CC BY
62А.В. БЕЛИНСКИЙ, Д.А. КОЧЕГУРОВ, 2018 © BELINSKY ANDREY, KOCHEGUROW DMITRYI
РЕАКЦИЯ НАТО И ЕС НА СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ВЫЗОВ СО СТОРОНЫ РФ. (ОБЗОР) NATO AND EU REACTION TO STRATEGIC CHALLENGE FROM RUSSIA. (REVIEW)
Аннотация. В обзоре на основе двух западных исследований рассматривается подход НАТО и ЕС к тем изменениям в Балтийском и Причерноморском регионах, которые произошли с 2014 г. В работах представлена характеристика ключевых «болевых узлов» между Западом и РФ в данных регионах, в ряде случаев сравниваются их потенциалы. В завершение представлены рекомендации западных авторов для институтов Евро-Атлантического сообщества по деятельности на юго-восточном и северо-восточном флангах зоны ответственности НАТО.
Abstract. The review, which is based on two researches, explores NATO and EU approach the changes in Baltic and Black sea regions after 2014. The papers give the characteristics of key,, painful points,, between the West and Russia in these regions and in some compare the potentials of the parties. In the conclusion the review presents the recommendations of Western authors for the institutions of Euro-Atlantic community: how they act in South-Eastern and North-Eastern flanks of NATO responsibility zone.
Ключевые слова: НАТО, ЕС, Россия, Балтийский регион, Причерноморский регион, безопасность.
Keywords: NATO, EU, Russia, Baltic region, Black sea region.
В условиях острейшего с момента окончания холодной войны кризиса в отношениях между Россией и Западом особое значение приобретает оценка ситуации и вариантов дальнейшего раз-
104
вития событий. На этом фоне обращают на себя внимание два исследования, отражающие взгляды западного экспертного сообщества на природу нынешнего кризиса, позиции сторон и подход к выработке общей стратегии в отношении России. Доклад под названием «Реагируя на российский стратегический вызов: Тенденции в сфере безопасности от Балтийского до Черного моря» [Facing Russia's.., 2017] был подготовлен Генеральным директоратом по внешней политики Европейского парламента для истеблишмента объединения. Второе исследование представляет собой коллективную монографию под названием «Война в мирное время. Российская стратегия на восточном и южном флангах НАТО» [War in peacetime.., 2017], опубликованную Центром по международным отношениям Института государственного управления (Барселона). В фокусе обеих работ находится проводимая Россией политика в отношении Балтийского и Черноморского регионов, а также ответные действия НАТО и ЕС. Не меньшее внимание авторы уделили таким вопросам, как «продолжающаяся милитаризация обоих регионов, положение российских меньшинств, проблема энергетической безопасности и различные формы межпарламентского сотрудничества, сложившиеся в 1990-е годы, что связано с межправительственными организациями, зачастую созданными самим ЕС» [Facing Russia's.., 2017, p. 4]. В настоящее время, отмечается в подготовленном Генеральным директоратом по внешней политике докладе, ЕС и НАТО сталкиваются с ростом напряженности и неопределенностей на своих восточных и юго-восточных границах. В свою очередь, эта напряженность обусловлена тем, что Россия проводит все более агрессивную военную политику в отношении восточных рубежей НАТО. И хотя ситуации в Балтийском и Черноморском регионах отличаются друг от друга, имеются и некоторые сходные черты. «На Балтике такие страны, как Швеция и Финляндия, которые не входят в Североатлантический альянс, постепенно сближаются с соседями - членами НАТО (Литва, Латвия, Эстония и Польша)» [Idid.]. В Черноморском регионе стремление Украины и Грузии добиться членства в НАТО обусловило болезненную реакцию Кремля. «Обеспокоенность России таким порядком безопасности является отправным пунктом на-
пряженности в отношениях между Брюсселем и Москвой» [Facing Russia's.., 2017, p. 4] Вместе с тем, по мнению авторов доклада, в основе нынешней конфронтации лежат более глубокие причины. Так, отмечается, что «разлад происходит не только из-за расхождения интересов относительно некоторых конкретных «горячих точек», но главным образом из-за основополагающих принципов, которые могут составить основу будущей международной системы и которая, согласно распространенному в России мнению, скорее всего, будет сопряжена с конфликтами и военной мощью» [Idid.].
Восприятие миропорядка РФ. Сложившийся после окончания холодной войны миропорядок был воспринят российской элитой и экспертами в большинстве своем негативно. С момента распада СССР лейтмотивом российской внешней политики были вопросы, так или иначе связанные с проблемами безопасности, расширением НАТО и взаимоотношениями с ЕС. Однако даже подписание Основополагающего акта Россия - НАТО (1997) не смогло устранить застарелые стереотипы времен блокового противостояния. При этом авторы доклада частично признают в этом и вину Запада, поскольку конфликт в Косово, вступление Польши, Чехии и Венгрии в 1999 г., а трех балтийских республик в 2004 г. в НАТО, вторжение в Ирак, и в особенности «цветные революции на постсоветском пространстве, убедили российское политическое руководство в том, что «Запад реализует "задрапированную" под демократический альтруизм стратегию смены политических режимов, которая в конечном счете направлена на подрыв мощи России» [Facing Russia's.., 2017, p. 6]. Тем самым, отмечается в исследовании, процесс расширения ЕС и НАТО реанимировал в Кремле старые советские фобии об окружении России государствами-противниками, в которых Балтийскому и Черноморскому регионам вместе с прилегающими территориями отводится заметная роль. Все эти изменения не могли не сказаться на характере внешней политики РФ.
В этой связи авторы доклада уделяют особое внимание анализу Концепции внешней политики РФ (2016), которая, с их точки зрения, дает ключ к пониманию основ внешней политики России и отражает представления правящей элиты о складывающемся
миропорядке и месте страны в нем. Красной нитью, проходящей через этот концептуальный документ, является тезис о том, что мир вступает в эпоху глобальных перемен, сущность которых заключается в формировании полицентричной международной системы. Эта мысль развивается следующим образом: стремление западных государств удержать свои позиции, в том числе посредством навязывания своей точки зрения на общемировые процессы и проведения политики сдерживания альтернативных центров силы, приводит к нарастанию нестабильности в международных отношениях, усилению турбулентности на глобальном и региональном уровнях. Иначе говоря, отмечается в докладе, в глазах российского руководства Запад выступает в качестве главного дестабилизирующего фактора в международных отношениях. Однако раскол между Россией и Западом был обусловлен не только конкретными действиями одной из сторон, но и абсолютно разным пониманием таких базовых принципов, как «суверенитет», «национальный интерес» и т.д. «Это важный момент, который помогает объяснить, почему Кремль воспринимает все свои действия (включая Украину и Сирию) как оборонительные по своему характеру и не считает совершенно немыслимым сценарий нападения со стороны НАТО» [Facing Russia's.., 2017, p. 7]. Вместе с тем, российское руководство осознает, что в сравнении с Западом ресурсные возможности РФ обладают структурными недостатками, начиная с экономического потенциала и заканчивая обычными военными возможностями. Именно поэтому Москва придает первостепенное значение как ядерному сдерживанию, так и асимметричным методам и инструментам, т.е. средствам сохранения стратегического паритета с Западом. Вследствие этого, полагают западные аналитики, Россия делает ставку на гибридную или нелинейную войну в будущих конфликтах. «Пропаганда, дезинформация и контроль над информацией станут существенными элементами обеспечения успеха военных операций» [Idid.].
Фактор постсоветского пространства. Постсоветское пространство играет ключевую роль во внешнеполитической стратегии России. Именно поэтому Москва так болезненно реагирует на расширение любых контактов между ЕС и любой из стран этого
региона, видя в них попытку создания «санитарного кордона» вокруг России, отмечается в докладе. «Чтобы предотвратить это, президент Путин перевел идею создания новой "современной, здравой и устойчивой архитектуры безопасности" в центр диалога с ЕС и НАТО - по принципу "неделимости безопасности" и предупредил, что опасности "серьезных провокаций" (под которыми понимается политика Запада) могут создать такую среду, в которой никто не будет чувствовать себя в безопасности» (Мюнхен, февраль 2007)» [Facing Russia's.., 2017, p. 8].
Столкнувшись с инициативой ЕС по созданию «Восточного партнерства» (реализация с июня 2009 г.), Москва учредила Таможенный союз (январь 2010 г.) с Беларусью и Казахстаном, который заложил основы будущего Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Однако дальнейшее развитие евразийской интеграции, отмечается в докладе, тормозится двумя обстоятельствами: во-первых, потерей Украины для России в 2014 г., а во-вторых, реакцией официальных Минска и Астаны на присоединение Крыма и вооруженный конфликт на Донбассе [Facing Russia's.., 2017, p. 4].
Калининград и милитаризация российской внешней политики в Балтийском регионе. Во время холодной войны Калининградская область, в которой были размещены около 100 тыс. военнослужащих, являлась одним из самых милитаризованных регионов мира. Это вкупе с нейтральным статусом Швеции и Финляндии позволяло адмиралу Н.Г. Кузнецову называть Балтику «внутренним озером» (лат. Mare Nostrum). Распад Советского Союза, отмечают авторы доклада, не привел, однако, к превращению региона во «второй Гонконг». Более того, с 1999 г. и по настоящее время Калининградская область выступает в качестве плацдарма для проведения масштабных военных учений под кодовым названием «Запад». Украинские события вкупе с вынужденным выходом России из Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) (2015) привел к наращиванию военного присутствия в крайнем западном анклаве РФ. С точки зрения западных специалистов, существует ряд ключевых факторов, которые необходимо учитывать при оценке военных учений РФ и в более широком смысле проецирования Россией своей военной силы [War in peacetime.., 2017,
p. 2]. На фоне того, что РФ применяет военную силу в ряде регионов, эти учения помогают вооруженным силам на практике нарабатывать необходимый боевой опыт. Одной из областей, которой российский Генеральный штаб уделил пристальное внимание, стало повышение стратегической мобильности. Также военное руководство страны озабочено и повышением уровня материально-технической поддержки на стратегическом, оперативном и тактическом уровнях, поскольку в случае возникновения конфликта на границах России именно этот фактор может сыграть решающую роль.
В этом отношении «Запад 2017», по мнению западных аналитиков, имел особое значение для российских Западного и Южного военных округов. Именно они получили приоритет в программе военной модернизации, начатой еще в 2012 г. На практике это означает, что в обоих округах военные получили наибольшее количество технологически современного оружия, которое было успешно протестировано в ходе учений. Еще одним важным элементом модернизации является организации зон A2/AD1. Большое внимание уделяется аэрокосмической защите как ключевому компоненту общей стратегии, что в, частности, находит свое отражение в модернизации систем ПВО. В ходе этих учений, отмечается в докладе, была, вероятно, проверена и вся ядерная триада. Такой подход, в основе которого лежит сочетание обычных и ядерных вооружений, в целом больше характерен для России, чем для НАТО, отмечается в докладе. Помимо этого с 2013 г. Москва вернула практику так называемых внезапных проверок боевой готовности (англ. snap exercises), которые часто проводятся в непосредственной близости от границ НАТО как инструмент сдерживания. Их трудно отслеживать и потенциально они могут служить подготовкой к началу военного конфликта, с точки зрения западных экспертов [War in peacetime.., 2017, p. 2-10].
1 A2/AD - концепция сдерживания противника (обычно комплексом вооружений) путем создания повышенной опасности для дислоцирования или перемещения сил противника в защищаемую местность. -Прим. авт.
Особая роль в планах российского руководства отводится Калининграду. Происходящее в последнее время развертывание в Калининградской области самых современных образцов военной техники, таких как «Искандер-М», зенитного ракетного комплекса С-400 «Триумф», береговых ракетных комплексов «Бастион-П» и «3 K60», оснащенных ядерными носителями, сверхзвуковой универсальной противокорабельной ракетой П-800 «Оникс», позволяют этому региону удерживать статус российского военного бастиона и зоны Ä2/AD. Все это вызывает большую озабоченность в Европе и США. Одновременно с этим в регионе усиливается идеологическая конфронтация с Западом, которая, по мнению авторов доклада, проявляется в искоренении немецкого культурного и исторического наследия, борьбе с «пятой колонной» (так, признание Немецко-Российского дома «иностранным агентом»), осуществлении российскими властями пропагандистской кампании против Литвы и Польши [Facing Russia's.., 2017, p. 4]. Тем самым, отмечается в докладе, Калининградская область стремительно превращается не только в военный, но и в идеологический бастион России на западных границах.
При этом в исследовании отмечается, что процесс милитаризации затрагивает и гражданскую сферу. Так, например, еще в 2013 г. в России был введен подход готовности «нации в целом» (англ. whole of nation). Фактически это означает, что вся государственная администрация на национальном и региональном уровнях должна быть готова к крупномасштабному конфликту. Невоенные подразделения и агентства работают совместно с российскими Вооруженными силами, что способствует их интеграции, повышению социальной устойчивости и готовности к действию в кризисной ситуации.
Проблема русскоговорящего меньшинства в регионе Балтийского моря. Определенные проблемы для Запада представляет собой не только милитаризация Калининградской области, но и внутриполитическая ситуация в странах Балтии. Период пребывания в составе СССР оставил свой след в виде русскоговорящих меньшинств в балтийских странах, отмечается в докладе [Policy Department.., 2017, p. 12]. Особенно это характерно для Латвии и
Эстонии, где доля русскоговорящих граждан составляет соответственно 25,6 и 25,1%, в то время как в Литве лишь 6,6% [Facing Russia's.., 2017, p. 12].
При этом проживающие в странах Балтии русские, в отличие от эстонцев, латышей и литовцев, в большинстве симпатизируют России и проводимому российским руководством внешнеполитическому курсу. Это наглядно проявляется в исследовании Фонда Бертельсмана (2015), которое показало, что порядка 67% русскоговорящих граждан в Латвии и 68% в Эстонии поддерживают позицию Москвы в ходе украинских событий [Policy Department.., 2017, p. 13]. Правда, авторы доклада косвенно признают, что определенную ответственность несут и власти стран Балтии. Именно политика недостаточной интеграции неграждан (Латвия) и лиц без определенного гражданства (Эстония), как и отказ от ратификации Европейской хартии региональных языков или языков нацменьшинств, во многом обусловили нелояльность русскоговорящих граждан как по отношению к официальным властям, так и к Североатлантическому альянсу [Facing Russia's.., 2017, p. 13]. Однако вместе с тем в докладе отмечаются и некоторые позитивные тенденции в политике стран Балтии в отношении национальных меньшинств. Так, в 2014 г. Министерство культуры Эстонии представило стратегию интеграции и социальной сплоченности под названием «Интегрирование Эстонии 2020», в которой среди прочего затрагивается и проблема русскоязычного меньшинства в стране [Idid.].
«Стратегическая игра» РФ в Балтийском регионе. Проживающие в странах постсоветского пространства 25 млн русских рассматриваются российским политическим руководством как соотечественники, что нашло свое отражение в предыдущей Концепции внешней политики России (2013 и 2016 гг.). С точки зрения авторов доклада, подобный тезис дает Москве возможность вмешиваться во внутренние дела сопредельных государств под предлогом защиты прав русскоязычного населения. «Во время своего выступления в марте 2014 г. в связи с аннексией Крыма В. Путин, касаясь вопроса о русскоязычном населении в Украине, заявил, что «Россия всегда будет защищать их интересы, используя
политические, дипломатические и иные легальные средства» [Facing Russia's.., 2017, p. 14]. Подобного рода риторика широко применяется Кремлем и для того, чтобы оправдать свое давления на балтийские государства. При этом арсенал средств этого влияния, отмечается в докладе, достаточно широк и предполагает как пропагандистские кампании, так и экономические санкции. Например, в Эстонии политика «мягкой силы», осуществляемой через фонд «Русский мир» (создан в 2007 г.) и Фонд поддержки публичной дипломатии им. А.М. Горчакова (создан в 2010 г.), сочетается с кибератаками и военным давлением в ходе учений «Запад» (1999, 2009, 2013, 2017 гг.), отмечается в докладе [Idid.]. Вместе с тем надежды российского политического руководства на использование русскоязычной общины в странах Балтии в качестве «троянского коня» не является столь уж обоснованной. Пример избрания мэром Риги Н. Ушакова свидетельствует об успешной интеграции части русскоязычного населения в политическую систему этих стран.
Хотя балтийские государства обладают вооруженными силами, несравнимыми по численности и количеству вооружений и военной техники с украинской армией, что создает у них некоторое беспокойство, риск военных действий крайне низок по двум причинам. Страны Балтии не рассматриваются как часть так называемого «Русского мира» и, кроме того, являются государствами -членами НАТО. Население говорит на неславянском языке, а большинство населения не православные, а протестанты и католики. Беларусь представляет собой особый случай, поскольку страна уже вернулась в орбиту влияния Москвы в качестве члена ОДКБ и Евразийского экономического союза [War in peacetime.., 2017, p. 37]. Беларусь считается интегральной частью «Русского мира». Несмотря на свой формальный суверенитет, страна полностью интегрирована в структуры Москвы, говорится в докладе [Idid.].
Фактор Крыма и милитаризация российской внешней политики в отношении Черноморского региона. Присоединение Крыма к РФ «привело к дестабилизации региона и создало зону замороженного конфликта» [Facing Russia's.., 2017, p. 18]. Введенные ЕС и США
санкции вкупе с негативными последствиями присоединения полуострова (разрыв экономических связей с Украиной, увеличение затрат на логистику) к России негативно сказались на социально-экономической ситуации в Крыму. «Индустрия туризма также пострадала, поскольку международные компании покинули регион, а банковский сектор почти монополизирован (Российский национальный коммерческий банк является единственным финансовым институтом)» [Facing Russia's.., 2017, p. 18]. Однако это ни в коей мере не означает, что Москва откажется от Крыма. Более того, отмечается в исследовании, начиная с 2014 г. происходит наращивание группировки ВС РФ на полуострове. В докладе указываются следующие меры, которые направлены на усиление российского военного присутствия: 1) расширение возможностей радиоэлектронной борьбы за счет развертывания наиболее современных систем («Воронеж СМ»); 2) развертывание дополнительного количества ракетных комплексов «земля-воздух» С-400 «Триумф»; 3) увеличение численности дислоцированных на полуострове войск; 4) усиление бронетанковой группировки в Крыму [Idid., p. 17].
Присоединение Крыма к России привело к изменению военного баланса в Черноморском регионе в пользу последней. Превращение полуострова в военный опорный бастион сопровождалось ростом численности и возможностей Черноморского флота России. До «крымской весны» (2014) Черноморский флот России имел 26 надводных кораблей, 2 подводные лодки (ПЛ), 22 самолета и беспилотника и 37 вертолетов. По численности военно-морские силы прибрежных государств НАТО превосходили российские. Так, в составе ВМС Турции насчитывалось 44 надводных корабля и 13 ПЛ, Румынии - 3 фрегата, 4 корвета, 4 ракетных патрульных катера и Болгарии - 4 фрегата, 2 корвета, 3 ракетных катера [Idid.]. В настоящее время Россия конфисковала 70% ВМФ Украины и к концу 2015 г. имела 41 надводный корабль и 9 подводных лодок в Черном море1. К 2020 г. планируется добавить к Черноморскому
1 Согласно Дагомысским соглашениям (1997), Украине досталось около 30% от общего числа единиц Черноморского флота СССР, остальные корабли были переданы РФ. В отличие от России, с начала XXI в. официальный Киев отказывался от серьезной модернизации своего фло-
113
флоту 20 новых ракетных корветов и другие суда. Прикрытие с воздуха в настоящее время осуществляют 74 самолета и 6 вертолетов, а кроме того, 2 зенитных ракетных полка [Facing Russia's.. , 2017, p. 17].
Параллельно с этим в последние годы усилилась активность России в Восточном Средиземноморье, что, по признанию самих авторов доклада, является свидетельством укрепления ее статуса на международной арене. В Сирии Вооруженные силы провели свою первую после окончания холодной войны военную операцию за пределами бывшего СССР. Возможность эффективной проекции силы и дипломатический авторитет ознаменовали новую эру в отношениях между Россией и Западом, новый период геополитического соперничества, которое выходит за рамки постсоветского пространства [War in peacetime.., 2017, p. 45]. Однако еще до начала военной операции в Сирии (2015) российское руководство проявляло самый живой интерес к региону. В период финансового кризиса 2008 г. существенно окрепли связи с Кипром, который в обмен на выгодные кредиты начал переговоры об участии России в эксплуатации морских газовых месторождений на территории Кипрской особой экономической зоны. Кроме того, был получен доступ к авиабазе для использования «в чрезвычайных ситуациях и для гуманитарных миссий» [Idid., p. 47-48]. Что касается Греции, то премьер-министр А. Ципрас не раз выступал за снятие санкций с России, относя ее к новым центрам силы, которые начинают играть более важную роль в экономической и геополитической системах [Idid.].
Отдельно авторы доклада выделяют развитие российско-египетских отношений. Доминантой внешней политики Египта на протяжении многих лет было стремление поддерживать хорошие отношения с США, Россией и традиционными региональными
та, поэтому в боевом отношении он не представлял большой ценности. Так, в составе ВМС Украины не насчитывалось ни одной подводной лодки, а все указанные западными авторами «приращения» Черноморского флота РФ - это построенные на Адмиралтейских верфях (СПб.) ПЛ типа «Варшавянка» (проект 636) (не менее шести штук). Аналогичной является реальная ситуация и с другими видами кораблей. - Прим. ред.
114
союзниками, что можно объяснить необходимостью сохранить сложный баланс сил в регионе. Однако после «арабского пробуждения» официальный Вашингтон внес изменения в программу военной помощи стране. Явное беспокойство египетского правительства относительно его отношений с крупнейшим поставщиком вооружений заставило искать новых партнеров. В настоящее время отношения официального Каира с Кремлем включают в себя привычный пакет соглашений, касающихся энергетики и оружия. Один из вопросов регионального значения, где Россия и Египет разделяют единый подход, - это урегулирование гражданской войны в Сирии [War in peacetime.., 2017, p. 47-48]. При этом в докладе подчеркивается, что выход российско-египетских отношений на новый уровень стал возможен потому, что Кремль своевременно занял вакуум, образовавшийся после ухода США. Однако активизацию российской внешней политики в Восточном Средиземноморье, по мнению западных аналитиков, не следует рассматривать как стремление стать ведущим игроком в регионе. Для этого у Москвы нет ни средств, ни желания [Idid.].
Украина и «необъявленная война» на Донбассе. Наряду с Белоруссией Украина занимает центральное место во внешнеполитических планах Москвы, поскольку она рассматривается последней как сфера своего влияния. Впервые это стало очевидным во время «оранжевой революции» (2004) на Украине, когда ряд депутатов Партии регионов при активной поддержке российских политиков предложили проект превращения Донбасса в Юго-Восточную Украинскую автономную республику [Facing Russia's.., 2017, p. 19]. Позднее на Мюнхенской конференции по безопасности (2007) и на Бухарестском саммите НАТО (2008) В.В. Путин особое внимание уделил Грузии и Украине. Последняя, по его словам, представляет собой сложное государственное образование и ее вступление в Североатлантический альянс может поставить страну на грань существования [Idid.].
После падения власти В.Ф. Януковича на Украине Кремль, по мнению авторов исследования, «незаконно» присоединил Крым и спровоцировал необъявленную войну на Донбассе. РФ оказывала материальную, военную поддержку повстанцам в само-
провозглашенных республиках ДНР и ЛНР. Авторы полагают, что российская политика, направленная на дестабилизацию внутриполитической ситуации на Украине, преследует цель не допустить ее вступления в НАТО и ЕС. При этом авторы доклада со ссылкой на известного политолога из США З. Бжезинского отмечают, что политический класс в России никогда не принимал наличие Украины как независимого государства и субъекта международных отношений [War in peacetime.., 2017, p. 39]. Однако, по мнению западных экспертов, в РФ, очевидно, недооценили или проигнорировали царившие в украинском обществе настроения. На Украине было три революции, и только в последнем случае на карту было поставлено больше, чем чисто внешняя политика Украины. Речь шла о фундаментальном выборе, который состоял в том, чтобы сохранить независимость и приблизиться к ЕС или отступить назад и снова стать частью «Российской империи», говорится в докладе. Этот геополитический выбор являлся не просто вопросом о географической принадлежности, а выбором между Востоком и Западом. Это был прежде всего вопрос ценностей и он означал, что Украина хотела продолжить начатый путь, став полноценной либеральной демократией [Idid.]. Вместе с тем они указывают на то, что действия Кремля привели к тому, что Украина оказалась практически потеряна для России. Что касается конфликта на Востоке Украины, то в ближайшее время вряд ли стоит рассчитывать на его решение.
Изменение потенциала НАТО в Восточной Европе. Действия России в Крыму и на востоке Украины привели к тому, что восточноевропейские государства - члены НАТО, такие как Польша и балтийские государства, не чувствуют себя в безопасности. Несмотря на определенные разногласия относительно тактики и стратегии в отношении России, на Варшавском саммите НАТО (2016) была принята концепция «Расширенного передового присутствия» (англ. Enhanced Forward Presence (EFP)). Оно предполагает создание многонациональных военных группировок в Эстонии, Латвии, Литве и Польше на ротационной основе. В ходе своей первой миссии эти военные группы должны возглавить соответственно Великобритания, Канада, Германия и Соединенные Штаты,
однако туда также войдут военные из Албании, Бельгии, Франции, Италии, Нидерландов, Норвегии, Польши, Словении, Испании и Румынии. Размещение союзнических контингентов должно укрепить сплоченность Альянса, а кроме того, оно является недвусмысленным политическим посланием Москве [Facing Russia's.., 2017, p. 22].
Сотрудничество НАТО с Финляндией и Швецией. Хотя Финляндия и Швеция формально не являются странами - участницами Североатлантического альянса, НАТО активно сотрудничает с обоими государствами с целью оценки угроз безопасности в Балтийском регионе, разработки информационных каналов, координации обучения, исследования методов ведения гибридных войн, повышения уровня взаимной осведомленности. Одной из главных сфер обеспокоенности является безопасность на море, в результате чего Швеция (Готланд) и Финляндия (Аландские острова) занимают центральное место в стратегии Альянса. Финские острова имеют демилитаризованный статус согласно международному праву, в то время как Готланд был недавно ремилитаризован - на его территории разместились 300 военных. Несмотря на некоторые сохраняющиеся различия, в последнее время страны Северной Европы и Балтии, особенно Финляндия и Эстония, имеют схожий подход к обеспечению безопасности, что обусловлено украинскими событиями. Это сближение было воспринято крайне болезненно российским политическим руководством, которое стремится не допустить вступления этих стран в НАТО. Например, посол России в Стокгольме В. Татаринцев в сентябре 2015 г. предупредил, что, хотя Швеция не является целью российских Вооруженных сил, ее дальнейшее сближение или даже вступление в НАТО может иметь серьезные последствия [Idid.].
Ответ НАТО в Черноморском регионе. НАТО исторически рассматривала Черноморский регион как важный для обеспечения безопасности Евро-Атлантического сообщества, что, в частности, нашло свое отражение в заключительном коммюнике Варшавского саммита НАТО (2016): «Мы столкнулись с изменениями в Балтийском и Черноморском регионах, в Северной Атлантике, а также в Средиземном море, которые имеют стратегическое значе-
ние для Альянса и наших партнеров. Россия продолжает наращивать военную мощь, усиливает военную активность, развертывает новые виды вооружений и бросает вызов системе региональной безопасности» [Facing Russia's.., 2017, p. 24].
Сегодня динамика усиления присутствия НАТО в Черноморском регионе активнее, чем когда-либо прежде, особенно на южном и западном побережьях, где распложены три страны - участницы Альянса (Болгария, Румыния и Турция), а региональная политика в области безопасности и обороны укрепляется с 2014 г. В качестве примера такой политики в докладе называются деятельность Комиссии НАТО-Украина (КНУ) и Комиссии НАТО-Грузия (КНГ), которые обеспечивают основу для тесного политического диалога и сотрудничества с целью поддержки усилий стран по реформированию и реализации их евро-атлантических устремлений. Кроме того, НАТО помогает Украине в восстановлении флота и охране побережья. Однако основную роль в укреплении позиций Североатлантического альянса на Черном море должна играть Румыния, поскольку именно на ее территории расположена система ПРО «Иджис». А в октябре 2017 г. было принято решение о развертывании на базе румынской бригады интернациональной части численностью 4 тыс. человек1, в которой должны служить и военнослужащие других стран - участниц НАТО. Меры Альянса по предотвращению конфликтов воспринимаются Москвой как настойчивые действия, ставящие под угрозу ее национальную безопасность. На это Россия ответила усилением военного присутствия на Западе страны и в Крыму.
ЕС: позиция, цели и средства. Авторы доклада отмечают, что начиная с 1990-х годов официальный Брюссель рассматривал Россию как стратегического партнера. И хотя Россия из-за своей величины не могла быть интегрирована в ЕС, она вполне могла быть адаптирована к европейским стандартам и практикам. Однако действия Москвы весной 2014 г. в Крыму и на Донбассе заставили ЕС пересмотреть свою позицию на отношения с Россией. С одной
1 «Ядро» дивизии «Юго-Восток», создаваемой на основе решения Варшавского саммита НАТО (2016). - Прим. ред.
118
стороны, Брюссель стремится поддержать восточноевропейские страны и сплотить ЕС, с другой - не исключает конструктивного диалога с Россией, в особенности по тем вопросам, где интересы обеих сторон пересекаются. Таким образом, в настоящее время Брюссель проводит двойственную политику, которая одновременно базируется и на сдерживании, и на ограниченной кооперации с Россией.
Роль ЕС в Балтийском регионе. Балтийский регион длительное время находится в поле зрения ЕС. Уже в 1992 г. при поддержке Европейского союза был создан Совет государств Балтийского моря, в который вошли 12 государств. Совет должен был стимулировать сотрудничество государств региона в таких сферах, как энергетика, торговля, культура (за исключением вопросов обороны). Для самого ЕС организация выступала в качестве платформы для диалога. При этом Европейский союз большое внимание уделял сотрудничеству с Россией в регионе. Как отмечается в докладе, усилия ЕС были направлены на помощь в переходе от милитаризованной экономики к рыночной, в решении экологических проблем и укреплении регионального сотрудничества. Однако сами авторы доклада признают, что, несмотря на выделение достаточно крупных средств на развитие отношений между Россией и ЕС в целом и на отдельные проекты (всего с 2007 по 2014 г. выделено 132 млрд евро), результаты были достаточно скромными.
Ответ ЕС в Черноморском регионе. Активные действия в Черноморском регионе ЕС начал предпринимать с апреля 2007 г., когда специальная комиссия представила концепцию «Черноморская синергия», после чего - уже в декабре 2008 г. - была представлена программа «Восточного партнерства», воспринимаемая как восточный «столп» «политики добрососедства» ЕС. Концепция «Черноморская синергия» была нацелена на развитие существующих схем сотрудничества как с новыми членами ЕС (Болгария, Румыния), так и со странами, играющими важную роль в регионе (Россия, Турция, Азербайджан) [Facing Russia's.., 2017, p. 26-28].
Эволюция «восточной политики» ЕС, особенно программы «Восточного партнерства», может быть описана скорее как реак-
тивная, нежели проактивная. Она так или иначе связана с двумя крупными военными конфликтами в Черноморском регионе. «Пятидневная война» августа 2008 г., приведшая к признанию Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии, и расширение российского (и западного) военного присутствия в регионе ускорили запуск «Восточного партнерства» - политики, которая была представлена в декабре того же года как политический ответ на российский ревизионизм. В то же время отказ правительства Украины во главе с В.Ф. Януковичем подписать Соглашение об ассоциации с ЕС (2013) вызвал массовые протесты в украинской столице и последующие беспорядки в стране, которые, как утверждают авторы доклада, привели к российскому военному вмешательству и присоединению Крыма [Facing Russia's.., 2017, p. 28]. Оба эти события наглядно показали, что концепциям «Черноморской синергии» и «Восточного партнерства» недостает стратегической глубины. Европейский парламент в январе 2011 г. призвал Комиссию и новообразованную Европейскую службу внешних связей подготовить стратегию ЕС для Черного моря.
«В возрастающей степени черноморская политика ЕС, - говорится в докладе, - должна формулироваться в новых стратегических рамках, заданных Глобальной стратегией внешней политики и политики безопасности ЕС (представленной в июне 2016 г.), а также Белой книгой ЕС о будущем Европы и Римской декларацией, подписанной лидерами ЕС по случаю 60-й годовщины Союза» [Idid., p. 29].
Регионализм в Балтийском и Черноморском регионах. Начиная с 1990-х годов и в Балтийском, и в Черноморском регионах начинают формироваться механизмы кооперации и сотрудничества. К наиболее важным из них следует отнести уже вышеназванные Совет государств Балтийского моря и Организацию черноморского экономического сотрудничества. В первой организации Европейская комиссия является полноправным членом, а во второй -наблюдателем. Вместе с тем сотрудничество между странами в названных регионах происходит не только на экономическом, но и на политическом уровне. Ярким примером этого может служить создание Парламентской ассамблеи «Евронест», которая состоит
из делегации Европейского парламента (60 членов) и пяти делегаций государств - членов «Восточного партнерства» (10 человек от делегации). Предполагается, что эта организация будет распространять правила и нормы ЕС в странах - участницах программы «Восточное партнерство». Таким образом, принятые резолюции были сконцентрированы на продвижении демократии и усилении гражданского общества, гармонизации законодательства государств - участников «Восточного партнерства» с экономическим законодательством ЕС, в том числе по энергетике и региональной безопасности.
Это проявилось, в частности, в том, что в отличие, например, от ПАЧЭС (Парламентская ассамблея черноморского экономического сотрудничества.) Парламентская ассамблея «Евронест» приняла политические резолюции, касающиеся в том числе и политики России в Украине. Однако при значительных политических различиях между их членами и отсутствии сильной приверженности к исполнению пока не сложились условия для сколько-нибудь осмысленной социализации и нормативной работы. Все это, безусловно, блокирует работу межпарламентских ассамблей [Facing Russia's.., 2017, p. 31-32].
Региональные последствия конфликтов в Причерноморье. Однако главную угрозу для системы европейской безопасности представляют многочисленные конфликты в Черноморском регионе, о чем прямо заявила Ф. Могерини в 2016 г. Прежде всего речь идет о грузино-осетинском конфликте, войне на востоке Украины и обострившейся в последнее время ситуации в Нагорном Карабахе. Эти конфликты привели к милитаризации и многократному увеличению расходов на оборону стран региона. Однако качественное изменение произошло в 2015 г., когда Россия приняла прямое участие в гражданской войне в Сирии на стороне правительства Б. Асада. Как отмечается в докладе, Москва впервые после окончания холодной войны задействовала в Сирии крупные силы флота, развернула зенитно-ракетные комплексы «С-300» [Idid., p. 33]. На фоне продолжающейся войны в Сирии и участия в ней крупных держав (США, Россия, Турция), преследующих свои интересы, это может привести к серьезному обострению ситуации в регионе.
При этом ситуация для ЕС и НАТО осложняется тем, что в последнее время Турция сближается с Россией (договоренность о потенциальной покупке официальной Анкарой ПЗРК «С-400»).
Измерение энергетической безопасности. Как отмечают западные аналитики, на сегодняшний день российский экспорт нефти явно доминирует на рассматриваемых региональных рынках. Экспорт нефти из России в страны Евросоюза неуклонно растет: с 120,165 млн тонн в 2000 г. до 150,984 млн тонн в 2014 г., что соответствует 30% общего объема импорта и 24,6% конечного спроса. В то же время норвежский экспорт углеводородов в ЕС, основной альтернативный источник нефти для стран Балтии и восточной части ЕС, за тот же период почти вдвое снизился, сократившись с 102,382 млн тонн в 2000 г. до 67,131 млн тонн в 2014 г., и составил в 2014 г. лишь 11% спроса ЕС по сравнению с долей в 16,56% в 2000 г. В целом для рассматриваемых регионов, в которые входят Болгария, Хорватия, Чехия, Дания, Эстония, Финляндия, Греция, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия и Швеция, характерен чистый коэффициент зависимости от импорта в 88,5%, т.е. на одном примерно уровне со средним показателем всего ЕС в 88,7% [Facing Russia's.., 2017, p. 34]. Однако, как отмечается в докладе, вопреки распространенному мнению зависимость от поставок российских энергоресурсов не так уж велика, поскольку международный нефтяной рынок гораздо более гибок, а стоимость транспортировки нефти составляет лишь малую долю стоимости транспортировки газа. «Это означает, что в случае введения Россией эмбарго на поставки нефти в регион нефть из альтернативных источников сможет попасть на пострадавшие рынки гораздо быстрее по сравнению с поставками газа» [Facing Russia's.., 2017, p. 34]. Не менее важную роль играет и то обстоятельство, что начиная с 2009 г. все рассматриваемые государства ЕС обязаны хранить стратегические резервные запасы сырой нефти или нефтепродуктов на случай возникновения кризисной ситуации. При этом запасы нефти не должны падать ниже уровня импорта за 90 дней или 61 день среднего суточного потребления.
Западные исследователи не списывают со счетов возможность использования Россией своих энергоресурсов для давления
на Запад. «Тем не менее, - говорится в докладе, - сегодня уже не кажется разумным представлять эти вызовы как критически важную угрозу энергетической безопасности региона, поскольку природный газ играет и, вероятно, будет играть ограниченную роль в энергетическом балансе входящих в него стран. В отличие от общего среднего показателя ЕС, в котором природный газ занимает 21,4% валового внутреннего потребления Союза, являясь вторым по важности первичным энергетическим ресурсом после нефти, регион в основном потребляет энергию нефти и угля» [Facing Russia's.., 2017, p. 36]. Природный газ занимает (и занимал) в энергетическом балансе региона четвертое место после нефти, угля и возобновляемых источников энергии, в первую очередь гидроэлектроэнергии. Зависимость региона от импорта российского газа в части чистой импортной зависимости снижается с 2010 г. и будет продолжать снижаться в течение следующих пяти лет, поскольку к началу 2020-х годов сюда «прорвутся» новые поставщики газа. В 2010 г. на экспорт российского газа в рассматриваемом регионе приходилось 90% общего объема импорта. А в 2017 г. Польша уже импортировала спотовый СПГ из США и планирует построить газопровод мощностью 13 млрд куб. м в год, который соединит страну с норвежской сетью через Данию и Швецию. Так называемая «Балтийская труба» («Baltic Pipe»), стоимость которой оценивается в 1,6-2,1 млрд евро, будет экспортировать 3 млрд куб. м норвежского газа в Швецию и Данию, а оставшиеся 10 млрд куб. м/ год - транзитом в Польшу. Хотя проект все еще находится на относительно ранней стадии и пока неясно, будет ли он введен в эксплуатацию к 2022 г., весьма вероятно, что он будет завершен до середины 2020-х годов, что позволит Польше полностью заменить импорт газа из России.
Выводы и политические рекомендации. И Черноморский регион, и Балтика играют большую роль в архитектуре европейской безопасности. Однако контексты, в которых разрабатывается политика ЕС в Балтийском море и Черноморском регионе, существенно различаются. Во-первых, присутствие ЕС в Черноморском регионе явно более ограниченно, чем в регионе Балтийского моря, - причем, во всех аспектах. «Хотя Черное море, безусловно, не является
"русским озером", - отмечают авторы доклада, - оно все же представляет собой бассейн, в котором процесс европеизации зашел в тупик и где другие процессы, такие как Евразийский экономический союз, вызывают центробежные силы, направленные от Брюсселя» [Facing Russia's.., 2017, p. 39]. Кроме того, в Черноморском регионе по-прежнему «тлеют» давние затяжные конфликты: в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Южной Осетии и Абхазии, а также зреют новые, такие как в Восточной Украине, которые превратили регион в самую неустойчивую часть Европы и урегулирование которых напрямую влияет на отношения Запада и России. Черное море граничит с одним из самых нестабильных регионов -Ближним Востоком, который страдает от международного терроризма и угрожает безопасности нескольких западных странах. Кроме того, Черное море является зоной потенциального расширения ЕС и НАТО, и этот процесс влияет на присутствие там и политику других глобальных игроков, особенно России, Китая и Турции.
Неравнозначность позиций НАТО и ЕС в обоих регионах вкупе с региональной спецификой требует выработки особой стратегии для каждого из них. Что касается региона Балтийского моря, то Евро-Атлантическое сообщество, отмечается в докладе, должно обеспечить сдерживание России за счет твердой приверженности обеспечению безопасности своих государств - членов Балтии и продвижения Балтийско-Скандинавского оборонного сотрудничества. В этой связи авторы доклада предлагают ряд конкретных мер для достижения поставленных целей.
1. Стратегическое значение региона Балтийского моря для России не следует недооценивать или преуменьшать. Этот регион не периферийный, а скорее является одним из основных «краеугольных камней» внешней политики РФ и ее геополитических интересов. Факты и доказательства свидетельствуют, что Кремль продолжает распространять свое влияние в регионе.
2. Европе как никогда требуется сплоченность в качестве ответа на активность РФ. Власти ЕС должны продемонстрировать Кремлю, что региональные проблемы не являются проблемами отдельных стран. Россия должна признать, что ее сложные отно-
шения с одной страной (группой государств) являются предметом пристального внимания как НАТО, так и ЕС.
3. Военные аспекты. Несмотря на то что нет непосредственных военных угроз, государства - члены ЕС должны достичь большей сплоченности и единства в сфере военного сотрудничества. Несмотря на то что военное присутствие США в регионе растет, баланс сил сохраняется явно в пользу России. Это также означает, что достижение уровня военных расходов в 2% от ВВП в бюджет НАТО является обязательным, что стало бы лучшим доказательством приверженности общим ценностям и серьезным аргументом для РФ, где официальная пропаганда не рассматривает Европу в качестве субъекта, способного к решительным коллективным действиям.
4. Борьба с дезинформацией и координация деятельности в области кибер-безопасности должны стать ключевыми элементами согласованных стратегий НАТО и ЕС.
5. ЕС должен осознавать рост значимости Калининградской области для РФ в качестве форпоста ее влияния, стержня «Русского мира» в Прибалтике.
Черное море является самым слабым звеном европейской безопасности, при этом оно играет ключевую роль в глобальной политике в области безопасности. Высокий потенциал военной конфронтации на Южном Кавказе и на востоке Украине означает, что евро-атлантические союзники должны также обеспечивать наличие защитных механизмов для стран, не входящих в НАТО, но чья безопасность жизненно важна для собственных интересов Альянса. НАТО должна поддерживать сильное морское, сухопутное и воздушное присутствие в регионе, проводить дополнительную подготовку и учения. В тандеме с институтом и странами - участницами ЕС НАТО должна поддерживать региональное сотрудничество в области обороны в Черном море и помогать в реформировании и модернизации систем безопасности черноморских государств (безопасность на море, трансграничное сотрудничество, обмен опытом и т.д.) [Facing Russia's.., 2017, p. 40-41].
Сказанное подразумевает осуществление конкретных действий, а не предложение некой новой политической инициативы
(Европейская комиссия, 2016). Европейский парламент в резолюции 2011 г. поддержал идею «Стратегии по Черноморскому региону» в рамках Общей внешней политики и политики безопасности ЕС1. Региональный и глобальный контексты, а также переходный период, через который проходит Европейский союз после начала процесса Брекзита, отнюдь не упрощают формулирование соглашений о внешней политике в регионах, особенно в геополитически оспариваемых районах. Тем не менее ЕС не должен забывать о проблемах Причерноморья, - наоборот, должен как можно скорее активизировать механизмы сотрудничества, особенно в таких приоритетных областях, как изменения климата, безопасность на море, образование, исследования, приграничное сотрудничество и общественные связи.
Список литературы
Facing Russia's Strategic Challenge: Security Developments from the Baltic to the Black Sea. - Brussel: EU Directorate-General for External Policies. Policy Department, 2017. - 45 p. - Mode of access: http://www. europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603853/EXP0_STU(2017)6 03853_EN.pdf (Date of access - 15.03.2018).
War in peacetime Russia's strategy on NATO's Eastern and Southern Flanks / N. De Pedro and Fr. Ghiles (Ed.). - Barcelona: Centre for International Affairs: The Institute for strategic Statecraft, 2017. - 80 p.
1 Данная резолюция называется «О необходимости для ЕС и Европейской службы внешнеполитической деятельности разработать стратегию для Черноморского региона параллельно с пересмотром Европейской политики соседства». - Прим. авт.
