CC BY
32
Н.В. Смородинская
РАЗВИТЫЙ МИР ПРОТИВ МИРА ОФШОРОВ: КТО СИЛЬНЕЕ?
Смородинская Наталия Вадимовна - кандидат экономических наук, заведующая сектором Института экономики РАН.
Мировой офшорный бизнес зародился в конце XIX в., получил импульс к развитию после Первой мировой войны и широко распространился в 19601970-х годах. В последующие два десятилетия в результате его бурного развития появилось понятие «офшоризация» мировой экономики. В этот период многие некогда слаборазвитые территории сделали офшорные услуги основой своей специализации и тем самым обрели неожиданные перспективы для привлечения капиталов и устойчивого роста. Одновременно резко возросло число деловых структур, зарегистрированных на этих территориях (офшорных компаний и фондов, трастов, секретарских компаний и др.) и перечень предоставляемых ими услуг. В 1990-е годы офшорный бизнес стал активно проникать на ранее закрытые рынки постсоциалистических стран, осваивать новые сферы деятельности, совершенствовать формы и методы ведения операций. В итоге к началу XXI в. в мире действовало несколько десятков офшорных финансовых центров (ОФЦ) и множество квази-офшорных юрис-дикций, имевших благоприятные режимы для ведения безналоговых трансакций. Сегодня использование этих территорий для целей международного финансового и налогового планирования стало общепринятой практикой, характерной для любых видов компаний и даже для физических лиц во всех странах мира. Вместе с тем бесконтрольное разрастание офшорной практики породило серьезные проблемы в развитии мировых финансовых рынков, национальных финансовых систем и международных экономических отношений.
Вот почему на рубеже нынешнего столетия страны Большой семерки (0-7) развернули беспрецедентное по масштабу и сценарию наступление на
мир офшоров с целью установления надзора над их деятельностью. Толчком к этому послужил рост числа финансовых злоупотреблений в условиях все более глобализированных рынков, возросшей мобильности капиталов и быстрого развития новых платежных инструментов на базе цифровых технологий.
Во-первых, члены 0-7 стали опасаться, что «закулисная» деятельность офшоров может спровоцировать лавину рыночных банкротств и новые глобальные потрясения - типа Азиатского финансового кризиса 1997 г. Мировой финансово-экономический кризис 2007-2009 гг. в значительной мере подтвердил справедливость этих опасений. Во-вторых, возросшая прозрачность государственных границ и прогресс в технологиях резко расширили поле использования офшоров для уклонения от налогов, что породило риски подрыва стабильности национальных бюджетов. В-третьих, не меньшей угрозой для национальных правительств (и в целом мирового сообщества) стала практика отмывания через офшоры потоков грязных денег и связанная с ней проблема финансирования терроризма (после событий 11.09.2001 г. в США).
Влияние офшорных территорий на мирохозяйственные процессы вышло далеко за рамки традиционного посредничества в перемещении капиталов, а его противоречивый характер значительно усилился: с одной стороны, они оптимизируют мировые финансовые потоки и улучшают глобальный бизнес-климат, с другой - содействуют недобросовестной предпринимательской деятельности, теневой активности и нечестной конкуренции..1...
Имеются основания полагать, что сегодня деятельность офшоров связана с рядом новых и слабоизученных процессов в мировом развитии, формирующих центральные сюжеты предстоящих десятилетий.
Во-первых, это глобальная налоговая конкуренция (а офшоры выступают ее лидерами) и тенденция к глобальной либерализации предпринимательского климата в условиях все более открытых рынков. Во-вторых, это противостояние развитого мира, оседлавшего технологический прогресс, и развивающихся юрисдикций, не сумевших пока перейти к инновационной экономике. В-третьих, это структурная ломка мирового пространства и его регионализация на новых принципах..2.. Наконец, особую озабоченность вызывает противоборство между миром сетей и миром суверенитетов - с заведомо прогнозируемой перспективой все большей десуверенизации мировой экономики.
1. О положительном и отрицательном влиянии офшоров на мировую экономику см.: Б.А. Хейфец «Офшоризация глобальной экономики: вызовы для национальных хозяйств». М., ИЭ РАН, 2008. - С. 18-19.
2. Смородинская Н. Россия: войти с крыльца //Ведомости 29.11.2007, № 226 ..
В век глобализации, сетей и ICT границы национальных государств постепенно размываются, а сами государства подвергаются дисагрегации (disaggregation)А. Интеграция стран и территорий в глобальный рынок (по сути - в глобальные бизнес-сети) идет сегодня поверх государственных границ и не столько через политику государств, сколько независимо от нее, иногда вопреки ей, т.е. совсем в ином формате, чем взаимодействие суверенитетов. Сетевой мир офшоров и выступает, по нашим представлениям, одним из важнейших механизмов и каналов этой интеграции.
Развитый мир против мира офшоров:
«антиофшорная» кампания 2000-х годов
Устранение барьеров в мировой торговле повышает эффективность работы финансовых рынков и создает новые возможности для экономического роста. В то же время либерализация мировой экономики ставит страны перед необходимостью повышения конкурентоспособности национальных налоговых систем. Решая эту задачу, развитые страны провели за последние 15 лет либеральные налоговые реформы (в частности, многие европейские страны значительно сократили ставки подоходного и корпоративного налогов), что позволило им расширить налоговую базу и устранить ряд структурных деформаций в экономике.
Однако, как подчеркивается в документах ОЭСР, «национальные экономики не смогут до конца воспользоваться преимуществами более либерализованной рыночной среды пока в основу их конкурентных отношений не лягут принципы прозрачности налоговых режимов и международной кооперации в налоговых делах, позволяющие противостоять возросшим трансграничным возможностям уклонения от налогов»4..
Глобализация сопровождается все большей «текучестью» государственных границ, что вместе с прогрессом в технологиях расширяет сферу так называемого несоответствия налоговым обязательствам (tax non-compliance), т.е. открывает для налогоплательщиков новые возможности уклонения от налогов.
Во-первых, при нынешнем усложнении системы регулирования предпринимательской деятельности на внутренних и зарубежных рынках, бизнес все шире прибегает к инновационному налоговому планированию для легальной минимизации налоговых затрат. Во-вторых, то же растущее усложнение законодательства побуждает компании применять «креативную» бухгалтерию с
.3.. Cm.: Anne-Marie Slaughter: A New World Order. Princeton University Press, 2004.
4.. OECD 's Project on Harmful Tax Practices: the 2006 Update on Progress in Member Countries. (www.oecd.org/ctp.)
использованием законодательных брешей (намеренное сокрытие доходов, трансфертные цены и т.п.). В-третьих, все большее число юридических и физических лиц используют преимущества возросшей свободы трансграничного перемещения капиталов для незаконного ухода от налогов и отмывания грязных денег через офшорные центры.
В итоге, уклонение от налогов охватывает сегодня все налогооблагаемые виды деятельности, приобретая самые разные формы, что угрожает растущей эрозией налоговой базы и подрывом целостности национальных бюджетных систем..5... Это вынуждает страны Запада объединять усилия под эгидой международных организаций для противодействия налоговым утечкам и отмыванию грязных денег, в частности - идти на серьезное ужесточение международного контроля над ОФЦ, чья деятельность способствует сокрытию доходов и активов.
В целях выявления степени и характера влияния офшоров на мировую финансовую систему Форум финансовой стабильности (ФФС) сформировал Рабочую группу по офшорным центрам, которая разработала концепцию и рейтинг надежности офшорных территорий. В отчете за апрель 2000 г. эксперты Рабочей группы отметили, что «в мире распространен упрощенный подход к оценке офшорного бизнеса, а сам термин "оффшор" зачастую неправомерно ассоциируется лишь с сомнительной и противозаконной деятельностью, провоцирующей мировые финансовые кризисы»..... В действительности существует множество офшорных территорий с высокой степенью транспарентности и соблюдения международных стандартов, в то время как среди других стран, в том числе и развитых, часто встречаются проблемные территории с точки зрения мировой финансовой стабильности. Неслучайно в ряду центров по легализации грязных денег нередко фигурируют Нью-Йорк, Лос-Анджелес, Хьюстон, Монреаль, Торонто, Ванкувер, Мехико, а иногда Лондон и Цюрих.
В противовес этому подходу эксперты ФФС справедливо признали, что офшоры являются отнюдь не первопричиной, а лишь инструментом для финансовых злоупотреблений, который при благоприятных на то условиях используется всякого рода мошенниками. Кроме того, они подчеркнули, что проблема офшоров касается всего мирового сообщества, а не только развивающегося мира.
По заключению Рабочей группы, офшорные операции не оказывают неблагоприятного воздействия на мировые финансовые рынки, если за ними
5. Owens, Jeffrey. Tax in a Borderless World // «OECD Observer», № 257, October 2006.
6. Financial Stability Forum: Report of the Working Group on Offshore Centres, 5 April, 2000. - P. 27.
осуществляется надлежащий надзор, и если местные власти активно сотрудничают с международными институтами и службами. Проблемы возникают лишь в тех случаях, когда ОФЦ не способны или не желают соблюдать соответствующие принципы и правовые стандарты. Такие проблемные ОФЦ были выявлены по результатам рейтинга и включены в «черный» список ФФС 2000 г. Одновременно Рабочая группа разработала 11 рекомендаций по усилению соблюдения офшорами международных норм финансового надзора и правил международного сотрудничества по обмену информацией. Главная рекомендация для стран Запада состояла в том, чтобы проводить регулярный мониторинг и углубленную оценку деятельности офшорных центров в целях своевременного выявления изъянов в их финансовом регулировании и улучшения их законодательно-правовой базы.
Работу по организации мониторинга и реализации рекомендаций Рабочей группы взял на себя МВФ. Главное внимание МВФ сосредоточил на уязвимости финансовых секторов офшорных центров и, в частности, на таких проблемах, как избыточная мягкость финансового надзора, барьеры на пути проведения консолидированного надзора, а также недостаток информации о направлениях деятельности и объеме операций зарегистрированных в офшорах финансовых структур.
В июле 2000 г. МВФ принял Программу по офшорным финансовым центрам (Offshore Financial Center Program), нацеленную на принципиальное улучшение качества их систем финансового регулирования и финансового надзора.
Программа включала три этапа мониторинга:
• самооценка офшором своей деятельности при участии группы внешних экспертов - специалистов по пруденциальному надзору, представителей центральных банков различных стран и сотрудников МВФ;
• оценка экспертами МВФ степени выполнения офшором международных регулирующих стандартов;
• комплексная оценка рисков и финансовой уязвимости офшора с привлечением рекомендаций других программ и других систем оценки финансовой стабильности.
Программа МВФ допускала проведение мониторинга в рамках любого из трех этапов, или сразу по всем трем этапам одновременно. При этом в зависимости от специализации офшора система мониторинга могла методологически базироваться на рекомендациях либо Базельского комитета по банков-
скому надзору, либо Международной ассоциации комиссий по ценным бумагам, либо Международной ассоциации страхового надзора..7...
Из 42 офшорных центров, перечисленных в «черном» списке ФФС, 23 - находились на территории стран-членов МВФ и 13 - являлись юрисдик-циями, зависимыми от стран-членов..8... Выявив после тщательного мониторинга степень отклонения деятельности того или иного центра от международных стандартов регулирования финансовых операций, МВФ предлагал ему принять план действий по совершенствованию соответствующего раздела национального законодательства.9... Одновременно, совместно со Всемирным Банком и при тесном сотрудничестве с ФАТФ.10., эксперты МВФ разработали методологию всесторонней оценки мер, принимаемых офшорами для борьбы с отмыванием грязных денег..11...
ОЭСР занимает наиболее жесткую позицию в отношении офшорных центров. Еще в 1989 г. она создала Форум по вопросам вредных налоговых практик и развернула долгосрочный проект по борьбе с уклонением от налогов, основанном на использовании «вредных налоговых режимов»- . ОЭСР выступает за всестороннее ограничение офшорной деятельности и грозит применением санкций к тем офшорным центрам, которые пренебрегают ее рекомендациями. Эксперты ОЭСР особенно враждебно настроены в отношении так называемой банковской тайны, которая, ограничивая доступ правительственных учреждений к банковской информации, дает возможность от-
7. Financial Stability Forum, Report of the Working Group on Offshore Centres, 5 April 2000.
8. На государства и территории, не являющиеся непосредственно членами МВФ, не распространяются обязательства, вытекающие из условий Соглашения о членстве. Однако МВФ может предоставить таким территориям техническую помощь и консультирование по их просьбе.
9. Так, в октябре 2004 г. МВФ рекомендовал Островам Кука следующие меры: ратифицировать международные соглашения по борьбе с отмыванием денег; законодательно признать финансирование терроризма тяжким преступлением; развить навыки и техники расследования финансовых преступлений (обучить местных прокуроров и т.п.); законодательно учесть резолюции Совета Безопасности ООН по вопросам финансирования терроризма; улучшить правовое регулирование в сфере идентификации личности клиента, сотрудничества с органами финансовой разведки и др.
.10. ФАТФ - Группа финансового противодействия отмыванию грязных денег (Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF) была создана в 1989 г. по инициативе министров финансов стран Большой семерки. Ее членами ныне являются более 30 стран и два международных института - Европейская Комиссия и Совет по сотрудничеству арабских государств Персидского залива.
11. IMF: Financial System Abuse, Financial Crime and Money Laundering. Background Paper, February 12, 2001.
12. OECD's project on harmful tax practices: the 2000 Progress Report. 4 July 2000. -P. 5.
дельным налогоплательщикам уклоняться от уплаты налогов и осуществлять нелегальные финансовые операции. Особую остроту эта проблема приобретает в условиях глобализации, когда налогоплательщики развивают международный бизнес и осуществляют свою деятельность в общемировом экономическом пространстве.
Проект реализуется силами двух подразделений ОЭСР: среди стран-членов - Комитетом ОЭСР по фискальным делам (OECD's Committee on Fiscal Affairs, CFA), созданным Форумом по вредным налоговым практикам, а среди не входящих в ОЭСР стран - Глобальным форумом ОЭСР по вопросам налогообложения (OECD's Global Forum on Taxation).
За несколько лет «антиофшорной» кампании, развернутой Большой семеркой и международными организациями, законодательно-правовая база и налоговые режимы ОФЦ претерпели колоссальные изменения.
Прогресс в оздоровлении офшоров наблюдался в эти годы не только в части их налоговых практик (за что отвечала ОЭСР), но и по линии противодействия отмыванию денег (за что отвечала ФАТФ), в том числе - благодаря усилиям самих офшорных юрисдикций. Так, Карибская ФАТФ (CFATF), в которую входят 30 стран Карибского бассейна, согласилась принимать общие контрмеры и сотрудничать с международными партнерами. Многие офшорные центры, имевшие в 1990-е годы репутацию «убежищ по отмыванию грязных денег», например такие, как о-ва Антигуа и Барбуда, стали полностью соответствовать международным стандартам, выполнив 40 требований ФАТФ, 19 требований Карибской ФАТФ и 25 правил, касающихся «не сотрудничающих» с ФАТФ стран и территорий.13..
К середине 2002 г. почти все офшорные юрисдикции, ранее попавшие в «черные списки» ОЭСР и ФАТФ, были выведены из этих списков. К марту 2004 г., как утверждалось в отчете Комитета по фискальным делам, ОЭСР достигла больших успехов в упразднении вредной налоговой практики. Одновременно многие ОФЦ приняли четкий план действий по устранению недостатков в сфере финансового регулирования, выявленных в ходе реализации Программы МВФ по ОФЦ. Большинство офшоров также приняли новое законодательство по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. А некоторые ОФЦ создали собственную службу финансовой разведки (financial intelligence unit, FIU) и присоединились к группе ЭГМОНТ. Все это позволило МВФ начать интеграцию мероприятий Программы в более общие программы контроля над финансовыми рынками, разработанные для всех стран и территорий, а не только для ОФЦ.
13. The Future of Offshore as a Business Location. Following the EU/OECD/FATF/FSF Initiatives. Special Report.// Tax-news.com. - 2006 (http://www.tax-news.com/asp/ res/stoffshorefuturecontents.html)
Вместе с тем события второй половины 2003 и всего 2004 г. показали, что борьба развитого мира с практикой уклонения от налогов через офшоры уперлась в свои правовые и рыночные пределы.
В этот период представители офшоров как в развитом мире (Швейцария, Люксембург), так и в развивающемся подвергли антиофшорную кампанию ОЭСР самой жесткой критике. По их мнению, действия ОЭСР плохо согласуются с нормами международного права и по сути являются вмешательством в дела суверенных государств, ибо формирование финансовой и налоговой политики, принятие валютного, корпоративного и банковского законодательств является прерогативой исключительно самого национального государства.14-. Как заметил в связи с возникшими проблемами президент американского Центра свободы и процветания (Center for Freedom and Prosperity), «если страны с высоким налогообложением озабочены бегством рабочих рук и капиталов в низконалоговые гавани, им следует совершенствовать плохие законы, а не пытаться создавать глобальный налоговый картель и «черные» списки из стран-аутсайдеров»-15... Другие организации также поддержали идею открытия доступа к информации обо всех финансовых центрах мира, а не только о периферийных офшорных территориях.
В итоге, ведущие международные экономические организации, и прежде всего ОЭСР, стали постепенно отходить от своих жестких первоначальных требований к офшорным центрам, осознавая объективное неравенство «правил игры» между развитыми и развивающимися странами, необходимость предварительной гармонизации их правовых и экономических условий жизнедеятельности.
Вместе с тем в ОЭСР рассчитывали, что с принятием в июне 2003 г. Директивы ЕС о налогообложении сберегательных счетов (EU Savings Tax Directive) все страны - члены ЕС, а также другие страны, не входящие в ЕС, в том числе Швейцария и США, будут автоматически обмениваться информацией о процентных доходах инвесторов-нерезидентов..16...
14. В частности, по мнению Рональда Сандерса лондонского представителя островов Антигуа и Барбуда, «мир вступил в опасный период, когда некоторые более крупные и мощные страны присвоили себе право навязывать другим юрисдикциям собственные правила игры путем угрозы введения санкций, тем самым ставя под вопрос суверенное право этих юрисдикций самостоятельно регулировать свои финансовые сектора». (The Future of Offshore as a Business Location. Following the EU/OECD/FATF/FSF Initiatives. Tax-news.com, 2006)
15.. The Future of Offshore as a Business Location. Указ. соч.
16. Эта Директива, вступившая в силу 1 июля 2005 г., обязывает физических лиц, проживающих в странах - членах ЕС, выплачивать налоги с процентных доходов в
соответствии с национальным законодательством этих стран, независимо от того, где эти доходы получены.
Однако в ответ на давление Запада многие офшорные территории заявили, что не пойдут навстречу его требованиям до тех пор, пока все страны -члены ОЭСР не согласятся подчиниться тем же правилам - ведь ряд членов ОЭСР, такие как Великобритания, Люксембург и Швейцария, являются по определению самой ОЭСР «налоговыми убежищами». В марте 2004 г., критикуя работу ОЭСР, президент Европейского политического форума Грэм Матер подчеркнул, что хотя эта организация преимущественно проникнута духом рыночной экономики, в отношении офшоров она руководствуется скорее интересами сбора налогов, нежели перспективами развития электронной торговли. А в мае 2004 г. Джулиан Фрэнсис, в то время управляющий Центральным банком Багамских островов, призвал малые офшорные юрисдикции к более тесному сотрудничеству при обсуждении налоговых инициатив ОЭСР - с тем, чтобы не допустить ущемления интересов более слабых стран и выработать собственные инициативы в противовес доминирующей позиции классических оншорных территорий- ..
В результате, расчеты ОЭСР оправдались лишь частично. К 2005 г. к требованиям Директивы ЕС присоединились 39 стран - кто добровольно, а кто и под особым нажимом со стороны других членов ЕС. Вместе с тем целый ряд офшорных юрисдикций (острова Джерси, Гернси, Мэн и др.) ввели налог на процентные доходы нерезидентов (так называемых withholding tax) и тем самым успешно обошли основное требование Директивы ЕС - передавать информацию об инвесторах-нерезидентах в их национальные налоговые органы. Иными словами, эти юрисдикции сумели найти компромиссное решение, сохранив одно из своих главных конкурентных преимуществ - принцип конфиденциальности в отношении операций клиентов}18.
На сегодняшний день офшорные центры стали несколько прозрачнее, а их хозяйственные режимы - менее преференциальны, чем в 1990-е годы. Тем не менее изменились сами условия и стратегии ведения офшорного бизнеса, а не его возможности и масштабы. Пережив натиск стран G-7 и во многом уступив ее требованиям (зачастую формально), ведущие офшорные территории обрели еще более сильные позиции, чем семь-десять лет назад..19-.
Что же касается попыток развитых стран взять под контроль движение доходов, оседающих в офшорных территориях, то, по мнению ряда наблюдателей, полного успеха здесь добиться не удастся. Если ОФЦ и откроют когда-либо реальную информацию о доходах своих резидентов, став полностью прозрачными, то это произойдет благодаря объективному развитию глобали-
.17. The Future of Offshore as a Business Location. Указ. соч., 2006. .18.. EU Savings Tax Directive - Some Good News // «Shelter Offshore», April 23, 2005.
19. Cabral, Warren. Role of Offshore Jurisdictions in International Finance. Appleby Spurling Hunter Lecture, May 2006.
т.гч^^тхп тх жхтхх. X. ж^т „„Т^ развитым мир против мира
РОССИЯ И МИР В XXI ВЕКЕ офшоров: кто сильнее?
зации и информационных технологий, а вовсе не в силу специальных усилий налоговых служб.
Борьба с отмыванием «грязных» денег
и участие в ней России
Общественная опасность отмывания грязных денег, именуемых в юридической практике преступными доходами, обусловлена не столько степенью противоправности их происхождения, сколько характером их введения в легальный оборот и их последующего разрушительного воздействия на национальную и мировую экономику..20..
К началу нынешнего десятилетия в мире был накоплен определенный межгосударственный опыт противодействия отмыванию грязных денег и разработана общая международно-правовая концепция этого противодействия. Она нашла отражение в таких документах, как Конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» (Вена, декабрь 1988 г.), Конвенция Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (Страсбург, ноябрь 1990 г.), Конвенция ООН «Против транснациональной организованной преступности» (Палермо, ноябрь 2000 г.)..21..
Кроме того, руководители центральных банков стран 0-7 приняли в декабре 1989 г. в г. Базеле Декларацию по принципиальным положениям, относящимся к отмыванию доходов от нелегального бизнеса (Базельская декларация 1989 г.). Изначально Базельская декларация являлась рекомендательным документом, но со временем ее положения стали обязательными для всех центральных банков мира, а многие страны разработали соответствующие четкие инструкции для национальных банков и принимают меры к их соблюдению.
Предписания международных документов о мерах борьбы с отмыванием грязных денег обычно закрепляются странами на уровне национального законодательства. Причем такая борьба носит комплексный характер и касается нормативно-правового регулирования одновременно многих сфер деятельно-
20.. Алиев В.М., Болотский Б.С. Разработка российского законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем: некоторые дискуссионные вопросы // Государство и право. 1999. № 6.
21.. Подробнее см. Кутаков Р.Б. Современные тенденции развития офшорных центров в условиях активизации борьбы с бегством (утечкой) капитала // Вестник академии (Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы), № 1, 2006.
сти - финансовой, банковской, административной, уголовно-процессуальной
22
и др.. ..
Определить масштабы деятельности организованных преступных группировок и, соответственно, истинные масштабы отмывания грязных денег можно лишь приблизительно, на уровне экспертных оценок.
По данным Интерпола, в середине 1990-х годов мировой оборот грязных денег достигал 500 млрд. долл. в год.23... Однако, по данным ООН, эта оценка касается только незаконной продажи наркотиков, тогда как совокупный годовой доход организованных преступных группировок составлял в эти годы не менее 1 трлн. долл., а ежедневный оборот грязных денег - минимум 1 млрд...24... Причем по подсчетам целевой Группы по финансовым мероприятиям (в ее состав входят представители стран Большой семерки и Комиссии ЕС), почти 85 млрд. наркодолларов отмывалось или использовалось в качестве инвестиций, что составляло лишь часть доходов, получаемых организованной преступностью от продажи наркотиков на рынках США и Европы.....
По данным МВФ, к началу нынешнего века на офшорных банковских счетах ежегодно оседало уже около 1,5 трлн. долл. грязных денег..26.. Не удивительно, что по аналогии с показателем ВВП появился даже термин ВКП -валовой криминальный продукт.
В 1996 г. ФАТФ разработала Сорок требований в отношении эффективной системы противодействия отмыванию денег. В настоящее время эти требования являются важнейшим международным стандартом - обязательным к применению для всех стран - членов ФАТФ и рекомендательным для других стран, в первую очередь офшорных территорий.
После терактов в США 11 сентября 2001 г. ФАТФ дополнительно утвердила Девять специальных рекомендаций для стран-членов и широкий план борьбы с финансированием терроризма. В частности, члены ФАТФ обязаны выявлять счета движения капиталов, через которые идет отмывание денег и финансируются террористические организации.
По вопросу борьбы с отмыванием денег ФАТФ находится в постоянном контакте с МВФ, Всемирным банком и Комитетом ОЭСР по фискальным делам. Она имеет четыре макрорегиональные организации (по
22.. Кутаков Р.Б. Современные тенденции развития офшорных центров //Вестник университета (Государственный университет управления), № 1, 2008.
.23.. Саркисянц А. Финансовый терроризм и стабильность мировой экономики // Вопросы экономики, № 11, 2001. - С. 77.
.24.. Суэтин А. Макроэкономические последствия отмывания денег // Вопросы экономики, № 10, 2001. - С. 127.
25.. Кутаков Р.Б. «Офшорные территории в мировой и российской практике». Кандидатская диссертация. - М., Институт экономики РАН, 2008. 26.. Саркисянц А. Указ. соч., с. 77.
странам Америки, по странам АТР, по странам Европы, а также по странам Африки и Ближнего Востока), контролирующих положение дел на тех территориях, которые не готовы следовать рекомендациям ФАТФ.
В России действует система правовых положений, определяющих деятельность кредитных учреждений и различных государственных органов по недопущению грязных денег в легальный оборот. Ее основой выступает Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. (Федеральный закон № 115-Ф), дополненный рядом нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты такой борьбы..27..
По мнению Р.Б. Кутакова, в Федеральном законе № 115-ФЗ значительно сужен круг предметов, легализация которых является преступлением. К таким предметам относятся лишь денежные средства и имущество, полученные преступным путем, а вовсе не все объекты гражданских прав, полученные любым нелегальным способом (в том числе вещи, ценные бумаги, имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности и др.). Закрепленный в законе механизм противодействия легализации преступных доходов сводится к тому, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, обязаны вести контроль над финансовыми трансакциями, обладающими указанными в законе признаками и не позже чем на следующий день передавать информацию о них в уполномоченный правительством орган..28... Таким специльным органом контроля стал Комитет по финансовому мониторингу, или Росфин-мониторинг.
Росфинмониторинг накапливает и анализирует информацию и, если посчитает, что операция связана с отмыванием преступных доходов, передает ее в правоохранительные органы. Передавать информацию обязаны все финансовые структуры: банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, ломбарды, компании, содержащие тотализаторы и игорные заведения, организации по скупке драгметаллов и ювелирных изделий, организации, регистрирующие права на недвижимость и имущество, даже организации по проведению лотерей и организации почтовой и телеграфной связи. Любопытно, что по требованию уполномоченного органа эти организации должны предоставлять ему информацию и о тех опе-
27. К числу таких актов относятся Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г., Закон «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г., Закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г., Закон «О валютном регулировании и валютном контроле», от 10 декабря 2003 г., Налоговый кодекс РФ и др.
28. Кутаков Р.Б. Кандидатская диссертация. Указ. соч.
рациях, которые согласно закону не подлежат обязательному контролю. Иными словами, под контроль Росфинмониторинга ставятся все операции на любую сумму.
Результатом проделанной в России законотворческой работы стал массовый отзыв лицензий у кредитных организаций за нарушение ими положений Федерального закона № 115-ФЗ: за три года (2004-2006) это коснулось свыше 150 кредитных организаций. По данным ФСФР России, в 2005 г. в Рос-финмониторинг поступило около 80 тыс. сообщений от кредитных организаций, по которым было проведено 2400 расследований, а в 2006 г. - уже 120 тыс. сообщений. Однако по итогам взаимодействия кредитных организаций и Росфинмониторинга было возбуждено всего 12 уголовных дел-29...
Неудивительно, что эксперты ФАТФ не вполне удовлетворены результатами деятельности Росфинмониторинга. Они ждут от России реальных раскрытий преступлений (число возбужденных уголовных дел, статистика осужденных за легализацию доходов и т.п.) и реальных наказаний виновных, а не роста объема сообщений, которые стекаются в Росфинмониторинг. Заметим, что в США число сообщений в финорганы о подозрительных операциях заметно меньше (70 тыс. в год), а в Швейцарии в год поступает лишь чуть больше 200 таких сообщений, но при гораздо большей эффективности (74% сообщений подтверждается, доводится до суда и до наказания нарушите-лей)-30-.
Тем не менее результатом усилий России стало ее исключение из «черного списка» ФАТФ и предоставление ей статуса сначала официального наблюдателя в работе этой организации (осенняя сессия ФАТФ в Париже, октябрь 2002 г.), а затем - и полноправного члена ФАТФ (летняя сессия ФАТФ в Берлине, июнь 2003 г.). Это позволило России войти в список «международных законодателей» по борьбе с легализацией преступных доходов.
Мир офшоров и новая парадигма развития
Как показал опыт первого десятилетия нового века, коллективное политическое давление на деятельность офшоров со стороны развитых стран может быть весьма эффективным. Однако экономическая логика подсказывает, что стремление этих стран взять под контроль налогообложение доходов, оседающих в офшорах, едва ли будет реализовано в полной мере.
29. Р.Б. Кутаков. Современные тенденции развития офшорных центров. Указ. соч.
30. Фитуни Л.Л. ФИГи владеют миром. Интервью // .OPEC.RU - «Открытая экономика..». 2002, 15 апреля.
Попытки положить конец превращению криминально нажитых доходов в законные на самом деле нереальны. Если странам G7 что и удастся, так это увеличить долю офшорного богатства, которая ассоциируется с налогопла-тельщиками-физическими лицами и выплатой налогов с личных доходов. Считается, что они могут добиться здесь успеха просто потому, что большой процент физических лиц будет, как и раньше, проживать в юрисдикциях с высокими налогами, и офшорам будет трудно избежать обмена информацией о клиентах (особенно после вступления в силу в 2005 г. Директивы ЕС о налогообложении сберегательных счетов).
Что же касается компаний, то они, напротив, будут все более свободны в размещении своих ресурсов и активов в низконалоговых гаванях. Помимо всего прочего нужно учитывать, что информационные технологии и глобализация объективно изменили баланс власти между налоговыми органами и корпоративными объектами налогообложения: если страны и люди остаются физически «привязаны» к своим территориям, то бизнес - уже наоборот.
В целом, мы полагаем, что наблюдаемый дальнейший рост офшорной экономики является воплощением объективных вызовов времени, связанных с глобализацией, распространением ICT и в конечном счете - с фундаментальной трансформацией современной системы капиталистического хозяйст-вования..31-. Речь идет прежде всего об объективной тенденции десувериниза-ции мировой экономики и усиления ее сетевых начал как альтернативы Вестфальского миропорядка. Офшорный бизнес - это, по-видимому, один из механизмов появления и укрепления глобальных сетей, со всеми вытекающими отсюда последствиями для их конкуренции с суверенными государствами. Примечательно, однако, что сами суверенные государства поддерживают легальное существование либерализованных экономических пространств (офшорных территорий), возникших для обслуживания международных финансовых потоков, создания безналоговых «гаваней», территорий удобного флага и электронной коммерции. Почему?
На это имеются свои объективные причины.
Во-первых, растущая офшорная экономика формирует новый глобальный рынок услуг, где государства торгуют суверенными правомочиями. Государства обнаружили, что их право писать и принимать законодательные нормы может быть использовано как коммерческий ресурс. Согласно Ронену Палану, эта коммерциализация прав суверенных государств подрывает их легитимные полномочия, порождая новые, «мигрирующие» формы капитализма» (nomadic capitalism), что в свою очередь, бросает вызов
31. Подробнее см.: Смородинская Н.В. Глобальный системный кризис: уроки нового мышления. Тезисы доклада // Материалы X Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества. М., ГУ-ВШЭ, 2009.
нашим традиционным представлениям о государстве, власти и основах рыночного хозяйства.32... Иначе говоря, офшоры продемонстрировали развитому миру неожиданные выгоды, получаемые властями от перехода в разряд традиционных рыночных игроков.
Во-вторых, в попытке отвести исходящие от офшоров угрозы дестабилизации, развитый мир стал оказывать на них слишком сильное давление, препятствующее нормальному развитию налоговой конкуренции. Поэтому в качестве оптимального подхода к регулированию офшорной экономики Запад в конечном счете избрал такой, который позволяет этим территориям сохранять либеральные налоговые режимы, но делает их деятельность значительно более транспарентной.
Более того, складывается «парадоксальная» ситуация, когда сугубо он-шорные территории вступают в жесткую налоговую конкуренцию с офшорами, пытаясь поставить себе на службу некоторые применяемые ими нормы и практики. Так, страны новой Европы, вступившие в Евросоюз в 2004 г., движутся в сторону введения низких налогов и либеральных хозяйственных режимов, бросая, тем самым, прямой конкурентный вызов странам старой Европы. А в России в 2007 г. был принят закон, нацеленный на создание в стране холдинговой юрисдикции.
Все большая привлекательность низконалоговых гаваней как центров аккумуляции капиталов, в том числе прямых иностранных инвестиций, объясняется, на наш взгляд, не «беспринципным» поведением мирового бизнеса, а тем, что в условиях глобальной гиперконкуренции традиционное административное вмешательство государств в экономику достигло своего логического предела - и по форме, и по масштабам. Дальше играть по старым правилам уже нельзя, дальше так не получится.
В-третьих, деятельность офшоров наглядно демонстрирует всему миру, что в XXI в. перспективы процветания и повышения благосостояния наций обеспечиваются не столько наращиванием темпов роста ВВП, сколько большей сохранностью прав собственности, большей либеральностью бизнес-климата и более высоким уровнем партнерского доверия. Не случайно в 2000-е годы группа офшорных и околоофшорных юрисдикций стала составлять, по данным Б.А. Хейфеца, абсолютное большинство наиболее преуспевающих государств мира, а многие классические офшоры, бывшие некогда отсталыми территориями, опередили Японию и ведущие европейские экономики по величине среднедушевого ВВП... Более того, по нашему мнению, оншоры со временем проиграют офшорам в налоговой конкуренции - им
32.. Ronen Palan. «The Offshore World: Sovereign Markets, Virtual Places and Nomad Millionaires». Cornell University Press, 2003. .33.. Б.А. Хейфец. Указ. соч., с. 19.
придется снизить общий уровень налогообложения бизнеса и, как результат, сократить расходы на административно-управленческий сектор-34...
В офшорной экономике обеспечение комфортного бизнес-климата для фирм-резидентов (включая защиту коммерческой тайны) давно стало самостоятельной услугой, одним из ключевых вкладов в производство ВВП. Сегодня этот фактор все явственнее трансформируется в общемировой тренд, затрагивая оншорные территории, а уровень партнерского доверия между игроками, прежде всего между государством и бизнесом, становится новейшим макропоказателем, влияющим на стабильность экономического роста во всех странах мира.
Принципиальный же вывод заключается в том, что любая антиофшорная политика лишается в современных условиях своего экономического смысла. И глобальные, и встроенные в их сети более мелкие деловые структуры всегда найдут пути обхода выдвигаемых ограничений. И они будут обращаться к классическим офшорам или квази-офшорным территориям (в целях налоговой оптимизации или сохранности имущества) до тех пор, пока это остается для них экономически целесообразным. Бизнес всегда стремился размещать свои активы на тех территориях, где пресс государственного вмешательства заметно меньше. Так, «зачистка» европейских офшоров в начале 2000-х годов привела лишь к массовой передислокации прямых иностранных инвестиций в пока еще более свободные Гонконг и Сингапур.
Мир офшоров - лишь зеркальное отражение и изнаночное лицо оншор-ного. Поэтому причины его «неувядаемости» и дальнейшего роста следует искать, по нашему мнению, в несовершенстве организации самих развитых, нормативно устроенных систем, прежде всего - в их пока еще слабой институциональной подготовленности к условиям глобальной гиперконкуренции по сравнению с мобильными сетевыми структурами.
Таким образом, офшорная экономика выступает по отношению к мировой не просто ее встроенным мощным сегментом, но и тем противоречивым по своим проявлениям звеном, которое провоцирует зарождение нового качества мирового развития и нового миропорядка. Офшоры - это то исключение из общих норм, которое объективно содействует болезненной, но эффективной перестройке мировой экономики в сторону более высокой степени консолидации, либеральности и открытости. Не случайно в последнее время национальные налоговые ведомства развитых стран стали проводить все более открытую политику, разъясняя налогоплательщикам свое отношение к различным схемам налоговой оптимизации. Например, в Австралии введена система «Сигнал тревоги», позволяющая налоговому ведомст-
.34. Смородинская Н.В. Глобальный системный кризис. Указ. соч., 2009.
ву разъяснять налогоплательщикам свои озабоченности по поводу любых новых схем налоговой оптимизации..35... При этом госвласти начали требовать от бизнеса большей ответственности за применяемые им налоговые стратегии и связанные с ними финансовые риски.
В конечном счете, пройдя через системную ломку, начавшуюся в мировой экономике осенью 2007 г., мир придет к конвергенции своих оншорной и офшорной частей, а следовательно, к универсализации своего строения на новых, сетевых началах.
Все вышеуказанные выводы имеют прямое отношение и к России как части мирового хозяйства. Вместе с тем следует признать, что как десятилетие назад, так и сегодня мировые офшорные центры служат для российского бизнеса своеобразным ресурсным амортизатором, который позволяет компенсировать недостаточную развитость национального рынка капиталов и слабую доступность банковских кредитов в силу их относительной дороговизны (особенно для малых и средних по размерам компаний). Что же касается вопроса легального ухода от налогов (или, говоря строже, налогового планирования), то нужно признать, что офшорные операции по-прежнему являются для нашего бизнеса инструментом ослабления налогового бремени, которое все еще остается в России достаточно высоким.
Литература
1. Алиев В.М., Болотский Б.С. Разработка российского законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем: некоторые дискуссионные вопросы // Государство и право. 1999. № 6.
2. Кутаков Р.Б. «Офшорные территории в мировой и российской практике». Кандидатская диссертация. - М., Институт экономики РАН, 2008.
3. Кутаков Р.Б. Современные тенденции развития офшорных центров // Вестник Государственного ун-та управления. - М., 2008, № 1.
4. Кутаков Р.Б. Современные тенденции развития офшорных центров в условиях активизации борьбы с бегством (утечкой) капитала // Вестник Московской академии предпринимательства при правительстве Москвы. - М., 2006, № 1.
5. Пеппер Дж. Антиофшор. Практическая энциклопедия международного налогового и финансового планирования. Часть 2. - М., Инфра-М, 2002.
6. Саркисянц А. Финансовый терроризм и стабильность мировой экономики // Вопросы экономики. - М., 2001, № 11.
7. Смородинская Н.В. Россия: войти с крыльца // Ведомости. - М., 29.11.2007, № 226.
8. Смородинская Н.В. Глобальный системный кризис: уроки нового мышления». Тезисы доклада. // Материалы X Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества. ГУ-ВШЭ. - М., 2009.
.55. Jeffrey Owens.. Tax in a borderless world // In: «OECD Observer», N 257, October 2006.
9. Суэтин А. Макроэкономические последствия отмывания денег // Вопросы экономики. -М., 2001, № 10.
10. Фитуни Л.Л. ФИГи владеют миром. Интервью // .OPEC.RU - «Открытая экономика,». 2002, 15 апреля.
11. Хейфец Б.А. Офшоризация глобальной экономики: вызовы для национальных хозяйств. М., 2008.
12. Cabral W. Role of offshore jurisdictions in international finance. Appleby spurling hunter lecture. - 2006.
13. EU Savings Tax Directive - Some Good News // Shelter Offshore. 2005, April 23 .http://www.shelteroffshore.com/index.php/offshore/more/esd 2005u .
14. Financial stability forum: report of the working group on offshore centres. - 2000, 5 April.
15. IMF: Financial system abuse, financial crime and money laundering. Background paper. -2001, February 12.
16. OECD's project on harmful tax practices: the 2000 Progress Report. - .www.oecd.org/ctp.
17. OECD's project on harmful tax practices: the 2006 update on progress in member countries. - .www.oecd.org/ctp,
18. Owens J. Tax in a borderless world // OECD Observer. - 2006, № 257.
19. Palan R. The offshore world: Sovereign markets, virtual places and nomad millionaires. -Cornell University Press, 2003.
20. Slaughter A.-M. A new world order. - Princeton, 2004.
21. The Future of Offshore as a Business Location. Following the EU/OECD/FATF/FSF Initiatives. Special Report // Tax-news.com. - 2006. .http://www.tax-news.com/asp/res/st_ offshorefuturecontents.htmlT.
