений, в том числе выделение правового статуса педагогических работников; закрепление особенностей организации и предоставления образования гражданам,
50
Педагогические науки
проявившим выдающиеся способности, иностранным гражданам и лицам без гражданства, лицам с ограниченными возможностями здоровья; урегулирование вопросов организации сетевого взаимодействия, использования дистанционных образовательных технологий; упорядочение типологии образовательных организаций и другие [5, с. 9].
Реализация федерального закона предполагает значительную работу федеральных органов государственной власти по созданию комплекса подзаконных актов различного характера и содержания, в результате чего был утвержден план разработки нормативно-правовых актов, необходимых для реализации ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Так, на уровне подзаконного регулирования регламентировались вопросы организации и осуществления образовательной деятельности, проведения государственной итоговой аттестации, оказания платных образовательных услуг, размещения информации на официальном сайте образовательных организаций и прочее.
Аналогичная работа проходила на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые приводили в соответствие региональные акты и акты органов местного самоуправления, а также осуществляли методическую поддержку реализации норм нового федерального закона.
Но, как показывает практика, наиболее сложным оказалось введение в действие норм данного Федерального закона на уровне общеобразовательных организаций, которым предстояло решить ряд сложных и достаточно важных задач. Кратко рассмотрим наиболее значимые из них. Первое, что необходимо было сделать, - это проанализировать необходимость приведения в соответствие наименований образовательных организаций с учетом требований с ч. 5 ст. 23 ФЗ № 273 (обязательное указание на организационно-правовую форму (учреждение) и тип образовательной организации (общеобразовательная)) в срок до 1 января 2016 года. В целом на сегодняшний день большая часть общеобразовательных организаций в этом вопросе определилась.
Далее, базовый закон и принятые во исполнения его нормативно-правовые акты потребовали значительного изменения локальных нормативных актов образовательных организаций в части приведения их в соответствие нормам ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Также в соответствии с ч. 2 статьи 30 образовательная организация на локальном уровне должна регламентировать такие вопросы, как: правила приема обучающихся, режим занятий, формы, периодичность и порядок
текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и(или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся и другие.
Таким образом, на сегодняшний день все локальные акты, принятые на уровне образовательных организаций, должны соответствовать требованиям ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в частности: Правила внутреннего трудового распорядка, Правила внутреннего распорядка обучающихся, Программа развития, Образовательная программа и ряд других. При наличии филиалов и представительств образовательные организации должны также разработать соответствующие положения, что обусловлено требованиями ч. 3 ст. 27.
Следующим направлением деятельности общеобразовательных организаций, связанным с реализацией образовательного кодекса, является разработка и принятие новых редакций устава. Как и всякое юридическое лицо, образовательная организация осуществляет свою деятельность на основании устава, что предусматривает часть 1 статьи 25 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Действуя в рамках существующего правового поля, образовательные организации, руководствуются общими нормами гражданского законодательства, заложенными в Гражданском кодексе РФ (ч. 2 ст. 50), Федеральном законе «О некоммерческих организациях», Федеральном законе «Об автономных учреждениях» (для автономных организаций) и т. д. Самим законом об образовании в части 2 статьи 25 устанавливается минимальный перечень информации к содержанию уставу. Это указание на тип образовательной организации, информация о ее учредителе, виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и(или) направленности, структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий. Утверждение и изменение устава производятся в порядке, установленном учредителем образовательной организации, о чем говорят требования статьи 14 ФЗ «О некоммерческих организациях» [9].
Настоящий Федеральный закон сочетает в себе как те нормы, с помощью которых по-новому осуществляется регулирование уже возникших и действующих на момент его принятия отношений, так и нормы, представляющие широкие возможности
А. Б. Макарова, Д. А. Крылов
51
для регулирования еще только складывающихся правоотношений в области образования. Так, например, организация обязана создать условия для ознакомления с документом работников, обучающихся, родителей (законных представителей несовершеннолетних обучающихся). В целом очевидно, что новый закон существенно минимизирует требования к информации, которая должна содержаться в уставе. Так, теперь нет требования к включению в устав подробной информации об основных характеристиках организации образовательного процесса. Эти характеристики должны быть в достаточной степени отражены во внутренних локальных документах учреждения.
В соответствии с ч. 5 статьи 108 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» уставы общеобразовательных организаций должны быть отредактированы и утверждены, а также зарегистрированы в налоговых органах до 1 января 2016 года. Работа над уставом является важным аспектом работы общеобразовательных организаций, потому как может иметь достаточно серьезные юридические последствия.
Новое законодательство об образовании существенно расширило требования к информационной открытости образовательных организаций. В соответствии с п. 21 ч. 3 ст. 28 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации относится обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети Интернет. Статьей 29 установлен перечень информации, которая должна содержаться на сайте образовательных организаций. Также требования к сайтам устанавливаются на уровне актов подзаконного регулирования. В Постановлении Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации», Приказе Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 29 мая 2014 г. № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и формату представления на нем информации» [3; 7; 8]. Ввиду этого на сегодняшний день контрольно-надзорными органами осуществляется проверка сайтов образовательных организаций на предмет соответствия предъявляемым требованиям, а также появляются материалы судебной практики, в которых образовательные организа-
ции, нарушающие требования законодательства обязываются устранить недостатки в ведении официального сайта учреждения [1].
Следует отметить, что за два года практической реализации данного Федерального закона накопилась определенная практика по вопросам применения норм закона. Прежде всего много вопросов вызвало право ребенка обучаться в семье, то есть так называемое семейное образование. Особенно напряженная ситуация сложилась в сентябре - октябре 2013 г., когда в практике регионов появились спорные ситуации с родителями в части финансового обеспечения получения образования в семье. По прошествии времени Минобрнауки дал разъяснения для регионов и муниципалитетов о механизме реализации данной нормы закона [6]. Также есть и материалы судебной практики, подтверждающие правомерность отказов муниципальных органов управления образования в произведении компенсационных выплат на образование детей родителям, обучающим детей в форме семейного образования [2]. Речь идет лишь о тех выплатах, которые не являются мерами социальной поддержки.
В целом по семейному образованию определись механизмы реализации данного права в практике образовательных учреждений. То есть на сегодняшний день имеется четкое понимание того, какие шаги нужно предпринять школе и органам управления образованием для обеспечения данного права. В частности, определены вопросы следующего характера:
1) об обязанности органов управления образованием вести учет детей, обучающихся в форме семейного образования и обязанности родителей предоставить соответствующую информацию о выборе формы обучения;
2) о праве обучающегося в семейной форме пройти промежуточную и государственную итоговую аттестацию и порядок реализации этого права (школа на локальном уровне урегулирует процесс прохождения промежуточной аттестации и вопросы о допуске обучающегося к ГИА);
3) об особом наделении обучающихся в семье академическими и иными правами (право пользования учебниками и учебными пособиями, объектами инфраструктуры школы).
Однако целый ряд вопросов не удалось решить и по сей день, несмотря на то, что ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» действует уже более полутора лет. Так, не определены механизмы финансирования образовательных организаций по предоставлению услуг обучающимся в форме
52
Педагогические науки
семейного образования, что в свою очередь вызывает проблемы в оплате труда педагогов, занятых в процессе работы с такими детьми, организации консультирования родителей, пользования учебниками обучающимися в семейной форме и прочее.
Таким образом, в результате реализации ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» общеобразовательным организациям необходимо осуществить комплекс мероприятий по реализации нового законодательства, принять соответствующие управленческие решения всем субъектам, занятым в данном процессе. Именно в условиях работы учреждений образования происходит апробация закона, выявляются его слабые и сильные стороны, выявляются проблемы, которые предстоит решить посредством совершенствования правовых норм, что в конечном итоге должно обеспечить успешное развитие всей системы образования России.
Ш
1. Апелляционное определение Московского городского суда от 18 февраля 2014 г. по делу № 33-3102 (Доступ из СПС «Консультант плюс»).
2. Земляная Т. В., Павлычева О. Н. Законодательство об образовании: ситуационный анализ: монография. М.: ИНИПИ, 2011. С. 559.
3. Комелина В. А., Крылов Д. А. Ведущие модели трансляции социально-гуманитарного знания в современных условиях // Вестник Марийского государственного университета. 2013. № 12 (16). С. 100-102.
4. Куров С. В. Образование и гражданское право. М., 2004. 123 с.
5. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный). М.: Деловой двор, 2013. 440 с.
6. Письмо Минобрнауки РФ от 15 ноября 2013 г. № НТ-1139/08 «Об организации получения образования в семейной форме» (Доступ из СПС «Консультант плюс»).
7. Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте
образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации» (Доступ из СПС «Консультант плюс»),
8. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 29 мая 2014 г. № 785 «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации» (Доступ из СПС «Консультант плюс»).
9. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Доступ из СПС «Консультант плюс»).
10. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (Доступ из СПС «Консультант плюс»).
1. Apelljacionnoe opredelenie Moskovskogo gorodskogo suda ot 18 fevralja 2014 g. po delu № 33-3102 (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
2. Zemljanaja T. V., Pavlycheva O. N. Zakonodatel'stvo ob ob-razovanii: situacionnyj analiz: monografija, M.: INIPI, 2011, p. 559.
3. Komelina V. A., Krylov D. A. Vedushhie modeli trans-ljacii social'no-gumanitarnogo znanija v sovremennyh uslo-vijah, Vestnik Marijskogo gosudarstvennogo universiteta, 2013, № 12 (16),
pp. 100-102.
4. Kurov S. V. Obrazovanie i grazhdanskoe pravo. M., 2004. 123 p.
5. Nauchno-prakticheskij kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» (postatejnyj), M.: Delovoj dvor, 2013, 440 p.
6. Pis'mo Minobrnauki RF ot 15 nojabrja 2013 g. No. NT-1139/08 «Ob organizacii poluchenija obrazovanija v se-mejnoj forme» (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
7. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 10 ijulja 2013 g. № 582 «Ob utverzhdenii Pravil razmeshhenija na oficial'nom sajte obrazo-vatel'noj organizacii v informacionno-telekommunikacionnoj se-ti «Internet» i obnovlenija informacii ob obrazovatel'noj organizacii» (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
8. Prikaz Federal'noj sluzhby po nadzoru v sfere obrazovanija i nauki ot 29 maja 2014 g. № 785 «Ob utverzhdenii trebovanij k strukture oficial'nogo sajta obrazovatel'noj organizacii v informa-cionno-telekommunikacionnoj seti «Internet» i formatu predstavle-nija na nem informacii» (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
9. Federal'nyj zakon ot 12.01.1996 № 7-FZ «O nekommer-cheskih organizacijah» (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
10. Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» (Dostup iz SPS «Konsul'tant pljus»).
A. B. Makarova
Nizhny Novgorod Institute of Education Development, Nizhny Novgorod
D. A. Krylov
Mari State University, Yoshkar-Ola
Implementation of the Federal Law "On Education in the Russian Federation” in educational organizations: problems and prospects
The article discusses the main directions of educational organizations to implement the provisions of the Federal Law "On Education in the Russian Federation", characterized by novel document activities of public authorities at various levels for methodological support the implementation of the norms of basic law in the field of education. Focuses on the activities carried out by the school administration in the light of the new legislation, the necessary management decisions.
Keywords: educational law, educational organization, the legislation in the sphere of education.
