CC BY
266. Лубашев Е.А. Региональная социальная политика: теоретические основы, функции и принципы // Проблемы современной экономики. - 2013. - № 15.
7. Национальные цели социального развития: вызовы и решения / отв. ред. Я.И. Кузьминов, Л.Н. Овчарова. - М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019.
8. Юодешко В.И. Социальная защита семей с детьми как фактор демографического развития: автореферат дис. ... канд. экон. наук. - Минск, 2019.
РЕАЛИЗАЦИЯ ДИНАМИЧЕСКОГО ПОДХОДА К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Захарова Елена Николаевна, д.э.н., профессор (e-mail: zahar-e@yndex.ru) Адыгейский государственный университет, г. Майкоп, Кардава Елена Евгеньевна, к.э.н., доцент, Филиал Адыгейского государственного университет в г. Белореченск (e-mail: elenakardava@rambler.ru) Аванесова Рита Рафаэловна, к.э.н., доцент, Филиал Адыгейского государственного университет в г. Белореченск (e-mail: margarita-ava@yandex.ru)
В статье рассматриваются различные подходы к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, указываются их недостатки. Предложен динамический подход к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, основанный на использовании инструментария сбалансированной системы показателей, позволяющей увязать программные цели муниципального развития с текущими процессами в рамках анализируемой территории, а также осуществлять текущий контроль за изменением отслеживаемых параметров.
Ключевые слова: эффективность, местное самоуправление, динамический подход, сбалансированная система показателей, устойчивое развитие региона.
Сложившаяся в настоящее время практика применения нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих осуществление оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, показывает ее определенные недостатки. Стремясь охватить все приоритетные сферы муниципального управления, разработчики указанных документов изначально делали акцент на составление подробнейшего перечня показателей, учитываемых при оценке эффективности деятельности соответствующих органов (свыше 130 показателей, из которых 32 содержались в первоначальной редакции Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). В результате был сформирован достаточно громоздкий свод показателей эффективности деятельности таких органов, которые не были сбалансированы,
не соотносились между собой, а многие показатели не могли зависеть только от усилий конкретных органов местного самоуправления.
В редакции Указа Президента РФ № 607 от 14 октября 2012 года перечень основных показателей, используемых в целях оценки, был сокращен с 32 до 13 позиций, но они также не в полной мере имели отношение к оценке заслуг именно органов местного самоуправления в достижении соответствующих показателей. Соответственно, сделать достаточно объективный вывод о результатах деятельности органов местного самоуправления на их основании было весьма затруднительно. Практика применения этих методик показала, что они не всегда в должной мере отражают состояние дел в муниципальном образовании. Так, например, даже при положительной динамике некоторых показателей реальный уровень социально-экономического развития территории снижался.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» был утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Отметим, что всего в настоящий момент утверждено 28 подобных дополнительных показателей.
Несмотря на принятие указанных нормативных правовых актов и внесение в них необходимых изменений, существующий механизм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления недостаточно прозрачен, системен, объективен и, как следствие, не в полной мере отвечает заявленным при его формировании целям.
В частности, следует указать на отсутствие четкой и логически обоснованной привязки показателей оценки эффективности деятельности органов самоуправления к вопросам местного значения и к полномочиям по их решению, тогда как перечень критериев оценки эффективности органов местной публичной власти можно считать приемлемым лишь в том случае, когда он отражает общегосударственные приоритеты, цели и задачи во взаимосвязи с целями и задачами местной власти, не выходя при этом за пределы установленной законодательно компетенции органов местного самоуправления.
В настоящее время качественная составляющая оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления определяется посредством проведения опросов с использованием информационных технологий на официальных сайтах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Итоги опросов населения с применением 1Т-технологий позволяют получить сопоставимые по муниципальным образованиям данные о степени удовлетворенности определенной части населения организацией предоставления услуг в муниципальных образованиях, но не позволяют в полной мере руководствоваться ими при проведении оценки. В частности, одной из одной проблем является низкая активность населения, вовлеченного в процесс опросов. Это, как правило, способствует недостаточной объективности оценки общей удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления, что, в свою очередь, некорректно отражается на общем итоговом результате.
Также необходимо указать на то, что в отличие от независимых социологических опросов, гарантирующих участие в них целевой аудитории, выборка респондентов данных опросов формируется случайным образом из интернет-аудитории. Отметим, что многие жители муниципальных образований не обладают достаточными знаниями о разделении полномочий исполнительной и представительной власти на местах, поэтому оценка эффективности их деятельности определяется респондентами не применительно в целом к сложившейся в муниципальном образовании ситуации.
В результате, итоги опросов населения с применением 1Т-технологий позволяют получить сопоставимые по муниципальным образованиям данные о степени удовлетворенности определенной части населения организацией предоставления услуг в муниципальных образованиях, но не позволяют
в полной мере руководствоваться ими при проведении оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в целом,
Необходимо изменить подходы к повышению результативности оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления путем установления объективно измеримых, прозрачных и понятных показателей такой оценки, достижение которых непосредственно зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Так, анализ действующего перечня показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что не находятся в прямой зависимости от деятельности органов местного самоуправления следующие оценочные параметры [1]:
- доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат;
- доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся;
- удельная величина потребления энергетических ресурсов в многоквартирных домах и муниципальных учреждениях;
- доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений реализуют один из способов управления ими;
- доля многоквартирных домов, расположенных на участках, в отношении которых осуществлен кадастровый учет;
- доля площади земельных участков, являющихся объектами обложения земельным налогом.
Следует отметить, что в перечень показателей, используемых при оценке эффективности, изменения не вносились с 2016 года и требуют актуализации. В частности, они не в полной мере отражают ход реализации стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204.
Еще одним недостатком используемой в настоящее время методологии является ее базирование на реализации статического подхода к оценке параметров эффективности муниципального управлении, основанного на исследовании их текущего количественного состояния.
Использование же динамического подхода предполагает рассмотрение совокупности показателей, формирующих оценочное представление, в качестве постоянно трансформирующейся системы, изменение параметров которой определяется разносторонним влиянием большой совокупности факторов внутренней и внешней среды процесса развития муниципального образования.
Реализация динамического подхода к оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, по нашему мнению, должна основываться на использовании инструментария сбалансированной системы показателей (ССП), которая позволяет увязать программные цели муниципального развития с текущими процессами в рамках анализируемой территории, а также осуществлять текущий контроль за изменением отслеживаемых параметров.
Изначально разработка данной системы была обусловлена необходимостью интеграции в систему параметров оценки деятельности экономических субъектов более широкого, чем традиционно используемые, комплекса показателей, отражающих различные направления деятельности этих субъектов.
В рамках сбалансированной системы показателей ключевое значение приобретают не столько значения отдельных частных параметров, сколько их взаимодействие и сбалансированность [2, с. 167]. Данная система представляет собой инструмент интеграции показателей, отражающих стратегические цели и краткосрочные задачи, а также расширения возможностей использования современных управленческих и информационных технологий [3, с. 62].
Полный набор используемых показателей может доходить до нескольких сотен. Однако их чрезмерное количество усложняет процесс работы с системой. При этом методология ССП находит все более широкое применение в процессе муниципального управления, что обуславливается ее
достаточной универсальностью и возможностью трансформации не только самих используемых параметров, но и их комплексных групп.
В частности, применительно к объекту нашего исследования представляется целесообразным использование комплекса экономических, социальных и экологических параметров, отражающих ключевые аспекты обеспечения устойчивого развития муниципального образования.
Касательно сущности этого понятия, отметим, что, обобщая существующие в научной литературе подходы по определению понятия «устойчивое развитие», можно констатировать, что в целом оно трактуется как сбалансированное развитие территории, основанное на согласованное формирования и функционирования ее экономической, социальной и экологической составляющих на основе рационального использования видов ресурсов, прежде всего, природных [4]. В данной связи крайне важно отметить, что устойчивое развитие отнюдь не предполагает ориентацию на достижение социо-эколого-экономической системой равновесного состояния. Более того стандартным для подобных макросистем является именно состояние устойчивого неравновесия [5]. Устойчиво развивающаяся со-цио-эколого-экономическая система, прежде всего, ориентирована на обретение данной системой нового качественного состояния в рамках ее динамического развития в контексте постоянного взаимодействия ее трех составляющих, показанных на рисунке 1.
Устойчивость развития
Социальная устойчивость
Рисунок 1 - Основные элементы муниципального устойчивого развития [6, с. 30]
Экономическая составляющая устойчивого развития предполагает необходимость постоянного наращивания объемов производства с тем, чтобы
обеспечить рост уровня жизни населения. Реализация экономической составляющей устойчивого развития обусловливает рост доходов населения, создание новых рабочих мест, внедрение инновационных технологий и т.д.
Социальная составляющая устойчивого развития означает улучшение условий жизни населения, прежде всего, за счет повышения уровня и качества жизни населения, а также развития соответствующей инфраструктуры. Реализация социальной составляющей устойчивого развития обусловливает формирование полноценной жизненной среды для современного и будущих поколений.
Наконец, в рамках экологической составляющей постулируется необходимость сохранения и улучшения состояния окружающей природной среды в целом и рационализации использования природных ресурсов, в частности. Подобный подход предполагает необходимость принятия любых решений, которые касаются экономического и социального развития определенной территории, в контексте обязательной оценки их экологических последствий.
Оценивая содержательную сторону составляющих процесса устойчивого развития, вполне резонно заключить, что все они, в конечном счете, ориентированы на обеспечение наиболее эффективного со всех точек зрения развития муниципального образования.
Именно поэтому в современных условиях формирование комплекса целевых ориентиров развития любой территории, предполагающих рост значений качественных параметров жизни ее населения, имманентно подразумевает необходимость согласования экономических, социальных и экологических целей, в своем единстве формирующих базу для эффективного и устойчивого развития.
В этой связи предлагается производить динамическую оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе задействования равного ограниченного числа оценочных параметров для каждого из выделенных аспектов устойчивого развития (таблица 1).
При этом, по нашему мнению, целесообразно использование динамического интегрального показателя оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, рассчитываемого по формуле:
где
Р11 - значение 1-го элемента оценки в текущем периоде, Р10 - значение 1-го элемента оценки в предыдущем периоде, п - количество оцениваемых параметров.
Таблица 1 - Сбалансированная система показателей для оценки
показателей оценки эффективности деятельности _органов местного самоуправления_
Аспект муниципального развития Показатели
Экономический Доля протяженности автодорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям
Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в расчете на 10 тысяч чел.
Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета в общем объеме собственных доходов
Социальный Среднегодовая численность постоянного населения
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных, средних предприятий и некоммерческих организаций
Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя
Экологический Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом
Удельная величина потребления электроэнергии муниципальными бюджетными учреждениями на 1 жителя
Удельная величина потребления холодной воды муниципальными бюджетными учреждениями на 1 жителя
Список литературы
1. Круглый стол на тему «Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: совершенствование нормативного правового регулирования и механизмов практической реализации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aosd.ru/baselois/commitees
2. Джумиго, Н.А. Концепция сбалансированной системы показателей как важнейший элемент управления / Н.А. Джумиго // Известия АГУ. - 2009. - № 2.
3. Зарова, Е.В. Сбалансированная система показателей развития региона: статистическое обоснование и эконометрическое моделирование / Е.В. Зарова, Р. А. Проживин // Вопросы статистики. - 2008. - № 8.
4. Zakharova E.N, Modeling of sustainable development of the region on the basis of cognitive analysis / Zaharova E., Prohorova V. / Asian Social Science. 2015. Т. 11. № 7. С. 362-370.
5. Захарова, Е.Н. Форсайт как инструмент обеспечения устойчивости развития на муниципальном уровне / Е.Н. Захарова, Е.Е. Кардава, Р.Р. Аванесова, Е.П. Авраменко // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 5, Экономика. - Майкоп: Изд-во АГУ. - 2015. - Вып. 3. - С. 124-131.
6. Васенко, В.Е. Индикаторы и способы оценки и прогнозирования устойчивого развития системы региона (на материалах Краснодарского края): дис. ... канд. экон. наук / В.Е. Васенко. - Майкоп, 2013.
