CC BY
60УДК 341.231.145
А.И. Сидоренко,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Отдела имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, г. Москва
Реализация доктрины поля усмотрения в практике европейского суда по правам человека
Статья посвящена известной доктрине поля усмотрения, получившей развитие в практике ЕСПЧ. Актуальность изучения данной доктрины обоснована подходами к ней данного суда его последних постановлениях против России, а также прошедшими реформами российского правосудия. Анализируется взаимосвязь данной доктрины с принципами толкования Европейской конвенции и ее роль в процессе исполнения постановлений ЕСПЧ.
Ключевые слова: поле усмотрения, ЕСПЧ, субсидиарность, эволютивное толкование, имплементация.
A.I. Sldorenko,
ILCL, Moscow
Application of the margin of appreciation doctrine in practice of the European Court of Hunan Rights
The article is devoted to thefamous margin of appreciation doctrine, which was developed in practice of the ECtHR. The importance of scrutinizing of that doctrine is justified by the approaches to it of that Court in its lastjudgements, as well as by the passed reforms of Russian justice system. The correlation of that doctrine with the principles of the interpretation of the European Convention and its role in process of implementation of ECtHR's judgments is also analyzed.
Keywords: margin of appreciation, ECtHR, subsidiarity, evolutive interpretation, implementation.
«Иногда лучше есть враг хорошего» — начала с цитаты Вольтера свое особое мнение к Постановлению Хамтоху и Аксенчик против России1, совпадающее с мнением большинства, судья А. Нуссбергер. Данное Постановление было принято 24.01.2017 Большой Палатой Европейского Суда по правам человека (далее - Суд, ЕСПЧ). Предметом рассмотрения послужили жалобы заявителей, приговоренных к пожизненному лишению свободы, на дискриминационное обращение, поскольку действующим уголовным законодательством запрещено назначение аналогичного наказания женщинам и лицам старше 65 лет. Суд постановил 16 голосами против 1, что в действиях властей отсутствовало нарушение статьи 14 во взаимосвязи со ст. 5 Конвенции в части дискриминационного отношения по признаку возраста, а также 10 голосами против 7, что также отсутствовала дискриминация по признаку пола.
Одним из основных доводов со стороны российских властей, отраженных в Постановлении по делу Хамтоху и Аксенчик, стало наличие у национальных властей поля усмотрения2 (margin of appreciation), позволяющего самостоятельно определять пределы назначения уголовного наказания за отдельные преступления, как было определено ЕСПЧ в Постановлении по делу Ласло Магьяр против Венгрии от 13.10.20143 (§ 46).
Заявители, помимо прочего, ссылались на Постановление Большой Палаты ЕСПЧ по делу Константин Маркин против России от 22.03.20124, где указано, что гендерные стереотипы, такие как восприятие женщин как основных лиц, осуществляющих уход за детьми, а мужчин как ос-
1 Жалобы № 60367/08 и № 961/11. // URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-170663.
2 Как отметил А.И. Ковлер, термин «margin of appreciation» следует переводить не как «свобода усмотрения», а как «поле усмотрения», поскольку он подразумевает границы в определении дозволенного ограничения прав и свобод, а не вседозволенность. См. Ковлер А.И. «Моральный суверенитет» перед лицом «государственного суверенитета» в европейской системе защиты прав человека» // Международное правосудие. 2013. № 3. С. 55. Данной логике соответствует и перевод данного термина как «пределы усмотрения» или «сфера усмотрения», которые также встречаются в литературе. См. напр.: Кравчук Н.В. «Экологические дела» в практике Европейского Суда по правам человека (в контексте статьи 8 Конвенции) // Прецеденты Европейского Суда по правам человека № 5 (41), М., 2017. С. 24-30.
3 Жалоба № 73593/10. // URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-144109.
4 Жалоба № 30078/06. // URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-109868.
новных кормильцев в семье, не могут сами по себе являться достаточным оправданием для различий в обращении. (§ 143).
Все три названных постановления, в большей степени Постановление по делу Хамтоху и Аксенчик, содержат рассуждения о границах названного поля усмотрения национальных властей, что вновь привлекает внимание к анализу указанной известной доктрины. Принимая во внимание прошедшие в России реформы в сфере конституционного правосудия, а также планируемую модернизацию процессуальных кодексов, которые в совокупности повышают творческую роль интерпретационных актов национальных судов, исследование последних достижений в развитии доктрины поля усмотрения может предоставить дополнительный инструментарий национальным судам в процессе внутригосударственной защиты прав человека.
Термин «поле усмотрения» не употребляется ни в самой Конвенции, ни в ее подготовительных текстах (travaux préparatoires), но на сегодняшний день его можно встретить более чем в 2000 Постановлениях Суда, более 150 из которых приняты против России1. Данный термин впервые был употреблен в 1958 году в докладе Европейской Комиссии по правам человека по делу «Кипр против Великобритании», и изначально переведен с французского «marge d'appréciation» на английский как «measure of discrétion»2 применительно к ст. 15 Конвенции. Позднее он развивался Судом вместе с отдельными положениями Конвенции.
В публикации С. Грира, посвященной рассматриваемой теме и размещенной на сайте Совета Европы3, указано, что в широком понимании поле усмотрения означает зону маневра, предоставляемую институтами Страсбурга национальным властям для исполнения их обязательств согласно Конвенции4. При этом С. Грир приходит к выводу, что данная доктрина не может именоваться «доктриной» как таковой, поскольку она не обладает необходимой минимальной теоретической специфичностью, а представляет собой, скорее, псевдо-технический способ предоставления национальным властям некоторой дискреции по вопросам применения Конвенции5. Более правильным, по мне-
1 Статистические показатели указаны согласно сведениям, полученным с сайта поисковой системы ЕСПЧ: hudoc.echr.coe.int.
2 См.: The Cyprus case (Greece v. the United Kingdom) (1958-59) 2 Yearbook of the European Convention on Human Rights. P. 174-179.
3 Greer S. The margin of appreciation: interpretation and discretion under the European Court of Human Rights. // Human Rights Files No. 17. Strasburg, 2000. 60 p. // URL: http:// www.echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRFILES/DG2-EN-HRFILES-17(2000).pdf
4 См.: там же. С. 5.
5 См.: там же. С. 32.
нию С. Грира, является использование терминов «национальная исполнительная, административная и судебная дискреция». Ключевым основанием для предоставления такой дискреции является определение публичного интереса, которым может быть обосновано ограничение в правах.
С. Грир отмечает, что линии отграничения прав и свобод от публичных интересов могут быть очерчены путем использования таких принципов толкования Конвенции, как демократизм, законность, субсидиарность и пропорциональность. При этом начертание указанных границ скорее политическое по своей природе, чем юридическое1. Оно основано на аргументе «лучшей позиции»: национальные власти более компетентны в разрешении конкретных дел по сравнению с ЕСПЧ. Демократизм избранных ограничений прав и свобод, их формальная законность и пропорциональность охраняемым в этой связи ценностям доказываются государством и учитываются Судом в силу его субсидиарной роли в сфере защиты прав, закрепленных в Конвенции.
Принцип субсидиарности отражен во многих постановлениях Суда, но получил известность благодаря Постановлению «Бельгийское дело о языках», где в развитие аргумента «лучшей позиции» отмечено: «... Государственные органы по-прежнему свободны в выборе мер, которые они считают целесообразными при решении регулируемых Конвенцией вопросов. Контроль Европейского суда касается лишь соответствия этих мер требованиям Конвенции»2.
С другой стороны, Суд в своей деятельности развивает права, закрепленные в Конвенции, прибегая к эволютивному методу ее тол-кования3, за что часто подвергается критике. Невзирая на то, что главной функцией Суда является рассмотрение индивидуальных жалоб, он утвердил свою роль в качестве органа, уполномоченного разъяснять и развивать значение прав, охраняемых Конвенци-
1 См.: там же. С. 33; См. также: Бланкенагель А. «Прощай, Совет Европы!» или «Совет Европы, давай поговорим!»? Комментарий к Постановлению Конституционного Суда России от 19 апреля 2016 года об исполнимости Постановления ЕСПЧ по делу Анчугова и Гладкова от 4 июля 2013 года // Сравнительное конституционное обозрение. М., 2016. № 6. С. 135-150.
2 См.: Постановление ЕСПЧ от 23.07.1968 по делу «О некоторых аспектах законов об использовании языков в процессе обучения в Бельгии» (жалобы № 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64) § 10 // СПС Консультант Плюс.
3 По поводу возможности эволютивного толкования международных договоров как такового см.: Ибрагимова Ю.Э., Мехтиев М.Г. Эволютивное толкование норм, регулирующих международные финансовые механизмы в практике международных судебных органов / / Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения № 2 (63). М.: Норма, 2017. С. 127-133.
ей1. Используя «интерпретационный авторитет» (res interpretata) развиваемых им прав и доктрин, Суд связывает национальные власти обязательством исполнения требований Конвенции в собственном ее истолковании2. Отдельные авторы отмечают, что безоговорочное исполнение постановлений ЕСПЧ превращает национальные суды и парламенты в «марионетки» Суда3, вынужденные отказаться от части своего суверенитета в его пользу4.
Следовательно, в деятельности Суда имеет место постоянный конфликт между потребностью в обеспечении эффективной реализации прав человека на территории Европы и уважением национальных ценностей и традиций. В литературе образно отмечается, что Суд «проталкивается» к наиболее эффективной защите прав человека, закрепленных в Конвенции, но «тянется обратно» национальными властями, стремящимися обеспечить защиту прав и свобод наиболее подходящим, по их мнению, способом («push and pull factors»)5. Верно в этой связи отметил Г.А. Гаджиев: «Для того чтобы не потерять доверие, а значит, и легитимность, Европейский Суд в силу принципа субси-диарности должен проявлять сдержанность в вопросах, являющихся спорными для отдельных государств. Его целью должно быть сглаживание различий в представлениях о правах человека, но не полное их устранение»6.
Таким образом, политическое содержание доктрины поля усмотрения, упомянутое С. Гриром, определяется потребностью Суда повышать планку защиты прав человека в меняющемся мире, унифицировать установленные им стандарты на территории Европы, не теряя при этом своего высокого авторитета. По-видимому, именно в этой связи имел популярность «диалог судей»7 как способ разрядки напряженности.
1 См.: Ireland v. UK, app. № 5310/71 § 154. // URL: http://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-57506.
2 См.: Implementation of the European Convention on Human Rights and the Judgments of the ECtHR in national case-law. Comparative analysis. Ed. by Gerards J., Fleuren J. Cambridge, 2014. P. 1-6
3 См.: там же. С. 6-7.
4 Подробнее об этом см.: ЛазаревВ.В. О суверенитете суда // Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения. Материалы круглых столов. М.: Проспект, 2015. С. 7-13.
5 См.: Implementation of the European Convention on Human Rights... P. 19-20.
6 Гаджиев Г.А. Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: новеллы конституционного судопроизводства 2010 г. // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 24.
7 Открытие каждого юридического года с 2005 по 2017 год было ознаменовано конференцией «Диалог между судьями». См.: http://www.echr.coe.int
Другим важным аспектом, позволяющим пролить свет на значение рассматриваемой доктрины, является вытекающее из статьи 1 Конвенции единство целей Суда и Договаривающихся Сторон: т.н. «общая ответственность» («shared responsibility»). Ее значение верно отмечено судьей ЕСПЧ (2003-2016 гг.) Х.И. Гаджиевым: «Статья 1 Конвенции, имея ключевое значение, возлагает на государства общую обязанность обеспечивать каждому права, перечисленные в статьях 2-14 Конвенции и в Протоколах к Конвенции»1. ЕСПЧ осуществляет защиту определенного минимума прав на территории государств-членов Совета Европы, признавая главенствующее значение национальных властей, но констатируя нарушение каждый раз, когда они не справляются со своими обязательствами.
Попытка ограничить активность ЕСПЧ была предпринята Великобританией через повышение роли доктрины поля усмотрения при принятии Брайтонской декларации 2012 года. В пп. d п. 15 названной декларации отмечено: «Конференция подтверждает, что жалоба должна быть признана явно неприемлемой ...если Суд установит, что в ней поднимаются вопросы, надлежащим образом разрешенные национальным судом при применении прав, гарантированных Конвенцией, в соответствии с утвердившейся практикой Суда, принимая во внимание соблюдение имеющегося (у государства) поля усмотрения, если только Суд не установит, что в жалобе поднимаются серьезные вопросы, влияющие на применение или толкование Конвенции; и призывает Суд учитывать необходимость строгого и последовательного подхода к объявлению таких жалоб неприемлемыми, разъясняя основания для таких решений в своей прецедентной практике по мере необходимости»2. Однако названная инициатива не была реализована и закрепление в Протоколе № 15 к Конвенции получил лишь принцип субсидиарности.
Таким образом, значение, вкладываемое в доктрину поля усмотрения наукой и практикой Суда, сводится к балансированию в пределах возможных способов соблюдения Конвенции, задаваемых практикой ЕСПЧ. Но можно ли предугадать направления данной практики, или государства сталкиваются в Суде с неопределенностью относительно своих прав и обязанностей?
1 Гаджиев Х.И. Оказание лицам, заключенным под стражу, медицинской помощи надлежащего качества // Прецеденты Европейского Суда по правам человека № 8 (44). М., 2017. С. 4.
2 См.: Brighton Declaration on a High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights // URL: http://www.echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_ FinalDeclaration_ENG.pdf
Можно. Как видно из отмеченного выше Постановления по делу Хамтоху и Аксенчик против России, помимо основного фактора, содержащего аргументы о необходимости пропорциональности дискриминации по различным признакам (§ 77), Суд указал, что дополнительным основанием для определения поля усмотрения государств является наличие европейского консенсуса (§ 79). В самом Постановлении Хамтоху и Аксенчик Суд неоднократно обращался к сравнительно-правовым исследованиям и на их основе выявил, что в практике государств-участников Конвенции нет единства ни по вопросам исключения пожизненного лишения свободы из перечня возможных наказаний, ни о перечне лиц, которые освобождаются от его несения (§ 19-22, 51, 74). Отсутствие консенсуса послужило основанием для отказа в удовлетворении требований заявителей.
Таким образом, доктрина поля усмотрения подразумевает относительную подвижность границ государственной политики в области прав человека, определяемую Судом. Данное поле является общим для всех государств-участников, что следует из общности разделяемых ими обязательств в области прав человека, формирует единое европейское правовое пространство, и может иметь отличия, определяемые национальными особенностями и традициями. Эти отличия не являются застывшими и должны постоянно подвергаться ревизии.
Какова роль доктрины поля усмотрения для национального правосудия? В необходимости индивидуального подхода к каждому рассматриваемому делу, чувствительности к ограничениям прав и свобод, а также должной мотивированности судебных актов. Только тогда фактор «притягивания» Суда в свою сторону может иметь успех, а диалог судей — состояться. И именно инструментом поддержания диалога, а не отказа от конвенционных обязательств, является правомочие Конституционного Суда РФ по установлению исполнимости постановлений ЕСПЧ.
Библиографический список
1. Бланкенагель А. «Прощай, Совет Европы!» или «Совет Европы, давай поговорим!»? Комментарий к Постановлению Конституционного Суда России от 19 апреля 2016 года об исполнимости Постановления ЕСПЧ по делу Анчугова и Гладкова от 4 июля 2013 года // Сравнительное конституционное обозрение. М., 2016. № 6. С. 135-150.
2. Гаджиев Г.А. Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: новеллы конституционного судопроизводства 2010 г. // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 24.
А.С. Телегин
118
3. Гаджиев Х.И. Оказание лицам, заключенным под стражу, медицинской помощи надлежащего качества // Прецеденты Европейского Суда по правам человека № 8 (44). М., 2017. С. 4.
4. Ибрагимова Ю.Э., Мехтиев М.Г. Эволютивное толкование норм, регулирующих международные финансовые механизмы в практике международных судебных органов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения № 2 (63). М.: Норма, 2017. С. 127-133.
5. Лазарев В.В. О суверенитете суда // Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения. Материалы круглых столов. М.: Проспект, 2015. С. 7-13.
6. Greer S. The margin of appreciation: interpretation and discretion under the European Court of Human Rights. // Human Rights Files No. 17. Strasburg, 2000. 60 p. // URL: http://www.echr.coe.int/LibraryDocs/ DG2/HRFILES/DG2-EN-HRFILES-17(2000).pdf
7. Implementation of the European Convention on Human Rights and the Judgments of the ECtHR in national case-law. Comparative analysis. Ed. by Gerards J., Fleuren J. Cambridge, 2014. Pp. 1-6
8. The Cyprus case (Greece v. the United Kingdom) (1958-59) 2 Yearbook of the European Convention on Human Rights. Pp. 174-179.
УДК 342:35
А.С. Телегин,
кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и финансового права ФГБОУВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»,
г. Пермь
К вопросу об иных видах государственной службы
В статье рассматривается внутренняя структура государственной службы российской Федерации. Отмечается, что государственная служба иных видов характерна для органов, осуществляющих правоохранительную деятельность. Раскрываются основные особенности присущие государственной службе данного вида.
Ключевые слова: система государственной службы, государственная служба иных видов, признаки государственной службы иных видов, структура государственной службы иных видов.
