CC BY
767
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Обязательность постановлений ЕСПЧ в правовой системе России (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации)
КНЯЗЕВ Сергей Дмитриевич, судья Конституционного Суда Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и административного права Дальневосточного федерального университета, доктор юридических наук, профессор 190000, Россия, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, 1 E-mail: [email protected]
В статье освещен комплекс вопросов, связанных с признанием обязательной силы постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и обеспечением их исполнения в Российской Федерации. По мнению автора, основные трудности имплементации конвенционных положений для России связаны не с самой Конвенцией о защите прав человека и основных свобод как таковой, а с толкованием ее норм в постановлениях ЕСПЧ. При этом подчеркивается, что ЕСПЧ при принятии своих решений обычно удается избегать прямых коллизий с российским конституционным правопорядком, в результате чего в подавляющем большинстве случаев организация их исполнения не вызывает вопросов. Однако активное использование ЕСПЧ таких инструментов, как эволютивное толкование, европейский консенсус, пределы национального усмотрения и т. д., приводит к тому, что его постановления вступают в противоречие с Конституцией России либо правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Подобные постановления ЕСПЧ исследуются в настоящей статье в плане оценки их обязательности. Опираясь на системный анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, автор приходит к выводу о необходимости изыскания всех доступных российским властям средств для поддержания согласованного взаимодействия европейского (конвенционного) и национального (конституционного) правопорядков. Отступление от правовой обязательности постановлений ЕСПЧ допустимо в исключительных случаях и может быть продиктовано только целями защиты государственного суверенитета и верховенства Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, решения Европейского суда по правам человека, взаимодействие Конституционного и Страсбургского судов.
Executive Force of the ECtHR Judgments in a Legal System of the Russian Federation (on the Basis of the Practice of the Constitutional Court)
S. D. KNYAZEV, doctor of legal sciences, professor The Constitutional Court of the Russian Federation 1, Senatskaya square, St. Petersburg, Russia, 190000 E-mail: [email protected]
The article deals with the complex of issues concerned with the acknowledgement of the executive force of judgments of the European Court of Human Rights (ECtHR) and ensuring their implementation in the Russian Federation. According to the author, the main difficulties of the implementation of the Convention's provisions for Russia are not connected with the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms per se, but the interpretation of its norms in the judgments of the ECtHR. The author emphasized that the ECtHR usually avoids the direct conflicts with the Russian constitutional order in a process of decision-making and their execution does not cause any problems
in a majority of cases. However, the active using of such tools as evolutive interpretation, European consensus, limits of national discretion, etc. by the ECtHR leads to the fact that its judgments are in contradiction with the Russian Constitution or legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation. Such ECtHR judgments are the subject matter of analysis of present article in a view of the assessing their executive force. On a basis of the systematic analysis of the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, the author comes to the conclusion about the necessity of surveying of all available to the Russian authorities' funds to maintain a cohesive European (Convention) and national (constitutional) legal orders. Derogation from the legal obligation of the ECtHR judgments can be permissible in exceptional cases only and may be dictated only by the aims of protection of the state sovereignty and the supremacy of the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, Convention on the protection of human rights and fundamental freedoms, the decisions of the European court of human rights, interaction between constitutional courts and Strasbourg.
DOI: 10.12737/22715
На первый взгляд постановка вопроса об обязательности решений ЕСПЧ, в том числе в контексте значения этих актов в правовой системе Российской Федерации, выглядит довольно странно. Едва ли кто-то, памятуя об осознании многонациональным народом Российской Федерации себя частью мирового сообщества и о принятии ответственности за гарантирование прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, входящим совместно с международными договорами Российской Федерации в ее правовую систему (Конституция РФ (преамбула; ст. 15, ч. 4; ст. 17, ч. 1)), всерьез сомневается в наличии у окончательных постановлений этого Суда обязательной силы, а потому юридическая природа его решений, императивный характер содержащихся в них предписаний в целом не встречают каких-либо весомых, а тем более системных, возражений в российской академической и профессиональной среде1.
1 См., например: Армашова А. В. Исполнение решений Европейского суда по правам человека в России: современные проблемы теории и практики // Образование и право.
2010. № 2; Апостолова Н. Н. Приемлемость и исполнение решений Европейского суда по правам человека // Российская юстиция.
2011. № 11; Маврин С. П. Решения Европейского суда по правам человека в правовой системе России // Журнал конституционно-
Другого, наверное, трудно было бы и ожидать, так как обязательность данных судебных актов имеет своим нормативным основанием вполне определенные положения, зафиксированные как в международно-правовых актах, так и на национальном уровне. В первую очередь это подтверждается ст. 46 «Обязательная сила и исполнение постановлений» Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., возлагающей на Высокие Договаривающиеся Стороны обязательство исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по любому делу, в котором они выступают сторонами (п. 1), и тем самым с исчерпывающей ясностью наделяющей все без исключения такие постановления свойством res judicata. В совокупности с фундаментальным общеправовым принципом pacta sunt servanda, закрепленным в ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., участницей которой является и Российская Федерация, это, казалось бы, исключает даже малейшие колебания на счет обязательности решений Страсбург-ского суда.
Если обратиться к Конституции РФ, то нельзя не признать: она имплицитно подразумевает дирек-тивность решений ЕСПЧ, что пря-
го правосудия. 2015. № 6; Шуберт Т. Э. Им-плементация решений ЕСПЧ в национальное законодательство // Журнал российского права. 2015. № 6.
мо вытекает из ее ст. 46 (ч. 3), гарантирующей каждому возможность в соответствии с международными договорами обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Понятно, что такое обращение имеет смысл только при условии уважения и исполнения вынесенных решений: в противном случае упомянутое конституционное право утратит юридическое значение и будет иметь преимущественно декларативный характер.
Говоря об обязательности судебных постановлений, целесообразно не забывать и о том, что без нее не мыслится полноценная судебная защита ни самим Страсбургским судом, ни Конституционным и Верховным судами России. Так, ЕСПЧ в своей прецедентной практике последовательно придерживается мнения, что справедливое судебное разбирательство с неизбежностью предполагает признание обязательной силы и необходимости исполнения принятого судебного решения, без которых правосудие утрачивало бы свое истинное предназначение2. Кон-
2 По мнению ЕСПЧ, право на суд, гарантированное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, было бы иллюзорным, если бы внутригосударственное законодательство позволяло окончательному, имеющему обязательную силу судебному решению оставаться неисполненным; трудно предположить, что п. 1 ст. 6 Конвенции подробно описывал предоставленные сторонам процессуальные гарантии справедливого, открытого и безотлагательного судебного разбирательства, не защищая исполнение судебных решений; толкование Конвенции исключительно с точки зрения доступа к суду и проведения судебного разбирательства несовместимо с принципом верховенства права; исполнение решения, вынесенного судом, должно рассматриваться составной частью «судебного разбирательства» (см., например, постановления ЕСПЧ от 19 марта 1997 г. по делу «Хорнсби
ституционный Суд РФ схожим образом идентифицирует исполнение судебных решений в качестве «неотъемлемой части суда»3; Верховный Суд РФ рассматривает его как составной элемент «судебного разбирательства»4. Все это наглядно свидетельствует в пользу того, что в отсутствие у судебных актов обязательной силы судебная защита превращается, по сути, в формальную — нередко самодостаточную — бюрократическую процедуру.
Анализируя значение обязательности постановлений ЕСПЧ, Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на следующее. Во-первых, поскольку Европейская конвенция является составной частью правовой системы России, компетентные органы власти Российской Федерации обязаны исполнять вынесенное на основании ее положений постановление ЕСПЧ по жалобе против России в отно-
(Hornsby) против Греции», от 18 мая 2004 г. по делу «Продан (Prodan) против Молдавии», от 6 ноября 2005 г. по делу «Шиляев против России» и др.).
3 Из ряда постановлений Конституционного Суда РФ следует, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется; исполнение судебного решения является элементом судебной защиты, что обязывает федерального законодателя создавать надлежащий механизм исполнительного производства и не ставить под сомнение конституционный принцип исполнимости судебного решения (см., например, постановления КС РФ от 15 января 2002 г. № 1-П, от 14 июля 2005 г. № 8-П, от 26 февраля 2010 г. № 4-П, от 10 марта 2016 г. № 7-П).
4 См. п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» и п. 17 постановления Пленума
ВС РФ от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней».
шении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора. Во-вторых, реализация предусмотренных постановлением ЕСПЧ мер должна осуществляться в соответствии со ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ на началах признания этого постановления имеющим правоприменительный приоритет перед национальными законами. В-третьих, исполнение окончательных постановлений ЕСПЧ по делам против России в части, констатирующей нарушение конвенционных прав того или иного лица и присуждающей ему в случае необходимости справедливую компенсацию, не лишает такое лицо возможности обратиться в компетентный российский суд с заявлением о пересмотре судебного акта, послужившего поводом для направления жалобы в ЕСПЧ. В-четвертых, воздействие ЕСПЧ на российскую правовую систему не исчерпывается его прямой ролью в защите прав и свобод человека по конкретным делам; интересы общеевропейского понимания и соблюдения прав человека предопределяют объективную потребность и значимость его деятельности по выявлению структурных недостатков, в том числе связанных с состоянием национального законодательства, и предложению путей к их устранению, что налагает на Российскую Федерацию обязанность вдумчивого и конструктивного реагирования на предписываемые ЕСПЧ меры общего характера5.
Оценивая природу постановлений ЕСПЧ и их влияние на правовую систему России, важно также отметить, что их юридический эффект не ограничивается только решениями, вынесенными по делам против Российской Федерации. Несмотря на то что решения Страс-бургского суда, принятые по делам с участием других государств,
5 См., например, постановления КС РФ от 26 февраля 2010 г. № 4-П, от 6 декабря 2013 г. № 27-П, от 14 июля 2015 г. № 21-П.
формально не являются обязательными для Российской Федерации, нельзя не учитывать, что в них формируется прецедентная практика ЕСПЧ по вопросам толкования и применения различных конвенционных положений. Как следствие, российские власти не должны проявлять индифферентного отношения к такого рода прецедентам, являющимся по своим свойствам не чем иным, как официальным судебным толкованием Европейской конвенции. Ведь в случае их игнорирования правовая система России оказалась бы в положении, изолирующем ее законодательство и правоприменение от полного и всестороннего восприятия «динамического осмысления» конвенционных стандартов защиты прав и свобод человека Страс-бургским судом, что значительно осложняло бы согласование практики европейского и национального правосудия6.
Изложенное позволяет сделать вывод, что в принципиальном плане роль и значение решений ЕСПЧ в правовой системе России, их обязательность и вытекающая из нее необходимость исполнения адресованных российским властям мер индивидуального и общего характера никогда не отрицались Конституционным Судом РФ, твердо руководствующимся в процессе отправления конституционного правосудия поступательным восприятием сущностного единства прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и Конвенции о защите прав человека и основных свобод7.
Однако важно понимать, что в соответствии с Европейской конвенцией деятельность ЕСПЧ представляет собой субсидиарный механизм
6 См.: Арановский К. В. Условия согласования практики международного и конституционного правосудия // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3. С. 1—10.
7 См. постановление КС РФ от 26 февра-
ля 2010 г. № 4-П.
защиты прав и свобод человека, а основная ответственность за их гарантирование возлагается на национальные правовые системы. Не случайно ст. 1 Конвенции фокусирует внимание на том, что именно государства-участники принимают на себя обязательство обеспечения каждому, находящемуся под их юрисдикцией, прав и свобод, установленных данной Конвенцией. Соответственно, — и это обстоятельство неоднократно отмечалось самим Страсбургским судом — государства априори обладают широкой «свободой усмотрения» (margin of appreciation) в выборе средств и способов решения правовых вопросов, связанных с осуществлением и защитой прав и свобод, находящихся под охраной Конвенции8. Осуществляя такой выбор, они по вполне понятным причинам не могут абстрагироваться от присущих им особенностей исторического, экономического, политического, культурного и иного развития, без адекватного учета которых реализация положений Конвенции и основанных на них постановлений ЕСПЧ рискует столкнуться с трудностями, чреватыми деструктивными издержками как для национальных правовых систем, так и для общеевропейской (конвенционной) системы защиты прав и свобод человека и гражданина.
Как известно, ЕСПЧ в своей оценке значения конвенционных норм опирается на универсальное правило принципа pacta sunt servanda, согласно которому государства-участники должны добросовестно исполнять все требования Европейской
8 По сути, это обязывает ЕСПЧ уважать своеобразие правовых систем конкретных государств и быть предельно корректным (тактичным) в оценке сложившихся в них подходов к законодательному и тем более конституционному решению различных правовых проблем. См.: Старженецкий В. В. Международные суды и трансформация национальных правовых систем // Международное правосудие. 2013. № 3. С. 64—77.
конвенции, а тем самым признавать и безусловную обязательность принимаемых ЕСПЧ постановлений по делам против них. При этом Суд полагает, что поскольку Венская конвенция о праве международных договоров (ст. 27) запрещает государствам ссылаться на свое национальное право как обстоятельство, освобождающее их от исполнения действующих международных договоров, то и положения национальных конституций не могут рассматриваться как имеющие — в сравнении с Европейской конвенцией — преимущественное значение, поскольку верховенство и высшая юридическая сила конституций распространяется только на национальные правовые акты. Основываясь на этом, ЕСПЧ упорно отстаивает точку зрения, согласно которой нормы Конвенции охватывают собой все акты и меры, независимо от их правовой природы, и не ограждают от проверки какую-либо часть национальных правовых систем государств-участников, обязанных демонстрировать соответствие требованиям Конвенции в отношении всей своей юрисдикции, зачастую производной именно от Конституции9.
Но данный подход разделяется не всеми. Несогласие с подобной, основанной на сугубо иерархических началах, трактовкой соотношения конвенционного и национального, включая конституционный, правопоряд-ков можно обнаружить в решениях конституционных судов Австрии, Германии, Италии, Литвы, Турции и других европейских стран10. И хотя
9 См., например, постановления ЕСПЧ от 30 января 1998 г. по делу «Объединенная коммунистическая партия Турции (United Communist Party of Turkey) и другие против Турции», от 2 марта 2010 г. по делу «Аль-Саадун (Al-Saadoon) и Муфди (Mufdhi) против Соединенного Королевства», от 12 сентября 2012 г. по делу «Нада (Nada) против Швейцарии».
10 Подробнее см.: Бушев А. Ю. Субсидиар-
ная роль Европейского суда по правам чело-
никто из них не отвергает ценности поиска взаимоприемлемых средств достижения разумного компромисса с ЕСПЧ, позволяющего избегать конфликтов между внутригосударственным и международным правовым регулированием, тем не менее в отношении исполнения постановлений Суда они, как правило, солидарны в том, что такие постановления не могут иметь безусловного приоритета перед конституционными нормами, а потому их реализация требует взвешенного и весьма осторожного сопряжения с национальным право-порядком11. Соответственно, вопреки концептуальным притязаниям Страсбургского суда ряд европейских стран, не отказываясь от приверженности конвенционным идеалам защиты прав и свобод человека, все же считает, что его решения не могут претендовать на абсолютный иммунитет по отношению к национальному конституционному правопорядку.
Что касается Российской Федерации, то, как следует из правовых позиций, сформулированных Консти-
века: пределы усмотрения и национальный суверенитет, критерий явной очевидности // Права человека. 2016. № 4. С. 18—21.
11 В частности, Конституционный суд Литовской Республики в постановлении от 5 сентября 2012 г. № 8 по делу «О соответствии пункта 5 (в редакции от 22 марта 2012 года) статьи 2 Закона Литовской Республики "О выборах в Сейм" Конституции Литовской Республики» отметил, что в случаях, когда правовое регулирование, введенное международным договором, ратифицированным Сеймом, конкурирует с регулированием, закрепленным в Конституции, положения такого международного договора не обладают приоритетом в правоприменении; решение ЕСПЧ само по себе не может служить основанием для переосмысления (корректировки) официальной конституционной доктрины (ее отдельных положений), если указанное переосмысление, в отсутствие соответствующих поправок в Конституцию, меняет существо конституционного регулирования.
туционным Судом, применительно к российским конституционным реалиям ни Европейская конвенция сама по себе, ни тем более основанные на истолковании содержащихся в ней положений постановления ЕСПЧ не выведены из-под действия Конституции, а потому их имплемента-ция в российский правопорядок возможна лишь на условиях признания суверенитета Российской Федерации (ст. 4, ч. 1), высшей юридической силы Конституции РФ (ст. 15, ч. 1) и недопустимости участия России в международных договорах, если такое участие влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и противоречит основам конституционного строя России (ст. 79). Будучи связанной требованием соблюдать международный договор, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация тем не менее обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции, что вынуждает ее в случае возникновения коллизий между ними — притом что Конституция РФ и Европейская конвенция основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина — отдавать предпочтение конституционным предписаниям и тем самым не следовать буквально постановлению ЕСПЧ, когда его реализация противоречит конституционным ценностям12.
В то же время в Российской Федерации ни у кого не вызывает сомнения, что между собственно Конституцией России и Европейской конвенцией, их аутентичным содержанием отсутствуют расхождения, способные породить проблемы совместимости конвенционного и конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина13. Иначе Российская Федерация не
12 См. постановление КС РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П.
13 См.: Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 469.
смогла бы без нарушения конституционных правил заключения международных договоров стать участницей Конвенции и иметь веские основания ожидать, что какие-либо разногласия между Конституцией России и Европейской конвенцией будут исключены, по крайней мере до тех пор, пока соответствующие конституционные и конвенционные нормы не претерпят прямых (непосредственных) изменений.
Основные трудности имплемента-ции, или как сейчас модно говорить «одомашнивания» (domestication), конвенционных положений для России связаны не с самой Конвенцией как таковой, а с ее истолкованием в постановлениях ЕСПЧ. Трудности эти не носят устойчивого и масштабного характера: во всяком случае 25-летняя история деятельности Конституционного Суда РФ свидетельствует, что Страсбургскому суду при принятии своих решений обычно удается избегать прямых коллизий с российским конституционным правопорядком, в результате чего в подавляющем большинстве случаев организация их исполнения не вызывает вопросов.
Сложнее обстоит дело с ситуациями, когда активное использование ЕСПЧ таких инструментов, как эво-лютивное толкование, европейский консенсус, пределы национального усмотрения и т. д.14, приводит к то-
14 Прибегая к упомянутым инструментам, ЕСПЧ нередко фактически подменяет интерпретацию положений Конвенции самостоятельным выведением общеевропейских стандартов на основе превалирующих (преобладающих) национальных практик (см., например, постановления от 12 ноября 2008 г. по делу «Демир фет1г) и Байка-ра (Ваукага) против Турции», от 10 марта 2011 г. по делу «Киютин против России», от 26 мая 2011 г. по делу R. против Польши»). И хотя сам он склонен рассматривать европейский консенсус преимущественно в качестве дополнительного фактора, влияющего на определение пределов усмотрения государств-участников, соотнесение таких
му, что его постановления вступают в противоречие — действительное или мнимое — с Конституцией РФ либо правовыми позициями Конституционного Суда РФ. И хотя число таких ситуаций весьма незначительно, как раз они и вызывают повышенный интерес в плане оценки обязательности решений Страсбургского суда. Наглядной иллюстрацией этому служат постановления ЕСПЧ, вынесенные по делам «Константин Маркин против России» (22 марта 2012 г.) и «Анчугов и Гладков против России» (4 июля 2013 г.).
В первом деле ЕСПЧ, напомним, признал непропорциональным и дискриминационным отсутствие у военнослужащего-мужчины права на отпуск по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста, притом что такое право предоставлено женщинам-военнослужащим. Он счел, что изъятие российским законом мужчин из числа военнослужащих, имеющих соответствующее право, основанное на одном лишь признаке половой принадлежности и автоматически применяемое ко всем военнослужащим мужского пола, независимо от каких-либо обстоятельств (рода службы, должностного положения, возможности замены и др.), нарушает ст. 14 «Запрещение дискриминации» в совокупности со ст. 8 «Право на уважение частной и семейной жизни» Европейской конвенции, попутно подвергнув довольно резкой критике принятое Конституционным Судом РФ определение от 15 января 2009 г. № 187-О-О, в котором Конституционный Суд не усмо-
пределов с представлениями, получившими распространение в большинстве, зачастую незначительном, европейских стран, является далеко не бесспорным, так как едва ли уяснение существа конвенционных гарантий может иметь своим основанием арифметическую предпочтительность тех или иных вариантов их текущего законодательного обеспечения в национальных юрисдик-циях европейского континента.
трел нарушения конституционных прав гражданина К. А. Маркина, мотивировав свое решение весьма ограниченным участием женщин в осуществлении военной службы и их особой социальной ролью, связанной с материнством, в силу которых отсутствие у мужчин-военнослужащих права на отпуск по уходу за ребенком не влечет за собой отступления от конституционного равноправия мужчин и женщин. В результате, когда на основании постановления ЕСПЧ К. А. Маркин обратился в суд общей юрисдикции с заявлением о пересмотре его дела, последний столкнулся с крайне непростым вопросом, обусловленным взаимоисключающими позициями Страсбургского и Конституционного судов, высказанных ими в отношении закона, не предусматривающего отпуска для ухода за малолетними детьми для военнослужащих-отцов, разрешать который в итоге пришлось в порядке конституционного судопроизводства.
В постановлении от 6 декабря 2013 г. № 27-П Конституционный Суд РФ, в том числе имея в виду всю хронологию дела К. А. Маркина, обратил внимание правоприменителей на то, что окончательное решение ЕСПЧ в части, констатирующей нарушение конвенционных прав заявителя и присуждающей ему в случае необходимости справедливую компенсацию, должно подлежать исполнению. Применительно же к пересмотру дела заявителя Конституционный Суд указал, что если, по мнению ЕСПЧ, нарушение конвенционных прав было вызвано положениями российского законодательства (притом что Конституционный Суд до принятия постановления ЕСПЧ не усмотрел по жалобе этого же заявителя нарушения его конституционных прав соответствующими законоположениями), то не исключается — в установленном порядке — проверка их конституционности в случае, если пересматривающие дело суды придут к выводу
о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без дисквалификации Конституционным Судом положений закона, относительно которых им ранее было зафиксировано отсутствие нарушения конституционных прав заявителя. При этом специально было отмечено, что при признании таких законоположений соответствующими Конституции РФ с Конституционного Суда России не снимается обязанность определить возможные конституционные способы реализации постановления ЕСПЧ, т. е., что бы ни говорилось и ни писалось в российских и зарубежных источниках информации15, ни о каком отказе от правовой обязательности постановлений Страсбургского суда ни прямо, ни косвенно Конституционный Суд РФ применительно к обстоятельствам дела К. А. Маркина не заявлял.
После принятия ЕСПЧ постановления по делу «Анчугов и Гладков против России» Конституционный Суд РФ был вынужден существенно скорректировать свои прежние правовые позиции по вопросу об исполнении страсбургских судебных решений. Продиктовано это было тем, что в упомянутом постановлении ЕСПЧ, опираясь на свою эво-лютивную прецедентную практику в сфере избирательных прав, сформированную в делах «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства» (№ 2), «Фродль (Frodl) против Австрии» и «Скоппола (Scoppola) против Италии» (№ 3), сделал следующий вывод: установленный в ст. 32 (ч. 3) Конституции РФ запрет на участие в выборах граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, нарушает га-
15 См.: Вайпан Г. В., Маслов А. С. От догматики к прогматике: постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «делу Маркина» в контексте современных подходов к соотношению международного и национального права // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2. С. 127—137.
рантированное ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции право на участие в выборах органов законодательной власти, так как носит абсолютный характер и сплошным образом охватывает всех указанных лиц. Исходя из этого, ЕСПЧ посчитал возможным предложить властям Российской Федерации устранить из национальной правовой системы общее автоматическое ограничение избирательных прав (права голоса), предусмотренное в отношении всех, кто отбывает наказание в виде лишения свободы, недвусмысленно намекнув, что сделано это может быть как с помощью какой-либо формы политического процесса, так и посредством истолкования ст. 32 Конституции России таким путем, который позволил бы избежать ее коллизии со ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции.
Нетрудно заметить, что выявленное в постановлении по делу «Анчу-гов и Гладков против России» противоречие между Европейской конвенцией и российской Конституцией обусловлено исключительно толкованием, которое было придано ст. 3 Протокола № 1 непосредственно самим ЕСПЧ; причем это толкование, которое напрямую из текста статьи не вытекает, а представляет собой, по сути, конструирование новых, отсутствующих в ней норм16. Между тем ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающая «не понравившийся» ЕСПЧ запрет, являет собой редкий случай вполне определенного по своему нормативному содержанию прямого конституционного регули-
16 При других обстоятельствах лишение ст. 32 (ч. 3) Конституции России осужденных (заключенных) избирательных прав на время отбывания наказания вряд ли не вызвало бы никаких возражений со стороны Венецианской комиссии, проводившей по просьбе Комитета министров Совета Европы углубленное юридическое изучение текста Конституции и подготовившей по его результатам Окончательное заключение от
16 марта 1994 г.
рования, комментируя который даже ЕСПЧ вынужден был признать, что ничего иного, кроме как полного отстранения от участия в выборах всех, кто содержится в местах лишения свободы по приговору суда, из него не вытекает. С учетом этого исполнение постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» посредством соответствующей интерпретации Конституции РФ фактически означало бы признание приоритетной роли Европейской конвенции, а точнее, ее толкования Страсбургским судом, в российской правовой системе, в том числе в соотношении с Конституцией РФ, на что она ни при принятии Конституции, ни при ратификации Конвенции, ни в последующем согласия не давала.
Думается, что настойчивое стремление ЕСПЧ, не обращая внимания на Конституцию РФ, во что бы то ни стало добиться подчинения законодательных параметров ограничения избирательных прав российских граждан собственному пониманию их конвенционных гарантий, во многом и спровоцировало направление группой депутатов Государственной Думы РФ запроса в Конституционный Суд, в котором они потребовали осуществить проверку конституционности положений нескольких федеральных законов, предписывающих российским властям, в том числе судебным, исполнять постановления Страсбургско-го суда безотносительно их соотношения с Конституцией РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
В принятом по данному запросу постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что сосуществование европейского и конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку лишь диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия; на это должна быть ориентирована дея-
тельность ЕСПЧ как межгосударственного субсидиарного судебного органа; отсутствие с его стороны уважения национальной конституционной идентичности государств несомненно будет сопряжено с негативным влиянием на эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод во внутригосударственном правопорядке; особое внимание ЕСПЧ должно быть приковано к базовым элементам конституционной идентичности, которые образуют фундаментальные права и свободы, а также нормы об основах конституционного строя, гарантирующие эти права и свободы; проявление соответствующих усилий позволит снизить вероятность конфликта между российским (национальным) и европейским (наднациональным) правом и тем самым оптимизировать — при сохранении конституционного суверенитета — эффективность конвенционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина17.
Отталкиваясь от приведенных соображений, Конституционный Суд РФ посчитал возможным заключить, что, если постановление ЕСПЧ, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции, приводящем к их противоречию с Конституцией РФ, такое постановление по смыслу ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 4), 16 (ч. 2) и 79 Конституции РФ не может быть ис-
17 Даже те, кто не удержался от критики этого постановления КС РФ, вынуждены были признать, что оно безусловно способствовало адекватному восприятию ЕСПЧ как наднационального юрисдикционного органа, не являющегося суперконституционным судом и не обладающего прерогативами вертикального воздействия на национальные органы конституционного правосудия. См.: Бланкенагель А., Левин И. Г. В принципе нельзя, но можно!.. Конституционный Суд России и дело об обязательности решений Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5. С. 162.
полнено. Это означает, что в случае, когда органы государственной власти Российской Федерации, к компетенции которых относится обеспечение применения Конвенции как международного договора, приходят к выводу о том, что постановление ЕСПЧ противоречит действующему конституционному регулированию, а вытекающие из необходимости его исполнения действия и решения могут привести к нарушению конкретных положений Конституции РФ, перед ними объективно встает вопрос о действительном значении соответствующих конституционных положений в ракурсе международных обязательств России.
Юридическая природа данного вопроса со всей определенностью требует, чтобы его разрешение осуществлялось в порядке конституционного судопроизводства; иное не согласовывалось бы со статусом Конституционного Суда РФ (Конституция РФ (ст. 118, ч. 2; ст. 125)), поскольку единственной причиной неисполнения постановлений ЕСПЧ может быть признано только его противоречие Конституции РФ, судить о наличии (отсутствии) которого вправе лишь Конституционный Суд РФ. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ обязал компетентные государственные органы, в том числе суды, при возникновении обоснованных сомнений в неконституционности постановлений ЕСПЧ инициировать соответствующее конституционное судебное разбирательство, основания и условия которого было поручено определить федеральному законодателю.
Следующим шагом в диалоге конституционной и конвенционной юрис-дикций стало принятие Конституционным Судом РФ постановления от 19 апреля 2016 г. № 12-П18, в кото-
18 Данное решение стало первым судебным актом, вынесенным Конституционным Судом РФ в порядке, предусмотренном ст. 1041, 1042 и 1043 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
ром по запросу Министерства юстиции РФ он, основываясь на своих ранее высказанных правовых позициях, констатировал невозможность исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» в части мер общего характера, предполагающих внесение в законодательство о выборах изменений, которые позволяли бы отказаться от общего ограничения активного избирательного права всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, поскольку неминуемым следствием его исполнения стало бы нарушение Конституции России.
Одновременно, демонстрируя свое стремление к максимально лояльному — в рамках действующей российской Конституции — учету правовых позиций ЕСПЧ в целях поддержания конструктивного взаимодействия в вопросах судебной защиты прав и свобод, Конституционный Суд РФ признал, что исполнение постановления по делу «Анчугов и Гладков против России» возможно и реализуемо в части, касающейся дифференцированного, соразмерного и индивидуализированного ограничения избирательных прав, что обязывает законодательную власть и судебную практику не допускать назначения наказания в виде лишения свободы (а тем самым и ограничения права голоса на выборах), не отвечающего требованиям пропорциональности и справедливости. В дополнение Конституционный Суд указал также, что федеральный законодатель не лишен возможности, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголов-
«О Конституционном Суде Российской Федерации», которыми Суд в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ, принятым во исполнение постановления КС РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П, был наделен полномочиями рассматривать дела о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.
ном праве, оптимизировать систему уголовных санкций, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказания, хотя и связанные — в интерпретации ЕСПЧ — с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ полностью уклонился от оценки допустимости такого варианта исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России», как изменение (пересмотр) Конституции РФ. Причем его «молчание» по этому вопросу носило вполне осознанный характер, и дело здесь, конечно же, не только в отсутствии до настоящего времени надлежащим образом установленного порядка пересмотра Конституции РФ (ч. 2 ст. 135). Гораздо важнее то, что в обязанности Конституционного Суда входит правовая охрана наличной Конституции, а потому он не наделен полномочиями, которые позволяли бы запускать процедуру поправок конституционного текста. Будь иначе, это не только противоречило бы предназначению конституционной юстиции, но и означало забвение судьями присяги, приносимой при вступлении в должность и обязывающей их подчиняться «только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более».
Не стоит закрывать глаза и на то, что в российском обществе идея конституционных изменений в последнее время обретает все более настойчивые проявления. О полезности (или, напротив, нецелесообразности) таких изменений спорят не только политики, общественные деятели, ученые-юристы, но и обычные граждане. В эпицентре их конституционно-правовой полемики все чаще оказываются вопросы, связанные с институционализацией сильного государства, возрождением государственной идеологии, обеспечением духовного единства народа, отказом
от приоритета международного права, возвратом смертной казни и т. п.19 Очевидно, что пересмотр Конституции РФ в такой обстановке неминуемо сопряжен с реальной опасностью отторжения конституционных ценностей, что, в свою очередь, может весьма негативно отозваться на состоянии прав и свобод, искренней заботой о которых, как хотелось бы надеяться, движим ЕСПЧ.
Благие намерения не всегда ведут к желанной цели, а потому просто необходимо, особенно в современных российских условиях, дорожить стабильностью конституционного порядка и не подвергать его угрозе разрушения (деформации)20.
19 На этом фоне небезынтересно отметить, что по результатам всероссийского опроса, проведенного социологической службой Санкт-Петербургского государственного университета (в рамках подготовки по просьбе судьи-докладчика Конституционного Суда заключения о возможности исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России»), 82% респондентов заявили об отрицательном отношении к отмене предусмотренного ст. 32 (ч. 3) Конституции РФ запрета и о предоставлении гражданам (какой-либо их части), содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, активного избирательного права.
20 Подробнее об этом см.: Князев С. Д. Стабильность Конституции и ее значение для современного российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 4—12.
Библиографический список
Апостолова Н. Н. Приемлемость и исполнение решений Европейского суда по правам человека // Российская юстиция. 2011. № 11.
Арановский К. В. Условия согласования практики международного и конституционного правосудия // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3.
Армашова А. В. Исполнение решений Европейского суда по правам человека в России: современные проблемы теории и практики // Образование и право. 2010. № 2.
Бланкенагель А., Левин И. Г. В принципе нельзя, но можно!.. Конституционный Суд России и дело об обязательности решений Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5.
Бушев А. Ю. Субсидиарная роль Европейского суда по правам человека: пределы усмотрения и национальный суверенитет, критерий явной очевидности // Права человека. 2016. № 4.
Вайпан Г. В., Маслов А. С. От догматики к прогматике: постановление Конституционного Суда Российской Федерации по «делу Маркина» в контексте современных подходов к
Этим и объясняется, почему, отвергнув возможность исполнения постановления ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» путем толкования ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в гармонии с конвенционными установками ЕСПЧ, Конституционный Суд РФ уклонился не только от обсуждения, но и от простого упоминания о возможном изменении (пересмотре) Конституции, что, конечно, не может служить препятствием для инициирования конституционных поправок компетентными субъектами публичной власти.
В заключение уместно будет еще раз подчеркнуть, что гарантированное гражданам право на судебную защиту посредством обращения в органы наднациональной юрисдикции, в том числе в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предполагает обязанность государства проявлять максимум заботы об организации исполнения решений ЕСПЧ. Отступление от правовой обязательности постановлений Страсбургского суда допустимо лишь в исключительных случаях, когда их исполнение несовместимо с основополагающими установлениями Конституции РФ, что тем не менее не может служить преградой для изыскания совместными усилиями заинтересованных сторон, при активной роли Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ, взаимоприемлемых способов минимизации конституционно-конвенционных коллизий.
соотношению международного и национального права // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2.
Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013.
Князев С. Д. Стабильность Конституции и ее значение для современного российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1.
Маврин С. П. Решения Европейского суда по правам человека в правовой системе России // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 6.
Старженецкий В. В. Международные суды и трансформация национальных правовых систем // Международное правосудие. 2013. № 3.
Шуберт Т. Э. Имплементация решений ЕСПЧ в национальное законодательство // Журнал российского права. 2015. № 6.
Риски в конституционном праве
МАСЛОВСКАЯ Татьяна Станиславовна, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
220030, Республика Беларусь, г. Минск, ул. Ленинградская, 8
E-mail: [email protected]
В статье анализируется и уточняется понятие правового риска, проводится классификация рисков. Выделяются особенности конституционно-правовых рисков, сделан вывод об их фундаментальном характере. Исследуются ключевые разновидности рисков в конституционном праве — риски в правотворческой деятельности и риски в правоприменительной практике. Особое место в исследовании занимает анализ рисков в законотворческой деятельности в силу их существенного характера, что связано с общими проблемами правового регулирования. Подвергаются анализу риски, возникающие при проведении полных и частичных конституционных реформ с учетом «циркуляции» конституционных идей и ценностей. В качестве особенно важных выделяются институциональные риски. Высказываются предложения по предупреждению, минимизации и преодолению рисков в конституционном праве. Анализ проводится на основе белорусского, российского и зарубежного законодательства.
Ключевые слова: риск, конституционное право, конституция, конституционные реформы, зарубежные страны.
Risks in Constitutional Law
T. S. MASLOVSKAYA, candidate of legal sciences, associate professor
Belarusian State University
8, Leningradskaya st., Minsk, Republic of Belarus, 220030
E-mail: [email protected]
The article analyzes and clarifies the concept of legal risk, and also contains the risk classification. The author has defined the special features of the constitutional-legal risks and has made a conclusion of their fundamental character. The author examines the key varieties of risks in the constitutional law — risks in the law-making and risks in law enforcement. The analysis of risks in legislative activities has taken a special place in a present study because of substantial nature such risks, which is related with the general problems of legal regulation. The risks arising from conducting of full and partial constitutional reform were also analyzed in the article in accordance with "circulation" of constitutional ideas and values. Institutional risks were mentioned as a particularly important risks. The author has made a few proposals to prevent, minimise and address risks in constitutional law. As a base of the study was used the legislation of Belarus, Russia and other foreign countries.
Keywords: risk, constitutional law, Constitution, constitutional reform, foreign countries.
DOI: 10.12737/22716
