CC BY
40
УДК 94 (73) |19|
РЕАЛИЗАЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ ПРОГРАММЫ «ПУНКТА-4»: РЕГИОНАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА (1950-1953 гг.)
с. Ю. Шенин
Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского E-mail: [email protected]
Статья посвящена изучению особенностей процесса реализации программы помощи слаборазвитым странам, которая получила название «пункта-4» и осуществлялась правительством США в 1950-1953 гг. Особое внимание уделено исследованию специфических черт реализации программы в таких регионах, как Латинская Америка, Юго-Восточная Азия и Ближний Восток в контексте строительства послевоенного мирового порядка. Ключевые слова: «пункт-4», администрация Г. Трумэна, послевоенный мировой порядок, техническая помощь, Латинская Америка, Юго-Восточная Азия, Ближний Восток.
The Realization of the American «Point-4» Program: the Regional Specificity (1950-1953)
S. Yu. Shenin
The article is devoted to the study of the regional realization specificity of the assistance program for underdeveloped countries, which was entitled «Point-4» and carried out by the U. S. Government in 19501953. Special attention is paid to researching the specific features of the program realization in such regions as Latin America, South-East Asia and the Middle East in the context of the postwar world order building.
Key words: «Point-4», Truman Administration, postwar world order, technical assistance, Latin America, South-East Asia, Middle East.
DOI: 10.18500/1819-4907-2016-16-4-449-453
Как известно, американская программа технической и экономической помощи под названием «пункт-4», инициированная президентом Г. Трумэном в январе 1949 г. и ликвидированная президентом Д. Эйзенхауэром в 1953 г., стала в определенном смысле фундаментом для всех последующих подобных мероприятий, осуществлявшихся правительством США в слаборазвитых странах во второй половине ХХ века. По сути, именно «пункт-4» стал той экспериментальной площадкой, работа на которой позволила американским политикам и экспертам начать изучение проблемы региональной специфики при планировании своих программ помощи1.
Здесь необходимо отметить, что к моменту ликвидации программы «пункта-4» во второй половине 1953 г. ее проектами было охвачено 35 слаборазвитых стран. Приблизительно 2 500 американских специалистов работало в этих странах в качестве экспертов разных уровней. С их помощью осуществлялось 1 745 проектов технической
помощи. Правительства 34 стран отправили в рамках программы 2 862 своих специалистов на обучение в развитые страны Запада, в основном в США. В целом за три с половиной года существования программы Конгресс выделил на проекты технической помощи 475 млн долл. Кроме того, эти средства были подкреплены 525 млн долл. так называемой «специальной экономической помощи», выделяемой для закупок оборудования, материалов, технологий и т. п. За этот же период доля «самопомощи» стран-реципиентов в проекты «пункта-4» составила около 490 млн долл.2
На начало 1950-х гг. это были очень серьезные инвестиции, которые никак не могли характеризоваться как «гуманитарная помощь». Главное назначение этих инвестиций заключалось в формировании экономических основ нового мирового порядка, разделения труда в рамках структуры формирующейся глобальной торговли. Естественно, что разным регионам в системе послевоенного мирового порядка Вашингтоном была уготована и различная роль. В этом контексте «пункт-4» и его исполнительный орган ТСА (Technical Cooperation Administration - Управление по техническому сотрудничеству) играли уникальную роль, поскольку оставались по сути единственным реальным инструментом, способным учесть в этих планах региональную специфику.
Так, регион Латинской Америки был, по мнению американских стратегов, наиболее подготовленным к своей роли и в целом эту роль уже во многом выполнял как «хоздвор» экономики США. В регионе сохранялась достаточно стабильная ситуация: европейские страны оказались вытесненными, угроза коммунизма практически отсутствовала, а местный национализм был сравнительно слаб (к 1950 г. США сумели «поставить на место» даже строптивый режим генерала Перона в Аргентине) и находил свое выражение в основном в требованиях помощи латиноамериканским странам индустриализоваться.
Более того, уже после окончания Второй мировой войны администрация Г. Трумэна, настояв на создании в Латинской Америке свободного рынка сырья и промышленных товаров, по сути провела экспериментальную проверку своих бреттон-вуд-ских замыслов (что впоследствии стало называться «либеральными реформами»). Результаты превзошли самые оптимистичные ожидания: сырьё в регионе резко упало в цене, а промышленные товары из Америки значительно подорожали. Соответственно большинство стран, имевших поло-
© Шенин С. Ю., 2016
жительное внешнеторговое сальдо, обанкротилось и стало целиком зависеть от помощи США.
В этих условиях американские корпорации, и без того надёжно контролировавшие здесь экономическую ситуацию, заняли практически монопольное положение. Хотя внешнеполитическая стратегия США и ориентировалась на то, что в конечном итоге именно американский частный капитал должен был стать основным фактором специализированного развития слаборазвитых стран, оставлять его бесконтрольным было нельзя, даже в таких «тепличных» условиях: негативный социально-политический эффект от его не всегда дальновидной деятельности, часто перераставшей в безудержную эксплуатацию местных ресурсов, мог разрушить эту «идиллию» и спровоцировать перерастание местного экономического национализма в более радикальные политические формы, вплоть до коммунистических. Как утверждали эксперты госдепартамента, такое развитие было «очень трудно назвать сбалансированным»3.
Именно на предотвращение такой опасности и был в первую очередь нацелен «пункт-4» в Латинской Америке. Проекты ТСА должны были в определенной степени смягчить, «сдемпфи-ровать» результаты деятельности американских корпораций. Поэтому в большинстве своем они ориентировались на решение наиболее острых проблем жизни сельского населения в сферах производства продовольствия, здравоохранения и образования, т. е. «на улучшение качества жизни». Кроме того, разрабатывались и осуществлялись проекты, направленные на совершенствование системы государственного управления (Public Administration), поскольку коррупция в этой сфере достигла огромных масштабов (в том числе и в связи с деятельностью американских корпораций), что могло стать фактором социальной дестабилизации.
С другой стороны, часть проектов направлялась непосредственно на поддержку и регулирование работы корпораций: для них разрабатывались аналитические обзоры, рекомендации, формировалась различного типа инфраструктура и готовились местные кадры. Кроме того, ТСА в Латинской Америке осуществляло проекты по разведке и освоению тех видов сельскохозяйственного и минерального сырья, которые по разным причинам не интересовали американские корпорации, но которые были исключительно важны для экономики США, в том числе и с точки зрения «сырьевой безопасности». Такие проекты способствовали «втягиванию» как корпоративного, так и местного капитала в производство или добычу таких материалов.
И, наконец, проекты «пункта-4», направленные на улучшение продовольственной ситуации, повышения уровня здравоохранения и образования, имели своей целью совершенствование местного «человеческого материала», что, в свою очередь, было необходимо для увеличения отдачи от инвестируемого в регион американского частного капитала4.
В целом ситуация в Латинской Америке казалась незыблемой, поэтому вкладывать сюда большие бюджетные деньги ТСА не собиралось, учитывая, что кроме корпораций здесь давно и достаточно эффективно работали в сфере технической помощи миссионерские организации, различные негосударственные фонды и международные агентства. Соответственно финансирование проектов «пункта-4» было здесь более чем скромным, по сравнению с другими регионами - от 11 до 16 центов на душу населения. «Специальная экономическая помощь» для стран Латинской Америки не выделялась вообще. Те небольшие деньги, которые все же выделялись для технической помощи странам региона, распределялись ТСА более или менее равномерно между проектами в областях сельского хозяйства, здравоохранения, образования, промышленности и администрирования (36%, 22 %, 16%, 26% соответственно), что свидетельствовало об отсутствии жестко сформулированных приоритетов5.
Еще одной особенностью программ «пун-кта-4» в регионе была очень низкая доля затрат на материально-техническую часть проектов. Здесь эта доля составляла всего 20-30%6. Многие сторонники «пункта-4» в Конгрессе ставили деятельность структур в Латинской Америке в пример другим региональным отделам ТСА как образец «чистой» рафинированной технической помощи - только передача знаний, умений, навыков, технологий без сомнительных попыток превратить этот тип помощи в канал перекачки денег7.
Более того, в этом регионе американская сторона научилась «выдавливать» из местных властей долю «самопомощи», равную предоставляемой помощи8, и эта доля фактически закрепляла структуру местных инвестиционных приоритетов в пользу аграрного, сырьевого и социального секторов. Для администрации эта задача была крайне важна, поскольку в правящих кругах стран Латинской Америки велось очень много разговоров о необходимости провести индустриализацию, чтобы противостоять промышленному натиску США. Наконец, реализация «пункта-4» отличалась в регионе тем, что ТСА добилось высокой степени координации усилий и разделения функций других агентств в сфере технической помощи, функционировавших под эгидой ООН и США9.
Таким образом, несмотря на то что национальные программы, осуществлявшиеся ТСА в странах Латинской Америки, отличались сравнительно высокой эффективностью, сами по себе они не были направлены «на концентрацию ресурсов» для «сбалансированного и комплексного развития страны или региона», как предполагал принятый в Вашингтоне Закон о международном развитии10. Это был, как правило, набор проектов, направленных на решение отдельных задач, связанных с деятельностью здесь американских сырьевых корпораций и ориентируемых, во-первых, на смягчение социальных последствий от перекосов,
вызванных экономической активностью корпораций и однобокой сырьевой ориентацией (например, Боливия - олово, Чили - медь, Бразилия и Колумбия - кофе, Куба - сахар, Гондурас - бананы, Венесуэла - нефть и т. д.); и / или, во-вторых, коррекцию сырьевой ориентации этих стран в сторону «стратегических потребностей» США, создание возможностей для диверсификации их экономик на случай необходимости переориентации11.
На Ближнем Востоке ситуация была несколько иной и соответственно концепция деятельности ТСА имела здесь заметные отличия от латиноамериканской. Хотя нефтяные корпорации США уже с начала 1930-х гг. проникли и успешно работали на Ближнем Востоке (особенно в районе Персидского залива), положение их было достаточно нестабильным из-за сложных отношений с местными элитами, считавшими, что корпорации должны оставлять им большую долю своих доходов, и из-за достаточно высокого уровня националистических настроений в регионе, имевших в основном антизападную направленность. После войны эти настроения обострились (хотя и не приняли радикальных форм) вследствие значительного снижения уровня жизни в результате катастрофических миграционных процессов, полного расстройства рынков сбыта сырья и т. п.
Получив в результате англо-американских соглашений 1944-1945 гг. ближневосточный регион, фактически, в качестве своей сферы влияния, администрация Г. Трумэна пришла к выводу о необходимости более активной, чем это делали корпорации, разработки его нефтяных ресурсов для энергетического обеспечения процесса экономического восстановления Европы без использования для этого истощённых за время войны запасов Западного полушария. Политика эта проводилась с 1946 г. через поддержку деятельности американских сырьевых кампаний, правда, не очень активно. Однако начало Корейской войны и утрата краткосрочных перспектив в ЮВА подстегнули рост интереса вашингтонских политиков к Ближнему Востоку. Именно на этот период приходится критический момент формирования «сырьевой стратегии» США, связанный с возросшей вероятностью перерастания холодной войны в «горячую фазу». Ближневосточная нефть становится приоритетом «номер один».
Администрация, однако, вплоть до 1950 г. не располагала официальными каналами и государственными инструментами, позволявшими оказывать серьезную техническую помощь и таким образом влиять на ситуацию в ближневосточных странах. Соответственно появление «пункта-4» в арсенале американского правительства оказалось не просто кстати - в значительной степени оно было продиктовано именно этой потребностью. Тем не менее размеры проблемы обеспечения стабильности в регионе были таковы, что программы технической помощи в рамках достаточно скромного финансирования ТСА явно были не в состоянии ее решить12.
Поэтому по замыслу стратегов из госдепартамента в нефтедобывающих странах региона, где влияние США было достаточно велико (Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн и другие страны Персидского залива), проблемой стабилизации и повышения жизненного уровня должны были заняться сами американские сырьевые корпорации. Чтобы обуздать близорукий эгоизм последних, правительство США вынудило их пойти на крупные уступки. Так, в декабре 1950 г. было подписано соглашение с местными властями о том, что американские компании должны платить пятидесятипроцентный налог с продажи добываемой здесь нефти, и это надолго гармонизировало отношения США и стран Залива. Именно эти колоссальные деньги должны были обеспечить экономическое развитие региона безо всяких серьёзных реформ.
В ответ на эту «жертву» корпораций американское правительство создавало для них благоприятный налоговый режим и даже старалось не замечать некоторые нарушения американских законов13. Кроме того, администрация через программы «пункта-4» способствовала созданию здесь благоприятных институциональных условий для их работы - эксперты ТСА активно занимались созданием в этих странах Ближнего Востока денежно-финансовой, банковской и налоговой систем, помогали создавать нужную для корпораций материальную инфраструктуру.
В то же время в тех странах Ближнего Востока, куда корпорации идти не хотели, где нефти не было, но от спокойствия в которых зависела стабильность региона в целом, главным агентом «сбалансированного развития» должно было выступить само правительство США. В таких условиях «пункт-4» становился самым действенным инструментом поддержки американской политики на Ближнем Востоке, что проявилось, например, и в том, что проекты технической помощи финансировались в «недобывающих» странах региона почти в 5 раз щедрее (из расчета на душу населения), чем в среднем по региону Южной и Юго-Восточной Азии, и почти в 7 раз, чем по региону Латинской Америки в целом. Та же тенденция наблюдалась и в вопросе распределения американских специалистов, помогавших осуществлять проекты.
Правда, эти цифры не во всём отражают ситуацию, поскольку и в отношении «недобывающих» стран подход был неодинаков. Важным фактором при этом стал строившийся с 1947 г. компанией «Арамко» гигантский 1080-мильный нефтепровод, соединявший нефтепромыслы Саудовской Аравии с портами Средиземного моря и проходивший через Иорданию, Сирию и Ливан. Во второй половине 1950 г. он был достроен, и это событие совпало с кризисом на Дальнем Востоке. Политическая стабильность в этих трех странах становилась важнейшим стратегическим фактором для всей внешней политики США. Соответственно ТСА организовало в Ливане и Иордании самые мощные программы технической помощи
(правда, с Сирией договориться оказалось сложнее - там программа в очень скромных масштабах заработала только с 1953 г.).
В рамках этих программ на душу населения администрацией США тратилось больше, чем в любой из 35 стран «пункта-4» - около 2,6 долл., что составляло цифру в 8 раз большую, чем в среднем по данному региону, и в 20 раз большую, чем в среднем, например по Латинской Америке. Иордания вообще была единственной страной ТСА, получившей «специальную экономическую помощь» уже в 1952 г. Тогда же было дополнительно выделено 50 млн долл. «специальной экономической помощи» для региональных проектов на Ближнем Востоке, самыми заметными из которых были строительство дамб на реках Ярмук и Иордан14.
Другие «недобывающие» страны региона были «обласканы» ТСА в меньшей степени, но, тем не менее, получили техническую помощь много большую, чем в среднем по другим регионам: Израиль - 50 центов (хотя это отдельный разговор - сюда добавлялась колоссальная «специальная экономическая помощь»), Либерия -50 центов, Ливия - 1,3 долл. на душу населения15.
Все эти данные указывают на то, что ближневосточный регион на рассматриваемом этапе был явно важнее для планов госдепартамента, чем другие слаборазвитые регионы, а Ливану и Иордании ТСА уделило самое большое внимание среди всех слаборазвитых стран. Если характер национальных программ технической помощи в нефтедобывающих странах был схож с латиноамериканским типом и был направлен на решение тех отдельных проблем, которые обеспечивали, подкрепляли, дополняли, корректировали здесь работу американских сырьевых корпораций, то в «недобывающих» странах региона это были уже действительно программы, направленные на стимулирование процесса экономического развития за счет восстановления (или создания) недостающих технологических звеньев этого процесса.
Основной акцент при этом делался на развитие аграрного сектора, о чем говорят, например, цифры распределения средств ТСА между проектами сельского хозяйства, здравоохранения, образования, промышленности и администрирования (58%, 19%, 8%, 15% соответственно)16. Кроме того, доля материально-технического обеспечения проектов здесь была также намного выше, чем в латиноамериканских программах (до 50%)17, что свидетельствует о более самостоятельной (чем вспомогательной) роли программ технической помощи в странах этого региона.
Что касается значительной помощи ТСА нефтедобывающим Ирану и Ираку (что расходится с приведённой выше схемой), то здесь техническая помощь стала просто инструментом заполнения «вакуума влияния», ибо позиции Британии в этих странах (а это была её сфера влияния по соглашениям 1944-1945 гг.) слабели с каждым днём, в то время как антизападные прокоммунистические элементы
стремительно набирали силу. Особенно острой ситуация была в Иране, где в начале 1950-х гг. назревал передел власти, и поэтому руководители ТСА отказались здесь (якобы, в порядке исключения) от принципа «самопомощи» и очень основательно финансировали проекты «сельского развития», направленные на обеспечение социальной стабильности. Для этого в 1952-1954 гг. ТСА выделяло в Иране 1,25 долл. на душу населения по линии технической помощи (второй показатель после Ливана и Иордании), а также требовало от Конгресса для этой страны значительную «специальную экономическую помощь»18.
Южная и Юго-Восточная Азия (ЮЮВА) рассматривалась до середины 1950 г. в планах госдепартамента как приоритетный регион, с которым было связано решение всего комплекса задач «пункта-4»: долгосрочной задачи глобального разделения труда, среднесрочной - «сдерживания» коммунизма и краткосрочной - восстановления стратегических сырьевых резервов. Хотя в схемах «возрождения» европейского и японского «локомотивов» мировой торговли страны региона занимали важнейшее место, ситуация была здесь намного сложнее, чем в Латинской Америке или на Ближнем Востоке.
Разрушительное наследие колониализма и тяжелейшие последствия Второй мировой войны вызвали катастрофическое снижение в регионе жизненного уровня населения и обусловили наличие высокого уровня антиевропейских и антияпонских настроений, а также национализма в его самых радикальных формах. Волна победоносных национально-освободительных движений привела к созданию в ЮЮВА ряда новых государств, руководство которых, опираясь на устойчивые антизападные настроения масс, не соглашалось идти на поводу у набирающего силу гегемона и послушно занимать свои «ниши» в структуре нового мирового порядка. Требования радикальной индустриализации были здесь особенно настойчивыми. Наличие в регионе мощнейшего «несистемного» фактора в лице победившей Коммунистической партии Китая (КПК) побуждали националистические движения во многих случаях трансформироваться в коммунистические и получать поддержку китайских товарищей.
Тем не менее с приходом к руководству госдепартаментом Д. Ачесона в начале 1949 г. администрация стала ориентироваться на активное экономическое вмешательство в ситуацию в регионе, в первую очередь через «пункт-4», для привлечения в страны Южной и Юго-Восточной Азии американского и европейского частных капиталов для осуществления различных схем европейского и японского возрождения. Однако после вступления Китая в Корейскую войну регион ЮЮВА превратился по сути в прифронтовой, где сильно возросла вероятность китайской экспансии. На ближайший период времени интерес американского частного капитала к этому региону был окончательно утрачен. Единственным инструментом влияния здесь
могла стать только американская государственная помощь, естественно, в размерах хоть сколько-нибудь сопоставимых с частными инвестициями.
Соответственно та часть ЮЮВА, над которой наиболее серьёзно нависла китайская коммунистическая угроза - Формоза, Индокитай, Филиппины, Таиланд, Бирма, - была отдана под юрисдикцию Управления по взаимной безопасности (Mutual Security Administration - MSA), предоставлявшему техническую и экономическую помощь в военно-стратегическом контексте, а те страны, где эта угроза была не столь велика -Афганистан, Индия, Пакистан, Индонезия, Непал, - остались за ТСА. Последнее должно было проводить в этих странах мероприятия, направленные на ускоренную стабилизацию, без которой реализация всех дальнейших экономических планов была немыслима. Этим целям соответствовали мероприятия по «мягкому, но решительному реформированию» на основе концепции «общинного развития», расходы на которые и преобладали в региональном бюджете ТСА. Следствием такого выбора инструментария стала огромная доля материально-технического обеспечения проектов технической помощи - до 90%19.
Таким образом, региональная специфика деятельности ТСА в ЮЮВА обусловливалась, как правило, степенью готовности стран региона к включению их в структуру нового мирового экономического порядка, а также их стратегическим значением для краткосрочных планов по формированию этой структуры (сырьевая поддержка процесса восстановления западноевропейского и японского «локомотивов»).
В целом вышеприведенный анализ программ технической помощи слаборазвитым странам в рамках «пункта-4» позволяет говорить о наличии как региональной, так и национальной специфики деятельности ТСА. Причем на обоих уровнях сложнейшие комплексы целей и задач находились в постоянном движении, менялись приоритеты, методы, инструменты. Наличие такой многоуровневой и многофункциональной специфики и обусловило, на наш взгляд, появление широчайшего спектра мнений в мировой историографии в отношении целей, итогов и эффективности «пункта-4», когда некоторые исследователи вычленяли из этого сложнейшего комплекса его отдельные составляющие (антикоммунизм, стимулирование частных инвестиций, экономический рост и т. д.) и рассматривали их как единственные или важнейшие.
Примечания
1 См.: Шенин С. Ю. Американская техническая помощь : опыт и уроки для «Пункта-4» (первая половина ХХ
века) // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. История. Международные отношения. 2015. Т. 15, вып. 3. С. 66-71.
2 См.: U. S. Congress. Technical Cooperation Administration (Educational and Training Activities). Hearings before a Subcommittee of the Committee on Government Operations. House of Representatives, 83 Congress, 2nd Session. Washington, 1954. P. 42-43 (Exhibit 10).
3 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act of 1953. Hearings before the Committee on Foreign Relations. Senate. 83 rd Congress, 1stSession. Washington, 1953. P. 88 ; Шенин С. Ю. Американская политическая элита о проблеме послевоенного мирового порядка (19411945 гг.) // Диалог со временем. № 53. М. : ИВИ, 2015. С. 258-261.
4 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act of 1953. Hearings before the Committee on Foreign Relations. Senate. 83 rd Congress, 1st Session. Washington, 1953. P. 487-491.
5 «Наша 'политика добрососедства' настолько эффективна в привлечении американского частного предпринимательства и финансирования, что запросы о 'специальной экономической помощи или финансовых грантах для стран западного полушария никогда серьезно не рассматривались», - утверждалось в заявлении госдепартамента. - U. S. Congress. Mutual Security Act of 1953. Hearings... P. 486.
6 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act Extension. Hearings on H. R. 5710. P. 915. Table 2 ; Ibidem. P. 897.
7 См.: U. S. Congress. Report of the Investigations Division of the Senate Appropriations Committee. International Development and Related Legislation. P. 5.
8 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act Extension. Hearings on H. R. 5710. P. 915. Table 2.
9 См.: Шенин С. Ю. Программа «Пункта-4» и Организация объединенных наций (1949-1953 гг.) // Новая и новейшая история. № 19. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 2000. С. 76-77.
10 См.: Document № 7. Act for International Development, 1950. Washington, DC, 1950. P. 31-32.
11 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act of 1953. Hearings. P. 488.
12 См.: PollardR. Economic Security and the Origins of the Cold War, 1945-1950. N. Y., 1985. P. 217-218.
13 Ibid. Р. 217.
14 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act Extension. Hearings on H. R. 5710. P. 923-924. Tables № 1-3.
15 Ibid.
16 Подсчитано по: Bingham J. B. Shirt-Sleeve Diplomacy : Point-4 in Action. N. Y., 1954. P. 252-256. Appendix B ; U. S. Congress. Mutual Security Act of 1952. Hearings. P. 622.
17 См.: U. S. Congress. Mutual Security Act Extension. Hearings on H. R. 5710. P. 915. Table 2 ; Ibidem. P. 897.
18 Ibidem.
19 Ibidem.
Образец для цитирования:
Шенин С. Ю. Реализация американской программы «пункта-4»: региональная специфика (1950-1953 гг.) // Изв. Сарат. ун-та. Нов. сер. Сер. История. Международные отношения. 2016. Т. 16, вып. 4. С. 449-453. DOI: 10.18500/1819-49072016-16-4-449-453.
