CC BY
380
7 1139) - 200В
история ПРИВАТИЗАЦИИ
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИВАТИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.В. КАРПОВ,
доктор юридических наук, профессор Академии права и управления О.М. КУСЯПКУЛОВА
Московская финансово-юридическая академия
Развитие правового института, определяющего переход государственного имущества в частные руки, в полной мере отражает сложный, но динамичный путь развития российской государственности и институтов власти молодого государства.
Российской юриспруденции понятие приватизации не было известно до конца 80-х годов ХХ в. Практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, однако особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось.
Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленной им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят, однако, к 1969 г., когда П. Друкер в своей книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их бывшим владельцам. В словаре Уэбстера понятие «приватизация» впервые появилось в издании 1983 г.; расшифровывается как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».
В процессе развития юридического понятия приватизации в России постепенно складывался обширный массив законодательства, регулирующего сам процесс перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность. К настоящему времени сформирована достаточно разветвленная система законодательства, регулирующего отношения, связанные с изменением формы собственности имущества,
принадлежащего государству или муниципальным образованиям1.
В широком смысле под приватизацией (от лат. privatus — частный) понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т. е. в собственность физических и (или) юридических лиц.
Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее — федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Началом первого этапа приватизации имущества расположенных на территории РФ государственных предприятий, регулируемого специальным законодательством, можно считать 1 января 1990 г. — именно тогда вступили в силу Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об аренде от 23.11.89 № 810-12. Указанный закон регулировал отношения, связанные с выкупом трудовыми коллективами арендуемого ими имущества государственных предприятий как союзного, так и республиканского подчинения. В последующем были приняты постановление Совета Министров СССР от 19.06.1990 № 590 «Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах
1 Тяпкина Е. А. Способы приватизации // Гражданин и право. — № 2. — 2003. — С. 14.
2 Ведомости СНД и ВС СССР. - 1989. - № 25. - Ст. 481. Согласно Федеральному закону от 26.01.1996 № 15-ФЗ настоящие Основы законодательства не применяются на территории Российской Федерации с 1 марта 1996 г.
с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах» 3 и постановление Совета Министров РСФСР от 25.12.1990 № 601 «Об утверждении Положения об акционерных обществах»4, утвердившие порядок преобразования государственных предприятий в акционерные общества.
Принятие Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР5 существенно осложнило дальнейшее течение процессов разгосударствления и приватизации государственного имущества на территории РСФСР, внеся неопределенность в вопрос о том, какими правовыми актами следует руководствоваться в случае преобразования в акционерные общества расположенных на территории РСФСР государственных предприятий, находящихся в ведении соответствующих органов государственного управления СССР.
В 1991 г. Правительство СССР и правительства союзных республик предпринимали попытки выведения экономики страны из кризисного состояния, в котором она оказалась в результате перехода от плановой системы хозяйствования к рыночной. В частности, Кабинетом министров СССР (далее — КМ СССР) и правительствами 10 союзных республик (в том числе и РСФСР) была разработана Программа совместных действий Кабинета министров СССР и правительств суверенных республик по выводу экономики страны из кризиса в условиях перехода к рынку (далее Программа). Она была утверждена постановлением КМ СССР от 12.07.91 № 472 «Об организации работы по выполнению Программы совместных действий Кабинета министров СССР и правительств суверенных республик по выводу экономики страны из кризиса в условиях перехода к рынку» 6. Раздел IV данной Программы, а также раздел V Плана организации работ по выполнению Программы содержали перечень конкретных мероприятий, осуществляемых Правительством СССР и правительствами союзных республик в составе СССР, по разгосударствлению и демонополизации экономики, развитию предпринимательства.
Согласно абз. 4 названной Программы предусматривалось обеспечить принятие во II кв.
3 Собрание постановлений Правительства СССР. — 1990.
— № 15. — Ст. 82. Настоящее постановление фактически прекратило действие.
4 Собрание постановлений Правительства РСФСР.
— 1991. — № 6. — Ст. 92. Постановлением Правительства РФ от 06.03.96 № 262 настоящее постановление признано утратившим силу.
5 Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12.06.1990 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
6 Собрание постановлений Правительства СССР (отдел
первый). — 1991. — № 2122. — Ст. 83.
1991 г. нормативных документов, регулирующих согласованный с республиками процесс разгосударствления и приватизации, уточнить порядок оценки и выкупа государственного имущества членами трудовых коллективов, другими гражданами, юридическими лицами, предусмотрев возможность широкого использования в этих целях заработанных предприятиями средств, а также частичную безвозмездную передачу имущества государственных предприятий членам их трудовых коллективов. Соответственно План организации работ по выполнению Программы предусмотрел завершение в июне 1991 г. подготовки проектов союзного и республиканских законодательных актов по разгосударствлению и приватизации.
Таким образом, как следовало из постановления КМ СССР от 12.07.91 № 472, действия компетентных органов Союза ССР и союзных республик по созданию союзной и республиканских программ разгосударствления и приватизации государственного имущества были согласованы.
В целях создания экономической базы проводимых в Российской Федерации реформ в 1991 г. органами государственной власти РСФСР были предприняты действия по переводу государственных предприятий, находившихся в юрисдикции соответствующих органов управления Союза ССР, в юрисдикцию РСФСР. Так, п. 1 Указа Президента РСФСР от 28.08.91 № 66 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» 7 предписал Совмину РСФСР до 01.01.92 обеспечить передачу и принятие в ведение органов государственного управления Российской Федерации и республик в составе РСФСР предприятий и организаций союзного подчинения, находящихся на территории РФ, за исключением тех, управление которыми передано согласно законодательству РСФСР соответствующим органам СССР. Порядок перехода государственных предприятий в ведение соответствующих органов управления РСФСР был установлен постановлением Совмина РСФСР от 22.01.91 № 378.
В результате исполнения указанных правовых актов Президента РСФСР и Правительства РСФСР на территории РФ оказались расположенными государственные предприятия, находившиеся в ведении соответствующих органов управления Союза ССР, а также предприятия, находившиеся в юрисдикции РСФСР и республик в составе РСФСР.
Во исполнение указанных Программы и Плана организации работ по выполнению Программы Вер-
7 Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 34. -Ст. 1140.
8 Собрание постановлений Правительства РСФСР. — 1991. — № 11. — Ст. 146.
ховный Совет РСФСР 3 июля 1991 г. принял Закон РСФСР № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»9 (далее — Закон о приватизации), который вступил в силу 19 июля 1991 г. Работа же над Законом СССР об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий до известных событий августа 1991 г. так и не была завершена10. К июлю 1991 г. проект указанного закона СССР был принят лишь в первом чтении. Трагические события августа 1991 г. перечеркнули надежды на продолжение работы Верховного Совета СССР, а с ними и на принятие закона об основах разгосударствления и приватизации предприятий.
Таким образом, фактически отношения в сфере приватизации государственного имущества на территории РФ в рассматриваемый период регулировались как законодательными актами Союза ССР, так и правовыми актами РСФСР.
Что касается аналогичных процессов, протекающих в отношении имущества государственных предприятий, находившихся в ведении соответствующих органов управления РСФСР, то до вступления в действие Закона о приватизации они регулировались постановлением Верховного Совета РСФСР от 25.04.1991 № 1104 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР»11 (утратило силу), постановлениями Совмина РСФСР от 05.12.1990 № 570 «О преобразовании государственных предприятий, расположенных на территории РСФСР, в акционерные общества»12 (утратило силу) и от 25.12.1990 № 60113, а также все теми же Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде.
До 19 июля 1991 г. разгосударствление предприятий, имущество которых находилось в общесоюзной собственности, а также государственных и муниципальных предприятий, подведомственных
9 Закон РФ от 03.07.1991 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета. 1991. № 27. Ст. 927. Федеральным законом от 21.07.1997 № 123-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу.
10 Калмыков Ю. Х. Избранное: Труды. Статьи. Выступления. — М., — 1998. — С. 221—223.
11 Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 18. -Ст. 569.
12 Собрание постановлений Правительства РСФСР.
— 1990. — № 5. — Ст. 69.
13 Постановление СМ РСФСР от 25.12.1990 № 601 «Об утверждении «Положения об акционерных обществах» //
Собрание постановлений Правительства РСФСР. — 1991.
— № 6. — Ст. 92. Постановлением Правительства РФ от
06.03.1996 № 262 настоящее постановление признано утратившим силу.
соответствующим органам управления РСФСР, осуществлялось практически идентичными способами: путем преобразования государственных (муниципальных) предприятий в акционерные общества, а также путем выкупа арендованного их трудовыми коллективами имущества предприятий. Вместе с тем в отличие от российского законодательства нормативно-правовые акты Союза ССР продажу государственного имущества гражданам и юридическим лицам не предусматривали.
В последующем на территории РФ возможность преобразования государственных (муниципальных) предприятий в акционерные общества в порядке, установленном постановлением Совмина РСФСР от 25.12.1990 № 601, и заключения договоров аренды имущества государственных (муниципальных) предприятий была исключена Законом о приватизации: его ст. 15 не предусматривала таких способов приватизации государственного (муниципального) имущества.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. провозгласила верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РФ (абз. 3 п. 5). Однако указанное положение Декларации не могло отменить или изменить Конституцию РСФСР, обладавшую среди законов РСФСР высшей юридической силой. Согласно же ч. 2 ст. 4 Основного закона России государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РСФСР, Конституцию СССР, законы РФ и СССР, конституции и законы республик, входящих в состав РФ, изданные в пределах их полномочий.
Таким образом, в соответствии с приведенной нормой Конституции РСФСР Конституция и законы СССР являлись составной частью правовой системы Российской Федерации и подлежали безусловному исполнению на территории РСФСР.
В то же время коллизии законов СССР и РСФСР должны были решаться в пользу первых, поскольку ст. 74 Конституции СССР устанавливала, что в случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует закон СССР14. При этом важно отметить, что редакция ст. 4 Конституции РСФСР была изменена только Законом Российской Федерации от 09.12.1992 № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации»15.
14 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1977. — № 41. — Ст. 617. Конституция фактически прекратила действие.
15 Российская газета. — 1993. — 12 января.
В последнее время в арбитражные суды РФ все чаще стали поступать различного рода иски, требования которых основываются на доводах о недействительности преобразований государственных предприятий союзного подчинения в акционерные общества, осуществленных в период с 12 июня 1990 г. по 12 декабря 1991 г., как совершенных в нарушение действовавшего в то время законодательства РСФСР о приватизации. Причиной тому является стремление пересмотреть итоги приватизации. Так или иначе, но судебно-арбитражная практика по такого вида спорам, к сожалению, часто формируется под влиянием соображений политического характера, а не на основании права16.
Наиболее характерным примером, который здесь уместно привести, является дело акционерного общества «Издательская группа «Прогресс» (г. Москва).
Прокуратура г. Москвы обратилась в арбитражный суд с иском к акционерному обществу «Издательская группа «Прогресс», Госкомимуществу России и Москомимуществу о признании недействительной сделки приватизации имущества издательства «Прогресс» и фирменного книготоргового предприятия «Прогресс». В качестве основания иска указывалось на то, что приватизация имущества указанных государственных предприятий была осуществлена способом, не предусмотренным Законом РСФСР от 03.07.91 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».
Как следует из материалов дела, преобразование указанных государственных предприятий, находившихся в ведении Министерства информации и печати СССР, в акционерное общество осуществлялось на основании и в порядке, установленных постановлением Совета Министров СССР от 19.06.90 № 590. При этом решение конференции трудовых коллективов указанных государственных предприятий о преобразовании последних в акционерное общество было принято 24 мая 1991 г., а решение коллегии Министерства информации и печати СССР по тому же вопросу 19 июня 1991 г., т. е. в период существования СССР как государства.
Приняв во внимание данное обстоятельство, а также то, что при преобразовании указанных государственных предприятий, имущество которых находилось в общесоюзной собственности, в акционерное общество «Издательская группа «Прогресс» неустранимых нарушений законодательства СССР допущено не было, арбитражный суд отказал
16 Бартош В. М. Правовые основания приватизации в Российской Федерации в период с 12 июня 1990 г. по 12 декабря 1991 г. // Законодательство. — 2000. — № 2. — С. 22.
прокуратуре г. Москвы в удовлетворении искового заявления.
Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ занял иную позицию. В постановлении от 12 мая 1998 г. по делу № 1272/98 Президиум ВАС РФ указал:
«Выводы суда о законном преобразовании издательства «Прогресс» в АОЗТ «Издательская группа «Прогресс» и правомерном включении в его уставный капитал государственного имущества, поименованного в свидетельствах о собственности, не соответствуют материалам дела и законодательству о приватизации.
На основании ст. 15, 22 Закона Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», действовавшего в период издания оспариваемого распоряжения, приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) подлежала осуществлению после преобразования государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества» 17.
С данным выводом Президиума ВАС РФ нельзя согласиться.
Поскольку решение о преобразовании в акционерное общество находившихся в ведении Министерства по информации и печати СССР государственного предприятия «Издательство «Прогресс» и фирменного книготоргового предприятия «Прогресс» членами трудового коллектива указанных предприятий и государством в лице названного органа государственного управления СССР было принято до 1 декабря 1991 г., физические лица — учредители акционерного общества в соответствии с законодательными актами Союза ССР и Конституцией РСФСР приступили к реализации своего права на осуществление предпринимательской деятельности. В результате они приобрели субъективные права требования к государству (СССР), правопреемником которого после распада Союза стала РСФСР. Таким образом, последующая регистрация акционерного общества «Издательская группа «Прогресс» Московской регистрационной палатой была осуществлена правомерно.
Следующий из постановления Президиума ВАС РФ от 12 мая 1998 г. по делу № 1272/98 вывод о том, что в период существования Союза ССР после 12 июня 1990 г. на территории РФ могло применяться исключительно законодательство РСФСР о приватизации даже в отношении государственных предприятий союзного подчинения, таит в себе серьезную опасность. Дело в том, что признание
17 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12.05.98 № 1272/98 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. — 1998. — № 8. — С. 29—30.
ВАС РФ верховенства законов РСФСР над законодательными актами СССР на территории РФ в период, когда Союз еще существовал, может стать моральным оправданием и использоваться в качестве правового основания для законодательных органов тех субъектов РФ, которые принимают собственные законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, и настаивают на своем праве сепаратным решением отменять или изменять действие законов Российской Федерации на территории данных субъектов.
Следует отметить, что акционеры, чьи права оказываются ущемленными в результате признания недействительной регистрации акционерного общества, созданного в процессе преобразования государственного предприятия союзного подчинения либо признания недействительной сделки приватизации имущества такого государственного предприятия, внесенного в качестве вклада в уставный капитал общества, вправе обратиться за защитой своих прав в Конституционный Суд РФ.
Кроме того, если принять во внимание, что право каждого на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом, закреплено ч. 2 ст. 22 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. 18, опирающейся на Всеобщую декларацию прав человека19 (в частности, на ст. 22), то в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ20 лица, чьи права были нарушены таким образом, вправе обратиться и в Европейский Суд по правам человека.
Российское законодательство о приватизации на современном этапе представляет собой интенсивно развивающийся нормативный комплекс, порожденный переходом к рыночной экономике.
В Конституции РФ нет прямых упоминаний о приватизации. Однако ряд ее положений позволяет сделать выводы, имеющие основополагающее значение для приватизационной деятельности. В Конституции РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, оборонное производство,
18 Постановление ВС РСФСР от 22.11.91 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1991. — № 52. — Ст. 1865.
19 Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. — 1998. — 10 декабря.
20 Российская газета. — 1993. — 25 декабря. — № 237.
производство ядовитых веществ и наркотических средств и т. п. (ст. 71 Конституции РФ).
Лишение частной собственности граждан (но не юридических лиц) в силу ч. 3 ст. 35 Конституции РФ возможно только по решению суда и при условии предварительного и равноценного возмещения. Других преимуществ защиты частной собственности Конституция РФ не называет. Нет в ней и указаний на то, в каких размерах и объемах должна существовать та или иная форма собственности. Правда, как уже указывалось, некоторые объекты могут быть в исключительной собственности Российской Федерации. Это положение применяется на постоянной основе, а не на какой-то промежуток времени. Значит, названные в ст. 71 Конституции РФ объекты федеральной собственности не подлежат приватизации или какому-либо другому отчуждению (например, в муниципальную собственность).
Основы правового регулирования, связанные с вопросами приватизации, установлены ст. 217 Гражданского кодекса РФ, в которой раскрываются признаки приватизации: принадлежность приватизируемого имущества к государственной и муниципальной собственности и принадлежность покупателя приватизируемых объектов к числу субъектов частной собственности. Указанная статья определяет общее соотношение между гражданским законодательством и законодательством о приватизации. Так, в частности, устанавливается, что при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются если законами о приватизации не предусмотрено иное21.
В статье также предусматривается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. В настоящее время действует, как указывалось выше, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». Закон был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 г., одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г., подписан Президентом Российской Федерации 21 декабря 2001 г.
Федеральный закон является основным актом законодательства РФ о приватизации государственного и муниципального имущества. Он состоит из 8 глав, объединяющих 46 статей.
21 Бадтиев А. Правовое регулирование приватизации в субъекте Российской Федерации // Российская юстиция. — № 8. — 2000. — С. 18.
До вступления в силу указанного закона приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 № 123-ФЗ (с учетом последующих изменений и дополнений). На основании норм этого закона был принят целый ряд нормативных правовых актов, продолжающих действовать в части, не противоречащей Федеральному закону от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Исходя из положений ст. 2 указанного Закона о приватизации законодательно закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:
- равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;
- открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;
- возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;
- самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренным рассматриваемым законом.
Законодательство о приватизации в основном является частью гражданского законодательства, что определяется самим характером отношений
- переходом права собственности, а также включением положений о приватизации в ст. 217 ГК РФ. Кроме того, классификатором правовых актов22 приватизационное законодательство отнесено к разделу гражданского законодательства. Вместе с тем приватизационное законодательство, действительно содержащее особенные нормы, может быть, на взгляд И. С. Петрова, выделено в подотрасль гражданского законодательства23. Соотношение приватизационного и общего гражданского законодательства определяется как соотношение специальной и общей нормы, при этом специальные нормы приватизационного законодательства не могут противоречить общим принципам гражданского права. Соблюдением этого правила должны опре-
22 Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 12.
- Ст. 1260.
23 Петров И. С. Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в Российской Федерации // Журнал российского права. — № 2. — 2005. — С. 19.
деляться пределы действия особых, по сравнению с общегражданскими, норм приватизационного законодательства. В этом случае приватизационное законодательство, отражая специфику отношений при приватизации государственного и муниципального имущества, тем не менее не будет разрушать целостность гражданского законодательства.
С. Хохлов справедливо отметил неестественность ситуации, когда «возникнут две системы собственности — одна система собственности и правового регулирования собственности, созданная на основе приватизационного законодательства, а другая — на основе общего гражданского законодательства. Это очень большая проблема и ее нужно решать путем издания специальных актов, касающихся действия приватизационного законодательства» 24. В связи с этим представляется недостаточно удачным включение в Гражданский кодекс РФ положений о возможном определении законами и иными правовыми актами о приватизации особенностей правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий (ст. 96). Такие особенности должны регулироваться Федеральным законом «Об акционерных обществах», а не в законодательных и иных актах о приватизации.
В результате прошедших недавно в форме аукциона приватизационных торгов по продаже контрольного пакета акций ОАО «НГК «Славнефть»», принадлежавших Российской Федерации, возникло много вопросов, касающихся участия в таком масштабном акте приватизации иностранных лиц (единственный иностранный претендент — Китайская народная нефтяная компания (CNPC)
— отозвал свою заявку на участие в аукционе25).
В Законе об иностранных инвестициях26, регулирующем отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории РФ, законодатель, как и в ранее действовавшем Законе РСФСР от 04.07.91 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» 27 и ГК РФ (абз. 4 п. 1 ст. 2), устанавливает так называемый «национальный режим» для иностранных лиц, желающих осуществлять инвестиции на территории России.
24 Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. — 1995. — № 8. — С. 124—125.
25 Купи, но не сейчас // Коммерсантъ^аПу. — 2002. — 17 декабря (№ 226).
26 Федеральный закон от 09.07.99 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 28. — Ст. 3493.
27 Закон РСФСР от 04.07.91 № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 29.
— Ст. 1008.
Однако Закон об иностранных инвестициях в п. 1 ст. 4 закрепил только общее правило национального режима, установив, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами.
В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона об иностранных инвестициях какие-либо изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены федеральными законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Аналогичная норма имеется также в п. 2 ст. 5 Закона о приватизации, но, как и в случае с Законом об иностранных инвестициях, она является отсылочной и не конкретизирует, в каких федеральных законах такие специальные ограничения должны содержаться и могут ли они быть установлены (в отличие от правила Закона об иностранных инвестициях) в других нормативных актах.
Приведенные отсылочные нормы находят частичное продолжение в третьей части ГК РФ. Так, в ст. 1194 ГК РФ28 установлен так называемый «принцип реторсии», позволяющий Правительству РФ устанавливать ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых введены специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц, т. е. применять на территории России дискриминационные нормы национального законодательства страны происхождения иностранного инвестора по принципу «взаимности». Правда, указанные «ответные» меры возможны только на основании и в порядке, определенном постановлением Правительства РФ. Таких ограничений в отношении иностранных лиц, участвующих в приватизации, в настоящее время не существует29.
Анализ положений Закона о приватизации подтверждает положение о том, что иностранные инвесторы — покупатели государственного и муниципального имущества имеют равное с российскими резидентами право на участие в приватизации.
28 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ.
— 2001. — № 49. — Ст. 4552.
29 Сулейманов С. В. Участие иностранных лиц в приватизации в Российской Федерации // Законодательство. — 2003. — № 8.
— С. 22.
Поскольку нет оснований для того, чтобы считать инвестиции нерезидентов, осуществляемые в рамках приватизации государственного имущества, «капитальной» валютной операцией, связанной с движением капитала и требующей специального разрешения Центрального банка РФ, то в данном случае следует говорить исключительно о необходимости документально подтвердить законное право иностранного покупателя на приобретение государственного имущества (п. 2 ст. 16 Закона об иностранных инвестициях).
Правовые последствия невыполнения указанных требований Закон о приватизации устанавливает в п. 3 ст. 16. Так, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной. Указанный прием законодательной техники представляется лишним, поскольку законы о приватизации имеют статус приоритетных специальных только в части, касающейся порядка приобретения и прекращения права собственности (абз. 2 ст. 217 ГК РФ; при этом п. 4 ст. 3 Закона о приватизации распространяет режим приоритетности своих норм вообще на все отношения, складывающиеся в связи с приватизацией), основания же и порядок признания сделок недействительными в данном случае регулируются непосредственно ГК РФ.
Единственным ограничением, установленным Законом о приватизации для всех покупателей приватизируемого имущества, является правило о недопущении до приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25 % (п. 1 ст. 5 Закона о приватизации).
Широко известно, что особенности правового статуса организаций, созданных в результате приватизации, с завершением самой процедуры приватизации далеко не исчерпываются — правовые последствия могут настигнуть ее многие годы спустя30.
Многие из сделок приватизации, признанные ничтожными, связаны с нарушением норм Типового устава акционерного общества, утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акцио-
30 Недействительность сделок приватизации // эж-ЮРИСТ. — № 20. — 2005. — С. 4.
нерные общества» 31. Как правило, они касаются ст. 6 и 9 Устава, которые регулируют полномочия Совета директоров и общего собрания акционеров. ВАС РФ указал32, что так как Типовой устав имеет силу закона, нарушения норм устава акционерного общества, созданного в процессе приватизации, в уставном капитале которого имеется на момент совершения сделок государственная доля, влекут ничтожность таких сделок.
Ярким примером может служить сделка приватизации акций швейной фабрики «Большевичка», г. Москва.
Приватизация контрольного пакета акций осуществлялась по инвестиционному конкурсу, условием которого являлось в том числе приобретение торговых марок, оборудования для пошива одежды высокого качества.
В Примерном положении об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности, утвержденном распоряжением Госкомимущества РФ от 13.11.92 № 770-р33, от победителя конкурса требовалось выполнение всех или некоторых условий, установленных этим положением. В их число входили: цена объекта приватизации, сохранение профиля, объема производства товаров, работ, услуг в течение от одного до двух лет; сохранение всех или определенного процента рабочих мест; требования по содержанию и использованию объектов социально-культурного назначения, входящих в имущественный комплекс объекта конкурса; запрещение определенных действий в отношении объекта конкурса.
В плане приватизации фабрики «Большевичка» были указаны сроки осуществления инвестиций — 3 года. По результатам конкурса победителем была признана английская фирма «Иллингоут
31 Указ Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (утратил силу) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1992. — № 1. — Ст. 3.
32 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.96 № 1863/95 // СПС «Гарант».
33 Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности (утв. распоряжением Госкомимущества РФ от 13.11.92 № 770-р) (утратило силу) // Экономика и жизнь. — № 48. — 1992.
Морис Лтд.», известная как владелец торговой марки «Кромби».
Кроме английской фирмы в конкурсе участвовала еще одна компания, которая предложила меньший объем инвестиций, но обратилась в арбитражный суд о признании результатов конкурса недействительными, так как победитель, по ее мнению, не представил банковской гарантии осуществления инвестиций. Второй участник также требовал признать победителем конкурса его.
Первая инстанция иск удовлетворила в полном объеме. Вторая инстанция (это была кассация, так как стадии апелляции АПК РФ 1992 г. не предусматривал) решение изменила, отказав в требовании о признании победителем второго участника. В принесении протеста заместителем Председателя ВАС РФ, первым заместителем Председателя ВАС РФ было отказано, протест принес Председатель ВАС РФ. При этом в постановлении Пленума ВАС РФ (а тогда протесты рассматривал Пленум), отменившем вынесенные по делу судебные акты и отказавшем в иске, было указано, что хотя буква закона (Временного положения) была и нарушена, дух закона был сохранен, так как предприятие получило инвестиции, которые ему были необходимы.
Однако спустя еще 3 года появился иск прокурора г. Москвы, заявленный в интересах государства и общества, которым заявитель требовал признать недействительными и результаты конкурса, и договор купли-продажи акций, и инвестиционный договор. Основаниями иска было нарушение сроков внесения инвестиций — 5 лет вместо 3, указанных в плане приватизации, и отсутствие согласия на приобретение 49 % акций Государственного комитета по антимонопольной политике РФ. Действительно, как выяснилось, оба участника конкурса вместо 3-летнего срока внесения инвестиций указали 5-летний. Причиной такого явного нарушения требований плана приватизации (в объявлении о конкурсе срок внесения инвестиций указан не был) была, как стало известно в результате судебного разбирательства, просьба приватизируемого предприятия. Арбитражный суд г. Москвы признал недействительным и результаты конкурса, и заключенные по этим результатам договоры купли-продажи акций и инвестиционный договор. Кассационная инстанция оставила решение в силе. В принесении протеста было отказано.
